TRAFIKKAREALER. VBT- rapport for byer og tettsteder

Transkript

1 AV KOMMUNALE FORVALTNING TRAFIKKAREALER mot private grensesnitt VBT- rapport V e g f o r u m for byer og tettsteder 1

2 2

3 1 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING Vegforum for byer og tettsteder (VBT) Bakgrunn Prosjektgjennomføring PROBLEMBESKRIVELSE Dagens fordeling av veinett i medlemskommunene Historikk Reguleringsplan Uregulerte områder Kvalitet på opparbeidelse Utbyggingsavtaler og særskilte avtaler med grunneiere Drift og vedlikeholdsarbeid Politivedtekter Parkering Dagens praksis med nye reguleringsplaner Omklassifiseringer av fylkesveier betydning for grensesnittet mot private veier PUBLIKUMS FORVENTNINGER TIL OFFENTLIG VEINETT Forståelse for hvordan veisystemet er bygget opp Stedstilpasning, tilgjengelighet og trafikksikkerhet Drift og vedlikehold VEIHOLDERANSVAR «Veiholder» VEIENS UTSTREKNING OG DENS FORHOLD TIL NABOENE Offentlig vei Privat vei Veirommet Nærføringsulemper Litt om brøyteulempen Litt om gjerdehold langs veien Ferist ALTERNATIVE STRATEGIER Hvilke veier bør være offentlige (kommunale) Trygghet, tilgjengelighet og framkommelighet for ulike trafikantgrupper Fotgjengere Syklister Kollektivtrafikk Øvrig trafikk Samfunnssikkerhet, adkomst og tilrettelegging for infrastruktur Tilgjengelige ressurser til drift og vedlikehold

4 8 HVA SKAL TIL FOR AT EN VEI SKAL BLI OFFENTLIG Omklassifisering fra privat vei til kommunal vei Nærmere om Vegloven 5, annet ledd OFFTENTLIG VEI TIL PRIVAT VEI - PROSEDYRE Omklassifisering fra offentlig til privat vei Eiendomsretten til veigrunnen Omklassifisering fra offentlig vei til privat vei skritt for skritt FELLES DRIFT AV PRIVAT VEI Rettskildene Drift av private veier - organiseringen Felles drift av privat vei - organisasjonen Medlemskap Fellesoppgavene Hvilket standardnivå? Hvilken vei er en felles vei? Kostnadenes fordeling etter veiloven Den partielle fordelingsnøkkel Hvilke kostnader som skal fordeles Skjønnsutøvelsen Anvendelse av forskjellige høvetall Strekningsvis fastsetting Sammensatt bruk En stor bruker, noen så brukere Bompenger Økonomisk evne VEDLEGG 1: VURDERINGSSKJEMA VEDLEGG 2: EKSEMPEL PÅ POLITISK SAK TIL BEHANDLING VEDLEGG 3: UTDRAG FRA DE MEST AKTUELLE LOVVERK SOM REGULERER ANSVARET FOR VEIER OG INNRETNINGER LANGS VEIENE Vegloven Kap. I. Inndeling og nedlegging av vegar Lov om rettshøve mellom grannar (grannelova) Lov om vegtrafikk (Vegtrafikkloven) Lov om planlegging og byggesaksbehandling (Plan og bygningsloven) Lov om friluftslivet (Friluftsloven)

5 2 INNLEDNING 1.1 Vegforum for byer og tettsteder (VBT) VBT er et fagnettvert for større bykommuner i Norge. Fagområdene er forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av kommunale gater og plasser. VBT er en arena for erfaringsutveksling, felles fagutvikling og kompetanseoppbygging. VBT opptrer som talerør for medlemskommunene overfor myndigheter, fagmiljøer og andre samarbeidspartnere i saker der dette er hensiktsmessig. I 2013 er 21 av de største kommunene medlem av nettverket. Alle kommuner med mer en innbyggere har anledning til å melde seg inn i VBT. VBT FAGNETTVERK FOR STØRRE BYKOMMUNER I NORGE FAGOMRÅDER Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av kommunale gater og plasser ARENA FOR erfaringsutveksling, felles fagutvikling og kompetanseoppbygging TALERØR FOR medlemskommunen overfor myndigheter, fagmiljøer og andre samarbeidspartnere 1.2 Bakgrunn VBT har tidligere gjennomført et grensesnittprosjekt som har forusert på grensesnitt mot overordnet veinett. I dette prosjektet skal tar VBT for seg grensesnitt mot private og andre arealforvaltere. Kommunale veier er i direkte forbindelse til for eksempel private fellesveier og parkeringspasser som er åpen for allmen ferdsel. Det er viktig å avklare ansvarsforhold både i forhold drifts- og vedlikeholdsansvaret og hvordan kostnadene fordeles. Grensesnittene er utviklet over lang tid, med bakgrunn i ulike forhold og kan dermed oppleves som tilfeldige. Det kan derfor være hensiktsmessig med jevne mellomrom å utvikle en strategi for strukturering av sitt veinett, og gjennomføre en ny klassifisering med bakgrunn i denne strategien. 5

