Styring av byggeprosjekter

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Rapport Styring av byggeprosjekter Med vekt på håndtering av administrative kostnader Mai 2008 Eigersund kommune

2 Innhold 1 Sammendrag Innledning Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon Bakgrunn for prosjektet Målsetting med prosjektet Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Faktabeskrivelse Administrative kostnader Kjennetegn fra andre organisasjoner Dagens praksis Kostnadsoppstillingene Avleggelse av byggeregnskaper Økonomirapporter Revisjonens vurderinger og anbefalinger Administrative kostnader Dagens praksis Generelt Avslutning Rådmannens kommentarer Vedlegg Leserveiledning: Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les også vurderingene i kapittel Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

3 1 Sammendrag Denne forvaltningsrevisjon er vedtatt av kontrollutvalget i Eigersund kommune med det formål å vurdere kostnadseffektivitet og administrasjonsutgifter ved gjennomføring av kommunale byggeprosjekter. Prosjektet må ses på bakgrunn av enkelte tidligere prosjekter der administrative utgifter syntes å ha antatt store andeler av totalbudsjettet. Konkret har kontrollutvalget reist visse problemstillinger, med følgende resultat i vår analyse: Hvordan estimeres og budsjetteres kommunale byggeprosjekter, med vekt på å avklare hvilke administrative kostnader som regnskapsføres på prosjektene? I dag anvendes en standard prosentsats ved utarbeidelse av kostnadsoppstillingene. Det er en tilfredsstillende og god praksis. Eigersund har en egen prosjektleder/byggeleder stilling som skal være "selvfinansierende" på investeringsprosjekter (ikke bare bygg). Fordelingen mellom prosjektene forekommer imidlertid noe utydelig. Det bør derfor skje en avregning i forhold til anvendt tidsforbruk, slik at vi får omkostningsekte regnskaper. Det innebærer bruk av timeregnskaper internt i kommunen slik det kreves av leverandører til kommunen. Det synes i liten grad å være praksis for å føre andre indirekte administrasjonsutgifter på byggeprosjekter. Dersom kommunen ønsker dem innarbeidet, bør det utarbeides retningslinjer for hvordan kostnader så som edb, personalledelse, husleie etc. fordeles på de enkelte prosjekter. Hva kjennetegner praksis hos andre sammenlignbare organisasjoner? Praksis synes ikke å avvike stort fra den vi kjenner ellers i norske kommuner, men kan synes å avvike fra næringslivet og god kommunal praksis i Danmark. Vi er imidlertid kjent med at andre kommuner også inkluderer indirekte kostnader. Gir dagens praksis den nødvendige tydelighet og forutsigbarhet i planlegging, gjennomføring og rapportering av byggeprosjekter? I hovedtrekk synes det å være tilfelle, men vi anbefaler at det utarbeides en prosjektadministrativ håndbok som detaljert beskriver hvilke oppgaver som skal utføres under de enkelte faser i byggeprosjektet. Det bør utarbeides klare retningslinjer for innkjøp av ekstern bistand når oppgavemengden blir så stor at oppgaven ikke lengre kan klares av en enkelt medarbeider. Vi anbefaler også at kommunen søker måter å redusere sin sårbarhet med kun en ansatt prosjektleder. Hvilke endringer kan gjøre prosjekteringen/byggeledelsen mindre kostnadskrevende i fremtidige byggeprosjekter? Skal kostnader til prosjektledelse, byggeledelse, ingeniør- og arkitekthonorar søkes redusert, er eksterne anbud eneste mulighet til å undersøke markedsprisen. En vurdering av om interne generelle administrasjonsutgifter kan reduseres, forutsetter at man kjenner de faktiske kostnadene. Det gjør man ikke uten timeføring. Kommunen bør ha egenkompetanse på fagfeltet prosjektledelse, og ikke kun basere seg på innleie. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

4 2 Innledning 2.1 Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon I kommunelovens 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det årlig gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel Bakgrunn for prosjektet Ved behandling av tre byggeregnskaper vedtok kontrollutvalget i Eigersund kommune å vurdere om forvaltningsrevisjon av kostnadseffektiviteten ved gjennomføring av kommunale byggeprosjekter skal inngå i kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon for Prosjektet ble senere inntatt i kommunens vedtatte årsplan for forvaltningsrevisjon i 2005 og vedtak med prosjektmandat ble fattet av kontrollutvalget Av prosjektmandatet framkom nedenstående formål og problemstillinger. 2.3 Målsetting med prosjektet Prosjektet skal vurdere kostnadseffektivitet og administrasjonsutgifter ved gjennomføring av kommunale byggeprosjekter. 2.4 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet med prosjektet, er det formulert følgende problemstillinger i prosjektet: Hvordan estimeres og budsjetteres kommunale byggeprosjekter, med vekt på å avklare hvilke administrative kostnader som regnskapsføres på prosjektene? Hva kjennetegner praksis hos andre sammenlignbare organisasjoner? Gir dagens praksis den nødvendige tydelighet og forutsigbarhet i planlegging, gjennomføring og rapportering av byggeprosjekter? Kontrollutvalget understreket i sin behandling at de i tillegg ønsket å få vurdert forslag til endringer som kan gjøre prosjekteringen/byggeledelsen mindre kostnadskrevende i fremtidige byggeprosjekter. 2.5 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er kriteriene basert på: Eigersund kommune - Miljø- og driftsavdelingen o Delegasjonsreglement 2007 o Investeringer pr. prosjekt o Oversikt investeringer Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

