Anskaffelser og kontraktsoppfølging

Transkript

1 NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT Anskaffelser og kontraktsoppfølging Kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling Nittedal kommune April 2013 Utført av Oddny Ruud Nordvik, Øyvind Schage Førde og Ingar Leiksett

2

3 INNHOLD SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER I FORMÅL MED PROSJEKTET I REVISJONENS OPPSUMMERING I REVISJONENS SAMLEDE VURDERING III ANBEFALINGER III 1 INNLEDNING BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER OPPBYGGING AV RAPPORTEN ANVENDTE METODER I PROSJEKTET DATAINNSAMLING OG DATAGRUNNLAG DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET OM TEKNISK ENHET REVISJONSKRITERIER OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Innledning Regelverket for offentlige anskaffelser Kravene til internkontroll ved anskaffelser OM KONTRAKTER, KONTRAKTSOPPFØLGING OG KRAVET TIL INTERNKONTROLL Om kontrakter Oppfølging av kontrakter Særlig om inngåelse og oppfølging av rammeavtaler SAMMENDRAG AV/OVERSIKT OVER KRITERIENE Gjennomgang av kontraktene Internkontroll Leseveiledning for gjennomgang av kontraktene GJENNOMGANG AV ET UTVALG AV TJENESTEKONTRAKTER KONTRAKT OM FEIERTJENESTER Innledning Anskaffelsesprosessen Kontrakt og kontraktsoppfølging Vurdering KONTRAKT OM PROSJEKTERING AV REHABILITERING AV AVLØPSLEDNING M.M. PÅ TØYENFELTET Innledning Anskaffelsesprosessen Kontrakt og kontraktsoppfølging Vurdering KONTRAKT OM TØMMING AV SLAMAVSKILLERE M.M Innledning Anskaffelsesprosessen Kontrakt og kontraktsoppfølging Vurdering KONTRAKT OM BRØYTING AV MINDRE VEIRODER, GANGSTIER OG PLASSER Innledning Anskaffelsesprosessen Kontrakt og kontraktsoppfølging Vurdering ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

4 6 GJENNOMGANG AV ET UTVALG AV VAREKONTRAKTER ANSKAFFELSER AV KJØRETØY VURDERING GJENNOMGANG AV EN BYGG- ANLEGGSKONTRAKT KONTRAKT OM REHABILITERING AV AVLØPSNETTET I SOLBAKKEN TERRASSE Innledning Anskaffelsesprosessen Kontrakt og kontraktsoppfølging Vurdering GJENNOMGANG AV ET UTVALG RAMMEAVTALER AVROP PÅ RAMMEAVTALE MED STRAND INSTALLASJON AS OPPGRADERING AV LYSLØYPE Innledning Anskaffelsen Kontraktsoppfølging Vurdering AVROP PÅ RAMMEAVTALE MED TERJE HANSEN AS ASFALTERING Innledning Anskaffelsen - asfaltering av Elnesveien Kontraktsoppfølging asfaltering av Elnesveien Vurdering KARTLEGGING OG VURDERING AV INTERNKONTROLLEN VED ANSKAFFELSER OG OPPFØLGING AV KONTRAKTER INNLEDNING INTERNKONTROLL - ANSKAFFELSER Krav til internkontrollrutiner for anskaffelser Offentlige anskaffelser rutiner Organisering og ansvar Kompetanse Dokumentasjon og arkivering Vurdering INTERNKONTROLL - KONTRAKTSOPPFØLGING Krav til internkontrollrutiner for kontraktsoppfølging Internkontrollrutiner for kontraktsoppfølging REVISJONENS VURDERING LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER VEDLEGG ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

5 SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER Formål med prosjektet På oppdrag fra kontrollutvalget har revisjonen gjennomført en forvaltningsrevisjon med formål å undersøke om kommunal teknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling under teknisk enhet følger de krav som stilles til offentlige anskaffelser. I tillegg har vi sett nærmere på kontraktene som inngås og hvordan de følges opp i ettertid. Rapporten sier også noe om kommunens internkontrollsystem for anskaffelser og kontraktsoppfølging. Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger: 1. Blir regelverket for offentlige anskaffelser fulgt for anskaffelser som gjennomføres av kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling? 2. Er de inngåtte kontrakter i tråd med kravene i regelverket for offentlige anskaffelser? Har kontrakten et innhold som gjør det mulig å følge opp anskaffelsen i tråd med prinsipper for god internkontroll, og blir kontrakten faktisk fulgt opp? 3. Har kommunen tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte rolle- og fullmaktsforhold for sine anskaffelsessaker, samt tilfredsstillende internkontrollrutiner og systemer for oppfølging av kontrakter? Revisjonens oppsummering Anskaffelser og kontraktsoppfølging Vi har i dette prosjektet gått gjennom et utvalg av kontrakter av ulike kategorier. Alle kontraktene i utvalget har en verdi på over kr , og fordeler seg på tjenestekontrakter, varekontrakter, en bygge- og anleggskontrakt og avrop på rammeavtaler. I tillegg er internkontrollrutinene for offentlige anskaffelser og kontraktsoppfølging kartlagt og vurdert. Denne forvaltningsrevisjonen viser at anskaffelsene som blir gjort av kommunalteknisk planavdeling og kommunalteknisk driftsavdeling i all hovedsak blir konkurranseutsatt. Det er noen unntak, og det dreier seg om anskaffelser som er gjort under rammeavtaler og som etter revisjonens vurdering burde vært lyst ut som egne anbud. I tillegg gjelder det en hastesak der det var behov for innbytte av en maskin. Når det gjelder selve gjennomføringen av anskaffelsesprosessene viser undersøkelsene at de to tekniske avdelingene i stor grad bruker konsuler til å forestå anskaffelser, eller til å bistå seg i gjennomføringen av anskaffelsene. Gjennomgangen viser at det for alle anskaffelsene er inngått skriftlige kontrakter, men avropene (bestillingene) på rammeavtaler blir i mange tilfeller ikke skriftliggjort. Alle kontraktene er underskrevet av person med fullmakt til dette. Gjennomgangen viser videre at kontraktene i de fleste tilfeller blir fulgt opp, men det er mangler i forhold til at dette ikke blir ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING I

