Samordning flernivåstyringens store utfordring

Transkript

1 Foreløpig utkast under arbeid Samordning flernivåstyringens store utfordring Anne Lise Fimreite og Per Lægreid Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap og Rokkansenteret Universitetet i Bergen Paper til den 16. nordiske kommunerforskerkonferanse i Gøteborg,

2 Innledning Tema i denne artikkelen er samordningsutfordringer i et system der saker må sees i sammenheng, og problem løses, på tvers av så vel territorielle nivå som (velferds-)sektorer. Det mest omfattende forsøk på å imøtekomme behovet for å løse saker og se problem i sammenheng på tvers av sektorer og nivå i Norge i dag, er NAV den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Målsetningen med NAV er at flere skal komme i arbeid og færre bli værende på stønad, at tjenestene som leveres er bedre tilpasset den enkelte brukers behov og at forvaltningen av velferdstjenestene blir mer effektiv. NAV-reformen omtales gjerne som en forvaltningsreform fordi de viktigste virkemiddel for å nå målene er personell, prosedyrer og prosesser og fordi velferdsstatens tiltaksapparat i liten grad berøres (St. meld. 46, ). Organisasjonstekningen i reformen er sektorovergripende på så vel sentralt som lokalt nivå. Ansvaret for arbeidsmarked og trygdeforvaltning slås sammen på begge nivå, sentralt i et Arbeids- og velferdsdirektorat underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), lokalt ved at de to tjenestene integreres i det lokale NAV-kontor. Reformen er imidlertid også nivåovergripende. Kommunenes sosialhjelpstjeneste er også innlemmet i det lokale NAVkontor 1. Den organisatoriske integrasjon mellom stat og kommune manifesterer seg først og fremst lokalt, men det er et viktig poeng når organisasjonstenkningen i NAV er i fokus at kommunene gjennom sin interesseorganisasjon KS også har en rolle på sentralt hold. Det er KS som er statens avtalepartner i det partnerskapet NAV bygger på, og som altså det lokale NAV-kontor er manifestasjonen av. At KS skal være statens avtalepartner er vedtatt av Stortinget. Samtlige av landets 431 kommuner pålegges dermed å gå med i partnerskapet lokalt og inngå sin konkrete avtale med staten. Gjennom dette lovpålagte partnerskapet er sektor og nivå samtidig - introdusert som spesialiseringsprinsipp i NAV. Flernivåsystem defineres som system der myndighet delegeres vertikalt til andre nivå i systemet, men også horisontalt til (semi-) autonome enheter og ikke-offentlige aktører (Marks og Hooghe 2004). NAV innebærer en utvidelse fra hierarkiske relasjoner med territorielle nivå og sektorer som basis til også å omfatte det som må kunne omtales som nettverk der kontrakter/avtaler om oppgaveløsing mellom offentlige instanser, men også om vi trekker det langt mellom det offentlige og en interesseorganisasjon, har en framtredende plass. NAV blir gjennom dette det mest prototype eksempel på flernivåstyring i dagens norske forvaltning. 1 Hvor stor del av sosialhjelpen som innlemmes i NAV lokalt, er det opptil den enkelte kommune å avgjøre, minimumskravet fra statens side er at den økonomiske sosialhjelpen skal være med i NAV. 2

3 I denne artikkelen vil vi se nærmere på samordningsutfordringer NAV vil støte på som følge av denne måten å organisere på. Disse samordningsutfordringene vil vi diskutere i lys av konkrete samordningserfaringer på sentralt hold i staten og i stat-kommunerelasjonen gjort de siste årene. Vi vil her særlig fokusere på samspillet mellom samordning og organisatoriske spesialiseringsprinsipp. Før vi presenterer samordningserfaringene sentralt og i relasjonen mellom stat og kommune nærmere og diskuterer utfordringene i NAV i lys av disse, vil vi derfor presentere noen teoretiske betraktninger knyttet til begrepene samordning og spesialiseringsprinsipp. Teoretiske betraktninger Samordning er et av organisasjonsteoriens mest omskrevne begrep. Likevel er klare, entydige og omforente definisjoner heller sjelden vare. Vi vil her forstå samordning som en bevisst prosess for å relatere aktørers handlinger til hverandre innenfor en felles ramme eller et fellesskap (Lundström 1999, Serigstad 2002). Forstått slik kan samordning analyseres ut fra flere dimensjoner. Den første dimensjonen er retning; dvs om samordningen er vertikal eller horisontal. Vertikal samordning dreier seg om samordning på tvers av nivå. Samordning mellom departement og direktorat vil i vår sammenheng være et typisk eksempel. Men også samordning mellom sentral og lokal statsforvaltning og mellom stat og kommune vil falle inn under denne typen samordning. Horisontal samordning dreier seg om samordning mellom enheter på samme forvaltningsnivå. Innenfor offentlig sektor er samordning mellom sektorer eller politikkområder, bl.a. mellom skole og helse eller mellom miljø og samferdsel eksempler på dette. Den andre dimensjonen samordning kan analyseres i forhold til er hvilke relasjoner den omfatter; interne eller eksterne. Intern samordning vil dreie seg om samordning innen samme organisatoriske ramme. Samordning mellom så vel nivå som sektorer innen offentlig sektor vil være et eksempel i vår kontekst på dette. Ekstern samordning retter seg mot samordning av aktører som ikke er innenfor samme organisatoriske grenser. Samordning hvor for eksempel sivilsamfunnet, men også private bedrifter og andre lands myndigheter er involvert, kan tjene som eksempel på dette i vår sammenheng. Den tredje dimensjonen samordning kan analyseres i forhold til er hva som samordnes; politikkformulering eller selve aktiviteten. Det å relatere aktørers handlinger til hverandre ved utforming/formulering av politikk finner vi gjerne på sentralt nivå i organisasjonen 3