5 Regler for organisering og gjennomføring av kommunale bygge- og anleggsprosjekter 2003 Retningslinjer for byggeprosjekter 2003 Rutiner - Utarbeidelse av forprosjekt Byggeprosjekter i Eigersund kommune - Prosedyrer (Utrednings/forprosjektfasen) Vedtatt budsjett 2007 God Kommunal Regnskapsskikk (KRS) nr Metode Innledende kommentar Av kapasitetsmessige årsaker valgte Rogaland Revisjon IKS å innhente ekstern bistand i gjennomføringen av oppdraget. I konkurranse mellom flere tilbydere inngikk vi samarbeid med Kommunernes Revisjon (KR) i Danmark og deres underavdeling for Bygg og anlegg, som har bred og lang erfaring på nettopp prosjektstyring. Det gjorde at vi i prosjektet fikk kombinert det revisjonsfaglige med det bransjefaglige. Det er også et tilleggsgode at en dermed kan sammenligne norsk og dansk praksis hvor markedessituasjonen for øyeblikket er svært lik. Fra Rogaland Revisjon IKS har prosjektet vært administrert av fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bård Humberset, i tett samarbeid med revisjonsdirektør Cicel T. Aarrestad og med bistand fra revisor Edith Sætrevik. Kommunernes Revisjon har bistått med chefrevisor Ove G. Andersen, og byggherrerådgiverne Henning Pedersen og Hans Jørn Christensen. Sistnevnte var prosjektleder. Store deler av denne rapporten ble skrevet på dansk og oversatt til norsk. Det kan medføre at språkdrakten framstår noe oppstyltet. Vi håper det likevel ikke er til stor sjenanse for leservennligheten. Faktagrunnlag, metode, vurderinger og anbefalinger er utarbeidet i et samarbeid med KR Danmark og framstår dermed også som Rogaland Revisjons syn Avgrensninger Formålet har ikke vært å vurdere prosjekt/byggelederens innsats på prosjektene, men derimot å sette fokus på muligheten for å forbedre de eksisterende systemer, arbeidsganger og rutiner. Til bruk for vurderingen av så vel de lokale som sentralt gjeldende retningslinjer for byggeprosjekter har KR Danmark og Rogaland Revisjon valgt ut følgende prosjekter for en nærmere gjennomgang: Hellvik barnehage, nybygg Ombygging av Lagård sjukeheim 3. etasje, renovering og ombygg. Oppussing og ombygging av Lagård sjukeheim 2. etasje (2 Vest) I tillegg er det fremsendt spørreskjema til underbygging av vår undersøkelse. Øvrig revisjonsgrunnlag: Der har vært gjennomført oppstartsmøte mellom Rogaland Revisjon IKS og rådmann, økonomisjef, plan- og miljøsjef og byggeleder, og resultatet av dette møtet er innarbeidet i denne rapport. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

6 Vi har tatt utgangspunkt i data som dels foreligger som regler, data vedrørende de enkelte prosjekter, likesom vi har gjennomført et skriftlig intervju av byggeleder Per Steinar Berentsen. Vi vedlegger i bilag det anvendte intervjuskjema. Vi har gjennomgått oversikten over realiserte byggerier i Eigersund fra årene 1996 til 2006 kun for at konstatere om der er pålignet utgifter til den kommunale prosjekt-/byggeleder. Der er ikke foretatt noen vurdering av det pålignede beløpsstørrelse. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

