FORVALTNINGSREVISJON. Offentlige anskaffelser. Lenvik kommune

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Lenvik kommune Rapport 2014

2

3 Forord På grunnlag av bestilling fra kontrollutvalget i Lenvik kommune har KomRev NORD gjennomført forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i Lenvik kommune. Kontrollutvalget skal påse at forvaltningsrevisjon gjennomføres. Forvaltningsrevisjon innebærer at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Bestemmelsene om dette følger av lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) 77 nr. 4 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. (revisjonsforskriften) kapittel 3. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen vurdert egen uavhengighet overfor Lenvik kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften 6. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Vi takker Lenvik kommune for samarbeidet i forbindelse med prosjektet. Tromsø, / Tone Steffensen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Margrete Mjølhus Kleiven Prosjektleder, forvaltningsrevisor Tove Benjaminsen Prosjektmedarbeider, regnskapsrevisor

4 Sammendrag KomRev NORD IKS har etter oppdrag fra kontrollutvalget i Lenvik kommune gjennomført forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i kommunen. Vi har undersøkt om kommunen har etablert rutiner for innkjøp, kartlagt organisering og kompetanse på innkjøpsområdet i kommunens virksomhet Tekniske tjenester, og vi har undersøkt kommunens etterlevelse av grunnleggende krav i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. På problemstilling 1 har revisjonen konkludert med at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har etablert rutiner for etterlevelse av bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser generelt, og reglene om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring spesielt. Konklusjonen bygger på følgende hovedfunn og vurderinger: Lenvik kommune har vedtatt Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del I og Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del II Rutiner for innkjøp, som gjelder for alle kommunens virksomheter. Lenvik kommune har tydelig definerte roller og ansvar på innkjøpsområdet og reglementet inneholder etiske retningslinjer for anskaffelsesprosessen. Ansvarlige for innkjøp, som besvarte vår spørreundersøkelse, mener å ha basiskompetanse innenfor offentlige anskaffelser, og deres svar tilsier at de har fått opplæring i regelverket. Revisor finner ikke dokumentert at kommunen har definert kompetansebehovet innenfor internkontroll og anskaffelser eller etablert opplæringstiltak. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut kan dokumentere et kontrollmiljø i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. Kommunens anskaffelsesstrategi inneholder målsettinger på innkjøpsområdet. Revisor finner ikke dokumenterte risikovurderinger og risikostyring, men vi finner at konkrete «flytskjemaer», som beskriver ulike anskaffelsesprosesser avhengig av verdi, indikerer at risikovurderinger er gjort. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i noen grad kan dokumentere utførte risikovurderinger i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. Anskaffelsesreglementet omtaler innkjøp i kommunen generelt og angir regler for gjennomføring av ulike innkjøp avhengig av anskaffelsens verdi, og det inneholder konkrete bestemmelser om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring. Lenvik kommune har elektroniske systemer for fakturakontroll, men ikke for konkurransegjennomføring og bestilling. Kommunen har gjennom anskaffelsesreglementet etablert styrings- og kontrolltiltak, men vi finner ikke dokumentert at dette er gjort med utgangspunkt i en risikovurdering. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har kontrollaktiviteter som er i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFI sin veileder. Lenvik kommunes rutiner angir hvordan informasjon på innkjøpsområdet skal gjøres kjent, og ansvaret for informasjonsspredningen er plassert. Kommentarene fra innkjøpsansvarlige i vår spørreundersøkelse indikerer at disse sprer kunnskap om enkeltinnkjøp og rammeavtaler på egen arbeidsplass. Kommunen har ikke alle retningslinjer, maler og verktøy lett tilgjengelig for de ansatte. Kommunens anskaffelsesreglement omhandler ajourhold og rutiner for rapportering av avvik, og resultatet fra spørreundersøkelsen indikerer at innkjøpsansvarlige i kommunen har eller vil iverksette tiltak ved avvik fra kommunens reglement. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har rutiner for informasjon og kommunikasjon på innkjøpsområdet som er i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder.

5 Kommunens reglement inneholder en bestemmelse om at det skal skje løpende kontroll, men etterlevelsen av regelverk blir ikke systematisk testet i kommunen. Resultatet fra spørreundersøkelsen indikerer at innkjøpsansvarlige følger med bruken av rammeavtaler i egen virksomhet. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i noen grad har et system for overvåking/oppfølging i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. Problemstilling 2 er en kartlegging av kompetanse og organisering på innkjøpsområdet. Tekniske tjenester er en av Lenvik kommunes 23 virksomheter, og virksomhetens tre prosjektledere kjøper årlig varer og tjenester for i underkant av 70 millioner kroner på driftsbudsjett 1. I tillegg gjøres det investeringer på bygningssiden, hvor for eksempel bygging av ungdomsskolen har vært en av de store investeringene de siste årene. De ansvarlige for innkjøp i virksomheten er bygningsingeniør, sivilingeniør og anleggsingeniør. To av disse har sertifisert seg på offentlige anskaffelser gjennom KS 2. Virksomheten ønsker å styrke innkjøpsfunksjonen, og de forteller til revisor at de trenger juridisk kompetanse. Når behov for varer eller tjenester oppstår i kommunens virksomheter, og behovet ikke kan dekkes gjennom kjøp fra rammeavtale, melder virksomheten behovet inn til Tekniske tjenester som utreder behovet videre. Kommunestyret må i mange tilfeller ta den endelige beslutningen om behovet må dekkes ved kjøp av varer eller tjenester fra andre. Når det gjelder beregning av anskaffelsesverdi, forteller Tekniske tjenester at det varierer om de anslår verdien selv eller om de må hente inn ekstern kompetanse. Dersom de foretar beregningen selv, gjøres dette ut fra erfaringstall. Tekniske tjenester forteller at de har gjort så mange innkjøp at de vet om verdien kommer over eller under kroner. Kommunen bruker nesten kun anskaffelsesprosedyren åpen anbudskonkurranse. Innkjøperne på Tekniske tjenester har noe erfaring fra anskaffelsesprosedyrer med forhandling, men de mener at de ikke har kapasitet til å kjøre slike anskaffelsesprosesser blant annet fordi det krever mer oppfølging underveis. Når det gjelder anskaffelser under terskelverdien på kr , opplyser virksomheten til revisor at de sender tilbudsforespørsel til minimum tre til fire leverandører. På problemstilling 3 har revisjonen konkludert med at Lenvik kommune i flere av de undersøkte anskaffelsene har brutt sentrale bestemmelser om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet i anskaffelsesregelverket. Konklusjonen bygger på følgende hovedfunn og vurderinger: For tre av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune gjennomført anskaffelsen i henhold til alle de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. Disse tre anskaffelsene hadde verdi under kr , og kommunen har informert et tilstrekkelig antall leverandører om anskaffelsen ved å sende tilbudsforespørsel til flere leverandører i markedet. Kommunen har tildelt kontrakt til tilbyder med laveste pris, som vi forsto at skulle være avgjørende ved evalueringen av tilbudene og tildeling av kontrakt. Kommunens dokumentasjon beskriver vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprosessene. I fem av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut etterlevd konkurransekravet. Det gjelder anskaffelsene vi har kalt: 1 Jf. skriftlige opplysninger fra kommunen 2 Kommunesektorens organisasjon