4 når vedtak fattes. Det dreier seg da først og fremst om å bli enige om klare og konsistente mål. Nasjonalt vedtatt politikk på de store velferdsområdene kan tjene som eksempel. Samordning av aktivitet finner sted når vedtakene skal iverksettes. Dette foregår vanligvis på lokalt nivå i organisasjonen (Peters 2003). Administrative tiltak for å relatere handlinger og aktører til hverandre der fokus er på å velge riktige og effektive virkemidler, eller å få alle til å trekke i samme retning når kursen er lagt, er avgjørende (Painter 1981, Boston 1992). Iverksetting av den nasjonalt vedtatte velferdspolitikken i våre 431 kommuner, kan tjene som eksempel her. Samordning utøves gjennom ulike mekanismer (Mintzberg 1979). Samordning kan skje gjennom hierarki ved direkte ordre og instruks. Mer vanlig er det at de fleste samordningsmekanismer inneholder et element av standardisering. Det som standardiseres kan være saksbehandling, mål og resultat eller ferdigheter, lojalitet og kompetanse. Samordning gjennom denne typen mekanismer har element av styring i seg. Det vil derfor være vanskelig analytisk å skille mellom slik samordning, styring og integrasjon. Disse begrepene vil vi derfor i noen grad bruke om hverandre. Samordning kan imidlertid også ivaretas gjennom gjensidig tilpasning mellom aktører, nivå og organisasjoner. Samordning gjennom tilpasning har mange fellestrekk med samordning gjennom nettverk. 2 I slike situasjoner vil samstyring ofte være et vel så dekkende begrep som styring. Samstyring har et element av gjensidighet mellom de involverte i seg som ikke er nødvendig i styring. Selv om man teoretisk kan tenke seg at alle samordningsmekanismer kan tas i bruk i alle typer samordning diskutert her, vil det empirisk være slik at noen mekanismer fungerer bedre i bestemte typer samordning enn i andre. Det er et veletablert empirisk funn at direkte ordre og instruks har bedre betingelser når samordningen er vertikal, innrettet mot interne relasjoner og iverksetting enn når det dreier seg om samordning i forhold til politikkformulering eller samordning rettet mot eksterne forhold og aktører. Grunnen til dette er at vertikal, intern, iverksettende samordning gjerne foregår i organisatoriske relasjoner med over-underordnede forhold. Dette gjør «direkte» samordningsmekanismer mulig. Standardiseringsmekanismer kan fungere innenfor alle typer samordning vi har diskutert. Hva som kan standardiseres vil imidlertid 2 I tillegg til hierarki og nettverk kan samordning også skje gjennom marked (Bouckaert et al wxxx). Vi vil i denne artikkelen ikke se nærmere på samordning gjennom marked. Dette fordi markedstilpasning av offentlige tjenester i mindre grad har vært en reell problemstilling i Norge selv om innslaget av slike ordninger har økt de sener år. Til tross for at NPM-inspirerte aktører, særlig på kommunalt hold, har involvert markedsaktører i oppgaveløsningen, har ikke det offentlige forlatt rollen som finansiør av tjenestene, og nettverk og samstyring er en mer dekkende betegnelse på det som har foregått enn markedsretting. 4

5 variere. Når det gjelder horisontal samordning, ekstern samordning og også samordning i politikkutforming er felles mål noe som med rimelighet kan (og må) standardiseres. Mens når det gjelder vertikal, intern samordning og samordning av iverksetting, er det også mulig å standardisere beslutninger, prosess og resultat. Igjen er over-underordningsforhold mellom nivå viktig begrunnelse. Gjensidig tilpasning vil være best egnet som mekanisme der tillit mellom aktørene i samordningsprosessen er høy (Fimreite, Flo, Tranvik og Selle 2007). Tillit er lettest å oppnå mellom aktører som identifiserer seg med hverandre (Rothstein 1998). Det er et etablert funn i organisasjonsteorien at tilhørighet til organisasjoner skaper identitet hos aktører (Lægreid og Olsen 1978, Egebeg 2003). Å tilhøre samme organisasjon/organisatoriske ramme, for eksempel sektor, departement eller direktorat, kan skape tillit mellom aktører. Ut fra et slikt resonnement vil tilpasning som samordningsmekanisme ha best betingelser i intern samordning og aller helst i intern samordning som ikke krysser avdelingsgrenser. Men det kan også argumenteres for at tillit er viktig i ekstern samordning av politikkutforming. Uten en viss grad av tillit kan man vanskelig enes om mål i politikkutforming, eller skape den grad av fellesskap som er nødvendig for at samordning skal kunne fungere mellom aktører som ikke er del av samme organisasjon. Samordningstype, og dermed også samordningsmekanisme, kan imidlertid ikke forståes fullt ut uten å se nærmere på organisatoriske spesialiseringsprinsipp. Økt grad av spesialisering (uavhengig av prinsipp) vil i seg selv føre til behov for sterkere samordning (Pollitt og Bouckaert 2004). Spesialiseringsprinsipp dreier seg om hvilke oppgaver og forhold som skal sees i sammenheng og relateres til hverandre, og hvilke som skal holdes fra hverandre. Organisasjoner kan spesialiseres etter bl.a. formål, prosess, målgruppe og geografi (Gulick 1937). Hvilke prinsipp som velges, påvirker informasjonsstrømmer, hvilke problemer og løsninger som sees i sammenheng og hvilke konfliktlinjer som utvikles. Omdanning av funksjonelt spesialiserte organisasjoner til territorielt baserte organisasjoner vil for eksempel redusere konflikten mellom sektorer, men samtidig kunne øke konflikten mellom ulike geografiske områder (Egeberg 2001). Valg av spesialiseringsprinsipp vil vi anta har stor betydning for utforming og valg av samordningstype, og gjennom det også for valg av samordningsmekanismer. Med utgangspunkt i denne antakelsen vil vi i denne artikkelen kartlegge samspillet mellom samordningsmekanismer og spesialiseringsprinsipp på sentralt nivå i staten og i relasjonen mellom stat og kommune, og bruke kartleggingen til å diskutere samordningsutfordringene i NAV. 5