7 3 Faktabeskrivelse 3.1 Administrative kostnader Til de administrative kostnader, dvs. administrasjon og byggeledelse, avsettes det i Eigersund kommune under forprosjektfasen 4,6 % av entreprisekostnad minus utendørs arbeider. Der ses ikke å være fastsatt noen retningslinjer for avsetning av utgifter til administrasjon og byggeledelse i forbindelse med budsjettleggingen ved kostnadsoppstilling på grunnlag av anbud. Det antas at der også her anvendes samme %-sats fra Byggfakta AS som for tiden utgjør 4,6 % av Huskostnaden (entreprisekostnad minus utendørs arbeider). Av kommunens besvarelse på spørsmål om hvilke utgifter som dekkes av de 4,6 %, fremgår kun prosjektledelse og i visse tilfeller byggelederarbeide. Gjennomgang og attestasjon av bilag og avtalesedler fra de tekniske rådgivere og entreprenørene, og klargjøring til betaling er administrative oppgaver. Her er der tale om en meget liten andel. Ser man kun på størrelsen av den inkluderte prosentsats på 4,6 %, kan denne umiddelbart virke høy hvis det kun er prosjektlederoppgaven som utføres. Der burde i så tilfelle anvendes en lavere prosentsats. Egne arbeider både som prosjektleder og som byggeleder avregnes etter et skjønnsmessig fastsatt timetall, idet der ikke føres timelister. Når det ikke føres timeregnskap på de enkelte prosjekter medfører dette, at der ikke er et klart overblikk over hva de konkrete prosjekter har av ressursforbruk og dermed også den tilhørende utgift. Gjennomgangen av utvalgte prosjekter viser at faktureringen ikke følger noe bestemt mønster. Det kan derfor framstå uhensiktsmessig når der på et prosjekt budsjetteres med en utgift på kr. til prosjektledelse/byggeledelse og kun avregnes kr., mens der i et annet prosjekt budsjetteres med kr., og der så anvendes kr. Endelig er der prosjekter som ikke belastes med noen utgift, verken i forbindelse med budsjettlegging eller når arbeidet er utført. I de gjennomgåtte regnskaper, Hovedombygning Lagård Sjukeheim, Oppussing Lagård Sjukeheim og Hellvik barnehage er der ført utgifter til eget personale med følgende beløp: Tabell 3-1 Utgifter til eget personale i tre prosjekter Hovedombygning Oppussing Hellvik I alt Lagård Sjukeheim Lagård Sjukeheim barnehage I alt til eget personale Da der utelukkende er foretatt gjennomgang av avsluttede saker, har vi ikke forholdt oss til de årlige utgifter. Vi får opplyst at der også er fakturert lønn til eget personale på driftsoppgaver, så som utredningsarbeide, garantibefaringer og reklamasjoner, samt at fordelingen av utgiftene normalt utgjør 75 % på investeringsprosjektene og 25 % på driftsoppgavene. Denne fordeling har det ikke vært mulig at etterprøve i forbindelse med de utvalgte saker. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

8 Vi har dog gjennomgått investeringsoversikten (regnskap) for 2006, for å se hvor mye som er postert som lønn til eget personale (prosjekt- og byggeledelse). Der er tale om 3 prosjekter: Prosjekt nr Grøne Brådem skole II Prosjekt nr Lagård U.skole Prosjekt nr Avløp Hellvik M/renseanl/pumpest. I alt kr kr kr kr. Med samlede investeringer i 2006 på ca. 43 millioner kroner, hvor der på prosjektene kunne forekomme administrasjon, utgjør de kr. ca. 0,6 % av investeringene, hvilket må anses for en meget liten andel. Den resterende del av den samlede lønnsutgift forutsettes således for år 2006 være postert på driftsoppgaver. Beregningen av dette honorar ville med den danske modell for Lagård sjukeheim 3. etasje gi et samlet honorar på kr. Den beregnede utgift er således ca lavere enn den budsjetterte utgift på de kr. Beregningen av honoraret fremgår av nedenstående beregningseksempel: Tabell 3-2 Beregning av honoraret etter dansk modell Kunde: Byggesag: Eigersund Kommune Lagård Sjukeheim 3. etasje Incl. moms Beregning Anlægsudgift: ( ) Aktuel indeks Måned: maj 2005 Indeks: 104,7 Basis okt Indeks: 81,2 Basis ved indeks 139 Basis reguleret til aktuel indeks I forbindelse med tilsvarende oppgaver i Danmark, beregnes byggesakshonoraret, der svarer til kommunens egen administrasjon og tilsyn (prosjektledelse) til ca. 2,5 % av anleggsutgiftene. Beregningsgrundlag % af bygeudgift Honorar Af første ,5% Af de næste ,0% Af de næste ,5% Over ,3%00 Byggesagshonorar i alt excl. moms % moms Byggesagshonorar i alt Hon orer afrundet Byggesagshonoraret udgør i % af byggeudgiften 2,55% Aktuel indeks er det fremregnede Reguleringsindeks for Boligbyggeri Kilde: By- og Boligministeriet. Reglerne er ikke længere gældende, men tjener stadig som retningsgivende. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