6 Det er også viktig at bakgrunnen for valgt strategi blir tydelig og entydig slik at beboerne og brukerne skal kunne få forståelse for inndelingen. Veier klassifiseres ut fra hvem som er ansvarlig for vedlikehold, ut fra funksjon, eller ut fra teknisk standard. Etter Vegloven skilles det mellom offentlige og private veier. Offentlige veier omfatter riksveier, fylkesveier og kommunale veier, dvs. veier som vedlikeholdes av stat, fylke eller kommune. Veinettet består av veier som er beregnet for motorisert ferdsel, syklende og gående. Ved en gjennomgang og opprydding i klassifiseringen må kommunene være ryddige i forhold til den juridiske håndteringen. I dette prosjektet har VBT ønsket å synliggjøre følgende: Historikk og begrunnelse for at det har oppstått uklarheter Publikums forventninger til offentlig vei Hva som inngår i et Veiholderansvar Hva inngår i veiområdet Veiens utstrekning og dens forhold til naboene Alternative strategier for hvilke veier som skal være kommunale offentlige veier Hva skal til for at en vei skal bli offentlig Offentlig vei til privat Felles drift av privat vei Vurderingsskjema for å avgjøre om en vei bør være offentlig Aktuelle lovverk som har betydning når grensesnittet mot private behandles Det er også lagt ved et eksempel på sak til politisk behandling der endringer i klassifisering blir lagt fram. 1.3 Prosjektgjennomføring Prosjektet ble vedtatt gjennomført på VBTs årsmøte i 2012 og har vært styrt av en prosjektgruppe der Trygve Petter Nilsen fra Stavanger kommune og Jørn Gjennestad fra Drammen kommune har deltatt. Disse to har også bidratt til prosjektet med praktiske problemstillinger på vegne av VBT- kommunene. Advokat M.N.A. Erik Gauer har vært leid inn som juridisk konsulent/rådgiver til prosjektet. Videreformidling av de juridiske vurderingene skal skje i samråd med advokat M.N.A. Erik Gauer. TURAO as ved seniorrådgiver Turid Åsen Olsgård har vært prosjektleder og har utarbeidet rapporten i samarbeid med ovennevnte. Prosjektgruppe - kontaktinformasjon Trygve Petter Nilsen Stavanger kommune trygve.petter.nilsen@stavagner.kommune.no Jørn Gjennestad Drammen kommune jorn.gjennestad@drmk.no Erik Gauer Erik Gauer Advokat M.N.A erik.gauer@gauer.no Turid Åsen Olsgård TURAO as turao@online.no Parallelt med dette prosjektet har Stavanger kommune ønsker å vedta en strategi for framtidig strukturering av veinettet i kommunen. I denne sammenheng skal grensesnittet mellom kommunale og private veier bli vurdert. TURAO as er innleid som konsulent til dette prosjektet også, og en del av eksemplene i rapporten er derfor hentet fra Stavanger. 6

7 3 PROBLEMBESKRIVELSE 2.1 Dagens fordeling av veinett i medlemskommunene Statens kartverk har oversikt over fordelingen av veinettet og rapporterer årlig, ved bruk av programmet V- base, fordelingen av veinettet i Norske kommuner. SNITT VBT Tromsø Bodø Trondheim Ålesund Bergen Karmøy Stavanger Sandnes Krishansand Arendal Skien Tønsberg PV KV FV EV+RV Drammen Gjøvik Lillehammer Oslo Skedsmo Bærum Fredrikstad Sarpsborg 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 Figur 1: Andel ulike veityper (kjøreveier) pr kommune

8 I snitt for VBT- kommunene er det likt fordelt med privat og kommunale veier med i underkant av 40 % av hver. Fylkeveinettet er på ca 17 % og riks og europaveinettet på ca 5 %. Som det går fram av figurer er variasjonen veldig stor mellom medlemskommunene. De fleste har en ca 50/50 % fordelig mellom private og kommunale veier, mens Bergen, Lillehammer, Gjøvik, Sarpsborg og Arendal skiller seg ut med høy andel private veier i forhold til kommunale. Stavanger skiller seg ut med veldig stor andel kommunale veier i forhold til private, i Bærum og Drammen er det også en forholdsvis høy andel kommunale veier. Årsakene til denne variasjonen kan være forskjellige. Vi kommer tilbake til at ulike strategier kan ha spilt en rolle, men er også klar over at geografien og bosetningsmønsteret har betydning for hvordan dette er fordelt. Det kan også knyttes usikkerhet til kvaliteten på grunnlagsdataene som leveres til kartverket fra kommunene. 2.2 Historikk Historisk setter er det ulike forhold som har hatt betydning for hvilke veier som er blitt offentlige Reguleringsplan Arealformål bestemmes i reguleringsplaner. Arealformålet som har betydning for offentlige veier er; Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. vei, bane, lufthavn, havn, hovednett for sykkel, kollektivnett, kollektivknutepunkt, parkeringsplasser, trasé for nærmere angitt teknisk infrastruktur. Det er som regel vist med grå farge på reguleringskartet. Figur 2: Eksempel reguleringsplan I veilederen for utarbeiding av reguleringsplaner etter plan og bygningsloven er det angitt at interne veier inngår i arealformålet. Offentlige veier og veier som skal være felles for flere eiendommer, må vises som samferdselsanlegg. 8