6 Vårt empiriske grunnlag for å gjøre dette er tredelt. Det er for det første forskning gjort på samordning i sentraladministrasjonen. Denne forskningen er basert på kvalitative intervju der sentrale aktørers oppfatning av samordning har vært i fokus (Christensen og Lægreid 2002). For det andre benytter vi Administrasjonsundersøkelsen Spørreskjema ble i denne undersøkelsen sendt til alle ansatte i alle departementer på saksbehandlernivå og over med minst ett års tjenestetid og til hver tredje ansatt på samme stillingsnivå i alle direktorat respondenter i direktoratene (svarprosent på 59) og 1846 respondenter fra departementene (svarprosent på 67) deltok i undersøkelsen. For det tredje har vi data om relasjonen mellom stat og kommune framkommet i prosjektet Tillitsforhold mellom forvaltningsnivåene gjennomført ved Rokkansenteret i perioden 2003 til Den delen av prosjektet som legges til grunn her, er i hovedsak kvalitative intervju med departementsråder, kommunalministeren og partienes kommunalpolitiske talsmenn gjennomført høsten 2003 (Fimreite, Flo, Tranvik og Aars 2004). Samordning på sentralt hold Samordningstiltak På sentralt hold er sektor det dominerende spesialiseringsprinsipp. Prinsippet om ministerstyre står sterkt i den norske forvaltningen. Ministerstyre innebærer at den enkelte fagstatsråd har et konstitusjonelt ansvar overfor Stortinget for alt som foregår i egne underliggende organer. Dette er en av grunnene til at Norge har sterke fagdepartementer og sterke sektorer, og at departement med overordnet ansvar framstår som heller svake (Christensen og Lægreid 2002). Finansdepartementet (FD) er unntaket. Departementet spiller en sentral samordnende rolle på tvers av sektorområder når det gjelder finans- og budsjettpolitikken. På andre politikkområder opptrer imidlertid FD i liten grad som overdepartement. Statsministerens kontor (SMK) er utvidet de senere år, men har fremdeles en nokså beskjeden rolle som samordningsorgan (Christensen og Lægreid 2002). Uttalte forsøk på å styrke den tverrgående samordning sentralt når kommunene er involvert gjennom å gi Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) en sterkere koordinerende rolle, har bare lykkes et stykke på vei. I administrasjonsundersøkelsen skiller da heller ikke respondentene i KRD seg nevneverdig fra gjennomsnittet når det gjelder å karakterisere den horisontale samordningen sentralt (tabell 2). FD derimot er det departementet hvor størst andel av respondentene vurderer horisontal samordning som meget god/god (57 % ). 6

7 Av spesifikke samordningstiltak i den norske sentraladministrasjonen er regjeringskonferanser, høringsordninger ved utforming av regjeringsnotater og stortingsmeldinger, tildelingsbrev 3, styringsdialog 4 og kollegiale organer spesielt viktige. Regjeringskonferansene, høringsordningene og tverrgående kollegiale organ er først og fremst innrettet mot horisontal samordning på tvers av departements-/sektorgrenser, mens tildelingsbrev og styringsdialog er mer innrettet mot vertikal samordning, på tvers av nivå i forvaltningen. Det kan diskuteres hvor vellykkede disse samordningstiltakene er. Så vel forskere som praktikere har rettet kritisk søkelys mot dem (Christensen og Lægreid 2002, Eriksen 2003, Stat og Styring 2005). Selv om det forekommer eksempler på det motsatte, er det heller sjeldent at statsråder i regjeringskonferansene blir tilført nederlag innenfor eget ansvarsområde. Det er tvert i mot en hovedregel at saker så langt som mulig holdes utenom regjeringsbehandling og avgjøres i det enkelte fagdepartement. Dette kan tolkes som et tegn på at den vertikale samordningen står sterkt som prinsipp. Ser vi så nærmere på ett av de ny vertikale samordningstiltakene - styringsdialogen - fungerer denne først og fremst som et styringsverktøy mellom administrative ledere på ulike nivå der samordning av aktivitet er i fokus. Folkevalgte har vanskelig for å finne sin naturlige plass i dette systemet (Christensen og Lægreid 2002) 5. Avstanden mellom utøvelse av aktivitet og politisk ledelse blir dermed større noe som gjør at det kanskje kan stilles spørsmål ved om et tydeligere skille mellom samordning gjennom politikkutforming og samordning av aktivitet er i ferd med å utvikle seg i sentralforvaltningen som følge av dette. Kollegiale organer har vokst fram som et tiltak for å ivareta den horisontale samordning. Slike organ bærer imidlertid ofte preg av å være uforpliktende rådgivingsorgan mer enn forpliktende konsensusfremmende organ. Organene er ikke innrettet mot å samordne politikkutforming i særlig grad. Horisontal samordning får ingen arena med nødvendig myndighet gjennom disse organene. I de siste 10 årene er det etablert få, om noen, horisontale kollegiale samordningsorgan overfor det kommunale styringsnivået, slik vi har sett i EU/EØSarbeidet. I et sentralt forvaltningsapparat hvor tid og oppmerksomhet er knappe ressurser, kan det 3 Tildelingsbrev er det sentrale styringsinstrument fra et departement til en underliggende virksomhet. Tildelingsbrevet skisserer økonomiske rammer, beskriver prioriteringer, resultatmål og rapporteringskrav for virksomheten. 4 Styringsdialog er den «samtalen» departementet har med sine underordnede etater/virksomheter der tolkning av regelverk, mål, krav og forventninger klargjøres gjennom en gjensidig prosess. 5 I krisesituasjoner kan imidlertid politisk ledelse gripe mer aktivt inn oogså gjennom styringsdialog og mål-og resultatstyringsystement (Christensen, Lægreid og Ramslien 2006). 7

8 synes som at økt oppmerksomhet mot samordningsproblemer på overnasjonalt nivå har svekket organisatorisk fokus mot tilsvarende problem overfor det lokale nivå (se tabell 4). Samordningsutfordringer NPM-orienteringen de siste årene er viktig for å forklare utviklingen i retning mer markerte vertikale skott i forvaltningen. Denne orienteringen bidrar imidlertid også til at det oppstår et samtidig økt behov for mer horisontal samordning: «Single purpose organisations» gjør sentralforvaltningen mer fragmentert, differensiert og spesialisert (Christensen og Lægreid 2004b). Oppsplitting av den integrerte etatsmodellen og etablering av egne autonome organisasjoner for ulike formål som eierskap, tjenesteproduksjon, kontroll og regulering er ett uttrykk for dette. I et fristilt system er hver organisasjon ansvarlig for egen virksomhet. Det forutsettes at fristilte virksomheter har klare grenser, klare mål og klare resultater som kan avleses på en adekvat måte. Men et slikt organisasjonssyn støter på utfordringer i et forvaltningssystem som i økende grad står overfor organisasjons- og sektorovergripende problemer og utfordringer som trekker i retning av mer nettverksbaserte styringsformer (Lægreid 2001). Fristillingen er dermed en utfordring for samordning, både vertikalt innenfor hvert enkelt departementsområde og horisontalt mellom ulike sektorer. Det er trolig spor av slike spenninger vi ser i tjenestemennenes vurdering av vertikal og horisontal samordning i administrasjonsundersøkelsen (tabell 1). Tabell 1: Departements- og direktoratsansattes oppfatning av samordning på sentralt hold Prosenttall. God Både-og/dårlig N=100% Vertikal samordning innen egen sektor/område Horisontal samordning mellom ulike sektorer/områder Kilde: Christensen og Lægreid 2007 En årsak til det mønster som avtegnes her, kan altså være at senere års forvaltningspolitiske virkemidler har styrket vertikal samordning samtidig som også økt fristilling har funnet sted på mange områder. Resultatene fra undersøkelsen viser at representanter for de som i mange tilfeller er fristilt direktoratene er langt mindre positivt innstilt til vertikal samordning innen eget 8