6 systematisert. Med andre ord at rutinene må skriftliggjøres og at den faktiske oppfølgingen dokumenteres. Fra gjennomgangen av utvalget av kontrakter vil revisjonen trekke frem følgende mangler, og som vi ser er gjennomgående for flere av anskaffelsene: Flere protokoller mangler verdiberegning av anskaffelsen, og/eller den er utført feil eller med mangelfull protokollføring. Konsekvensene av dette er at en del av sakene blir behandlet etter feil del av anskaffelsesregelverket, og dermed utlyst nasjonalt istedenfor i EØS-området. Feil eller mangelfull klassifisering av enkelte kontrakter, altså usikkerhet rundt hvilken kontraktstype man anskaffer. Dette er basiskunnskap som er nødvendig for å anvende dette regelverket korrekt. Habilitetsreglene er ikke fulgt ved flere anskaffelsesomganger av en av tjenestekontraktene. Dette er en systematisk feil og det er behov for klarere rutiner for å fange opp mulige habilitetskonflikter i anskaffelsessaker. To av bestillingene som er gjort på rammeavtaler, burde etter revisjonens synspunkt vært lyst ut som egne anbud. Avrop på rammeavtaler blir i mange tilfeller ikke skriftliggjort, og dette fører til mangelfull kontraktsoppfølging. Flere av disse manglene finner vi i også i de anskaffelsessaker som er blitt gjennomført av innleide konsulenter. Internkontroll Når det gjelder internkontrollen har revisjonen sett både på organisering av avdelingene og organiseringen av innkjøpsarbeidet generelt i kommunen. Dette er gjort i den grad det er relevant for å belyse roller og ansvar som er viktige element i et internkontrollsystem for anskaffelser og kontraktsoppfølging. I tillegg er kommunens rutiner for anskaffelsessaker og kontraktsoppfølging kartlagt og vurdert, herunder også arkivering og systemet for kompetanseheving. Kommunen har, via innkjøpssamarbeidet IINR, gode skriftlige rutiner for gjennomføring av offentlige anskaffelser. Kommunen arbeider kontinuerlig med å forbedre dette området. Dette gjelder særlig det siste året, der maler er kommet på plass i det nye saksbehandlersystemet og det er planer om å implementere et system for arkivering av kontrakter. Fra gjennomgangen vil revisjonen trekke frem følgende: Det er behov for å avklare hva som er avdelingenes ansvarsområde og hva kommunenes innkjøpsansvarlig skal bistå med. God samhandling mellom den sentrale funksjonen som innkjøpsansvarlig og avdelingene er viktig for å sikre kompetanseheving og etterlevelse av regelverket. Omorganiseringen i enheten der kommunalteknisk avdeling ble delt i en driftsavdeling og en planavdeling er utydelig, særlig betegnelsen bestiller-utfører organisering er med på å skape uklarheter. Dette kan medføre at roller og ansvar for anskaffelser og kontrakter kan fremstå som uklart. Stillingsinstrukser for avdelingslederne og delegasjon av bestillerkompetanse etter økonomireglementet er ikke på plass. Dokumenter og kontrakter er i flere tilfeller ikke arkivert i et arkivsystem, men finnes i permer og i e-post hos den enkelte medarbeider. II ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