9 Figur 3: Felles veier vises fram til den enkelte tomt. Veiløsning på tomten inngår i formålet. Arealdisponeringen til trafikkområder har endret seg gjennom tidene. Tidligere ble det gjerne regulert inn store bilbaserte trafikkanlegg midt i et bysentrum, mens det med årene har blitt mer vanlig å begrense biltrafikkarealene. Dagens reguleringer i byer har mye større fokus på miljøvennlig transport generelt, og framkommelighet for myke trafikanter og kollektivtrafikk spesielt. Følgende er beskrevet i dagens veileder for utarbeidelse av reguleringsplaner: 4.2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur 12-5 nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur herunder areal for veg, bane, lufthavn, havn, hovednett for sykkel, kollektivnett, kollektivknutepunkt, parkeringsplasser, trasé for nærmere angitt teknisk infrastruktur Samferdselsanlegg dekker alle former for areal til transport Kjøreveg Kjøreveg omfatter avkjørsler Formålet omfatter ikke fortau For å skille mellom privat veg offentlig veg benyttes påskrift og bestemmelser Gatetun Innenfor formål gatetun kan det ved bestemmelsene angis ulike typer sambruksareal, beplantning og lekeareal, av- og påstigning, gang- og sykkelveg, innkjørsel til parkeringsanlegg, parkering, møblerings- soner og gågate Det er sammenhengen bruken av området inngår i som avgjør hvilket formål som skal benyttes En lekeplass tilknyttet en offentlig gågate i et tettbebygd strøk er en naturlig del av gatetunet og inngår derfor i formål gatetun 9

10 Figur 4.6 Lekeareal angitt på innenfor gatetun på plankartet med bestemmelsesområde markert med påskriften «# 1», som henviser til planbestemmelser Annen veggrunn og annen banegrunn Annen veggrunn teknisk anlegg og annen bane- grunn teknisk anlegg kan blant annet omfatte grøfter, skjæringer og støttemurer Restarealer langs veg vises med dette formålet, annen veggrunn grøntareal skal ha funksjon som grøntareal Kollektivknutepunkt Kollektivknutepunkt kan benyttes også når det bare er tale om én type kollektivmiddel, eksempelvis buss Kollektivknutepunkt omfatter ikke forretning eller næring, men kan eventuelt benyttes i kombinasjon med disse formålene Parkeringsplasser Parkeringsplasser kan ved angivelse i bestemmelser og eventuelt med bestemmelsesområde på plankart blant annet være taxiholdeplass, særskilt tilrettelagte parkeringsplasser, sykkel- /motorsykkel- /bussparkeringsplasser og ladestasjon for elbil / plugin hybrid- bil Trasé for teknisk infrastruktur Trasé for teknisk infrastruktur er f eks trasé for vann- og avløpsledninger, energiforsyning eller telekommunikasjon der det er viktig å sikre areal til disse formålene i reguleringsplan Dette gjelder særlig hvor offentlig teknisk infrastruktur skal sikres fremføring Formålet benyttes kun for traséer (og eventuelt kummer og lignende) For tekniske anlegg benyttes passende underformål under andre typer bebyggelse og anlegg. Spørsmålet om arealet skal være privat eller offentlig blir behandlet i reguleringsbestemmelser: Offentlig eller fellesareal Bestemmelsen er ny i pbl 2008 og aktuell for alle formål og er viktig for å kunne skille mellom hvilke områder som er av privat art eller eid av det offentlige Bestemmelsen medfører ikke ny oppfatning av hva som menes med offentlig og felles: Det nye arealformålet grønnstruktur omfatter formål som tidligere lå under 25 nr 4 Friområder og nr 7 Fellesområder i pbl 1985 Forskjellen på offentlige friområder og felles (fri)områder er at de offentlige skal være tilgjengelig for allmennheten, mens fellesområdene skal være til eksklusiv bruk for de eiendommer de er felles for Det er derfor viktig å skille mellom disse Det gjø- res ved å gi bestemmelse til arealformålet grønnstruktur etter 12-7 nr 14 om hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal Bestemmelse til 12-7 nr 14 kan også gis til andre reguleringsformål når det må skilles 10