6 Rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler (kap 7.3) Rehabilitering av skolebygg Husøy (kap. 7.5) Rehabilitering av skolebygg - Gibostad (kap 7.6) Utredning barnebysenter (kap.7.7) Kommunale veier (kap 7.15) Kommunen har i disse fem anskaffelsene sendt tilbudsforespørsel til et tilstrekkelig antall leverandører i markedet og tildelt kontrakt til leverandør med laveste pris, som vi oppfattet skulle være tildelingskriteriet. I anskaffelsen «rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler» har kommunen overholdt regelverkets krav om at det skal innhentes skatteattest og HMSegenerklæring, men i de øvrige er ikke dette gjort. I disse anskaffelsene har vi også vurdert at Lenvik kommune i ulik grad har etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet. Vi har også vurdert at Lenvik kommune i til sammen åtte av de undersøkte anskaffelsene i liten grad har etterlevd konkurransekravet. Kommunen har i alle disse anskaffelsene informert leverandører i markedet om konkurransen og beskrevet konkurransen, men tre av de åtte anskaffelsene er ikke gjennomført etter riktig del i forskrift om offentlige anskaffelser, og det innebærer blant annet at regelverkets krav om kunngjøring ikke er overholdt. Dette gjelder anskaffelsene: Vintervedlikehold vei, kontrakt 2009/ /13 (kap. 7.2) Vintervedlikehold vei, kontrakt 2013/ /16 (kap. 7.2) Snøbrøyting (kap. 7.4) For de øvrige fem av åtte anskaffelsene hvor vi vurderte at Lenvik kommune i liten grad har etterlevd kravet om konkurranse er kommunens bruk av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier ikke i henhold til grunnleggende krav i regelverket. Dette gjelder anskaffelsene: Investering vann forprosjekt vann og avløp Silsand (kap. 7.9) Investering avløp (kap. 7.10) Økobygd Silsand VVA Smørhusbakken (kap. 7.12) Overvannskulvert Skibakken (kap. 7.13) Nye kirkegårder (kap. 7.14) Lenvik kommune har ført protokoll for disse anskaffelsene, men vi har vurdert at kommunen ikke har overholdt kriteriet om å skriftliggjøre vurderinger og beslutninger som har betydning for konkurransen. Vår vurdering er derfor at Lenvik kommune for disse anskaffelsene i noen grad har etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet. I fire av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune ikke etterlevd noen av de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. Anskaffelsene har vi i rapporten kalt: Meglertjenester, hytte på Svartfjellet (kap. 7.1) Detaljering vannledning Aspelund (kap. 7.11) Rehabilitering av skolebygg Trollvik (kap. 7.16) Møbler til Kunnskapsparken Finnsnes AS (kap. 7.18) For disse anskaffelsene har ikke kommunen innhentet tilbud fra flere leverandører i markedet. De fire øverste anskaffelsene i opplistingen ovenfor, hadde verdi under , og Lenvik kommune kunne gjennomført anskaffelsen i henhold til grunnleggende krav i FOA del I. Anskaffelsen av møbler ble gjort av daglig leder i Kunnskapsparken Finnsnes AS, og kommunen har mottatt

7 fakturaer for kommunens andel på over kr 5 millioner kroner. Anskaffelsens verdi oversteg dermed EØS-terskelverdien på kr 1,6 millioner kroner, og skulle være gjennomført etter FOA del I og III. Når det gjelder anskaffelsen «grunnarbeider» (kapittel 7.8) har kommunen påberopt seg FOA 2-1 (2) bokstav b for å henvende seg direkte til en leverandør, men vurderingen for dette er ikke skriftlig dokumentert. Revisors vurdering er derfor at de utledete kriteriene om dokumentasjon og etterprøvbarhet ikke er etterlevd av Lenvik kommune. For anskaffelsen «rus psykiatriboliger», som vi redegjør for i kapittel 7.17, har vi vurdert at kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet ikke er etterlevd og at vi ikke har grunnlag for å vurdere kommunenes etterlevelse av konkurransekravet. På bakgrunn av våre funn og vurderinger har vi anbefalt Lenvik kommune å: Gjennomgå kvalitets- og internkontrollsystemet på innkjøpsområdet, og utvikle det videre for å sikre kommunens etterlevelse av grunnleggende krav i regelverket om offentlige anskaffelser. Sikre reell konkurranse ved å gjennomføre anskaffelser etter prosedyrekravene som gjelder for anskaffelsens verdi. Sørge for at anskaffelsesprosessen blir dokumentert i en protokoll og i en slik grad at prosessen - fra beregning av anskaffelsens verdi til signering av kontrakt og eventuell senere bestilling av tilleggsarbeid/-tjenester - blir etterprøvbar.

8 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER Problemstillinger Revisjonskriterier METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING Metode og datamateriale Avgrensing av prosjektet LENVIK KOMMUNE ETABLERTE RUTINER Generelt om kommunens skriftlige rutiner og reglementer Kontrollmiljø Risikovurderinger Kontrollaktiviteter Informasjon og kommunikasjon Overvåking/oppfølging Oppsummering og konklusjon KOMPETANSE OG ORGANISERING Generelt Behovsavklaring Beregning av anskaffelsesverdi Valg av anskaffelsesprosedyre ETTERLEVELSE AV REGELVERK Meglertjenester Vintervedlikehold av vei Rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler Snøbrøyting Rehabilitering av skolebygg - Husøy Rehabilitering av skolebygg - Gibostad Utredning barnebysenter Grunnundersøkelser Investering vann forprosjekt vann og avløp Silsand Investering Avløp Detaljering vannledning Aspelund Økobygd Silsand VVA Smørhusbakken Overvannskulvert Skibakken Nye kirkegårder Kommunale veier Rehabilitering av skolebygg Trollvik skole Rus psykiatriboliger (Fristad) Møbler i Kunnskapsparken Finnsnes AS Oppsummering og konklusjon OPPSUMMERING OG KONKLUSJON HØRING ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG... 68

9 1 INNLEDNING Forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser er ett av seks prioriterte prosjekter på Lenvik kommunes plan for forvaltningsrevisjon KomRev NORD gjennomførte forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i Lenvik kommune i Undersøkelsen viste flere brudd på grunnleggende krav i de undersøkte anskaffelsene. Rådmannen gav tilbakemelding til kontrollutvalget i 2010 om hvilke tiltak som skulle iverksettes for å rette opp svakhetene revisjonen hadde påvist. Kontrollutvalget vedtok i møte , i sak 41/13, å bestille et nytt forvaltningsrevisjonsprosjekt om offentlige anskaffelser. I møte , i sak 52/13, vedtok kontrollutvalget KomRev NORDs overordnede prosjektskisse. Av kontrollutvalgets bestilling fremgår det at revisjonen skal undersøke anskaffelser gjort innenfor teknisk, plan og utvikling i kommunen 3. Utvalget ønsker at vi ser på tjenesteanskaffelser over og under terskelverdi. I februar 2014 besluttet kontrollutvalget 4 at en bestemt anskaffelse som var varslet om til kontrollutvalgets sekretariat, skulle tas inn i prosjektet. Kontrollutvalget har beskrevet tre formål som ønskes oppfylt med undersøkelsen. For det første er formålet å sikre at Lenvik kommune har rutiner og prosedyrer som er egnet til å sikre at kommunen følger gjeldende regelverk om offentlige anskaffelser og foretar økonomisk fordelaktige anskaffelser. For det andre er formålet å synliggjøre hvorvidt nye rutiner og prosedyrer som ble utarbeidet i forbindelse med forrige forvaltningsrevisjon av kommunens anskaffelser, fungerer og om regelverket om offentlige anskaffelser etterleves. Endelig er formålet å synliggjøre hvorvidt svakhetene som revisjonen påviste i det forrige forvaltningsrevisjonsprosjektet, er blitt satt fokus på og korrigert. 3 Dette er virksomheten kalt Tekniske tjenester. 4 Innspillet til undersøkelsen ble etter avtale mellom K-sekretariatet og kontrollutvalgets leder forelagt utvalgets medlemmer pr. e-post. Side 1