7 Selv om kommunen velger å bruke konsulenter til sine anskaffelser er det viktig at kommunen har kompetanse til å bestille og følge opp sine innleide konsulenter. Det er på flere områder behov for å formalisere kontraktsoppfølgingsrutiner. Mange er kommet på plass underveis i denne revisjonen, men det gjenstår fortsatt noe arbeidet på dette feltet. Særlig gjelder det rutiner for bestilling og oppfølging av avrop på rammeavtaler. Revisjonens samlede vurdering Avdelingene konkurranseutsetter sine anskaffelser, men ved gjennomføring av anskaffelsesprosessen svikter det på noen sentrale punkter. Dette gjelder særlig ved klassifisering av kontrakter, som igjen er en forutsetning for at man bruker korrekt del av regleverket. Dessuten viser revisjonens gjennomgang av det sviker i forståelsen av habilitetsreglene i anskaffelsen av en av tjenestekontraktene. Dette gjentas over flere omganger med anskaffelser av denne typen tjenestekontrakt. Det inngås skriftlige kontrakter for alle anskaffelser revisjonen har gått igjennom, men avropene (bestillingene) på rammeavtaler blir i mange tilfeller ikke skriftliggjort. Kontraktene blir stort sett fulgt opp fra avdelingenes side, men det mangler fortsatt skriftlige rutiner, og at resultatet av den faktiske kontrollen blir arkivert. Særlig gjelder dette oppfølging av rammeavtaler. Når det gjelder internkontrollen på anskaffelsesområdet har kommunen i all hovedsak tilfredsstillende overordnede rutiner for gjennomføring av anskaffelser, men det svikter noe med hensyn til korrekt anvendelse av regelverket. Manglende skriftlighet i forhold til avdelingenes organisering, ansvar og roller kan medføre en risiko for svikt i gjennomføringen av anskaffelser og kontraktsoppfølging. Kommunen må følge opp at dokumentasjonen i anskaffelsene for fremtiden faktisk blir arkivert i det nye arkiv- og saksbehandlingssystemet. Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger: 1. Kommunen bør sette inn tiltak som sikrer at alle deler av en anskaffelsesprosess blir gjennomført i tråd med regelverket. 2. Organisering, ansvar og roller både mellom de to avdelingene på teknisk, og mellom avdelingene og funksjonen som innkjøpsansvarlig må tydeliggjøres og nedfelles skriftlig. 3. Kommunen må sørge for å nedfelle skriftlige rutiner for kontraktsoppfølging. Dette må bygge på en risikovurdering av det enkelte området, og gjelder særlig for bruk av rammeavtalene. 4. Kommunen må sørge for at all dokumentasjon i anskaffelsessaker for fremtiden blir arkivert i kommunenes elektroniske arkiv. Lillestrøm sign. Nina Neset Revisjonssjef sign. Ellen Lange fagansvarlig forvaltningsrevisor ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING III

8

9 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet Kontrollutvalget i Nittedal kommune vedtok i sitt møte å gjennomføre en forvaltningsrevisjon av anskaffelser og kontraktsoppfølging innen enhet for tekniske tjenester og kommunens IKT-forvaltning. I protokoll for sak KU-N 28/12 heter det følgende: 1. Kontrollutvalget ønsker en forvaltningsrevisjon rettet mot anskaffelser og oppfølging av kontrakter på teknisk og IKT. I kontrollutvalget møte ble det vedtatt å gjennomføre forvaltningsrevisjonen separat for det kommunaltekniske området og IKT, slik at man prioriterte en gjennomgang av kommunalteknisk området i første omgang. Kommunene anskaffer generelt for store beløp årlig og er i denne sammenheng avhengig av tillit både hos innbyggerne og blant leverandører og aktører i markedet. Det er derfor avgjørende at det ikke kan reises tvil om at kommunenes innkjøp gjennomføres innenfor rammen av regelverket og på en økonomisk fornuftig måte. En forutsetning for å få dette til er å ha god kunnskap om regelverket på området, og gode interne rutiner for selve gjennomføringen av anskaffelsene. Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrift setter krav til at anskaffelser skal konkurranseeksponeres for å oppnå mer effektiv bruk av offentlige ressurser. Dessuten skal regelverket sikre at alle leverandører behandles likt, og har like muligheter til å vinne en anbudskonkurranse om å bli leverandør til for eksempel kommunen. Regelverket skal sikre likebehandling, forutsigbarhet og åpenhet rundt anskaffelsesprosessen. Dessuten legger regelverket opp til at anskaffelsene skal være etterprøvbare ved at de må dokumenteres skriftlig. Gode holdninger og etiske retningslinjer er også med på å redusere omfanget av uønsket adferd og uheldige bindinger og relasjoner mellom kommunens innkjøpere og leverandører. Strenge habilitetsvurderinger er derfor viktig og nødvendig for å bevare kommunens omdømme og tillit hos innbyggere, men også blant nåværende og fremtidige leverandører. Regelverket kan i visse sammenhenger være krevende og detaljert og stiller store krav til kommunene når det gjelder selve gjennomføringen av et kjøp. Dette er nok noe av bakgrunn for at mange kommuner har valgt å opprette interkommunale enheter for å bidra til gode felles rutiner, kompetanseheving og for å inngå felles avtaler der det er hensiktsmessig. Nittedal kommune er medlem av Interkommunal innkjøpsordning Nedre Romerike (IINR) sammen med fem andre kommuner. IINR har bl.a. utarbeidet en innkjøpsstrategi som er vedtatt i alle deltakerkommunene, med følgende visjon for samarbeidet: Våre anskaffelser skal være totaløkonomisk effektive og skape tillit til oss som offentlige innkjøpere. Gode anskaffelser skal bidra til flere og bedre tjenester, samt øke fokus på kvalitet. ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 1

