Reformer: suksess eller fiasko. Ideene teller, men iverksettingen avgjør

Transkript

1 Reformer: suksess eller fiasko Ideene teller, men iverksettingen avgjør

2 Disposisjon: Kort forelesning To reform-historier Avsluttende diskusjon

3 Reform Planlagt endring Intensjon om effekter/resultat klar på hva som skal oppnås eller? Uintenderte effekter gode/dårlige ønskelige/ikke-ønskelige Reform som symbol annet mål enn det manifeste/synlige/uttalte er viktigere Ikke-planlagt endring reform? Mindre forandringer over tid samlet reform? Den daglige forvaltningspolitikken litikk mer virkningsfull i enn de store slagene?

4 Suksess eller fiasko? Effekter Når måle Hvordan isolere effekter det skjer andre ting hele tiden, eks NAV, konjunkturer vel så viktig? Målforskyvning i forhold til intensjon Smale effekter De effekter som er ønsket forbindelse mellom ide og handling; flere i arbeid og bedre brukertilpassing i NAV Vide effekter Side-effekter; normer og oppfatninger som endres, styringsrelasjoner som påvirkes; stat-kommunerelasjonen endret etter Kommuneloven av 1992

5 Typer av effekter: Effekter på det organisasjonen gjør operational effects Påvirker innsatsfaktorer, aktivitet og resultat for brukere Effekter på prosess process effects Påvirker kvalitet, t timing, i tilfredshet t med det som gjøres, kultur, motivasjon hos ansatte Effekter for systemet system effects Politisk-administrative systems kapasitet styring, politisk kontroll, samordning, ansvar, legitimitet, tillit NAV-evalueringen må se på alle disse typer effekter, noe vellykket i henhold til ide, andre aspekt mer problematisk i henhold til ide. Suksess eller fiasko?

6 KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering): - eksempel fra den daglige forvaltningspolitikk litikk i kommuner (basert på artikkel med Jacob Aars i Nordiske Organisasjonsstudier nr 1/2008): Et rapporteringssystem som synliggjør uønsket ulikhet i den norske velferdsmodellen d ll (baserer seg på statlig vedtatt og kommunal iverksatt velferd) Statlig styringsredskap for å standardisere tjenester Kommunalt styringsverktøy i prioriterings- it i sammenheng

7 Fører KOSTRA til økende standardisering og mindre lokal tilpasning av tjenesteproduksjonen? Antakelse: KOSTRA vil føre til et likere tjenestetilbud Antakelse: KOSTRA vil føre til et likere tjenestetilbud kommuner i mellom statlig standardisering, kommunal bench-marking

8 Funn statistiske metoder: Resultatindikatorer er tatt i bruk i norske kommuner. I perioden etter at slike indikatorer ble tilgjengelige p gj g g for alle kommuner, har det foregått en form for ensretting av tjenesteproduksjonen i norsk kommunesektor.

9 Funn statistiske metoder II: Ensrettingen er knyttet til den inndeling av kommuner i grupper som KOSTRA- systemet opererer med. Innenfor disse gruppene blir kommuners tjenesteproduksjon likere både om vi ser det i forhold til sektorer og indikatorer.

10 Funn statistiske metoder III: Mimetisk eller normativ isomorfi. Nøkkeltall er en kognitiv standard, noe kommunene tar i bruk fordi det er moderne og fordi det derfor er en slags norm å bruke dem.

11 Funn kvalitative intervju: Vurderingene knyttet til det å anvende resultatindikatorer i kommunene er mangfoldige. g Bruken av nøkkeltallene er langt fra bare symbolsk i kommunene.

12 Funn kvalitative intervju II: Politikerne, tolker resultatindikatorer ti t og gir det mening i sin egen kontekst: Resultatindikatorene framstår i kommunene som et politisk verktøy, med et klart politisk innhold Kostratall er oversatt av politikerne på en måte som gjør det legitimt å anvende i politisk sammenheng og det brukes.

13 Politikerne II: Posisjonen for å forklare hvorfor resultater blir som de blir, bl.a. hvorfor prioriteringer må foretas og tjenester reduseres. Opposisjonen til å synliggjøre hva som kunne ha vært gjort Begge grupperinger: latterliggjøre en el annen nabokommune

14 Funn kvalitative intervju III: Administrasjonene i oppfatter KOSTRA som mer eller mindre utelukkende et administrativt nøytralt verktøy, ikke som et viktig bidra til lokalpolitiske diskusjoner. Politikerne svarer det som forventes av dem som gode, moderne,, lokalpolitikere.