9 Hvis den tilsvarende beregning av byggesakshonoraret foretas på Lagård sjukeheim 2. etasje ville honoraret med en anleggsutgift på kr. utgjøre 3,5 % av byggeutgiften eller i alt kr. Beregningen på Hellvik barnehage viser, at honoraret med en anleggsutgift på ( ) kr. ville utgjøre ca. 2,9 % av byggeutgiften eller i alt kr kr. Modellen indikerer således at en del basisoppgaver er de samme uansett oppgavens størrelse, og forklarer hvorfor honoraret prosentvis er størst på de økonomisk mindre oppgaver. Ved oppgaveløsningen i Danmark er det også et krav at oppgavens utgifter faktureres på grunnlag av timeregnskap hos de medarbeidere, som forestår oppgavegjennomføringen. I Norge gjelder et slikt krav etter bokføringsloven for alle som leverer tjenester til kommunen, men ikke kommunen selv. Den danske modell kan skisseres således i forhold til Byggefakta, som er identisk med den som anvendes i Eigersund: Tabell 3-3 Sammenstilling av byggesakshonorarer Vi har ikke foretatt nærmere undersøkelse av om der de enkelte regnskapsårene er dekning for medarbeiderens lønnsutgifter, idet medarbeiderens arbeidsoppgaver ikke alene vedrører bygge- og anleggoppgaver, men også driftsoppgaver. Det fremgår dog av Reglene for organisering og gjennomføring av kommunale bygge- og anleggsprosjekter at den opprettede stillings lønnsutgifter skal finansieres innenfor rammene av de enkelte bygge- og anleggsprosjekter eller VA anlegg. Av dette følger at det eneste som reelt er besluttet, er at der skal skaffes økonomisk dekning for stillingens lønnsutgifter innenfor kommunens prosjekter. Vi skal gjøre oppmerksom på at der i en tid med store investeringer og med de anvendte skjønnsmessige fastsettelser av tidsforbruket, er risiko for at der ikke skjer en riktig henføring av utgiftene. Likeledes er det ikke sikkert, at oppgaven kan løses på en forsvarlig måte, uten at det innhentes ekstern bistand. Der er samtidig også risiko for, at der i perioder med meget lavt aktivitetsnivå ikke er behov for en fulltidsstilling til denne oppgave. Det anbefales derfor at det fremover skjer avregning i forhold til det anvendte tidsforbruk på de enkelte prosjekter og driftsoppgaver, dvs. at det innføres timeregistrering for prosjekt / byggelederens arbeid. Dette vil etter vår oppfatning være den mest optimale mulighet for at få skapt et rettvisende bilde av de faktiske utgifter. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

10 Vi har i den etterfølgende oppstilling søkt å vise alternativer til timeregistreringen, men det er vår klare oppfatning at en konkret registrering av ressursforbruket også vil gi det mest riktige resultat: Tabell 3-4 Andel av administrative utgifter Andel i administrative utgifter Mest optimal Bokføring av utgifter på bakgrunn av timeregnskap med beregnet timeomkostning forholdsmessig fordeling av samtlige lønnsutgifter etter skjønnet ressursforbruk Differensiert prosenttillegg til anleggssum Mindre optimal Fast prosenttillegg til anleggssum, uansett prosjektets anleggssum Vi har ved gjennomgangen av oversikten for 2006 konstatert at der også skjer en påligning av konto fordeling av lønn eget personell. Denne lønnsutgift vedrører imidlertid anvendelsen av egne håndverkere innenfor vann og avløp, og utgiftene har således ingen relasjon til de administrative utgifter. Det er også her opplyst at fordelingen på de enkelte prosjekter skjer etter en vurdering, og således ikke etter faktisk forbruk. Ser man på hele spørsmålet omkring utgiftene til administrasjon, så består disse, utover de forannevnte 4,6 % til prosjektledelse, også av utgifter til arkitekter og ingeniører, samt en andel av Eigersund kommunes samlede utgifter til datahåndtering, lokaler, el, vann og varme m.m. Da utgiftene til både arkitekt og ingeniørutgifter avholdes av de respektive regnskaper, hvor det har vært nødvendig at ansette disse, er det alene et spørsmål om i hvilket omfang de øvrige utgifter i Eigersund kommune, innregnes. I vår gjennomgang av de 3 prosjekter kan vi ikke se, at der medtas noen andel til kommunens øvrige omkostninger til datahåndtering, husleie, el, vann og varme, og der medregnes tilsynelatende heller ikke utgifter til renter i anleggsperioden. Ved at få kalkulert de indirekte omkostninger i Eigersund kommune (Edb-utgifter, andel av personalkontoret, husleie, og forbruksavgifter m.m.), og etterfølgende fordele disse utgifter ut på de personer der utfører de enkelte oppgaver som et tillegg til den beregnede lønnsutgift for selve oppgaven, vil der bli skapt klarhet over hvilken utgift de enkelte oppgaver i Eigersund kommune vil koste. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