10 Revisjonen mener denne forvaltningsrevisjonen vil være nyttig for å avdekke eventuelle svakheter i hvordan de to kommunaltekniske avdelingene gjennomfører anskaffelser, og gjennom dette kunne bidra til forbedringer av innkjøpene i avdelingene. Gode rutiner for anskaffelser vil bidra til å hindre feil i anskaffelsesprosesser som kan medføre erstatningsansvar. Det kan forebygge misligheter, og dessuten vil det ligge et innsparingspotensial i gode og effektive anskaffelser. Det er videre viktig å sikre god kontraktsoppfølging for å ha kontroll over leveranser generelt, oppdage avvik og få til rask retting av eventuelle feil og mangler. 1.2 Avgrensninger og problemstillinger Denne forvaltningsrevisjonen vil ta for seg tre problemstillinger. Den første er knyttet til anskaffelsesprosessen, den andre til selve kontraktsinngåelsen og oppfølging av kontraktene i ettertid. Den tredje dreier seg om internkontroll. Følgende problemstillinger vil bli besvart i revisjonsrapporten: Problemstilling nr. 1: Blir regelverket for offentlige anskaffelser fulgt for anskaffelser som gjennomføres av kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling? Problemstilling nr. 2: Er de inngåtte kontrakter i tråd med kravene i regelverket for offentlige anskaffelser? Har kontrakten et innhold som gjør det mulig å følge opp anskaffelsen i tråd med prinsipper for god internkontroll, og blir kontrakten faktisk fulgt opp? Problemstilling nr. 3: Har kommunen tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte rolle- og fullmaktsforhold for sine anskaffelsessaker, samt tilfredsstillende internkontrollrutiner og systemer for oppfølging av kontrakter? Revisjonskriteriene blir hentet fra lov, forskrift, samt fra ulik teori som tar for seg anskaffelsesregelverket, kontrakter og kontraktsoppfølging. Se nærmere om dette under omtalen av revisjonskriteriene i kapittel 4. Det er kun anskaffelser som er gjort av kommunalteknisk driftsavdeling og kommunalteknisk planavdeling som er en del av denne undersøkelsen. Utvalget av anskaffelser som undersøkes er utelukkende kontrakter over kr Disse fordeler seg på varekontrakter, tjenestekontrakter, bygge- og anleggskontrakter og rammeavtaler. Undersøkelsen tar ikke for seg kontrakter som IINR har inngått på vegne av sine deltakere. Når det gjelder rammeavtaler vil rapporten likevel ta for seg bestillinger som er gjort på rammeavtaler som er inngått av IINR (men ikke IINRs anskaffelse av selve rammeavtalen). Det er i hovedsak kontrakter som er inngått i 2010 og 2011 som er en del av denne undersøkelsen. Revisjonen mener dette vil gi det mest oppdaterte bilde av hvordan avdelingene i dag håndterer sine anskaffelser, kontrakter og kontraktsoppfølging. 2 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

11 1.3 Oppbygging av rapporten Rapporten vil først ta for seg anvendte metoder i prosjektet (kapittel 2), og deretter følger en kort redegjørelse for organisering av enhet for tekniske tjenester i Nittedal kommune (kapittel 3). Det gis så en gjennomgang av et utvalg kontrakter som er inndelt etter de ulike kontraktstypene som er med i utvalget (kapittel 5-8), og under disse kapitlene vil således problemstiling 1 og 2 bli besvart. Avslutningsvis behandles interkontrollsystemet knyttet til anskaffelser og kontraktsoppfølgingen og en vurdering av dette, og her besvares derfor problemstilling 3 (kapittel 9). Revisjonens samlede vurdering og anbefalinger er plassert foran i rapporten i sammendraget. ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 3

12 2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Denne rapporten er basert på omfattende skriftlig dokumentasjon fra teknisk enhet, og kommunen forøvrig. Vi har innhentet skriftlig materiale for årene Videre er det gjennomført totalt 9 intervjuer med aktuelle personer fra de to kommunaltekniske avdelingene i Nittedal, innkjøpsansvarlig i kommunen og ett møte med IINR. Intervjuene ble gjennomført i perioden september 2012 til januar Data fra intervjumaterialet som er med i undersøkelsen er verifisert av Nittedal kommune i faktamøte , og Revisjonen har gjennomført kontroller i et utvalg anskaffelser. Datamaterialet er hentet fra prosjektspesifikke dokumenter som Doffin-utlysninger, konkurransegrunnlag, protokoller, kontrakter, utvalgte regnskapsbilag/endringsmeldinger m.m. og referater fra intervjuer. Revisjonen har plukket ut anskaffelsene med tanke på spredning i kontraktstyper og verdi. Undersøkelsen dekker både tjenestekontrakter, anskaffelser på rammeavtaler, varekjøp og anskaffelser knyttet til investeringsprosjekter. Det er de store leverandørene som står for mesteparten av anskaffelsene ved teknisk sektor. Samlet kjøpte teknisk enhet varer og tjenester for noe under 140 mill. i perioden Av dette beløpet utgjør omlag 110 mill. kjøp fra ca. 50 leverandører som omsatte for over kr med kommunen. Vi har valgt ut 10 kjøp fra disse leverandørene for nærmere kontroll. Når det gjelder kommunens internkontrollsystem på dette området har revisjonen mottatt retningslinjer, rutiner og maler fra kommunen selv og fra IINR. I tillegg bygger revisjon på opplysninger gitt i intervju og opplysninger hentet fra intranettet til kommunen og nettsidene til IINR. Rapporten er sendt Nittedal kommune for uttalelse. Svar fra kommunen fremgår av vedlegg Dataenes pålitelighet og gyldighet Gyldighet De innsamlede data er innhentet for og omhandler kun denne rapportens problemstillinger og gyldigheten anses dermed å være tilfredsstillende. Pålitelighet Revisjonen har hatt enkelte problemer med å skaffe all informasjon om inngåtte kontrakter. I hovedsak skyldes dette mangler ved tidligere og nåværende arkivsystem og rutiner i Nittedal. Revisjonen anser forøvrig de innsamlede data som korrekte, og anser påliteligheten som tilstrekkelig. 1 I dette tallet er kjøp fra andre kommuner, interkommunale selskaper og kostnader som skriver seg fra NCCs utbyggingsavtale (Kruttverket) tatt ut. Beløpet gjelder dermed kun kjøp av andre eksterne leverandører. 4 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