10 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Med henvisning til kontrollutvalgets bestilling har revisjonen utledet tre problemstillinger for undersøkelsen: 1. Har Lenvik kommune i tilstrekkelig grad etablert rutiner/retningslinjer for etterlevelse av bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser generelt, og reglene om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring spesielt? 2. Hvilken kompetanse og organisering har Lenvik kommune på innkjøpsområdet når det gjelder bestillerfunksjonen; behovsavklaring, beregning av anskaffelsesverdi og valg av anskaffelsesprosedyre? 3. Etterlever Lenvik kommune sentrale bestemmelser i anskaffelsesregelverket om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet i tjenesteanskaffelser innenfor teknisk, plan og utvikling? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav, normer og/eller standarder som kommunens praksis på det reviderte området skal vurderes i forhold til. For problemstillingene 1 og 3 har vi utledet revisjonskriterier, mens problemstilling 2 er deskriptivt formulert, som betyr at revisjonen må besvare den beskrivende. For deskriptive problemstillinger er det ikke relevant å utlede revisjonskriterier. Revisjonskriteriene skal utledes fra autoritative kilder innenfor det aktuelle området, og i dette prosjektet er følgende kilder relevante: Lov nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) 23 nr. 2 annet punktum Helhetlig risikostyring et integrert rammeverk, sammendrag av den såkalte COSO - rapporten 5, PwC Kommunal- og regionaldepartementets rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane ( ) Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) sin veileder for internkontroll i offentlige anskaffelser, v Lov nr. 69 om offentlige anskaffelser (forkortet LOA) Forskrift nr. 402 om offentlige anskaffelser (forkortet FOA) I det følgende drøfter og utleder vi revisjonskriterier for prosjektets problemstillinger 1 og 3, og vi redegjør for begrepene vi bruker under problemstilling Problemstilling 1 skriftlige rutiner Administrasjonssjefen i kommunen er gjennom kommuneloven 23 nr. 2 pålagt å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er 5 COSO står for Comittee of sponsoring organizations of the treadway commission 2

11 gjenstand for betryggende kontroll. Plikten etter bestemmelsen innebærer at administrasjonssjefen har ansvaret for at virksomheten etablerer rutiner og systemer, dvs. et internkontrollsystem 6. Innenfor enkelte områder av kommunens virksomhet følger nærmere bestemte krav til internkontrollsystemet av lov og forskrift. På innkjøpsområdet inneholder ikke regelverket retningslinjer for innholdet og omfanget av kommunens internkontroll. Av andre kilder kan vi utlede en såkalt foretrukket praksis for hva det innebærer å i tilstrekkelig grad ha etablert rutiner/retningslinjer for etterlevelse av bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser generelt. COSO er en organisasjon som har arbeidet med å utarbeide et felles rammeverk for internkontroll. COSO definerer internkontroll som en prosess igangsatt og gjennomført av virksomhetens styre, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig grad av sikkerhet for måloppnåelse innen følgende kategorier av mål: 1) målrettet og kostnadseffektiv drift, 2) pålitelig rapportering og 3) overholdelse av lover og regler. For at internkontrollsystemet skal være velfungerende, mener den nevnte organisasjonen at det bør bestå av komponentene kontrollmiljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon og overvåking/oppfølging 7. I Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) sin Veileder for internkontroll i offentlige anskaffelser finner vi anbefalinger for forhold/tiltak som er relevante for oppfyllelse av de fem komponentene. Nedenfor redegjør vi kort for komponentene, og for hver av disse oppgir vi anbefalinger fra DIFI. Vi bruker anbefalingene som revisjonskriterier for å vurdere om Lenvik kommune i tilstrekkelig grad har etablert rutiner for etterlevelse av regelverket om offentlige anskaffelser. Kontrollmiljø setter standarden for en organisasjon når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll og styring. Det danner grunnlaget for de øvrige kontrollkomponentene og gir orden og struktur. Fra DIFI sin veileder utleder revisor som revisjonskriterier for komponenten kontrollmiljø at Lenvik kommune bør dokumentere: at roller og ansvar for anskaffelser er utvetydig definert og nedfelt, herunder delegering av økonomiske fullmakter et definert kompetansebehov innenfor internkontroll og anskaffelser, samt etablert opplæringstiltak etiske retningslinjer som også omfatter utfordringer i anskaffelsesprosessen. Risikovurdering består av identifisering og analyse av risikoer som er relevante når det gjelder oppnåelse av virksomhetens målsettinger. Det innebærer risiko relatert til oppnåelse av anskaffelsesstrategien som bør være utarbeidet av virksomheten. Fra DIFI sin veileder utleder revisor som revisjonskriterier for komponenten risikovurderinger at Lenvik kommune bør dokumentere: en anskaffelsesstrategi 8 periodisk gjennomførte risikoanalyser for anskaffelsesområdet med utgangspunkt i målsettingene at risikostyring er integrert i alle faser og deler av virksomhetens anskaffelsesprosess, herunder i større investeringsprosjekter. 6 Jf. bestemmelsens ordlyd betryggende kontroll og utdypning av bestemmelsen i forarbeidene, jf. Ot. prp. nr. 70 ( ) s Dette utgjør den såkalte COSO-modellen. 8 Anskaffelsesstrategi inngår i prinsippet for mål- og resultatstyring og kan defineres som å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten., jf. 3

12 Kontrollaktiviteter er handlingsplaner og rutiner som sikrer korrekt gjennomføring av ledelsens direktiver. De sørger for at nødvendige handlinger utføres for å håndtere risikoer som kan hindre oppnåelse av virksomhetens målsettinger. Kontrollaktiviteter foretas i hele organisasjonen, på alle nivåer og i alle funksjoner. Fra DIFI sin veileder utleder vi som revisjonskriterier for komponenten kontrollaktiviteter at Lenvik kommune bør ha: et dokument som dekker alle de viktigste forholdene innenfor anskaffelsesområdet for denne virksomheten. Dette kan være en veileder eller innkjøpshåndbok, som de ansatte har enkel tilgang til elektroniske systemer for konkurransegjennomføring, bestilling og fakturakontroll etablert og innrettet styrings- og kontrolltiltak med utgangspunkt i en risikovurdering. Informasjon og kommunikasjon innebærer at viktig informasjon må identifiseres, fanges opp og gjøre de ansatte i stand til å utføre sine ansvarsoppgaver. Fra DIFI sin veileder utleder revisor som revisjonskriterier for komponenten informasjon og kommunikasjon at Lenvik kommune bør ha: etablert kommunikasjonsrutiner, som sikrer at ansatte jevnlig minnes på viktigheten av at anskaffelser skal følge interne og eksterne retningslinjer alle retningslinjer, maler og verktøy lett tilgjengelig for de ansatte rutiner for ajourhold av egne retningslinjer, maler og verktøy på anskaffelsesområdet klare rutiner for hvordan ansatte skal rapportere om avvik, feil eller mangler på anskaffelsesområdet. Overvåking/oppfølging bør gjøres for å vurdere hvor effektivt systemet er over tid. Fra DIFI sin veileder utleder vi som revisjonskriterier for komponenten overvåking/oppfølging at Lenvik kommune bør: systematisk teste faktisk etterlevelse av lover og retningslinjer ved å evaluere gjennomførte anskaffelser. Vi gjengir de utledete revisjonskriteriene i tekstbokser i kapittel Problemstilling 2 - begrepsavklaringer Behovsavklaring En anskaffelsesprosess starter med at oppdragsgiver definerer sitt behov, og avklarer hva som må anskaffes for å dekke et konkret behov, omfanget og varigheten av det som ønskes anskaffet. Formålet med behovsavklaringen er å sørge for at virksomheten får det den trenger og at regelverket følges i anskaffelsesprosessen. Anskaffelsens verdi Forskrift om offentlige anskaffelser 2-3 omhandler beregning av anskaffelsens anslåtte verdi. Beregningen er en av de innledende fasene for oppdragsgiver i en innkjøpsprosess. Verdien av anskaffelsen har betydning for hvilke regler som kommer til anvendelse. De såkalte terskelverdiene justeres annet hvert år, og de til enhver tid gjeldende terskelverdiene er oppdatert på blant annet regjeringens internettsider. 4