11 mellom hvilke arealer som skal være til offentlig formål og hvilke som skal være fellesareal, for eksempel til arealformål nr 1 når det gjelder fellesareal som inngår i et byggeområde eller til arealformål 2 samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur Årsaken til at det er nødvendig å skille mellom offentlige og private områder i reguleringsplan er at utlegging av eiendom til offentlige formål kan gi grunneier rett til innløsning etter 15-2 Reguleringsplanen angir en framtidig arealdisponeringssituasjon og blir gjerne erstattet av en ny reguleringsplan før den forrige er blitt fullstendig gjennomført. Reguleringsplanen for et område er derfor alene ikke avgjørende for om veiene er blitt offentlige eller for den saks skyld bør bli offentlige. Den gjeldende transportfordelingspolitikken, forholdet til myke trafikanter og tilpasning til de omgivelsene slik de er akkurat nå, bør også tas med i vurderingen. Dette vil ofte være tatt inn i bestemmelsene i reguleringsplaner av nyere dato, reguleringstidspunktet er derfor av betydning Uregulerte områder I uregulerte områder har veiens funksjon og utvikling vært avgjørende for om denne er blitt offentlig. Det er ofte vanskelig å dokumentere historien og bakgrunnen for at veier er å oppfatte som offentlige. Det kan være inngått formelle avtaler med kommunen, eller så kan spesielle forhold ført til at kommunen på et tidspunkt har overtatt vedlikeholdet. Dette kan være tilkomst for kommunal hjemmehjelp, barns skolevei eller andre gode formål. Slike lokale forhold endres over tid og trenger ikke lengre være relevant for dagens situasjon Kvalitet på opparbeidelse Kommunene stiller krav til kvaliteten på selve veikonstruksjonen og veiutstyret som kreves for at veien skal kunne åpnes for allmenn ferdsel. Med veiutstyr menes skilter, belysning, trær med mer. Når en utbygger foretar bygging av en vei som er regulert til kommunal vei må han sørge for at byggingen skjer i henhold til de krav som kommunen stiller. Ofte blir dette administrert av byggesaksavdelingene i kommunen. Når veien er ferdig bygget blir ansvaret overtatt av veiholder og evt. garantier begynner å løpe. I denne sammenhengen aksepterer ny veieier at veien er bygget i henhold til normen og ansvaret overføres. Det kan også være tilfeller der veier er private på grunn av at ett eller flere av disse kriteriene i kvalitetskravene ikke oppfylt, selv om det opprinnelig var planen at veien skulle være kommunal. Utbygger og grunneiere har funnet det mer hensiktsmessig å beholde veien som privat vei framfor å bygge den i henhold til kommunal standard. Begrunnelsen for dette kan for eksempel være en større tomteutnyttelse ved å unngå kommunens krav til stigningsforhold. Det er viktig at veiholder har utviklet tydelige kvalitetskrav til veioppbygging og veiutstyr som kan formidles internt i kommunen, og til utbyggere og entreprenører. Etter overtakelsesforretningen må veien kartlegges og klargjøres for å bli innarbeidet i kommunens veiliste. Midler til drift og vedlikehold må beregnes og innarbeides i budsjettet. 11

12 Det er kommunestyret som kan bevilge penger, og dermed vedtar at en vei skal opptas som kommunal vei og legges inn i veilisten. Denne delen av oppgaven er ofte blitt forsømt etter at selve overtakelsen er utført. Dette har ført til at veinettet har blitt utvidet uten at det har blitt tilført mer midler til drift og vedlikehold. Dersom en vei ikke er opparbeidet i henhold til kommunal standard bør utbygger få krav om at reguleringsbestemmelsene blir endret og at veien blir privat vei før feltutbyggingen bli godkjent Utbyggingsavtaler og særskilte avtaler med grunneiere Ved utbygging av et større eller mindre område blir det ofte gjennomført forhandlinger med grunneieren både i forhold til kjøp av grunn og andre vilkår som skal være oppfylt for at utbyggingen kan finne sted. I slike forhandlinger kan grunneier ha stilt bestemte krav som kan få betydning for veiholder. Eksempel på dette kan være at grunneier på innsiden ikke ønsker å påta seg ansvaret for vedlikehold av gjerde på toppen av en skjæring, og at det i avtalen er beskrevet at kommunen skal ha dette ansvaret. Det anbefales ikke å legge inn særskilte avtaler som fraviker de generelle reglene for drifts- vedlikeholdsansvar i utbyggingsavtaler, da slike avtaler blir vanskelig å praktisere på sikt. Denne typen avtaler som avviker fra det vanlige ansvaret slik det er beskrevet i vegloven er uheldig. Det er heller ikke sikkert at veiholder er gjort kjent med denne typen avtaler, og antar av ansvaret i dette området er det samme som er vanlig og beskrevet i lovverket for det øvrige veinettet. Ved utbygginger blir ofte både den praktiske konsekvensen og kostnadskonsekvensen med drift og vedlikehold undervurdert Drift og vedlikeholdsarbeid I Vegloven er følgende angitt i 1 og 5: 1: Offentlig veg er veg eller gate som er open for allmenn ferdsel og som blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglane i kap. IV. Alle andre vegar eller gater blir i denne lova å rekne for private. 5: Alle vegar som utan å vere tatt opp som bygdevegar etter den tidligare veglova, var haldne ved like av ein kommune, er kommunale vegar etter denne lova, dersom ikkje anna blir fastsett med heimel i lova. Kommunen kan gjere vedtak om å ta opp privat veg som kommunal veg. Jamvel om slikt vedtak ikkje er gjort, er ein veg å rekne for kommunal veg når kommunen har tatt over vedlikehaldet etter reglar i plan- og bygningslova. Dette har i enkelte kommuner blitt tolket som at vedlikeholdsansvaret blir overtatt i det øyeblikket kommunens ansatte eller innleide entreprenører utfører vedlikehold på kommunens regning uten at dette er angitt særskilt som et kommunalt tilskudd til privat vei. 12