9 politikkområde enn de departementsansatte (tabell 2). Direktoratsansatte ligger nærmere 20 prosentpoeng lavere enn departementsansatte når det gjelder å karakterisere vertikal samordning på eget område som meget god/god. Over 50 % av dem vurderer denne samordningstypen som både-og eller som dårlig. Også når det gjelder horisontal samordning ser vi et skille mellom departements- og direktoratsansatte: 56 % av de departementsansatte mot 70 % av de direktoratsansatte karakteriserer denne samordningen som både-og eller som dårlig (tabell 2). Tabell 2 Departements- og direktoratsansattes oppfatning av samordning på sentralt hold, skilt på tilknytning Prosenttall. Tilknytning Departement Direktorat Vurdering God Bådeog/dårlig God Bådeog/dårlig Vertikal samordning innen egen sektor/område Horisontal samordning mellom ulike sektorer/områder Kilde: Christensen og Lægreid 2007 At hvert statlig organ i så stor grad blir sett på som autonome organisasjoner kan sannsynligvis forklare dette. I fristilte virksomheter er ofte egen posisjon i større grad utgangspunkt for vurdering, ikke et samlet forvaltningsapparat. Samordningsbestrebelser kan da fort bli oppfattet som noe som bør omgåes eller som man må verne seg mot. Det Mayntz og Sharpf (1975) omtaler som «negativ samordning» kan derfor være noe av forklaringen til det mønsteret som framkommer i tjenestemennenes vurderinger av samordningen sentralt. Ønske om å samordne er større enn viljen til å bli samordnet. Alle er enige om behovet for samordning så lenge det ikke berører egen organisasjon (Lægreid og Serigstad 2006). Et annet moment som påvirker hva samordningen omfatter er at fristillingen ofte betyr at samordning i praksis utspiller seg mellom administrative ledere på ulike nivå. Fristillingen har på mange områder svekket politikernes posisjon. En konsekvens av dette er at regjeringens posisjon som horisontalt samordningsorgan delvis er utfordret. Dette kan igjen ha betydning for statsrådenes muligheter for å utøve samordning knyttet til politikkutforming innenfor eget politikkområde (Christensen og Lægried 2002). De nye styringsteknikkene (bl.a mål- og 9

10 resultatstyring, virksomhetsplanlegging, etatsstyring, økonomiregelverk og lederlønnssystem) er virkemidler som overlater mye til den administrative sfæren, og styrker mulighetene for administrativ samordning innen de ulike sektorene. Statsrådene derimot beskjeftiger seg med å reagere på delvis uforutsigbare innspill fra Stortinget og media. Hvor mye samordning i forhold til politikkutforming det er i dette, er imidlertid heller usikkert. Ikke overraskende er det da også respondenter på administrativt ledelsesnivå som er mest fornøyd med samordningen slik den er målt i administrasjonsundersøkelsen i Det er en signifikant positiv samvariasjon mellom det å være på ledernivå og vurdering av vertikal og horisontal samordning på hhv..10 og.07 (Pearsons R) (Christensen og Lægreid 2007). Det norske styringssystemet har tradisjonelt vært preget av høy grad av gjensidig tillit mellom forvaltningsenheter og -nivå (Christensen og Lægreid 2002, Christensen og Lægreid 2007). Forutsetninger for at den gjensidige tilliten skal vedlikeholdes, blir antatt å settes under press gjennom de nye styringsvirkemidlene som introduseres i forvaltningen: I følge teorien har nyere styringsvirkemidler som kjennetegn at de legger til rette for kontroll av at ønsket resultat oppnås. Styringsvirkemidlene baseres på manglende tillit til underordnede/utøvende instansers evne til å forholde seg til annet enn egeninteresse i sin aktivitet. Satt litt på spissen har de nye styringsmekanismene ut fra dette trekk som gjør det mulig å omtale dem som mistillitsbaserte. I følge teorien vil gjensidig tillit ha problem som samordningsmekanisme når flere og flere styringsvirkemidler har slike trekk. Nesten tre fjerdedeler av de som har svart på administrasjonsundersøkelsen karakteriserte i 2006 den gjensidige tilliten mellom forvaltningsenheter i Norge som meget god eller god. Om dette er mye eller lite avhenger sannsynligvis av hvilken standard man setter. En indikasjon på at tilliten må tolkes som å være høy, er at det kun er 3 % som karakteriserer den som dårlig eller meget dårlig. I våre bivariate analyser viser oppfatningen av gjensidig tillit seg å være avgjørende for om aktørene mener samordning fungerer godt eller ikke. Det er, ikke overraskende, en positiv signifikant sammenheng mellom oppfatningen av at gjensidig tillit i forvaltningen er høy og en positiv vurdering av samordning. 6 Sammenhengene holder fram med å være signifikante også i multivariate analyser der det kontrolleres for så vel strukturelle variabler (departement- vs. direktoratstilhørighet, sektor, posisjon eller oppgavetype) som demografiske variabler (alder, kjønn, antall år ansatt). I disse analysene er det oppfatningen av gjensidig tillit som har størst 6 Pearson s R.21 for vertikal samordning og.19 for horisontal samordning 10