11 I Danmark er man på det sosiale område meget langt fremme når det gjelder beregningen av ytelsenes faktiske utgifter, idet der nå er krav om omkostningsekte regnskaper. Der anvendes i den sammenheng et regelsett hvor alle direkte og indirekte utgifter som kan henføres til de enkelte oppgaver der utføres i eget regi, innregnes. Disse utgifter kan derfor nå betegnes som å være kostnadsekte. Det vil i den forbindelse være nødvendig at der skjer en tett styring av hvilke ressurser som anvendes i forbindelse med de enkelte oppgaver (normalt timeregistrering). 3.2 Kjennetegn fra andre organisasjoner Kjennetegnene fra andre organisasjoner - primært danske - omkring budsjettering og betaling av prosjekt/byggeledernes arbeidsinnsats er at der normalt er klare retningslinjer for hvordan det skal kalkuleres i forbindelse med budsjetteringen. Der er i kalkulasjonsfasen prinsipielt ikke noe problem å anvende erfaringstall fra andre prosjekter, når bare disse bygger på konkret registrering. Det er derimot viktig av hensyn til det rettvisende bilde, at de utgifter som regnskapsføres tar utgangspunkt i en reell registrering av ressursforbruket. Hvis der alene ses på utgiftene til prosjektleder, anvendes der tilsynelatende forskjellige metoder i de enkelte norske kommuner. Vi har kjennskap til at der som en modelløsning beregnes et honorar på 2% av entrepriseutgiftene. Også her bør der skje avregning etter forbrukt tid, idet de 2% alene anvendes som budsjetteringsgrunnlag. 3.3 Dagens praksis De gjeldende Regler for organisering og gjennomføring av kommunale bygge- og anleggsprosjekter med tilhørende matriseoppstilling er et godt materiale, og tjener som et overordnet styringsredskap for Eigersund kommune. Disse regler kan dog ikke stå alene, men bør suppleres med en veiledning som mer detaljert beskriver de enkelte handlinger som skal finne sted under de enkelte punkter. Det kan herved sikres, at der foregår en ensartet saksbehandling/-fremstilling, når der gjennomføres byggeog anleggsoppgaver i Eigersund kommune. Der vedlegges på overskriftsnivå et eksempel på en håndboks innhold. Håndbokens innhold kan samtidig anvendes til kvalitetssikring av oppgaveutførelsen. Vi anbefaler altså at en slik håndbok utarbeides som supplement til de godkjente regler. 3.4 Kostnadsoppstillingene I forbindelse med kostnadsberegningene anvender Eigersund kommune et grunnlag som hentes fra Byggfakta AS, huskostnad pr. m² for hver type bygg (skole, barnehage, helseinstitusjon mv.). Fra samme statistiske materiale hentes også andre kostnader (huskostnaden utgjør i gjennomsnitt 62,6 % av prosjektets totalkostnader, mens andre kostnader utgjør 37,4 %). Andre kostnader (i % av huskostnaden) er: Honorar til arkitekt og tekn. konsulenter 12,1 % Administrasjon og byggeledelse 4,6 % Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

12 Andre byggrelaterte utgifter 4,6 % Finanskostnader 4,7 % Offentlige avgifter 25,3 % Tomtekostnad (om dette er reelt) 8,4 % Når dette sammenlignes med standard utgiftsfordelinger som anvendes i Danmark, er bildet stort sett det samme. Fordelingene er litt annerledes oppdelt, nemlig med 20% til grunnutgifter, 60% til entrepriseutgifter og 20% til omkostninger. Av punkt 11 fremgår, at det er besluttet, at der kun opprettholdes en fast stilling, som skal arbeide spesielt med bygge- og anleggsprosjekter, og ivareta kommunens behov for egen prosjektleder / byggeleder. Kommunen skal derfor være meget oppmerksom på hvor sårbar kommunen er i tilfelle av sykdom eller fratreden. 3.5 Avleggelse av byggeregnskaper De gjennomgåtte prosjektene er alle ferdigstillt, men reglene ses ikke å inneholde noen terminer for avleggelsen av regnskaper i forhold til ferdigstillelsen. Sluttregnskapene avlegges ca måneder etter at bygget er tatt i bruk, hvilket vi vurderer som meget sent. Det er vår oppfatning at avleggelsen av byggeregnskaper etter ferdiggjørelsen bør skje innenfor 3-6 måneder - ikke minst av hensyn til aktualiteten. 3.6 Økonomirapporter I forbindelse med våre forespørsler har vi fått opplyst at økonomirapporteringen følger de vedtatte regler. Det betyr at alle økonomiske endringer og prosjektenes fremdrift blir løpende rapportert til det politiske system i de 3 årlige tertialrapporter. Vi har med de avgitte opplysninger ikke funnet det nødvendig å foreta ytterligere undersøkelser av dette. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