13 Tabell 1: Terskelverdier 2012/2013 Terskelverdier 2012/2013 Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) Terskelverdi fra Sentrale statlige etaters vare- og tjenestekjøp FOA 2-2 (1) Andre oppdragsgivers vare- og tjenestekjøp FOA 2-2 (1) Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp FOA 18-2 (3) Delarbeid (tjenester) som kan unntas EØS- kunngjøring FOA 2-2 (3) Alle oppdrags bygg- og anleggsprosjekter FOA 1-1 (1) Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider FOA 18-2 (3) Delarbeid (bygg og anlegg) som kan unntas EØS- kunngjøring FOA 2-2 (3) Kilde: regjeringen.no Beregningen av anskaffelsens anslåtte verdi gjøres på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale eks. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen 9. Anskaffelsesprosedyre I planleggingsfasen av en anskaffelse må det tas stilling til hvilken prosedyre anskaffelsen skal foretas etter. For anskaffelser med verdi under kr plikter ikke oppdragsgiver å følge en særskilt prosedyre, men anskaffelsen skal foretas etter nærmere bestemte grunnleggende krav omtalt i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Anskaffelser med verdi over kr må gjennomføres ved bruk av en av regelverkets tillatte anskaffelsesprosedyrer. Tillatte prosedyrer er kalt for åpen anbudskonkurranse, begrenset anbudskonkurranse, konkurransepreget dialog og konkurranse med forhandling, og er definert i FOA 4-2 bokstav a til d. Relevante forhold for valg av anskaffelsesprosedyre kan være hva anskaffelsen gjelder, hvordan det aktuelle markedet er, hvor ressurskrevende konkurranseformen blir og hvor lang tid oppdragsgiver har før anskaffelsen må være på plass Problemstilling 3 etterlevelse av regelverk Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder ved tildeling av offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider 11. Lov om offentlige anskaffelser og del I i forskriften angir blant annet grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av art og verdi. Anskaffelsens art og verdi har imidlertid betydning for om oppdragsgiver også må følge bestemmelser i forskrift om offentlige anskaffelser del II eller del III. For anskaffelser med verdi mellom den nasjonale terskelverdien på kr og under EØS-terskelverdi gjelder reglene i forskriften del I og del II. Forskriften del I og del III må følges for anskaffelser over EØSterskelverdi. Oppdragsgiver skal ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at forskriften kommer til anvendelse 12. At det skal være konkurranse om anskaffelser og at oppdragsgiver skal dokumentere og sørge for at prosessen er etterprøvbar, er grunnleggende krav etter regelverket. I det følgende redegjør vi for 9 FOA 2-3 (1) 10 Jf. veileder til reglene om offentlige anskaffelser s LOA 3 og FOA 1-3 (1) 12 FOA 3-1 (3) 5

14 konkrete krav og bestemmelser i lov og forskrift om offentlige anskaffelser som skal sikre oppfyllelse av konkurransekravet og dokumentasjons- og etterprøvbarhetskravet, og som er relevante for den foreliggende undersøkelsen. Konkurranse Det er et grunnleggende krav at enhver anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes, jf. LOA 5 og FOA 3-1(1). Anskaffelsesprosedyrer Ved anskaffelser under nasjonal terskelverdi på kr , som følger FOA del I, er det i stor grad opp til oppdragsgiver å avgjøre hvordan konkurransen om anskaffelsen skal gjennomføres. Anskaffelser som følger forskriften del II, skal anskaffelsen foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandling. I visse unntakstilfeller har oppdragsgiver adgang til å gjøre anskaffelsen etter forskriften del I, selv om den i utgangspunktet omfattes av del II, jf. FOA 2-1 annet ledd bokstav a til f og tredje ledd. Anskaffelser etter forskriften del III skal foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Dersom nærmere bestemte vilkår er oppfylt, har oppdragsgiver mulighet til å benytte prosedyrene konkurransepreget dialog eller konkurranse med forhandling for anskaffelser etter del III. Uavhengig av anskaffelsens art og verdi, er oppdragsgiver som har informert om, annonsert eller kunngjort en valgt konkurranseform, bundet av valget om konkurranseform. Informasjon til leverandører om anskaffelsen 13 For at det skal bli faktisk konkurranse om en anskaffelse, er det av betydning at leverandører blir informert om at en bestemt oppdragsgiver skal foreta en anskaffelse. Anskaffelser med verdi over kr må gjøres kjent gjennom en kunngjøring i Doffin. For anskaffelser over EØSterskelverdi er det i tillegg krav om publisering i TED-databasen 14. Operatøren av Doffin har ansvaret for kontroll og videresending til TED-databasen, men oppdragsgiveren må selv oversette kunngjøringen til et av EUs offisielle språk, eller kjøpe oversettelsestjenesten fra Doffin. For anskaffelser under kr er det ikke krav om at konkurransen må kunngjøres. Oppdragsgiver kan for disse anskaffelsene velge å annonsere konkurransen i aviser eller på internett eller foreta en frivillig kunngjøring i Doffin. Oppdragsgiver kan også invitere leverandører til å delta i konkurransen. Antall leverandører som inviteres, bør være tilstrekkelig til å sikre en reell konkurranse. Beskrivelse av konkurransen og kontrakten 15 Oppdragsgiver må beskrive for leverandørene hvilke krav og kriterier som gjelder for konkurransen og for kontrakten. For anskaffelser under kr er det ikke krav til hvordan oppdragsgiver beskriver konkurransen eller kontrakten. For anskaffelser over kr plikter oppdragsgiver å utarbeide et konkurransegrunnlag med slike opplysninger. Dette skal opplyse om hvilken ytelse som skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres. Konkurranse-grunnlaget skal minst opplyse blant annet om anskaffelsesprosedyre, frister og tildelingskriterier. Sammen med kunngjøringen skal konkurransegrunnlaget gi leverandørene de opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne utarbeide et fullstendig og fullverdig tilbud som har reell mulighet til å nå opp i konkurransen. 13 Reglene om kunngjøring fremgår av FOA 9-1 og Doffin = Database for offentlig innkjøpsinformasjon. TED = EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp i hele EØS-området 15 Reglene for konkurransegrunnlag følger av FOA 8-1 og