11 betydning for positiv oppfatning av både vertikal og horisontal samordning (Christensen og Lægreid 2007). Oppsummerende kan vi slå fast at det norske styringssystemet på sentralt hold er dominert av sterke fagdepartementer. NPM-orienteringen forsterker dette kjennetegnet ved sentralforvaltningen. Presset mot vertikal samordning er blitt større, samtidig som betingelsene for slik samordning også delvis er bedret. Spesielt gjelder dette den vertikale administrative samordning innenfor hvert departementsområde. Dette synliggjøres i administrasjonsundersøkelsen der de ansatte vurderer den vertikale samordningen som bedre enn den horisontale. Spesielt god mener tjenestemenn i departementene at denne samordningstype er. Når vertikal samordning stykres er konsekvensen at forvaltningen på sentralt hold blir preget av samordningsutfordringer på tvers av politikkområder og sektorer. Utfordringene knyttet til slik horisontal samordning oppleves sterkere av de direktoratsansatte, som vi må anta i større grad blir utsatt for samordningsmekanismer, enn av de departementsansatte som forestår samordningen. Samordningstypene og samordningsmekanismene vi har kartlagt her må i stor grad sies å spille sammen med det spesialiseringsprinsipp som er rådende på sentralt hold sektor. Der sektor er dominerende viser erfaringene at vertikal samordning gjennom samordningsmekanismer med ordre- eller standardiseringspreg står strekt. Mye sentral styring er en følge av dette. I en tid da stadig flere problemområder krysser departementsgrenser, representerer imidlertid dette en stor utfordring for styringssystemet som helhet. Samordning i relasjonen mellom stat og kommune Samordningstiltak Saker og problem krysser imidlertid ikke bare sektorgrenser i velferdsstaten. De krysser også nivågrenser. En av grunnene til det, er at den norske velferdsstaten er bygget opp med kommunene som den viktigste iverksettende institusjon. Samtidig som kommunene skulle iverksette statlig vedtatt velferdspolitikk, hadde (og har) de også et mandat om å tilpasse denne politikken til lokale forhold og betingelser (Tranvik og Fimreite 2006). Denne oppbyggingen fikk sin organisatoriske overbygning gjennom at sektor ble spesialiseringsprinsipp både på statlig og kommunalt nivå. Alle kommuner var fram til 1992 pålagt en bestemt måte å organisere på både på politisk og administrativt plan. Kommunene skulle ha egne styrer/politiske utvalg for de tunge 11

12 områdene (som skole, sosial, helse og teknisk sektor). Utvalgene skulle igjen ha sine egne etater, og så vel skolesjef som sosialsjef og kommunekasserer var lovpålagte stillinger (Fimreite et al. 2007). Organiseringen i og av kommunene var en gjenspeiling av den statlige departementsinndeling (Fimreite 2003). Kommunene ble, til tross for sin generalistkompetanse og sitt oppdrag om å ta helhetshensyn og prioritere tiltak i tråd med lokale behov, horisontalt differensierte organisasjoner med departementsstrukturen som utgangspunkt (Baldersheim 1992, Fimreite 2001). Sterke sektorbånd på tvers av nivåene utviklet seg som følge av dette. Samordningen mellom det politikkformulerende nivå og det iverksettende nivå ble ivaretatt gjennom mekanismer som må kunne omtales som direkte styring, nedfelt i særlovgivning og øremerkede overføringer. Men mye samordning fant også sted gjennom det vi kan kalle pedagogisk styring rådgiving, høringer og veiledning. Denne styringen er basert på uformell kontakt mellom statlige og kommunale sektoraktører, ofte med sammenfallende profesjonsbakgrunn (Ekker 1981). Den uformelle pedagogiske styringen var en manifestasjon av den organisatoriske integrasjonen mellom stat og kommune, basert på spesialisering etter sektor, som vokste fram i etterkrigstiden (Fimreite et al. 2007). Gjensidig tilpasning ble pga av sektorbåndene en mulig og viktig samordningsmekanisme. Var man for eksempel «skolemann» så var man det, uavhengig om man representerte staten eller kommunen. Samsvaret i spesialiseringsprinsipp på tvers av nivåene var avgjørende for bruk av samordningsmekanisme. Denne måten å styre på i relasjonen mellom staten og kommunene, ble etter hvert opplevd som rigid, lite fleksibel og administrativ i sin karakter med innskrenket kommunal autonomi og et svekket lokalt folkestyre som resultat (Flo 2004). Flere reformer innrettet for å gi kommunene økt selvstyre ble iversatt fra midten av 1980-tallet. Kommuneloven av 1992 er en av dem. Intensjonen med denne loven var å bryte sektororganiseringen lokalt. Ideen bak var at om kommunene ble organisatorisk frikoblet sektorene på sentralt hold, ville de stå friere til å utforme en lokalpolitikk basert på tiltak som var bedre tilpasset forhold og forutsetninger i lokalsamfunnet. Gjennom dette skulle innholdet i kommunenes tiltak og løsninger bli mer fristilt statens politikk, og lettere å koble til lokale betingelser (Tranvik og Fimreite 2006). Samordningen i relasjonen mellom staten og kommunene skulle ikke lengre utelukkende dreie seg om samordning av aktivitet, men også i større grad åpne for samordning knyttet til politikkutforming. 12

13 Samordningsutfordringer Forskerne synes å være enige om at kommunene i stor grad har benyttet den organisatoriske fristillingen som kommuneloven gir (Hovik og Stigen 2004, Vabo 2001, Øgård 2001). En streng sektororganisering lik den statlige, finner vi nå (2004) kun i 12 av våre 431 kommuner. Konsekvensen av fristillingen for innholdet i kommunenes politikk er forskerne noe mindre enige om. At noe fristilling har funnet sted er uomtvistelig, bl.a. på deler av utdanningsfeltet (Helgøy og Homme 2002). Samtidig synes det å være enighet om en innholdsmessig sterkere og strammere styring fra statens side av andre deler ved kommunenes politikk også, kanskje noe paradoksalt, på utdanningsfeltet (Denters og Rose 2005, Tranvik og Fimreite 2006, Fimreite et al. 2007, Helgøy og Homme 2007). En av grunnene til at staten styrer strammere innholdsmessig, blir hevdet å være at sektorbåndene mellom stat og kommune i tråd med intensjonene er brutt som en følge av den organisatoriske fristilling lokalt. Statlige aktører finner dermed ofte ikke igjen sektordedikerte medspillere på kommunalt nivå. De frykter at deres saker skal tape i den kommunale prioritering og satsning. For å hindre dette foretar de regulering og detaljstyring (Fimreite et al. 2007). Samspillet mellom spesialiseringsprinsipp og samordningsmekanisme blir altså utfordret. Vi vil forfølge denne antakelsen ved å se nærmere på hvordan sentrale aktører nå vurderer forholdet til kommunene. Det skal vi gjøre gjennom å fokusere på hvordan de karakteriserer innflytelsesrelasjoner, kontaktmønster og selve samordningen. Først til innflytelsesrelasjonen. Tjenestemennene i de relevante departementene rapporterer i administrasjonsundersøkelsen at kommunesektoren har en viss betydning når beslutninger fattes sentralt. 7 Om det betyr at kommunene har innflytelse når politikk utformes sentralt, har vi ikke data til å si noe om. Men når man i departementene vurderer at kommunene har betydning for beslutninger, må vi kunne anta at de ikke utelukkende sees på som iverksettingsinstanser. Mest betydning vurderes kommunesektoren å ha for sentrale beslutninger i det vi kan kalle samordningsdepartementene Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og Miljøverndepartementet (MD). Henholdsvis 66 % og 41 % av respondentene mente her at 7 Når vi i det følgende kommenterer på departement enkeltvis har vi skilt ut de departement som vi antar er mest relevant i forhold til kommunesektoren. Det er samordningsdepartementene Kommunal og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet samt følgende sektordepartement: Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartemntet, Kultur- og kirkedepartementet, Kunnskapsdepartementet og Samferdselsdepartementet. 13