13 4 Revisjonens vurderinger og anbefalinger 4.1 Administrative kostnader Vi oppfatter diskusjonene i kommunen slik at det kan versere ulike oppfatninger om hva som er administrative kostnader. I ytterste konsekvens kan det være alle som ikke jobber med hammer og sag, dvs. også arkitekter og rådgivende ingeniører som benyttes helt fra forprosjekter inn i gjennomføringsfasen av et byggeprosjekt. Det blir fort en forenklet oppfatning, og vi har derfor forsøkt å utvikle en del distinksjoner i denne rapporten på nettopp det. På grunnlag av framstillingen i forrige kapittel anbefaler vi at der fremover skjer avregning i forhold til det faktiske anvendte tids- og ressursforbruk på de enkelte prosjekter. Det betyr at prosjekt-/byggeleder fremover registrerer sitt tidsforbruk på de konkrete bygge- og anleggsoppgaver. Denne registrering vil kunne inngå som erfaringstall for senere prosjekter, og være rettesnor i de tilfelle hvor der innhentes prosjekt-/byggeleder utenfra. Det anbefales samtidig at der fastsettes retningslinjer for beregning av utgiftene til henholdsvis byggeledelse og prosjektledelse i forbindelse med kostnadsoppstilling etter anbud. Der bør også utarbeides klare retningslinjer for innkjøp av ekstern bistand når oppgavemengden blir så stor at oppgaven ikke lengre kan klares av en enkelt medarbeider. Vi skal samtidig anbefale at, hvis det er et kommunalt ønske, å beregne samtlige oppgavers faktiske utgifter, dvs. gjøre disse kostnadsekte. I så tilfelle bør det utarbeides retningslinjer for hvordan de indirekte kostnader så som edb, personalledelse, husleie samt forbruksutgifter fordeles, herunder også hvordan utgiftene til administrative ledere fordeles, og tillegges de direkte utgifter. Ut fra vår kjennskap til norske og danske forhold, viser en sammenligning, at prosenttillegget er tiltenkt å dekke omkostningene på denne måten: Tabell 4-1 Administrative kostnader Eigersund Norsk kommune Danmark Eksternt arkitekthonorar Nei Nei Nei Ekstern ingeniørhonorar Nei Nei Nei Prosjektledelse Ja Ja Ja Byggeledelse intern Ja Ja Ja Byggeledelse ekstern Nei Nei Nei Generell administrasjon * Nei Både-og Nei Renter av investering i innleggsperiode Nei Nei Nei * Generell administrasjon omfatter kontorfasiliteter, herunder vann, varme mm; økonomi- og lønningsfunksjon Som det fremgår av forrige kapittel er det ikke uvesentlig å være oppmerksom på forskjellene i prosenttilleggene i Norge og Danmark. De generelle administrative omkostninger har dog etter vår oppfatning ikke direkte sammenheng med omfanget av anleggsaktiviteter. Skal de direkte omkostninger til prosjektledelse, byggeledelse, ingeniør- og arkitekthonorar søkes redusert, er eksternt anbud eneste mulighet Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

14 til å undersøke markedsprisen. En reduksjon av de interne generelle administrasjonsutgifter vil fordre en særskilt forvaltningsrevisjon av arbeidsgangene i Eigersund kommune. 4.2 Dagens praksis Vi anbefaler at det utarbeides en prosjektadministrativ håndbok som detaljert beskriver hvilke oppgaver som skal utføres under de enkelte faser i byggeriet. Det anbefales samtidig at det tilknyttes ytterligere personale til oppgaven byggeleder / prosjektleder, for å motvirke den store sårbarhet som forekommer med kun en person tilknyttet denne oppgave. 4.3 Generelt Prosjekt / byggelederens ressursforbruk på de enkelte byggeprosjekter bør etter vår oppfatning vurderes individuelt. I forbindelse med fastsettelsen av prosjekt/byggeleders innsats på de enkelte prosjekter kan der godt anvendes en standard prosentsats ved utarbeidelsen av kostnadsoppstillingene, men der bør skje en avregning i forhold til anvendt tidsforbruk, slik at vi får omkostningsekte regnskaper. 4.4 Avslutning Det er vår generelle konklusjon at det foreliggende regelsett er et godt overordnet redskap til styring av byggeoppgavene i Eigersund kommune. Der mangler likevel en klargjøring av hvordan honoraret til egen prosjekt/byggeleder skal beregnes og fordeles på de enkelte prosjekter. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