15 Krav til leverandøren 16 Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Noen krav er oppdragsgiver pålagt å stille til leverandørene, mens andre krav er valgfrie. Oppdragsgiver plikter for anskaffelser over kr å kreve skatteattester fra samtlige leverandører som leverer tilbud og for tjenesteanskaffelser skal oppdragsgiver i tillegg kreve HMSegenerklæring for valgte leverandør, jf. FOA 3-3 og 3-4. For anskaffelser over EØS-terskelverdi skal oppdragsgiver kreve skatteattester og for tjenesteanskaffelser kreve HMS-erklæringen fra samtlige tilbydere, jf. FOA og Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes tekniske kvalifikasjoner, og til leverandørenes finansielle og økonomiske stilling. Krav til leverandørenes kvalifikasjoner skal i hovedtrekk angis i kunngjøringen og kan utdypes i eget kvalifikasjonsgrunnlag. Kriterier for valg av tilbud 17 Tildelingskriterier er de kriterier leverandørenes tilbud vurderes etter. Tildeling skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dersom tildeling skjer etter andre kriterier enn laveste pris, skal disse oppgis i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget, om mulig i prioritert rekkefølge. Ved valg av leverandør av tilbud har oppdragsgiver ikke lov til å vektlegge andre kriterier enn de som er oppgitt. Når kontrakt skal tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal tildelingskriteriene ha tilknytning til kontraktens gjenstand og være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det som er viktig når det gjelder vurderingen av hvorvidt et tildelingskriterium er lovlig, er at det ikke skal være sammenfallende med eller en gjentakelse av vurderingen av leverandørenes kvalifikasjoner (krav til leverandørene). Dokumentasjon og etterprøvbarhet Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen, er skriftlige, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet 18. Oppdragsgiver plikter å føre protokoll for anskaffelser som overstiger kr eks. mva 19. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4, som gjelder henholdsvis for anskaffelser mellom og kroner eksl. mva og anskaffelser som overstiger eksl. mva. Protokollen skal inneholde opplysninger blant annet om virksomhetens navn, kort beskrivelse av hva som skal anskaffes, anslått verdi på kontrakten, hvilke tiltak som gjennomføres for å sikre reell konkurranse om kontrakten og navn på leverandører som har levert tilbud og kort begrunnelse for valg av leverandør og kontraktsverdi. Protokollen skal også påføres dato og protokollførers signatur. 16 FOA 3-3, 3-4, 8-4, 8-5, 11-10, 17-4, 17-5 og FOA 13-2 og FOA 3-1 (7) 19 FOA 3-2 7

16 På grunnlag av ovenstående utleder vi som revisjonskriterier for problemstilling 3 at Lenvik kommune skal så langt det er mulig og i forhold til anskaffelsens verdi gjennomføre konkurranse ved å: benytte tillatt og gjennomføre konkurranse i henhold til valgt anskaffelsesprosedyre informere leverandører om anskaffelsen - ved annonse eller direkte forespørsel til et tilstrekkelig antall leverandører for anskaffelser under kr ved kunngjøring i Doffin for anskaffelser over kr ved kunngjøring i Doffin og i TED for anskaffelser over kr 1,6 millioner beskrive konkurransen og kontraktsvilkårene - ved skriftlig tilbudsforespørsel for anskaffelser under kr ved bruk av konkurransegrunnlag for anskaffelser over kr stille krav til leverandørene - ved skatteattest fra samtlige tilbydere for anskaffelser over kr ved å kreve HMS-egenerklæring fra valgte leverandør for tjenesteanskaffelser over kr ved skatteattest fra samtlige tilbydere for samtlige tilbydere for anskaffelser over kr 1,6 millioner kroner - ved å kreve HMS-egenerklæring fra samtlige tilbydere for tjenesteanskaffelser over kr 1,6 millioner kroner tildele kontrakt - på bakgrunn av lovlige, og for leverandørene kjente tildelingskriterier og Lenvik kommune skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen ved å: føre anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over kr i protokollen beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. De utledete kriteriene fremgår av tekstboksen innledningsvis i kapittel 7. 8

17 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING 3.1 Metode og datamateriale For å besvare problemstilling 1 har vi hovedsakelig analysert skriftlige dokumenter. Vi har gjennomgått Lenvik kommunes reglementer og prosedyrer vedrørende innkjøp. Vi har i tillegg sett på saksfremlegg og protokoller fra møter i kommunestyret hvor kommunens reglement for innkjøp har vært tema. Innledningsvis i prosjektet hadde vi samtale med kommunens innkjøpssjef, som på vår forespørsel gav informasjon om omfanget av rutiner og praksis vedrørende innkjøp i kommunen. Videre har vi gjennomført en spørreundersøkelse. Undersøkelsen laget vi i det internettbaserte programmet Questback, og spørsmålene i undersøkelsen tar utgangspunkt i bestemmelser i Lenvik kommunes reglementer på innkjøpsområdet. Ifølge reglementet skal det være utpekt en innkjøpsansvarlig for hver virksomhet og støtteenhet i Lenvik kommune. På bakgrunn av innkjøpsansvarliges rolle og ansvar på innkjøpsområdet, sendte vi spørreundersøkelsen til alle innkjøpsansvarlige. De fleste spørsmålene i undersøkelsen var formulert slik at vi skal kunne si noe om hvordan innkjøpsansvarlige opplever nærmere bestemte forhold på innkjøpsområdet. Til de spørsmålene var svaralternativene i svært stor grad, i stor grad, i middels grad, i liten grad eller i svært liten grad. Andre spørsmål var åpne ved at den enkelte respondent kunne skrive hva de faktisk gjør i et gitt tilfelle. På enkelte av spørsmålene var det anledning til å gi utfyllende kommentar. På vår forespørsel sendte innkjøpssjefen navnet på hver enkelt innkjøpsansvarlig i alle virksomhetene og støtteenhetene til oss. Innkjøpssjef fikk gjennomgå spørsmålene og svaralternativene før vi sendte ut undersøkelsen. Til sammen 48 innkjøpsansvarlige 20 fikk spørreundersøkelsen på epost Vi sendte påminnelser 25.8, 28.8, 1.9 og 3.9, og da vi stengte undersøkelsen , hadde vi fått svar fra 42 av kommunens innkjøpsansvarlige. Svarprosenten på undersøkelsen ble 88. I tabell 2 nedenfor viser vi hvilket arbeidssted de som besvarte undersøkelsen har i Lenvik kommune 21. Tabell 2: Respondentene, fordelt etter arbeidssted. Ved hvilken type virksomhet/enhet er du ansatt? Antall respondenter (N) Barnehage 12 Skole, virksomhet innen oppvekst/opplæring 11 Pleie, omsorg, helse og rehabilitering 8 Lenvik rådhus 7 Annen virksomhet 4 Totalt 42 Kilde: Questback/KomRev NORD Av de totalt 42 innkjøpsansvarlige som besvarte undersøkelsen, har 36 vært ansatt i Lenvik kommune i over tre år, og seks har vært ansatt mellom ett og tre år. Innkjøpsansvarlige i barnehager, skoler og pleie gjør ikke enkeltinnkjøp, men de kan gjøre avrop fra rammeavtaler. På vårt spørsmål i undersøkelsen om bruk av rammeavtaler, var svarfordelingen blant de 42 respondentene at: Tre respondenter svarte at han/hun i middels grad benytter gjeldende rammeavtaler 27 respondenter svarte i stor grad 12 respondenter svarte i svært stor grad. 20 Innkjøpssjefen fikk ikke undersøkelsen. 21 Type virksomhet er definert av revisjonen på bakgrunn av Lenvik kommunes organisasjonskart. 9