14 kommuner og fylkeskommuner var viktig/meget viktig når sentrale beslutninger fattes på eget saksområde. Minst betydning blir kommunesektoren vurdert å ha for beslutninger i sektordepartementene Kultur- og kirkedepartementet (KKD) og Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Her var det hhv. 16 % og 19 % som mente at kommunalt eller fylkeskommunalt nivå er viktig for beslutninger på eget område. I Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Kunnskapsdepartementet (KD) og Samferdselsdepartementet (SD) var det mellom 25 % og 35 % som mente kommunale myndigheter var av betydning i så henseende. Dette kan muligens tolkes som at sektordepartementene er mer selvstendige i forhold til kommunene når beslutninger fattes på eget område, enn det samordningsdepartementene er. En konsekvens av «selvstendigheten» kan være at det som skjer i kommunene, og de synspunkt kommunene representerer, ikke tillegges like stor vekt når beslutninger fattes på sektorområdene. I et system der sektorpolitikk i stor grad er kommunepolitikk, dvs der svært mye politikk overfor kommunene nettopp nedfeller seg gjennom beslutninger på sektorområdene (Fimreite et al. 2004) kan dette være dramatisk. Spørsmålet er om sektordepartementenes selvstendighet i forhold til kommunene når beslutninger fattes, kan tilbakeføres til det påviste brudd i organisatorisk spesialiseringsprinsipp i relasjonen mellom stat og kommune: Kan det at mange kommuner ikke lengre har dedikerte sektorrepresentanter, bety at deres aksess til politikkformuleringen er svekket? Data fra den første Maktutredningen kan indikere at så er tilfellet. Tallene fra denne undersøkelsen viser at 59 % av tjenestemenn i det daværende Kirke- og undervisingsdepartementet (KUD) i 1976 vektla kommunene som viktig når beslutninger på eget felt ble fattet mot 48 % om vi sammenligner med de to departementene (KD og KKD) med samme oppgaveportefølje i % av tjenestemennene i Sosialdepartementet anså i 1976 kommunene som viktig når beslutninger på eget området ble fattet mot 43 % i de to departementene (AID og HOD) som i stor grad dekker dette området i dag. Mest stabil oppfatning av kommunenes betydning for beslutninger som fattes på eget områder finner vi i KRD, mens den mest dramatiske reduksjon i oppfatningen av kommunenes betydning finner vi i MD fra 81% av tjenestemennene som mente at kommunene var viktig for beslutninger på eget område i 1976 til 41% i Tallene her kan altså antyde at kommunene er på vikende front som premissgivere for sentrale sektorbeslutninger. Er det tilfellet, er det i historisk sammenheng noe nytt i det norske forvaltningssystemet (Flo 2004; Fimreite et al. 2007). Et viktig kjennetegn ved politikkformulering i Norge, også på 14

15 velferdsområder, har vært samspillet mellom sentrum og periferi, og dermed mellom stat og kommune (Rokkan 1987). Periferiens verdier og oppfatninger har blitt representert sentralt ved at kommunenes synspunkt har hatt gjennomslag i beslutninger. Selv om det norske styringssystemet formelt har vært relativt sentralisert, har det gjennom denne aksessen - fra lokalt til sentralt nivå hatt sterke desentraliserte innslag (Tranvik og Selle 2006, Fimreite et al. 2007). Om vi ser på tjenestemennenes kontakthyppighet med kommunesektoren slik den kommer fram i administrasjonsundersøkelsen, avtegnes det samme mønster som for innflytelse. Respondentene i de to samordningsdepartementene oppgir å ha langt hyppigere kontakt med kommunesektoren enn hva som er tilfellet for respondentene i sektordepartementene. I samtlige sektordepartement har under hver femte tjenestemann kontakt med kommunene en gang i måneden eller oftere. 8 Tabell 3: Samordningsdepartements og utvalgte sektordepartements kontakthyppighet med kommunale og fylkeskommunale myndigheter, andel med kontakt en gang i måneden eller oftere, Prosenttall Arbeids- og inkluderingsdepartementet 3 n= 93 Helse- og omsorgsdepartementet 16 n= 90 Kirke- og kulturdepartementet 15 n= 60 Kunnskapsdepartementet 18 n= 72 Samferdselsdepartementet 17 n= 59 Miljøverndepartementet 28 n= 83 Kommunal- og regionaldepartementet 50 n= 68 n= 525 Sammenligner vi dette med dataene fra undersøkelsen i 1976 finner vi at 65 % av tjenestemennene i KUD hadde kontakt med kommunene en gang i måneden eller oftere mot altså 33 % i de to departementene (KD og KKD) med samme portefølje i dag. 57 % av tjenestemennene i Sosialdepartementet hadde ditto kontakt mot samlet 19 % i de to sammenlignbare av dagens departement (AID og HOD). Kommunaldepartementet er igjen mest stabil i sin oppfatning, mens Miljøverndepartementet også her står for den mest dramatiske 8 Her kan vi imidlertid føye til at det knapt finnes den stortingsrepresentant i Norge som ikke i løpet av året har kontakt med kommunesektoren. Denne kontakten er i stor grad initiert av kommunene dvs representantene blir kontaktet, men det er ikke sjeldent at representantene også selv tar kontakt med lokale myndigheter (Fimreite et al. 2004, Aars et al. 2006). 15