15 Diskusjon: Bruken av resultatindikatorer ti t i kommunene kjennetegnes av tvetydighet en kompleks sammenkjeding av element Røvik hevder at empiriske fenomener ofte framstår som tvetydige, fordi man utelukkende søker etter suksess eller fiasko som svar «pragmatisk institusjonalisme» - verken eller

16 Annen side her: Metodikk/tilnærmingsmåte viktig

17 NAV en av de største forvaltningsreformer vi har hatt (notater/rapporter/artikler/bokkapitler t t / tikl /b kk itl publiseres fortløpende på under publikasjoner): Det lokale NAV-kontor det nye og innovative der brukerne skal møte det offentlige I reformsammenheng mange honnørord: One-stop-shop/joint-up-government/partnerskap

18 Partnerskapet: Lovpålagt partnerskap mellom stat t og kommune der forvaltningsnivåene skal være likeverdige og sidestilte partnere samlokalisert Store konsesjoner til kommunesektorens hevdvunnede friheter mht organisering og hvilke oppgaver som skal inn brukes av kommunene, knapt noen av kommunene som er kommet i gang som har lagt inn like typer tjenester, svært få minimumsløsninger

19 Partnerskapet: Både frihet og integrasjon Mission impossible made possible? - systemeffekt

20 Funn så langt, g, nbnbnb timing: Relativt stor entusiasme for løsningen da den ble lansert Ide en måte å håndtere oppgavefordelingen mellom stat og kommune på uten å gripe inn i den Løselig fylt med innhold av lovgiver alle skal ha og det skal være samlokalisert: Skal man lykkes, skal utrolig mye lykkes underveis (sitat tjenestemann, høst 2007) Mye overlatt til iverksettingsprosessene hvem styrer y g p y dem?

21 Midt i den nå og en oppfatning sentralt i staten av at dette er problematisk: Styringslinjer, styringsinstrument i t t som ikke kan brukes Variasjon problematisk, ineffektivt å ta hensyn til kommunenes egenart og ikke kunne standardisere, manglende entydighet Trained capacity som utfordres sektorenes måter å styre på ikke lengre like effektive

22 Hva gjør sektorene? Statlige tilsyn med kommunedelen av partnerskapet utredes (dvs den økonomiske sosialhjelpen) Nye forvaltningsenheter med sektorbaserte oppgaver utfordrer oppgaveporteføljen i partnerskapet, 80% av sakene håndteres der. Lokalkontor innstillende, ikke besluttende myndighet. Effektueringskontor mer enn tilpassere, sentralisering av sosialhjelpen neste steg?

23 Iverksettingen: Utf d id /i t j d t k t lik Utfordrer ideen/intensjonen med partnerskapet slik Stortinget tenkte det gjennom å fylle det med innhold

24 Suksess eller fiasko? Tid Men også: Det organisasjonen gjør? Prosessen opplevd tilfredshet? t? System her skjer det opplagt ting, her utvikles intensjonene underveis, eis nå God eller dårlig? Annerledes, påvirker styring, påvirker ansvar, påvirker politisk kontroll

25 Konklusjon: Suksess eller fiasko også mission impossible? Mål-middel uklar sammenheng i samfunnsvitenskapene Sjeldent med rene eksperiment Kjenner ikke utfallet på forhånd ofte kan ikke utfall skilles fra selve prosessen. Det er i prosessen - i iverksettingen - at normer/verdier skapes Heller enn å legge klar mål-middeltenkning som ideal, spørre hvordan ledere (politiske men òg administrative) fungerer når de har press på oppmerksomhet, når de mangler full informasjon, når mål er uklare og når de er i tvil om hvilke midler som skal brukes for å nå resultat modeller for løsning mer enn mål det vi må fokusere på?

26 Mål-fri evaluering: Ikke vektlegge utelukkende forhåndsfastsatte mål, men se mye videre, de underliggende forutsetninger for løsningsmodeller, for verdiskaping/normdannelse i prosessen Spesielt viktig i Norge konsensuspolitikk, alle skal være enig fleksibilitet og tolkningsrom på en eller annen måte vil endringer dermed alltid kunne sees som vellykket - eller som mislykket Intensjonalt? gjør at vi kan leve med løsninger også etter politiske skifter