13 3 OM TEKNISK ENHET Teknisk enhet har til sammen ca. 70 ansatte og har ansvar for drift og vedlikehold av kommunale veier, kommunaltekniske anlegg, kommunens brannvesen, plan- og byggesaker, oppmålingssaker og kommunens kartverk. Kommunalteknisk drift er den største avdelingen. Kommunen selv foretok i 2011 en totalgjennomgang av enhet for tekniske tjenester, både med tanke på kompetanse, bemanning og organisering, og hvordan enheten driftes. Gjennomgangen munnet ut i en intern rapport datert Det ble konkludert med å igangsette tiltak innen kompetanseoppbygging, rutinebeskrivelser, oppfølging og styring. Som et resultat av dette ble daværende kommunalteknisk avdeling delt i to avdelinger for å få et klarere skille mellom bestiller og utfører av tjenestene. De to nye avdelingene fikk betegnelsene avdeling for kommunalteknisk drift med oppgaver innen drift av vei, vann og avløp, og avdeling for kommunalteknisk planavdeling der man skulle planlegge og bestille oppgaver innenfor det kommunaltekniske området. Samtidig ble det innført nytt timeregistreringsverktøy (Dv pro. 1) i de to avdelingene. Nedenfor følger et organisasjonskart over enheten slik den er organisert i dag. Fig. 1 Organisasjonskart over teknisk enhet i Nittedal kommune Enhetsleder Planavdelingen Byggesaksavdelingen Geodata KomTek Plan KomTek Drift Brannvesen Teknisk enhet gjennomfører mange og til dels store anskaffelser, og inngår dermed mange kontrakter med ulike leverandører som må følges opp. De fleste av disse anskaffelsene er det de to kommunaltekniske avdelingene som står for. Ifølge regnskapet til kommunen gjorde teknisk enhet anskaffelser for om lag 50 mill. pr. år i perioden Kjøp fra andre kommuner, interkommunale enheter og utbyggingsavtalen med NCC 2 er holdt utenfor dette tallmaterialet. I denne sammenheng er det kun kjøp kommunen gjør fra eksterne leverandører som er av interesse. Informasjon fra regnskapet viser også at teknisk enhet hadde over 670 ulike leverandører i perioden Tabellen nedenfor viser at ca. halvparten av disse er leverandører med leveranser under kr Dette betyr at teknisk enhet forholder seg til svært mange leverandører. Det store volumet på innkjøpene finner man likevel hos kun 47 av disse leverandørene. Tabellen nedenfor viser at av enhetens totale kjøp, er det største volumet av anskaffelser kjøp over kr Tabellen viser også at kjøp under kr utgjør samlet en 2 NCC er entreprenør for ett stor utbyggingsprosjekt Kruttverket. ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 5

14 svært liten del av kommunens totale kjøp, men likevel har man for dette intervallet 300 leverandører. Fig. 2 Anskaffelser gjort av teknisk enhet i Intervall Antall leverandører 2010 første halvår 2012 Totalkjøp pr. intervall Over ,3 mill ,8 mill ,6 mill. Under ,1 mill. Sum ,9 mill. 6 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

15 4 REVISJONSKRITERIER 4.1 Offentlige anskaffelser Innledning Revisjonen vil med dette undersøke om viktige krav som stilles til gjennomføringen av offentlige anskaffelser er fulgt. Dette dreier seg i hovedsak å undersøke om anskaffelsen har vært konkurranseutsatt, om konkurransen ble riktig gjennomført og dokumentert, og om det finnes en gyldig avtale. Ut over de kvalifikasjonskrav som forskriften stiller opp (dvs. skatteattest, HMS-erklæring og attest for merverdiavgift 3 ), går revisjonen ikke inn og vurderer om de konkrete kvalifikasjonskrav som kommunen selv stiller opp i de enkelte konkurransegrunnlag er hensiktsmessige. Det samme gjelder for kommunens valg av kriterier, vektingen av disse i konkurransegrunnlaget og den konkrete vurderingen av det enkelte tilbud opp mot disse. Revisjonen vil med andre ord konsentrere sin undersøkelse til om selve prosedyrene i regelverket blir fulgt Regelverket for offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser (LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) stiller en rekke krav til hvordan offentlige anskaffelser skal gjennomføres. Forskriften 3-1 inneholder en opplisting over grunnleggende krav for alle anskaffelser, uavhengig av størrelse. Blant annet skal anskaffelser så langt som mulig være basert på konkurranse, det skal være likebehandling av leverandører, konkurranse skal gjennomføres i samsvar med god anbuds- og forretningsskikk, og oppdragsgiver skal sikre at vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen skal være skriftlig. Det er dermed et krav om at alle anskaffelser dokumenteres på en eller annen måte, jf. FOA 3-1 (7). FOA er delt opp i tre hoveddeler og avhengig av størrelsen på anskaffelsen og hvilke kontraktstype det er snakk om 4, kommer ulike deler av forskriften til anvendelse, jf. FOA 2-1. Jo større verdi på kontrakten som skal anskaffes, desto flere formelle krav er det til gjennomføring og dokumentasjon av prosessen. Verdien av den kontrakten som skal ut på anbud er avgjørende for hvilke regler som slår inn og regulerer anskaffelsesprosessen. For anskaffelser innen bygge- og anleggskontrakter mellom kr og kr 40,5 mill. 5, og vare- og tjenestekontrakter på mellom kr og kr 1,6 mill., gjelder forskriftens del I og II, jf. FOA 2-1 (1) og (2). For disse anskaffelsene kreves det nasjonal kunngjøring 6, jf. FOA 9-1. Kommunen kan velge mellom åpen/begrenset anbudskonkurranse og konkurranse med forhandling, jf. FOA 5-1. For bygge- og anleggskontrakter over kr 40,5 mill. og for vare- og tjenestekontrakter over kr 1,6 mill. gjelder forskriftens del I og III, jf. FOA 2-1 (1) og 2-2 (1). Disse skal lyses ut i hele EØS-området, og det skal som hovedregel brukes åpen/begrenset anbudskonkurranse som 3 Kravene kan utelates ved rene vareleveranser. 4 For tjenestekontrakter er det viktig å ta stilling til om det er en prioritert eller uprioritert tjeneste som skal anskaffes. Dette får betydning for hvilke deler av regelverket som kommer til anvendelse. 5 Fra er terskelverdien kr 40 mill. 6 Nasjonal kunngjøring skal skje på Doffin. Doffin er statens database for offentlige innkjøp, hvor konkurranser lyses ut og hvor oppdragssøkere kan finne fram til aktuelle prosjekter innenfor offentlige anskaffelser. ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 7