13 Hos noen kommuner har definisjonen av ansvarsovertakelse blitt tolket i skillet mellom definisjonen på drift og vedlikehold: Drift Alle tiltak som inngår i å opprettholde veiens/veinettets funksjonelle kvalitet. Drift kan også defineres som tiltak med sikt på å redusere miljøbelastningen fra veien og dens brukere, bedre sikkerheten og opprettholde veiens fremkommelighet. Vedlikehold Alle tiltak som inngår i å opprettholde veiens/veinettets/veiutstyrets strukturelle kvalitet. Vedlikehold kan også defineres som tiltak med sikte på å opprettholde verdien av investert veikapital. I praksis mener noen at kommunen ikke har overtatt ansvaret ved å ha brøytet den private veien, men dersom kommunen har utført og tatt kostnadene med en asfaltering så er veien å regne som kommunal. Det har vært uklart hva som menes med vedlikehold i lovverket, og hvor vidt et utført arbeid alene flytter ansvaret for veien. Senere i rapporten blir det konkludert med at kommunestyret skal i ha vedtatt at veien skal være kommunal før ansvaret blir overdratt til kommunen Politivedtekter De fleste større bykommuner har egne politivedtekter. I disse er gjerne ansvaret for driftsoppgaver lagt til tilliggende grunneier, dette gjelder fortrinnsvis for fortau. Det vises til eksempel fra Stavanger kommune: Kapittel IV. Renhold på offentlig sted 15. Fortau mv. Eier av hus eller grunn mot offentlig sted plikter å sørge for renhold av fortau og rennesten i tettbygd strøk og rengjøring av lys- og luftegraver i umiddelbar tilknytning til eiendommen. Renholdet skal utføres slik at det blir til minst mulig ulempe. Kloakksluk må ved renhold ikke tilføres oppsop e.l. Etter feiing skal bosset straks fjernes. Det må ikke legges i kjørebanen eller kloakkslukene. 16. Snøfall og takras Eier av hus eller grunn mot offentlig sted plikter etter takras og innenfor tettbygd strøk også etter snøfall, å rydde fortauet utenfor eiendommen for snø og is. Snø etter takras kan kreves fjernet. 17. Strøplikt Eier av hus eller grunn mot offentlig sted i tettbygd strøk plikter å strø fortauet utenfor eiendommen når det er glatt. 18. Vannavløp Eier av hus eller grunn mot offentlig sted skal sørge for at vannavløp i fortau, rennestein, grøft e.l. holdes åpne. 13

14 Omfanget av grunneiers plikter varierer fra sted til sted og noen kommuner har valgt å overta ansvaret for vinterdrift (rydding og strøing) på fortau slik at kommunen selv kan sikre universell framkommelighet og trafikksikkerhet i bysentrum Parkering Parkeringsetatene i kommunene er blitt fjernet fra vei og trafikketatene, og er gjerne organisert som egne kommunale selskap eller aksjeselskap. Disse selskapene beholder inntektene fra parkeringen og bruker disse til utvikling av nye parkeringsanlegg. Normalt har selskapene ansvaret for driften av parkometer og parkeringsautomater, mens skilting, oppmerking samt drift og vedlikehold av gategrunnen er mer uklar. Det er vanligvis ingen direkte sammenheng mellom inntekter fra parkering og utgifter til veidrift i kommunene. Det må vurderes om parkeringsarealene bør sees på som private veiareal? Det bør kanskje være et skille mellom gateparkeringsarealer og avgrensede parkeringsplasser? Vi har ikke gått nærmere inn på dette i denne rapporten. Dette er en omfattende problemstilling som det er relevant å utrede nærmere Dagens praksis med nye reguleringsplaner Det er i nye reguleringsplaner, i all hovedsak, samsvar mellom hva som blir lagt til grunn ved godkjenning av reguleringsplaner og kvalitetskravene som stilles til opparbeidelse av veier. I noen tilfeller ønsker likevel reguleringsarkitektene, ut fra for eksempel estetiske hensyn, spesielle løsninger som ikke er beskrevet i normene og som er vedlikeholdskrevende Omklassifiseringer av fylkesveier betydning for grensesnittet mot private veier Det ble for noen år siden gjennomført en forvaltningsreform der fylkeskommunene overtok ansvaret for mye av riksveinettet. Noen av fylkeskommunene har som følge av dette sett på sitt opprinnelige veinett med tanke på nedklassifisering til kommunalt veinett. Denne utviklingen kan fortsette, og med knappe ressurser til drift og vedlikehold av kommunale veier kan konsekvensen bli at kommunen ønsker å omklassifisere flere veier til private veier. Rammetilskuddet som gis til fylkeskommunene er beregnet med bakgrunn i veilengde i fylket. Veilengde er ikke en parameter i rammetilskuddet til kommunene. Dersom fylket nedklassifiserer fylkesveier til kommunale veier er det staten som tjener på det. Kommunen blir ikke tilført driftsmidler som følge av en nedklassifisering. 14

15 4 PUBLIKUMS FORVENTNINGER TIL OFFENTLIG VEINETT 4.1 Forståelse for hvordan veisystemet er bygget opp I utgangspunktet bør det være enkelt for en trafikant å forstå oppbyggingen og inndelingen av veinettet. Å sikre rett adferd i forhold til hva som kan forventes av trafikkbildet er av stor betydning for sikkerhetsforståelsen. Lovverket og veimyndighetene bør derfor tilstrebe et system som er overordnet, gjennomgående og lett å forholde seg til for trafikantene. Det kan for eksempel være greit å tillate at barn leker i en boliggate som leder til få hus, mens det er helt uforsvarlig i en kommunal samlegate. Beboere og trafikanter bør kunne forstå systemet slik at de kan henvende seg til riktig myndighetsnivå i forhold til veinettet. Dagens system med at kommunen i de fleste tilfeller er ansvarlig for gang og sykkelveier og belysning langs fylkesveier er ulogisk, og vanskelig å formidle til beboere og trafikanter. VBT arbeider fortløpende med å påvirke til at overordnede myndigheter innfører et totalansvarsprinsipp. 4.2 Stedstilpasning, tilgjengelighet og trafikksikkerhet Når kommunen bygger en vei i et område er det forventninger om at denne er utformet med kvaliteter som gjør det trygt og greit og ferdes der. Det forventes at veien blir tilpasset de omgivelsene den er i. Veien skal sikre en god adkomst for alle trafikantgrupper, men også kunne brukes som trace for annen infrastruktur (vann, avløp, el- forsyning mm)inn til boligene i området. 4.3 Drift og vedlikehold Når private henvender seg til kommunen med ønske om at en privat vei skal bli kommunal er det som regel med utgangspunkt i et vedlikeholdsbehov. De forventer at dersom kommunen har ansvaret for veien vil den bli vedlikeholdt på en forsvarlig måte. Dette er ikke alltid tilfelle. Dersom 15