15 5 Rådmannens kommentarer Rådmannens kommentarer oversendt i e-post av Eigersund kommune har en 100%-stilling som prosjektleder, som i utgangspunktet føres kostnadsmessig etter en skjønnsmessig fordeling av lønnskostnader på det enkelte prosjekt. Andre stillinger fører vi ikke på byggeprosjekt, men dette kan fortløpende vurderes (spesielt på større/tunge prosjekt). Pr. i dag føres heller ikke indirekte kostnader (f.eks. kontorlokaler) - dette pga. eksisternede praksis. Dette forholdet vil bli vurdert i forbindelse med rådmannens budsjettforslag for 2009 (basert på at slike kostnader ikke er lagt inn i pågående byggeprosjekt). 2. Det vises til at Eigersund kommune har egenkompetanske på fagfeltet prosjektledelse (innenfor området rapporten tar opp). Pr. i dag har vi en 100%-stilling som er prosjektleder for kommunale bygg. Tidligere har vi i tillegg hatt en 50% - 75%-prosjektstilling knyttet opp mot prosjektledelse/byggeledelse. Sistnevnte stilling ble tatt bort i forbindelse med Sparepakke 1 og 2 i Dette er et kostnadsspørsmål (dvs. hvis en skal redusere sårbarheten vil dette føre til økte kostnader). En viser ellers til at Miljøavdelingen har andre personer med prosjektleder kompetanse og erfaring - som i en "kritisk"/sårbar fase kan gå inn som prosjektledere på byggeprosjekt. 3. En av ulempene med dagens ordning - som ikke blir påpekt i rapporten - er at prosjektleder også har ansvar for oppfølgning av ferdige bygg i garantitiden. Dette fører til et vesentlig merarbeid og et "etterslep" av garantiberaringer (garantitiden er nå fem år etter ferdigstillelse). 4. På gitte området oppfatter en det slik at rapporten er upresis i bruk av ulike defenisjoner. En tenker her bla. på forskjellen på prosjektleder og byggeleder (side 2), byggesakshonorar og hva som ligger i dette (side 7). 5. I arbeidsintensitive perioder har Eigersund kommune funnet det mest regningssvarende å leie inn ekstern byggeledelse på noen av prosjektene. En viser her til tidligere saksutredning som det bla. refereres til i rapporten. 6. Vi tok i startfasen opp begrensningene som Rogaland Revisjon la i denne rapporten knyttet opp mot begrepet "administrativ ledelse" av byggeprosjekt. Vi mener fortsatt at det mest interessante ville vært om en i denne rapporten sammenlignet alle administrative funksjoner - dette omfatter prosjektledelse, byggeledelse, arkitekt og tekniske konsulentkostnader. Avviker eller varierer disse kostnadene (prosentvis andel av total byggekostnad) mellom ulike prosjekt internt i Eigersund kommune - og vs andre kommuner/byggeprosjekt i Norge? Dette er i liten grad berørt i rapporten, noe vi mener er en svakhet i forhold til det å danne seg et godt bilde av ulike kostnader ved gjennomføring av kommunale byggeprosjekter i Eigersund kommune. 7. Eigersund kommune innhenter tilbud fra ulike aktører fra feltene arkitekt, tekninske konsulenttjenester og byggeledelse (når denne tjenesten kjøpes eksternt). 8. Pr i dag har vi ikke et system som registrerer timer knyttet opp mot prosjektledelse. Vi mener at dagens ordning med en skjønnsmessig vurdering er tilfredsstillende dette i forhold til arbeidsmengde brukt på det enkelte prosjekt. 9. Eigersund kommune bruker ved fremstilling av kostnadskalkyler SSB sitt material/oversikt for fastleggelse av ulike kostnader ved et byggeprosjekt. Herunder kostnader til administrasjon og byggeledelse på 4,6% av endtreprisekostnad. I en budsjetteringsfase oppfatter vi disse faktorene som de best tilgjengelige, og som skal fange opp svingninger mellom de ulike prosjektene (på ulik tid). Vi mener at dette er en prosentsats som erfaringsmesssig har vært god og som benyttes i Norge av andre organisasjoner. Vi anbefaler derfor at dagnes ordning videreføres. Hvis dette fører til at vi bruker mindre penger på administrative kostnader enn budsjettert vil dette innebære et mindre forbruk på det enkelte prosjekt. 10. Når det gjelder momentet knyttet opp mot en prosjektadministrativ håndbok er dette et forhold som vi vil arbeide videre med. Vi vil i første fase bygge på vedtatte retningslinjer og utarbeidelse av sjekklister i forhold til arbeidsoppgaver/-rutiner. Dette også med tanke på sårbarhet og mulighet for at andre kan gå inn i en gitt fase av et prosjekt. 11. Når det gjelder innkjøp av ekstern bistand (når oppgavemengden blir for stor) vurderes dette i forbindelse med det enkelte prosjekt. Vi ser at dette er en rutine som kan legges inn i en administrativ prosjekthåndbok. Dette er forhold som vi vil arbeide videre med. 12. Eigersund kommune belaster større byggeprosjekt med rentekostnader. Beregningen foretas i forbindelse med årsregnskapet det enkelte år. Dette fremkommer også som et eget punkt ved kalkulering av byggeprosjekter. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