18 Når vi presenterer resultatene fra spørreundersøkelsen, benytter vi begrepene: o Respondentene: innkjøpsansvarlige i Lenvik kommune som har besvart undersøkelsen o Svarfordeling: hvordan respondentenes svar fordeler seg på de ulike svaralternativene på spørsmålene o N: det totale antallet innkjøpsansvarlige i kommunen som har svart på det enkelte spørsmålet i spørreundersøkelsen Problemstilling 2 om organisering og kompetanse besvarer vi ved å vise til opplysninger mottatt i møte med kommunens kommunalsjef, innkjøpssjef og tre prosjektledere i kommunens virksomhet Tekniske tjenester, som gjør innkjøp. For å besvare problemstilling 3 har vi benyttet metoden dokumentanalyse. Vi har vurdert Lenvik kommunes dokumentasjon fra konkrete anskaffelser opp mot grunnleggende krav i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Når det gjelder utvelgelse av anskaffelser for undersøkelse, tok vi utgangspunkt i Lenvik kommunes regnskapstall for 2012 og Vi så på kjøp over kommunens drifts- og investeringsregnskap gjennomført av virksomheten Tekniske tjenester. Som tjenestekjøp valgte vi ut anskaffelser på regnskapsartene: og Juridisk bistand og Konsulenttjenester Brøyteutgifter/snørydding ved bygninger Vedlikeholdstjenester veier vinter Vedlikeholdstjenester bygninger Vedlikeholdstjenester utstyr/anlegg På hver av disse artene var det ført ulike prosjekter, og blant disse foretok vi et tilfeldig utvalg. Vi valgte imidlertid å ikke inkludere prosjekter som har vært innklaget til KOFA i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. Begrunnelsen for å holde innklagede prosjekter utenfor vår undersøkelse, er at KOFA som landets «ekspertorgan» på området har vurdert eller skal vurdere disse anskaffelsene opp mot regelverket. Vi har også, i tråd med kontrollutvalgets bestilling, inkludert kommunens og Kunnskapsparkens innkjøp av såkalte spesialmøbler til blant annet biblioteket og møterommet i Kunnskapsparken. Revisor har i løpet av perioden for gjennomføring av prosjektet blitt kontaktet av eksterne informanter om spesielle anskaffelser, og vi har inkludert/omtaler disse anskaffelsene i undersøkelsen Gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at dataene som samles inn i undersøkelsen, skal utgjøre et relevant og tilstrekkelig grunnlag for å vurdere den reviderte virksomheten opp i mot revisjonskriteriene og problemstillingene. Med pålitelige data menes at dataene skal være mest mulig nøyaktige. Når det gjelder problemstilling 1, mener revisjonen at det datamaterialet som er presentert under «revisors funn» i rapporten, oppfyller gyldighetskravet. Som relevante data legger vi til grunn kommunens politisk vedtatte skriftlige rutiner, muntlige opplysninger fra kommunens innkjøpssjef og svar på spørreundersøkelsen som vi sendte til kommunens innkjøpsansvarlige. Innkjøpssjefen og de innkjøpsansvarlige ute i organisasjonen er tillagt ansvar og oppgaver innenfor det undersøkte området, og informasjon fra disse kildene har derfor relevans for problemstillingen og revisjonskriteriene. Datagrunnlaget er tilstrekkelig ved at vi har samlet inn det som vi oppfatter finnes av vedtatt reglement på innkjøpsområdet og fordi en høy andel av de innkjøpsansvarlige som mottok spørreundersøkelsen, besvarte den. De samlede resultatene fra undersøkelsene under denne 10

19 problemstillingen, er etter revisjonens vurdering tilstrekkelige til å kunne gi indikasjoner på hvorvidt Lenvik kommune i tilstrekkelig grad har etablert rutiner på innkjøpsområdet. For problemstilling 2 har vi lagt til grunn som relevante data muntlige opplysninger fra tre prosjektledere i virksomheten Tekniske tjenester, kommunens kommunalsjef og innkjøpssjef. Datagrunnlaget er tilstrekkelig fordi vi har snakket med de tre personene i den nevnte virksomheten som gjør innkjøp, og deres overordnede i kommunen, og som dermed kan si noe om organisering og kompetanse på innkjøpsområdet. Vi mener at datamaterialet som vi presenterer under «revisors funn» under problemstilling 3 i rapportens kapittel 7, oppfyller våre krav til gyldige data. En anskaffelsesprosess skal kunne etterprøves gjennom en analyse av oppdragsgivers dokumentasjon, og det er derfor i hovedsak dokumentasjonen oppdragsgiver har utarbeidet gjennom prosessen, som er relevante data for denne delen av revisjonens undersøkelse. Vi har imidlertid supplert med informasjon fra ansatte i kommunen som har hatt helt eller delvis ansvar for noen anskaffelser som er mangelfullt dokumentert. Antallet anskaffelser som inngår i undersøkelsen, utgjør etter revisjonens vurdering et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere virksomheten Tekniske tjenesters praksis opp i mot de utledete revisjonskriteriene. Selv om vi konkluderer kun for de anskaffelsene som vi har undersøkt, mener vi at resultatene fra undersøkelsen gir indikasjoner på hvorvidt regelverket etterleves generelt i denne virksomheten i Lenvik kommune. Når det gjelder pålitelighetskravet, har revisjonen vurdert eventuelle feilkilder i det totale innsamlede datamaterialet. Vi har sammenliknet de ulike typene data med hverandre for å avdekke eventuelle motsetninger i opplysninger som fremkommer i dem. I tillegg har vi framlagt datamaterialet for kommunen og innarbeidet relevante opplysninger vi fikk i møtet og i eposter vi fikk i etterkant av administrasjonens gjennomgang av rapporten. På bakgrunn av forannevnte vurderinger, sammenlikninger og verifiseringer, forutsetter revisjonen at det ikke er vesentlige feil i datamaterialet som presenteres i rapporten. Påliteligheten og gyldigheten i det presenterte datamaterialet er også søkt sikret gjennom revisjonens interne kvalitetssystem. 3.2 Avgrensing av prosjektet For å besvare problemstilling 1 om rutiner, har vi sett på alle bestemmelsene i Lenvik kommunes politisk vedtatte reglement innenfor innkjøp. Questback-undersøkelsen er imidlertid avgrenset til et utvalg av sentrale regler fra kommunes anskaffelsesreglement. Problemstilling 2 om organisering og kompetanse, gjelder innenfor virksomheten Tekniske tjenester. Vi vurderer det som hensiktsmessig å avgrense til Tekniske tjenester ettersom problemstilling 3 gjelder undersøkelse av gjennomførte anskaffelser hos denne virksomheten i kommunen. Vi begrunner også avgrensingen med at vi til problemstilling 1 har gjennomført en questback vedrørende internkontroll hos alle virksomhetene og støtteenhetene i kommunen, og praksis fra flere virksomheter i kommunen blir derfor belyst i vår undersøkelse. Revisors undersøkelser av problemstilling 3 gjelder, i henhold til kontrollutvalgets bestilling av prosjektet, kommunens etterlevelse av sentrale krav i regelverket. Av de grunnleggende kravene har vi vurdert konkurranse-, dokumentasjons- og etterprøvbarhetskravet, herunder sentrale enkeltbestemmelser som skal sørge for at kravene ivaretas i den enkelte anskaffelse. Det er hensiktsmessig å avgrense undersøkelsen til å gjelde etterlevelse av grunnleggende krav fordi det er disse kravene som i første rekke skal sikre at regelverkets formål oppnås offentlige anskaffelser 11

20 basert på forretningsmessighet og likebehandling, at det offentlige opptrer med stor integritet og sikre allmennhetens tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenelig måte. At vi ikke har vurdert alle detaljer i de enkelte undersøkte anskaffelser kan medføre at de inneholder elementer som er i strid med bestemmelser i regelverket. Det kan med andre ord være at mer eller mindre sentrale bestemmelser ikke er overholdt i utvalgte anskaffelser uten at vi kommenterer dette. Antallet utvalgte anskaffelser for undersøkelse sammenlignet med rammen for et forvaltningsrevisjonsprosjekt muliggjør ikke en gjennomgang av alle mulige forhold vedrørende anskaffelsene. 12