16 veien for eks. er en viktig forbindelse til en skole kan det være at kommunen setter av ressurser til å utføre rutinemessig drift. Dersom veien kun betjener boliger er det lite sannsynlig at veien vil bli prioritert og grunneierne kan være bedre tjent med å ha ansvaret for å drifte og vedlikeholde veien selv. De fleste kommuner har begrensede midler til drift og vedlikehold av veier. De er derfor nødt til å prioritere innsatsen og drifte veiene på en mest mulig rasjonell måte. Dette kommuniseres gjerne til brukerne gjennom en serviceerklæring. Eksemplet nedenfor beskriver brøyting og strøing i Oslo kommune: Serviceerklæring for brøyting og strøing av kommunale veier Bymiljøetaten har ansvar for vinterdrift av 1240 km kommunale gater og veier, i tillegg til fortau langs kommunale gater i Oslo. Målet for vinterdriften er å gi god fremkommelighet og trafikksikkerhet for alle trafikanter. Arbeidet utføres gjennom kontrakter med entreprenører som brøyter, strør og kjører bort snø. Brøyting Som bruker av byens gater kan du forvente at vi iverksetter brøyting på det kommunale veinettet når det er målt 5 cm snø på bestemte steder i byen. Iverksetter brøyting av fortau mellom Ring 1 og grensen til Indre by definert i Politivedtekt for Oslo, når det er målt 3 cm snø. Gjennombrøyter hovedveier og veier med bussruter i løpet av 5 timer etter at 5 cm snø er målt. Gjennombrøyter boliggater, villaveier og mindre veier i løpet av 9 timer etter at 5 cm snø er målt. Brøyter fortau og gangveier samtidig med kjørebanen. Gjennombrøyting betyr at brøytebil eller maskin har kjørt igjennom gaten, men ofte vil brøytebilen komme tilbake noe senere for å rydde opp og gjøre seg ferdig. Strøing Bymiljøetaten benytter to typer strømiddel, salt eller knust stein. På grunn av støvplagen benytter vi ikke sand til strøing. Som bruker av byens gater kan du forvente at: Strøing av veier hvor det benyttes salt, er gjennomført innen 5 timer etter at strøbehovet er registrert. Det tilstrebes at saltet strøs ut i forkant slik at veien ikke blir glatt. Strøing av veier hvor det benyttes knust stein, er gjennomført innen 12 timer etter behov er registrert. Entreprenørene overvåker føreforholdene og starter strøing når veibanen vurderes som glatt. Salt benyttes fortrinnsvis i hovedgater, gater med kollektivruter, på enkelte fortau med stor gangtrafikk, samt i bratte bakker. Knust stein benyttes på resten av veinettet og fortau. Bymiljøetatens kontrollingeniører tar stikkprøver for å avklare eventuelle avvik. Det benyttes elektronisk rapportering fra strøbilene som strør salt. Sykkelveier Sykkelveier og sykkelfelt som er definert som hovedsykkelvei skal brøytes og strøs. De andre sykkelveiene/- feltene vil bli benyttet til snølagring. 16