16 konkurranseform. Kunngjøringen skal skje i samsvar med kunngjøringsskjema fastsatt av departementet, jf. FOA 9-1. I figuren nedenfor illustreres det hvordan regelverkets ulike deler skal komme til anvendelse ut fra hvilken verdi kontrakten blir vurdert til å ha. LOA og FOA del I og III LOA og FOA del I og II Over EØS terskelverdi Over nasjonal terskelverdi Anskaffelsesprosedyrer EØS-kunngjøring Terskelverdier: Kr 1,6 mill vare- og tjenestekontrakter Kr 40,5 mill* for bygge- og anleggskontrakter Nasjonal kunngjøring Kr LOA og FOA del I Kjøp etter FOA del I direkte anskaffelser Ingen kunngjøring Kr 0,- * Fra er terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter 40 mill Det er FOA 2-3 som regulerer hvordan man beregner verdien av en kontrakt. Hovedregelen er at oppdragsgiver skal foreta en holdbar beregning av kontraktens samlede verdi (inkludert opsjoner) på kunngjøringstidspunktet. En anskaffelse skal ikke deles opp i mindre deler for å unngå at anbudet faller inn under deler av forskriftens bestemmelser. Anskaffelser skal dokumenteres med protokoll, jf. FOA 3-2. Protokollene skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen, jf. FOA 3-2 (2). Det skal føres protokoll for alle anskaffelser som overstiger kr Minimumskrav til hva protokoll for anskaffelser over skal inneholde, fremgår av forskriftens vedlegg 4. Blant annet skal anskaffelsens verdi fremgå, hvilke leverandører som er med i konkurransen, hvilken leverandør som ble valgt og begrunnelsen for valget. Når kommunen foretar offentlige anskaffelser gjelder forvaltningslovens regler om habilitet, jf. FOA 3-7 og forvaltningsloven Ansatte som tilrettelegger for eller treffer beslutninger i en anskaffelsesprosess har en selvstendig plikt til å vurdere egen habilitet. En ansatt må ikke legge til rette for eller fatte avgjørelser i noen faser av en anskaffelsesprosess der den ansatte eller noen han står nær har en egeninteresse i utfallet av saken, eller det foreligger forhold som er egnet til å svekke tilliten til den ansattes upartiskhet. 8 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

17 En særlig problemstilling i forhold til habilitet er når kommunens egne ansatte leverer inn tilbud på et anbud kommunen har lyst ut. Tidligere hadde FOA en egen bestemmelse som forbød at ansatte kunne være leverandør til egen arbeidsgiver (tidligere FOA 3-5). Denne ble opphevet , fordi den av mange hadde blitt tolket som et forbud mot at kommunene kunne utføre oppgaver i egenregi, og det var ikke intensjonen med bestemmelsen. Dessuten mente lovgiver at habilitetsreglene i FOA 3-7 og forvaltningsloven 6-10 ville være tilstrekkelig til å hindre uønskede rolleblandinger i anskaffelsessaker 7. Praksis fra KOFA og uttalelser fra departementet viser at det må legges en strengere habilitetsvurdering til grunn ved tolking av habilitetsregelen i anskaffelsessaker enn normalt etter forvaltningsretten. Det er derfor forholdsvis vanlig at kommunene i egne innkjøpsreglement utrykkelig slår fast at ansatte ikke kan levere tilbud i anskaffelsessaker i egen kommune. Når det gjelder offentlige anskaffelser setter revisjonen opp følgende kriterier: Anskaffelsene skal være gjennomført med konkurranse i tråd med de prosedyrer som er fastsatt i lov om offentlige anskaffelser: o Anskaffelsene skal være kunngjort på korrekt måte o Det skal være ført korrekt anskaffelsesprotokoll o Det skal være inngått en skriftlig avtale i tråd med konkurransegrunnlaget Kravene til internkontroll ved anskaffelser Som for de fleste områder i en kommune er det viktig å ha et internkontrollsystem for anskaffelser. Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 2009 en arbeidsgruppe for å se på hvordan kommunene kunne styrke egenkontrollen. Arbeidet resulterte i en rapport med 85 tilrådinger for å styrke egenkontroll i kommunene. Tilrådning nr sier noen om hvilke krav man bør stille til internkontrollen i anskaffelsessaker: Tilråding 27: Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom anna skil mellom rammeavtalar, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtalar. Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for å skilje mellom ulike typar anskaffingar. Tilråding 28: Ansvar og roller i anskaffingsprosessen må definerast tydeleg. Særleg er det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateiningane sjølve, og kva for nokre som skal gjerast av staben. Det må òg definerast i kva tilfelle staben skal involverast undervegs. Tilråding 29: Ansvaret for anskaffingsprosessen bør vere tydeleg. Det vil seie ansvaret for policy og rutinar så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av prosesskrav og avtalar som kommunen har inngått. Dokumenter fra anskaffelsesprosesser og kontrakter er i utgangspunktet offentlige dokumenter som det ikke i lovs form finnes hjemmel for å unnta dem offentlighet (til valg av leverandør er gjort gjelder det et generelt unntak fra innsyn i tilbud og protokoller, jf. offentleglova 23, 3.ledd). Det tilsier at alle dokumenter i en anskaffelsesprosess bør arkiveres på betryggende måte i kommunenes saksarkiv. Dessuten er det slik at LOA og FOA bygger på at alle anskaffelsesprosesser må være etterprøvbare. Det tilsier også gode rutiner for arkivering. 7 Høringsnotat av , publisert på FADs internettsider. ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 9