16 13. I prinsippet er vi enige i rapportens konklusjon om avlegging av byggeregnskaper (punkt 3.5), men i praksis viser dette seg ofte vanskelig å få til. Dette knyttet opp mot bla sent innkomne sluttfakturaer på den enkelte entreprise. Vi holder også igjen penger knyttet opp mot f.eks. FDV-rapporter (forvaltning, drift og vedlikeholdsrapporter, som den enkelte entreprenør skal levere ved ferdigstillelse av sine arbeider). Erfaringsmessig kommer disse noe sent inn (dvs. en tid etter at selve bygget er tatt i bruk). En tilstreber levering av sluttrapport og byggeregnskap innen 6 måneder etter ferdigstillelse. 14. Om det er korrekt å sammenligen byggeprosjekt i Danmark og Norge (knyttet opp mot ulik lovgivning) kan diskuteres, men dette går vi ikke videre inn på. Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

17 6 Vedlegg Eksempel på prosjektadministrativ håndbok (overskrifter) INDHOLD 0. Orientering 1. Organisering 2. Rutiner 3. Tid 4. Økonomi 5. Prosjektdokumenter 6. Kvalitetssikring 0. ORIENTERING 0.0 PA - BOGEN Pa-bogens hensikt og bruk Utleveres til 0.1 PROSJEKT Prosjektets navn (offisielt) Program for prosjektet 1. ORGANISATION 1.1 Prosjektorganisasjon 1.2 Byggherreorganisasjon 1.3 De prosjekterende 1.4 Helse, sikkerhet og arbeidsmiljø 1.5 Entrepriseorganisasjon 1.6 Adresseliste (prosjekterende og prosjektadministrasjon) Adresseliste (entreprenører) 2. RUTINER 2.1 Informasjonsrutiner Befaringer 2.3 Kontraktinngåelsesrutiner 2.4 Rapporteringer 2.5 Prosjekteringsavslutning (regnskapsavslutning m.v.) 3.2 Prosjekterings tidsplan 3.3 Tidsplan for utførelsen 4. ØKONOMI 4.1 Budsjett 4.2 Kontoplan 4.3 Økonomistyring Prosjekteringsfasen Kontraheringsfasen Utførelsesfasen Regnskap 4.4 RUTINER Generelt Mer-/ mindre arbeider Rekvisisjoner Fakturaer Akontobegjæringer Prisstigninger Mer-/mindrearbeider Sluttoppgjør Sikkerhetsstillelse og forsikring 5. PROSJEKTDOKUMENTER 5.1 Byggeprogram 5.2 Myndighetskrav 5.3 Tegninger 5.4 Tilbudsbeskrivelser 5.5 Tilbud Innhentning Evaluering Innstilling 5.6 Inngåelse av entreprisekontrakter 5.7 Drifts og vedlikeholds dokumentasjon 5.8 Sikkerhetsstillelser 6. KVALITETSSIKRING 6.1 Prosjekteringen (teknikere) 6.2 Utførelsen (entreprenører) 3. TID 3.1 Orienterende tidsplan Intervjuskjema Spørsmål stilt skriftlig til kommunens byggeleder: Beregner du de kostnader der skal medtas i byggeprosjektet for din egen medvirken som prosjektleder eller byggeleder Hvad anvendes der som grunnlag for beregningen av dine ydelser som prosjektleder (nøgletal, timetal til timepris, % av entreprissum eller anden måde?) Hvad anvendes der som grunnlag for beregningen av dine ydelser som byggeleder (nøgletal, timetal til timepris, % av entreprissum eller anden måde?) Avregnes egne arbeider (Prosjektleder) i prosjektet på grunlag av anvendte timer på prosjektet? Avregnes egne arbeider (Byggeleder) i prosjektet på grunlag av anvendte timer på prosjektet? (hvis ja, vil vi gerne have timeregnskaperne for g 2007, gerne fordelt på bygg og Va området på de enkelte prosjekter) Hvis avregningen ikke skjer på grunlag av anvendte timer på prosjektet, hvorledes skjer denne så. (med faste andele i forhold til utførelsesplanen eller lignende?) o Prosjektleder: Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

18 o Byggeleder: Er der en nedre grænse i de samlede prosjektkostnaderne før end der beregnes honorar for prosjektledelse/byggeledelse? Hvorledes tages der stilling til, om der skal antas en ekstern prosjektledelse/byggeledelse eller om oppgaven løses internt. Se punkt 10 i Regler for organisering og gjennomføring av kommunale bygge- og anleggsprosjekter vedtatt av kommunestyret den (udarbeides der en redegørelse for dette valg?) Styring av byggeprosjekter Eigersund kommune

19 Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Sels kaps kontroll Andre tjenester Rogaland Revisjon IKS Løkkeveien Stavanger Tlf Fax