17 5 VEIHOLDERANSVAR 6.1 «Veiholder» Det er vanlig i det faglige veimiljø å benytte uttrykket "veiholder" om den ansvarlige for veien, og den som utad representerer veifellesskapet. Uttrykket er upresist og brukes som et hjelpebegrep både i det offentlige og private veimiljø. Det knytter seg ingen rettslig eller forvaltningsmessig status til dette hjelpebegrepet. Kommunen kan f.eks. ikke tillegge en "veiholder" bestemt status etter bestemmelser i Vegloven eller plan- og bygningsloven og domstolen kan ikke gi dom for at den ene eller andre skal ansees som veiholder. Om så gjøres må det samtidig presiseres hva som legges i uttrykket. Når uttrykket benyttes i sammenheng med private veier, kan veiholder i én sak være et veilag etter Vegloven 55, ved en annen vei kan veiholder være et aksjeselskap, eller veiholder kan være en enkeltperson, skogeieren, et borettslag, havnevesenet, osv, uten at det er presist vurdert om det er tale om økonomisk ansvar for driften, erstatningsansvar for skadeforvoldelse, eller et beslutningsansvar man har i tankene, eller om man tenker på kompetansen til rettighetstildeling på veien. Én ting kan være hvem som har en grunneiers kompetanse til å tildele ny veirettighet (servitutt) til veien, og et annet spørsmål kan være hvem som har stått for de betydelige investeringene ved oppbygging av veien og som kan kreve innpåkjøpsvederlag fra nye vei- brukere. For de offentlige veiene er det klart hvem som er veiholder, - det vil alltid være veistyremakten slik det er definert i Vegloven. Sånn sett er «veiholder» et overflødig ord. For de private veiers vedkommende kan ansvar og myndighet være spredt på flere hender, - det kan være et vel eller kommune som er ansvarlig for gatelys, kommunen gir økonomisk tilskudd til driften f.eks. foretar brøyting på vinteren, offentlig skiltmyndighet treffer skiltvedtak og setter opp trafikkskilt med hjemmel i veitrafikkloven, det kan være én vei- eier, mange grunneiere og det kan være at drifts- og vedlikeholdsoppgaven samtidig forvaltes av brukerne, - det kan være at brukerne fordeler kostnadene leddvis slik at de som holder til innerst i veien betaler alene for kostnadene som bare berører dem. Alt knyttet til samme vei. Det kan her være vanskelig å foreta ansvarsplassering f. eks for en arbeidsoppgave eller et erstatningsforhold og man må gå konkret til verks. Det kan også tenkes at det er tvist mellom beboerne om hvem som er den rette representant for veifellesskapet (hvem som er rette veiholder), og ikke minst kan deler av fellesskapet være svært uenige i at de er deltagere med økonomisk ansvar i et påstått fellesskap. Blant oppsitterne kan det være dyp konflikt om hvem som er rette mottager av et innpåkjøpsvederlag og hvem som kan gi rett til ny veitilknytning. 17

18 Uttrykket "veiholder" kan ikke brukes med et rettslig innhold for å plassere ansvar eller fordele rettigheter og plikter, men fungerer utmerket som et hjelpebegrep. Uttrykket "Veiholder" ble introdusert i Innstilling til ny veglov av 1951 (s 143 flg) fra veglovkomiteen som det forvaltningsorgan som sørger for veiholdet på offentlige veier og som i første hånd dekker de utgifter som dette fører med seg. Komiteen introduserte det nye begrep "veihold" som ble definert som "bygging og vedlikehold av vei". Komiteens forslag bygde på svensk og finsk forbilde. Komiteen lanserte i tillegg uttrykket "veimyndighet" og la visse myndighetsbeføyelser til vegsjef, fylkesutvalg, departement og Kongen. Dette ble for komplisert for departementet og i Ot prp nr 53 ( ) ble begrepet "vegholder" forkastet og fjernet fra lovforslaget. Likefullt blir ord som "veihold" og "veiholder" brukt som hjelpebegreper idet ordene i seg selv gir assosiasjoner som støtte for tanken. Plbl 27-4 er et eksempel på at det stilles krav til aktivitet fra en privat veiholder. Her heter det: " Før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent, skal byggetomta enten være sikret lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel eller ved tinglyst dokument eller på annen måte være sikret vegforbindelse som kommunen godtar som tilfredsstillende." Bestemmelsens formål er at alle tomter skal ha lovlig adkomst slik at de kan benyttes som forutsatt, samt samfunns- og beredskapsmessige hensyn. At veien er «åpen for alminnelig ferdsel» vil si at privat- veien ligger der med tilgjengelig for bruk av alle, slik f eks en privat bompengevei er tilgjengelig for alle som oppfyller betalingsvilkåret. Bestemmelsen setter ikke krav om at privatveien skal være åpen for alminnelig motorferdsel. Hvis plan- og bygningsmyndigheten mener at fotadkomst er tilstrekkelig adkomst, kan kravet om lovlig adkomst ansees å være sikret etter bestemmelsene i friluftsloven om rett til fri ferdsel til fots i utmark, herunder en utstrakt rett til å ferdes til fots på private veier. Jeg føyer til at det kun i de sjeldne tilfeller kan tenkes at gangadkomst er tilstrekkelig. Man kan ikke basere seg på en fast rett basert på friluftsloven til gangadkomst langs en privat vei frem til hytta, eller fast bruk av bompengevei til hytta kun basert på bompengeprisen. Man må innhente nødvendig privatrettslig tillatelse hos veiholder. Kravet til at adkomsten er «sikret» vil si at tiltakshaveren har rett til å foreta den nødvendige opparbeiding av ny vei. Hvis byggetomten baserer seg på adkomst over en eksisterende vei må veirettens innhold og omfang vurderes. Hvis det gjelder rett til å knytte seg til en eksisterende vei kan det tenkes å være nødvendig å innhente tillatelse både fra grunneier og fra en veiholder (f eks veilaget) som måtte ha stått for en kostbar veiopparbeidelse. 18