18 Ut fra dette setter revisjonen opp følgende kriterier for internkontroll med anskaffelser: Kommunen bør ha tilfredsstillende internkontrollrutiner og avklarte fullmaktsforhold for sine anskaffelsessaker Saksdokumentasjon for hver anskaffelse bør oppbevares samlet, systematisk ordnet i hensiktsmessig arkivmateriell, og under slike forhold at innholdet ikke er tilgjengelig for uvedkommende. (Kommunens digitale arkivsystem skal benyttes.) 4.2 Om kontrakter, kontraktsoppfølging og kravet til internkontroll Om kontrakter Innledning Kontraktsoppfølging er alle forhold og situasjoner som oppstår fra kontrakt er signert til kontrakten er avsluttet og partene ikke lenger har rettigheter og plikter etter kontrakten. Nøkkelen til å forebygge problemer og uenigheter i kontraktsperioden er å utarbeide og inngå en god kontrakt som sikrer kommunen muligheter til å følge opp den anskaffelsen som gjøres og samtidig selvsagt overholde egne forpliktelser. Revisjonen legger derfor opp til å se på om kontraktene innholder de vesentligste punkter som må til for å kunne følge opp en anskaffelse. Ut over krav til at standardkontrakter som hovedregel skal brukes der det er framforhandlet slike, jf. FOA 3-11, er det ingen bindende regler for hva en kontrakt skal inneholde. Det er likevel slik at man kan stille opp noen områder som alle kontrakter bør regulere for at man skal ha muligheter til å følge opp en leveranse. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) har gitt ut en veileder for kontraktoppfølging av offentlig kontrakter. Det som blir sagt nedenfor om kontrakter bygger på DIFIs anbefalinger i nevnte veileder. Om innholdet i kontrakter FOA legger opp til at oppdragsgiver allerede i konkurransegrunnlaget skal angi alminnelige og spesielle kontraktsbetingelser som skal med i kontrakten FOA 8-1 d) jf (2) bokstav g. Finnes det fremforhandlede balanserte kontrakter skal disse som hovedregel brukes, jf. FOA Dette kan for eksempel være NS-standarder. Dersom man bruker en kvalitetssikret mal, vil som oftest de fleste relevante forhold rundt anskaffelsen være regulert i denne. I disse tilfellene trenger man kun å tilpasse malen til den konkrete anskaffelsen, og det gjør de fleste kontraktsmaler ved å vise til konkurransegrunnlaget. Tillegg eller justeringer ut over dette gjøres ofte ved å lage et tillegg til kontraktsmalen. Når det i konkurransegrunnlaget er angitt et sett med alminnelige og spesielle kontraktsbetingelser, må disse i utgangspunktet brukes i kontrakten mellom oppdragsgiver og vinnende leverandør. Noe annet kan komme i strid med forhandlingsforbudet eller forbudet mot vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget. Om det er slik at kommunen ønsker å lage en egen kontrakt for en gitt anskaffelse er det viktig at alle relevante forhold blir tatt inn i kontrakten. I henhold til veileder for kontraktsoppfølging av offentlige anskaffelser utgitt av DIFI bør en kontrakt inneholde: 10 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING

19 a) Beskrivelse av ytelsen Hva leverandøren skal levere. Dette kan gjerne gjøres ved å vise til leverandørens tilbud og konkurransegrunnlagets kravspesifikasjon. b) Pris Hvilken pris som skal betales, eventuelt hvordan prisen skal beregnes. Det bør være spesifisert hvorvidt merverdiavgift er inkludert i prisen. c) Betaling Når og hvordan skal oppdragsgiver betale for ytelsen. Kan for eksempel leverandøren fakturere løpende under oppdraget, eller skal alt betales først når ytelsen er levert og godkjent av oppdragsgiver. d) Varighet For kontrakter som skal løpe over tid bør det reguleres når kontrakten begynner å løpe, og når den opphører. e) Levering sted og tidspunkt for levering av ytelsen. f) Klausul om lønns- og arbeidsvilkår I henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår 5 (for kontrakter med verdi over 1 eller 1,6 mill. kroner). g) Mislighold Hva skjer dersom leverandøren ikke leverer i henhold til kontrakten? Dette berører både om ytelsen er forsinket og om den holder den avtalte kvalitet/omfang. h) Oppsigelse Har noen av partene adgang til å si opp kontrakten, og i så fall på hvilke vilkår. Som et ledd i kampen mot sosial dumping er det innført en forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, se forskrift 8. januar 2008 nr Plikten til å ta inn en slik klausul gjelder for tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,6 mill. kroner eks. mva., jf. 4 (for staten inntrer plikten ved 1 mill.). Forskriften innebærer en plikt til å ta inn en klausul om tarifflønn i henhold til allmenngjøringsforskriften eller landsomfattende tariffavtaler for leverandørenes ansatte. Klausulen må også omfatte eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten. I tillegg må det tas inn et krav om at oppdragstakeren kan dokumentere at regelen er fulgt på forespørsel fra kommunen. Kontrakten må foreligge i underskrevet stand fra begge parter. For kommunen må det være person med delegert fullmakt som signerer på vegne av kommunen. Når det gjelder innholdet i kontrakter settes det opp følgende revisjonskriterier: Kontrakten skal være i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser, herunder kontrolleres om: o standardkontrakter er brukt o og om det tatt inn krav til lønns- og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft i de kontraktene som faller inn under dette regelverket I de tilfeller standardkontrakt ikke er brukt, bør kontrakten likevel regulere de mest sentrale punkt en avtale bør inneholde i tillegg til de krav LOA setter. Kontrakten må være signert av en person i kommunen med fullmakt til dette. ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING 11

20 4.2.2 Oppfølging av kontrakter Generelt I likhet med at oppdragsgiver gjerne har rutiner og retningslinjer for innkjøp i sin virksomhet, bør oppdragsgiver også ha etablert rutiner og retningslinjer for god kontraktsoppfølging og fakturahåndtering. Det finnes ingen bindende generelle regler for hvordan kommuner bør følge opp sine kontrakter. Dette må bygge på hva som er anerkjent som gode rutiner og god praksis for det enkelte fagfelt. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) har gitt ut en veileder som sier noe generelt om hva som skal til for å følge opp sine kontrakter på en god måte. Selve oppfølgingen av kontrakten handler om alle forhold og situasjoner som oppstår fra kontrakt er signert til kontrakten er avsluttet og partene ikke lenger har rettigheter og plikter etter kontrakten. Dette innebærer særlig å kontrollere og sørge for at leverandøren leverer det han skal, når han skal, og ellers oppfyller alle sine plikter. Men det innebærer også å implementere kontrakten i sin egen virksomhet, slik at man selv etterlever sine forpliktelser overfor leverandøren. Kontraktsoppfølging handler også om å håndtere uventede og endrede situasjoner som man ikke forventet da kontrakten ble inngått. Å følge opp sine kontrakter handler dermed i bunn og grunn om å ha gode internkontrollrutiner som sikrer at svikt, feil og mangler blir avverget. Det å etablere gode internkontrollrutiner er et ledelsesansvar, og det kommer til uttrykk i kommuneloven 23 nr. 2 der det heter at administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. PricewaterhouseCoopers (PwC) ga i oktober ut rapporten Internkontroll i kommunene. Der defineres internkontroll som det å formalisere rutiner som er utformet på bakgrunn av kommunenes vurderinger av hvor det er risiko for styringssvikt. Med andre ord handler dette om å formalisere og dokumentere rutiner i motsetning til å bygge på sedvane og udokumenterte rutiner. Dernest må kontrollsystemet føles opp og etterleves systematisk i motsetning til engangs- og ad hoc kontrollaktiviteter. Beskrivelser av oppgaver, ansvar og roller er viktig i internkontrollen. Dette gjelder både ansvar generelt og hvem som har ansvar for kontrollene 9. Dette gjelder lederansvar, medarbeideransvar og ikke minst, oppgave- og ansvarsdeling mellom enheter i en organisasjon 10. Typiske eksempler på dokumenter som beskriver roller og ansvar er stillingsbeskrivelser, organisasjonsbeskrivelser, delegasjonsreglement (økonomireglement), og lederkontrakter. I rapporten med 85 tilrådinger for å styrke egenkontroll i kommunene er det i tilrådning 20 presisert viktigheten av arbeidsdeling, altså at samme person ikke skal være ansvarlig for både aktiviteten og kontrollen av samme aktivitet. Her viser vi også til anerkjent teori på området som for eksempel Cosomodellen 11, som inneholder de samme elementene. 8 Rapporten var avgitt som en del av Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med å styrke egenkontrollen i kommunene. Departementets hadde nedsatt en arbeidsgruppe som senere avga rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. 9 Tilråding 19 i rapport fra arbeidsgruppen for styrket egenkontroll i kommunene. 10 PwCs rapport om internkontroll i kommuner, side Dette rammeverket for internkontroll som er utgitt av den amerikanske organisasjonen Committee of Sponsoring Orgnizations of the Treadway Commission (COSO). Organisasjonen har publisert en rekke innflytelsesrike rapporter om råd om hvordan bedrifter og andre virksomheter bør innrette sitt internkontrollarbeid. 12 ANSKAFFELSER OG KONTRAKTSOPPFØLGING