21 4 LENVIK KOMMUNE I figur 1 nedenfor viser vi hvordan Lenvik kommune er organisert. Figur 1: Organisasjonskart Lenvik kommune Kilde: Lenvik kommune er bygd opp etter to-nivåmodellen med strategisk ledelse og virksomheter og støtteenheter og stab. Strategisk ledelse består av rådmann, tre kommunalsjefer, personal- og utviklingssjef, økonomisjef og informasjonssjef. Virksomhetene er selvstendige enheter hvor kommunens tjenesteproduksjon foregår. Støtteenhetenes primæroppgave er å yte service og tjenester overfor de ulike virksomhetene. Stillingen som innkjøpssjef inngår i rådmannens stab. I samtale med innkjøpssjef får revisor opplyst at han har mange oppgaver utover å gjennomføre og følge opp kommunens anskaffelser. Han følger blant annet opp kommunens forsikringer, herunder meldinger om skade, helsetjenestens kjøretøy, telefonsystemet og trygghetsalarmer. I rapportens kapittel 5 redegjør vi for innkjøpssjefens ansvar og oppgaver på innkjøpsområdet. Lenvik kommune har ved flere anledninger blitt klaget inn for KOFA. Et søk på viser 17 ulike saker hvor Lenvik kommune er part. Sakene har i skrivende stund ulik status hos Kofa: 13 saker er avgjort, tre saker har status innkommet, men ikke behandlet og én sak er avvist. 13

22 5 ETABLERTE RUTINER Har Lenvik kommune i tilstrekkelig grad etablert rutiner/retningslinjer for etterlevelse av bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser generelt, og reglene om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring spesielt? 5.1 Generelt om kommunens skriftlige rutiner og reglementer Kommunestyret i Lenvik kommune vedtok i sak 52/97 Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del I og Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del II Rutiner for innkjøp. Reglementet har etter dette blitt revidert på bakgrunn av endringer i forskrift om offentlige anskaffelser 22. I tillegg til reglementet har kommunen prosedyrer for anskaffelser avhengig av anskaffelsens verdi, og kommunen har laget brevmaler til bruk overfor tilbydere. Revisor har også fått kopi av oversikt over kommunens rammeavtaler. Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del I gjelder for alle kommunens virksomheter, og formålet er å fastsette kommunens innkjøpspolitikk slik at kommunen har en felles opptreden overfor leverandører, og at disse behandles på samme måte uavhengig av hvilken virksomhet det er som foretar anskaffelsen. Videre fremgår det at retningslinjene skal sikre at kommunen gjennom felles rammeavtaler/samkjøp drar nytte av gunstige betingelser store kjøp/avtaler gir, sikre reell konkurranse, sikre at innkjøp foretas etter gjeldende lover og forskrifter og at kommunens innkjøp ivaretar miljøet på en bærekraftig måte. Formålet og målsettingen med Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del II er å sikre at anskaffelser og innkjøp i kommunen gjennomføres i tråd med retningslinjer gitt i lov, forskrift og kommunens reglementer. Det fremgår innledningsvis at reglementet gir regler for hvordan anskaffelser skal utføres og av hvem, herunder avvikshåndtering. 5.2 Kontrollmiljø Kontrollmiljø setter standarden for en organisasjon når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll og styring. Det danner grunnlaget for de øvrige kontrollkomponentene og gir orden og struktur. Lenvik kommune bør dokumentere: at roller og ansvar for anskaffelser er utvetydig definert og nedfelt, herunder delegering av økonomiske fullmakter etiske retningslinjer som også omfatter utfordringer i anskaffelsesprosessen et definert kompetansebehov innenfor internkontroll og anskaffelser, samt etablert opplæringstiltak Kilder: COSO- modellen og DIFIs veileder Revisors funn Roller og ansvar I Lenvik kommunes anskaffelsesreglement del II pkt. 2 Organisering finner revisor informasjon om hvem i kommunens organisasjon som har ansvar når det gjelder innkjøp. Avhengig av anskaffelsens verdi og stadium i anskaffelsesprosessen, har rådmann, innkjøpssjef, virksomhetsledere og 22 Jf. kommunestyresakene 11/12, og 158/12,

23 innkjøpsansvarlig på den enkelte virksomhet nærmere bestemte ansvarsområder og oppgaver. Videre fremgår oppgaver for brukergrupper som skal etableres ved inngåelse av rammeavtaler. Når det gjelder innkjøpssjefens ansvar, finner vi i kommunens reglement at han har oppgaver i forbindelse med konkrete kjøp, både enkeltkjøp og rammeavtaler. Innkjøpssjef har også ansvar for å ajourføre, vedlikeholde og bekjentgjøre kommunens reglementer på innkjøpsområdet. Virksomhetsleder skal ifølge reglementet blant annet påse at det er et reelt behov for anskaffelsen og at det er budsjettmessig dekning for det innkjøp som blir foretatt. Virksomhetsleder skal også påse at innkjøpene foretas hos leverandører kommunen har rammeavtale med og foretas hos de til enhver tid gjeldende retningslinjer. Innkjøpsansvarlig på virksomheten har etter kommunens reglement ansvar blant annet for å være virksomhetens kontaktperson vedrørende innkjøp, herunder delta i statusmøter om innkjøp, spre informasjon fra innkjøp ut i egen virksomhet og ta i mot tilbakemeldinger vedrørende innkjøpsavtaler. Videre skal innkjøpansvarlig bestille varer og tjenester innenfor etablerte rammeavtaler etter å ha sjekket budsjettmessig dekning før kjøpet. I spørreundersøkelsen ba vi de innkjøpsansvarlige besvare spørsmålet i hvor stor grad opplever du at roller og ansvar med hensyn til offentlige anskaffelser er klart definert ved din arbeidsplass? Diagram 1: I hvor stor grad opplever du at roller og ansvar med hensyn til offentlige anskaffelser er klart definert ved din arbeidsplass. 60% 50% 54,80% Roller og ansvar 40% 30% 28,60% 20% 10% 0% 14,30% 0% 2,40% I svært stor grad I stor grad I middels grad I liten grad I svært liten grad N= 42 Kilde: Questback/KomRev NORD Svarfordelingen som fremgår av diagram 1, kan tolkes som at de innkjøpsansvarlige gjennom kommunens reglementer er klar over sin rolle og hvilke oppgaver de har ansvar for. Andelen svar på alternativet i middels grad kan imidlertid tolkes som at det kan være behov for klarere definering av roller og ansvar i reglementet eller behov for å sikre at de som har ansvar/roller, setter seg inn i reglementet. Innkjøpssjefen har også ansvar for å bistå virksomhetslederne med å påse at innkjøpene foretas etter de til enhver tid gjeldende retningslinjer. Kommunens reglement inneholder videre kapittelet beskrivelse av rutiner for de ulike kjøpstypene, hvor det fremgår hvilke oppgaver som skal utføres og av hvem når det gjelder engangskjøp. Anskaffelsens verdi har betydning for i hvilke faser innkjøpssjefen skal medvirke i anskaffelsesprosessen. For anskaffelser med verdi mellom