19 De enkelte kommuners praksis synes etter min erfaring å være ganske forskjellig med hensyn til i hvilken grad kommunen engasjerer seg i å finne ut om byggetomten virkelig er " sikret lovlig adkomst". I enkelte kommuner synes det som at man engasjerer seg lite og at det ansees tilstrekkelig at byggetomten ligger til vei, og rent faktisk har en naturlig veiutløsning, og så overlates det til de forskjellige pretendenter til veiholder- rollen å slåss om hvem som har kompetanse til å tildele ny veirett eller hvem som er rette mottager av et innpåkjøpsvederlag, for eksempel. I andre kommuner kan kravet til dokumentasjon for lovlig adkomst til privat vei være svært streng, og hvis skriftlig dokumentasjon for veirett ikke kan fremlegges, kan kommunen kreve seg forelagt dom på at veiretten eksisterer fra før eller en avgjørelse i ekspropriasjonssak om at veirett er ervervet. 6 VEIENS UTSTREKNING OG DENS FORHOLD TIL NABOENE Det er Vegloven som fastslår skillet mellom offentlig vei og privat vei. Skillet er absolutt. Det er ingen mellomting og det finnes ingenting som heter "halvoffentlig vei". Skillet er et enten/eller når det gjelder offentlig myndighets innflytelse på veien og anvendelse av Veglovens bestemmelser om rådighetsinnskrenkninger på tilstøtende privat eiendom, det økonomiske ansvaret for veiens drift og vedlikehold, og for erstatningsansvaret. Sondringen er absolutt når det gjelder forholdet til veiens naboer, naboeiendom og når det gjelder rett til tilknytning og bruk av veien. Likefullt er spørsmålet om ansvar nyansert, - se omtalen av "veiholder". En privat vei er i Veglovens 1, første ledd, annet punktum, negativt definert som alle andre veier enn offentlige veier. Det vil si at veien hverken er riksvei, fylkesvei eller kommunal vei, jfr. vegl. 2, første ledd. For den nærmere avgrensning er det derfor nødvendig å kjenne begrepet offentlig vei. 6.1 Offentlig vei Ifølge 1 er veien offentlig når veien eller gaten er 1) open for allmenn ferdsel og 2) blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune, - og vedlikeholdet må dessuten 3) skje etter reglane i kap. IV. Det første vilkår: Ifølge Ot.prp. nr. 53 ( ) side 55, innebærer det at en vei er åpen for alminnelig ferdsel at alle kan benytte seg av den uten særskilt adkomst eller tillatelse. Dette er et selvsagt utgangspunkt når det gjelder de offentlige veiene, men ikke like selvsagt for private veier. Det andre vilkår: Hvorvidt veien vedlikeholdes av stat, fylkeskommune eller kommune, vil som regel være å konstatere et rent faktisk forhold. Det tredje vilkår for at veien er offentlig er helt vesentlig: Veien må vedlikeholdes etter reglene i lovens kap. IV. Det vil si at veien må inngå i det offentlige veibudsjett og være erklært som det offentliges ansvar. Kap. IV pålegger den offentlige veimyndighet det fulle økonomiske ansvar for planlegging, bygging, vedlikehold og drift. Det er alminnelig at kommunene gir økonomisk støtte til drift av private vel- veier, eller påtar seg snøbrøyting eller annet avgrenset vedlikeholdsarbeide på enkelte private veier i kommunen. Slikt delvis engasjement fra kommunens side er ikke tilstrekkelig til å gi en vei status som kommunal vei. Absolutt ikke. Det er også alminnelig at det offentlige selv driver private veier, f. eks. veier på sykehusområdet, på havneområdet, på jernbaneområdet, vei inn til et militært lager, eller veier i kommunens skoger, veier i parken eller på kirkegården. 19

20 6.2 Privat vei Historisk sett var alle veier private veier, slik som vi i dag forstår privatvei- begreper. Offentlige veier er av nyere dato. De første spredte lovbestemmelser om veier gjaldt plikt til vedlikehold av et veinett som var fremkommelig til fots eller på hesteryggen. Vegloven av gjaldt offentlige veier og delte veinettet inn i hovedveier og bygdeveier. Det var ingen særskilte regler om private veier. Vegloven av trådte i kraft Også denne loven delte veinettet inn i hovedveier og bygdeveier, og det var ingen regler om private veier. Vegloven av trådte i kraft , og her finner vi de første lovbestemmelser om private veier, bl.a. om kostnadsfordeling mellom brukerne og om ekspropriasjon. Vegloven av har også regler om private veier, og reglene er i all hovedsak de samme som fra loven, men en ny regel om privat bompengeinnkreving og om veilag ble inntatt ved lovrevisjonen i Etter Veglovens system omfatter begrepet privat vei alle veier som ikke faller inn under definisjonen av en offentlig vei. Dessuten må man ha klart for seg at uttrykket "privat vei" omfatter langt mere enn den alminnelige forståelse av vei eller av gate. Jfr. ekspropriasjonsbestemmelsen i Veglovens 53 der uttrykket her òg gangsti, kløvveg o.l. er tatt med for å fjerne tvil om at også slike ferdselsveier tas med i privatvei- begrepet. Man må også se på fortolkningen av privatvei- begrepet fra bestemmelse til bestemmelse, idet det kan tyde på at lovgiver ikke alltid har hatt det samme privatvei- begrepet i tankene ved alle bestemmelsene der uttrykket brukes. Man må også se hen til definisjonen i 1 første ledd, og sammenholde med annet ledd der det klargjøres at til vei blir også medregnet opplagsplass, parkeringsplass, holdeplass, bru, fergekai eller annen kai som står i «beinveges samband med» vei eller gate. Andre eksempler kan være møte- og snuplasser, eller passeringslommer. Dette har bl.a. betydning for avgrensning av veiholders forvaltningsområde, - hva som omfattes av veiholders bestemmelsesområde. Det er den faktiske 20