16 reduksjonen, fra 81 % som hadde kontakt med kommunene en gang i måneden eller oftere i 1976 til 28 % i Når disse tallene tolkes, er det viktig å være klar over at dagens departementsstruktur er annerledes enn i Selv om vi har prøvd å sammenligne departement med tilsvarende oppgaveportefølje i dag og i 1976, er ikke sammenligningsgrunnlaget helt identisk. Det er også viktig å være klar over at sentralnivået, slik vi har kartlagt og diskutert i foregående avsnitt, er endret siden Først og fremst er det viktig å være oppmerksom på at også overfor kommunene foregår i dag mye samordning og styring via og gjennom direktorat. Utdanningsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet og Direktoratet for arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) er enten etablert eller kraftig styrket i perioden mellom 1976 og i dag. Gitt utviklingen og dagens mønster, både når det gjelder innflytelsesrelasjonen og når det gjelder kontakthyppighet, er det kanskje ikke overraskende at samordning overfor kommunene oppfattes som en særlig utfordring på sentralt hold. Av de fem samordningstypene som er inkludert i administrasjonsundersøkelsen i 2006 rapporterer respondentene at det er samordningen overfor kommunesektoren de sliter mest med. Dette gjelder både departements- og direktoratsansatte. Tabell 4: Departements- og direktoratsansattes oppfatning av samordning overfor kommunesektor, overnasjonale myndigheter og frivillig sektor Vertikal samordning overfor kommunesektoren Samordning med overnasjonale og tverrnasjonale organisasjoner Samordning overfor frivillig sektor Kilde: Christensen og Lægreid God Både-og/dårlig N=100% Av de som karakteriserer samordning overfor kommunesektoren som relevant for egen jobb er det kun en tredjedel både i departement og i direktorat som mener samordningen er god/meget god. Sammenligner vi vurderingene av samordningen overfor kommunene med det andre myndighetsnivået respondentene ble spurt om å karakterisere samordningen i forhold til det overnasjonale er det over halvparten som mener den er god/meget god. Nærmere 40 % av 16

17 respondentene karakteriserer dessuten samordning i forhold til «andre aktører» utenfor offentlig sektor (ekstern samordning) som god. Den mest problematiske samordningsrelasjonen for sentrale aktører er helt klart forholdet til kommunesektoren. 9 Vurdering av denne samordningsrelasjonen er som følger i de sju departementene vi har valgt å analysere nærmere: Tabell 5: Ansatte i departement med betydning for kommunesektoren sin vurdering av samordning overfor sektoren, andel meget god/god Prosenttall. Arbeids- og inkluderingsdepartementet 31 n= 64 Helse- og omsorgsdepartementet 27 n= 63 Kirke- og kulturdepartementet 40 n= 42 Kunnskapsdepartementet 39 n= 84 Samferdselsdepartementet 34 n= 41 Miljøverndepartementet 50 n= 56 Kommunal- og regionaldepartementet 71 n= 52 n= 402 AID, HOD og SD ligger omtrent på gjennomsnittet (=33 %) i sine vurderinger av samordningen overfor kommunene, mens KKD og KD ligger noe høyere. Som når det dreide seg om å vurdere innflytelsesrelasjonen og kontakthyppighet, ser vi at det er de to samordningsdepartementene MD og KRD som ligger høyest i vurderingen av samordning overfor kommunene som god/meget god. 9 I det følgende vil den samordning mellom stat og kommune som vi omtaler og analyserer i stor grad være samordning ivaretatt av statens administrative nivå overfor kommunene. Direkte politisk samordning på tvers av nivå mellom for eksempel en statsråd og ordførere fra samme parti vet vi egentlig ikke så mye om. Med utgangspunkt i hvordan forvaltningssystemet fungerer kan vi likevel anta at slik kontakt i dag i større grad vil ha karakter av informasjonsutveksling og sondering enn av direkte samordning (Fimreite et al. 2007). Dette til tross for at det, er relativt hyppig kontakt mellom det politiske nivå sentralt og kommunene (Fimreite et al. 2004, Aars et al. 2006). Et annet moment her som vi ikke har forskningsmessig belegg for å si noe om, er den kampanje-politikk overfor kommunene på ulike felt som enkelte regjeringsrepresentanter til tider står for. Statsministeren, finansministeren, kunnskapsministeren og tildeles også kommunalministerens innsats for å få full barnehagedekning i inneværende periode ( ) kan tjene som eksempel på dette. Formelt er det ikke tvil om at barnehageutbygging er et kommunalt anliggende, men gitt de nevnte statsråders anstrengelser etter at regjeringen Stoltenberg 2 tiltrådte, er det heller tvilsomt om hvor stor frihet kommunene har til å velge vekk denne oppgaven. 17

18 Christensen og Lægreid (2007) viser at oppfatningen av gjensidig tillit i forvaltningen og identitet med egen enhet/departement henger sammen med hvordan samordningen i forhold til kommunesektoren blir karakterisert. Høy tillit og identitet gir mer positiv vurdering av samordningen. I de multivariate analysene har også gjensidig tillit signifikant effekt, mens identitetsvariablene ikke lengre har det. Heller ikke strukturelle variabler (departement- vs. direktoratstilhørighet, sektor, posisjon eller oppgave) eller demografiske variabler (alder, kjønn, antall år ansatt) har her signifikant betydning. Dette i motsetning til det som er tilfellet for oppfatninger av vertikal og horisontal samordning på sentralt nivå. Funnet her leder oss i retning av å stille spørsmålet om gjensidig tillit kan være spesielt viktig i relasjonen mellom stat og kommunesektor når samordning utøves. Som vi alt har vært inne på, utfordres betingelsene for gjensidig tillit når spesialiseringsprinsipp ikke lenger legger til rette for felles identitet med basis i (organisasjons-)tilhørighet på tvers av nivåene. Endringer i spesialiseringsprinsipp på lokalt nivå, kan dermed være en grunn til at samordning overfor kommunesektoren vurderes som mest problematisk i staten. Kanskje kan dette spesielt forklare hvorfor samordningen vurderes som særlig problematisk i sektordepartementene. Når kommunene organiserer seg etter andre spesialiseringsprinsipp enn staten, forsterkes strukturelle motsetninger mellom forvaltningsnivåene. Et nytt samspill mellom spesialiseringsprinsipp og samordningsmekanismer er resutatet. Når kommunene får ansvar for mange (og stadig flere) oppgaver/aktiviteter samtidig som de forvalter store ressurser, er det vanskelig for staten å svekke grepet om lokalstyret både hva gjelder regulering av aktivitet og av ressursbruk. Resultatet blir at styringen vedvarer og endog styrker seg, selv om økt autonomi var intensjonen (Fimreite et al. 2004). Kommunelovens organisatoriske frislepp førte til at effekten av særlover, særlovsorgan og øremerkinger ble mindre. Samtidig fikk den uformelle pedagogiske styringen basert på sektorforbindelser dårlige kår. Fordi velferdsstaten og dens sektorer er så viktig i det norske styringssystemet, og fordi vertikal samordning har blitt forsterket i samme periode på sentralt hold, vil sektorinteresser i departementene og på Stortinget samt ulike profesjonsinteresser sannsynligvis søke å kompensere det styringstapet de opplever som et resultat av fritt valg av organisasjonsløsning lokalt. Det er det som skjer når nye sektorbaserte styringsmekanismer utvikles overfor kommunene. Lovpålagte tjenestestandarder, statlig kontroll og tilsyn og nye rettsgarantier er gode eksempler på slike vertikale samordningsmekanismer som er intensivert overfor kommunene etter 1992 (Fimreite et al. 2004, Helgøy og Serigstad 2004, 18

19 Tranvik og Fimreite 2006). Litt på spissen kan vi si at deregulering av organisasjonsstruktur i kommunene førte til en re-regulering av politikkens innhold gjennom nye lover, forskrifter og regelverk fra sentralt hold. Dersom vi ser bort fra samordningsdepartementene, er da også vurderingen av samordningen overfor kommunesektoren best i det departementet hvor vi må anta at standardiseringen av tjenester kommunene skal levere har lengst historie og hvor også flest tjenester tradisjonelt har vært rettighetsfestet, nemlig Kunnskapsdepartementet. Dårligst vurderes samordningen overfor kommunene å være i AID og HOD (begge under gjennomsnittet). Disse departementene har ansvar for omfattende kommunale tjenester som ikke er rettighetsfestet (bl.a. økonomisk sosialhjelp og store deler av eldreomsorgen). Innføring av minstestandarder og rettigheter diskuteres imidlertid heftig også på begge disse områdene. 10 Det å sikre tjenester til brukerne står ofte i fokus i argumentasjonen for rettighetsfesting og minstestandarder. Men tjenestetilbudet til brukerne er ikke det eneste som er viktig for å forstå hvorfor stadig flere sterke vertikale styringsvirkemidler innføres i relasjonen mellom stat og kommune. Også hensyn til sektorenes status og innflytelse på sentralt hold er av betydning (Tranvik og Fimreite 2006). Skoletilbudet lokalt kan selvsagt bli dårligere om tjenesten må prioriteres i forhold til kommunens totale tjenestetilbud. Flere hjemmehjelpere kan gå på bekostning av færre lærere når de kommunale budsjettene er knappe. Gitt alle normale kvalitetsmål, reduseres da kvaliteten på skoletilbudet (Fimreite og Kolsrud 2001). Men slik den norske velferdsstaten er oppbygget, er kontroll over det lokale velferdstilbudet en viktig del av et hvert sektordepartements maktbase også i de interdepartementale prosesser. I et departementalt system der identitet til egen sektor (eget departement eller avdeling) karakteriseres av nærmere 75 % som høy eller meget høy blir dette sannsynligvis avgjørende. Hvorfor skulle for eksempel Kunnskapsdepartementet tildeles ressurser i de sentrale budsjettkamper om ikke departementet makter å «selge inn» sin oppgave som viktigere enn de oppgaver de kjemper om ressurser med? Den sentrale ressursmessige horisontale samordning henger derfor sammen med den lokale aktivitetsbaserte horisontale samordning: Viktighet av de fleste velferdssektorer kan knyttes direkte til det lokale tjenestetilbudet på sektoren. Sterke samordningsmekanismer overfor kommunene for å sikre sektorens tjenestetilbud blir dermed avgjørende også i den interne 10 Et viktig moment her er at begge disse departementene har hånd om et bredt spekter av tjenester som er rettighetsfestet, men hvor det ikke er kommunene som har ansvar for disse tjenestene. Rettighetsfesting kan dermed være en form for standardprosedyre for departementene, og dermed også påvirke deres syn på regulering av kommunale tjenester som relativt nylig er innlemmet i departementenes totalportefølje. 19

20 ressurskampen sentralt. Kunnskapsdepartementets andel av regjeringens kake er for eksempel tett knyttet til at utdanning ansees som viktig og prioriteres i kommunenes totale tjenestetilbud. Det er slike vurderinger som kommer til uttrykk når departementsråden i ett av sektordepartementene uttaler følgende: Helheten, nei den er for filosofene i KS (kommunenes arbeidsgiver- og interesseorganisasjon vår tilføyelse) (Fimreite et al. 2007). Resultatet er at sektoraktører på sentralt hold innfører nye styringsvirkemidler på egne områder (Tranvik og Fimreite 2006). Interessant nok ligger respondentene fra departementet med det vi har omtalt som den sterkeste standardiseringen overfor kommunesektoren Kunnskapsdepartementet - høyere enn samordningsdepartementene når det gjelder å vurdere den horisontale samordningen i staten som god/meget god i administrasjonsundersøkelsen. 11 Oppsummerer vi funnene og diskusjonen her, framstår samordningen overfor kommunene (på tvers av territorielle nivå) som mest problematisk av de samordningstyper sentrale aktører blir bedt om å karakterisere i administrasjonsundersøkelsen. Samordningen her vurderes som dårligst av tjenestemenn i sektordepartementene. Vi har her diskutert at dette bl.a. kan skyldes at samspillet mellom samordningsmekanismer og spesialiseringsprinsipp komme i ubalanse da sektor som gjennomgående spesialiseringsprinsipp på tvers av forvaltningsnivåene forvitrer. Den styring som preget stat-kommunerelasjonen i store deler av etterkrigsperioden med et sentralt nivå som har sikret integrasjon gjennom å vedta mål og bidra med ressurser, samtidig som kommunene i stor grad har kunne beslutte hvordan målene skal nås er i stor grad erstattet med styring også av hvordan målene skal nås og kontroll av at de nås. Ikke overraskende vurderes samordning overfor kommunene som best der mekanismer for å gjøre nettopp dette er sterkt tilstede, mens den vurderes som mer problematisk der det ennå diskuteres å innføre slike styringsmekanismer for de viktigste tjenestene. Når spesialiseringsprinsipp på tvers av nivå kommer i ubalanse, synes det altså i den sektororganiserte norske velferdsstaten som om den vertikale samordningen i relasjonen styrker seg, særlig gjennom bruk av standardiseringsmekanismer og direkte pålegg (som rettigheter og individuelle rettskrav). Dette fører til ytterligere utfordringer i et flernivåsystem der stadig flere politikk- og problemområder krysser så vel sektorer som nivå. 11 Også AID som vi har klassifisert som et sektordepartement ligger over gjennomsnittet i sin vurdering av den horisontale samordningen i staten. Å relatere dette til kommunene er imidlertid vanskeligere enn for Kunnskapsdepartementet all den tid så mye av AIDs portefølje som omtalt i fotnote 10 ikke berører kommunene direkte. 20