24 og kroner, skal innkjøpssjefen være med innledningsvis i prosessen ved å samle behov og vurdere videre prosedyrevalg. Innkjøpssjefen skal også involveres ved evalueringen av tilbudene og ved tildelingen av kontrakten. For anskaffelser med verdi fra kroner skal innkjøpssjefen være involvert på de fleste oppgavene gjennom anskaffelsesprosessen. For eksempel skal innkjøpssjefen kvalitetssikre vurdering og valg av anskaffelsesprosedyre. Når virksomheten har utarbeidet konkurransegrunnlag for anskaffelser med verdi over kroner, skal innkjøpssjefen kvalitetssikre dette. På bakgrunn av de ovennevnte bestemmelsene har vi kartlagt hvorvidt innkjøpsansvarlige kontakter innkjøpssjefen ved enkeltinnkjøp. I spørreundersøkelsen ba vi innkjøpsansvarlige svare på om de i løpet av de to siste årene har kontaktet innkjøpssjef i forbindelse med enkeltinnkjøp de selv har gjennomført og om de i løpet av de to siste årene har gjennomført enkeltinnkjøp til en verdi av kr eller mer. Diagram 2: Har du i løpet av de to siste årene kontaktet innkjøpssjef i forbindelse med enkeltinnkjøp du selv har gjennomført? og Har du i løpet av de to siste årene gjennomført enkeltinnkjøp til en verdi av kr eller mer? Kontaktet innkjøpssjef Gjort enkeltinnkjøp over kr % 31% Ja Nei Ja Nei 81% 69% N= 42 Kilde: Questback/KomRev NORD At det helt klare flertallet av respondentene svarte ja på spørsmålet om kontakt med innkjøpssjef i forbindelse med enkeltinnkjøp, tilsier at de er kjent med innkjøpssjefens ansvar for å bistå ved gjennomføringen av innkjøp og innkjøpers plikt til å involvere innkjøpssjefen. Flertallet av respondentene (69 %) svarte at de ikke har gjort enkeltinnkjøp over kr , og det er i tråd med reglementets bestemmelse om at innkjøpsansvarliges ansvar for å skaffe varer eller tjenester til egen virksomhet skal gjøres ved avrop fra rammeavtaler. Imidlertid svarte 31 % (13 av 42) at de har gjort enkeltinnkjøp over kr Ifølge kommunens reglement skulle disse 13 ha kontaktet innkjøpssjefen. Ved en nærmere analyse av svarene på hver av de to spørsmålene, ser vi at alle de 13 respondentene som svarte ja på spørsmålet om de har gjort enkeltinnkjøp over kr , også svarte at de har kontaktet innkjøpssjefen. Resultatet tilsier derfor at respondentene er kjent med og praktiserer bestemmelser i kommunens reglement om at anskaffelsens verdi har betydning for om innkjøpssjefen må involveres i anskaffelsesprosessen. Lenvik kommunes delegasjonsreglement pkt. 2.4 Myndighet til å inngå kontakter om bygg/anlegg, leie og tjenestekjøp angir når rådmannen gis fullmakt til å inngå kontrakter om bygg/anlegg, leie og 16

25 tjenestekjøp som binder kommunen i fremtidige budsjetter. Vilkårene for fullmakten er at tiltaket inngår i vedtatt økonomiplan, beløpet for den enkelte kontrakt i planperioden ikke overstiger 1 million kroner og tiltaket er en kommunal oppgave i henhold til lov, forskrift eller vedtak fra kompetent politisk organ. Etiske retningslinjer I Lenvik kommunes anskaffelsesreglement del I finner vi etiske retningslinjer. Det fremgår at formålet med de etiske retningslinjene ved innkjøp er å bidra til reell og lik konkurranse om oppdrag, skape tillit til offentlige beslutninger, sikre det offentliges renommé og sikre et felles etisk rammeverk for alle involverte i innkjøpsprosessen. I kapittel 9.2 Generelle etiske problemstillinger er det angitt blant annet at ansatte i kommunen skal unngå personlige fordeler av en art som kan påvirke, eller være egnet til å påvirke handlinger, saksforberedelse eller vedtak. Videre er det angitt at det er naturlig at det utvikles relasjoner mellom ansatte og leverandør ved langvarige avtaleforhold (eksempelvis lunsj, middag etc.) Ifølge reglementet må ikke disse relasjonene påvirke beslutninger ved fremtidige anskaffelser, og valg av leverandør skal foretas etter objektive vurderinger. Regelverkets kapittel Etiske problemstillinger i anskaffelsesprosessen inneholder informasjon om hvilke forhold som må unngås i hver fase av en innkjøpsprosess. Kompetansebehov Revisor finner ikke at Lenvik kommunens reglementer inneholder informasjon om kommunens kompetansebehov innenfor internkontroll og anskaffelser. Generelt når det gjelder kompetanse innenfor innkjøp, fremgår det av kommunens reglement at de innkjøpsansvarlige på virksomhetene skal inneha basiskompetanse innenfor lover/regler og prosedyrer knyttet til innkjøp. Vår spørreundersøkelse blant innkjøpsansvarlige i kommunen indikerer at de som besvarte undesøkelsen, har basiskunnskaper innenfor både lov og forskrift og kommunenes egne innkjøpsreglementer. Som vi ser av diagram 3 nedenfor svarte det klare flertallet av respondentene at de har god innsikt i både lov og forskrift og kommunens eget reglement. Diagram 3: Hvordan vurderer du din innsikt i lov og forskrift om offentlige anskaffelser? Hvordan vurderer du din innsikt i kommunens skriftlige rutiner for offentlige anskaffelser? 80% 70% 60% 50% 69% 66,70% 40% 30% 20% 10% 0% 0 9,50% 23,80% 19% Svært god God Verken god eller dårlig 2,40% 0% 0% 0% 0% 0% Dårlig Svært dårlig Annet Lov og forskrift Kommunens rutiner N=42 Kilde: Questback/KomRev NORD 17

26 I kommentarfeltet til de to ovennevnte spørsmålene, fikk vi opplyst fra respondenter blant annet at de kjenner til hvor de får tak i kommunens rutiner hvis de får behov for disse. Andre skrev at det har vært gjennomgang av rutiner på ledermøter. Videre skrev én respondent at «det er stor støtte i innkjøpssjefen i kommunen som er tilgjengelig dersom man lurer på noe og at innkjøpsprosessene kvalitetssikres av noen som jobber med problemstillingene daglig». Opplæringstiltak Revisor finner ikke at Lenvik kommunens innkjøpsreglementer gir opplysninger om konkrete opplæringstiltak. Innkjøpssjefen har ifølge reglementet ansvar for å holde virksomhetene oppdatert med innkjøpsrelatert informasjon og gi virksomhetene opplæring i de innkjøps-prosedyrer som skal følges. Innkjøpssjef forteller til revisor at han annen hver måned har møte med alle virksomhetslederne i kommunen hvor han informerer blant annet om kommunens rammeavtaler, nyheter innenfor offentlige innkjøp og fremgangsmåter for innkjøp. Revisor har fått utskrift av opplæringsmateriell fra november Opplæringsmateriellet viser at deltakerne på kommunens opplæring fikk informasjon om de ulike delene av forskrift om offentlige anskaffelser, herunder hvilke anskaffelser som er tillatt for hver del og de grunnleggende kravene som stilles til alle anskaffelser. I diagram 4 nedenfor viser vi i hvor stor grad innkjøpsansvarlige i kommunen som besvarte vår spørreundersøkelse, opplever å ha fått opplæring i offentlige anskaffelser. Diagram 4: I hvor stor grad opplever du å ha fått opplæring i offentlige anskaffelser? 60% 50% Opplæring 52,40% 40% 30% 26,20% 20% 19% 10% 0% 0% 2,40% I svært stor grad I stor grad I middels grad I liten grad I ingen grad N= 42 Kilde: Questback/KomRev NORD Resultatet på spørsmålet om opplæring tilsier at det er gitt opplæring i offentlige anskaffelser blant innkjøpsansvarlige i Lenvik kommune. Men det at flertallet av respondentene gav vurderingen i middels grad og dårligere, kan tolkes dit hen at det ikke er gitt tilstrekkelig opplæring i regelverket. Denne tolkningen finner vi støtte for i det faktum at over halvparten av kommunens innkjøpsansvarlige som besvarte undersøkelsen, ønsker ytterligere opplæring. Det ser vi av diagram 5 nedenfor, som viser svarfordelingen på spørsmålet ønsker du ytterligere opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser. 18

27 Diagram 5: Ønsker du ytterligere opplæring i offentlige anskaffelser? Ønske om opplæring 19% 26,20% 54,80% Ja Nei Vet ikke N=42 Kilde: Questback/KomRev NORD En nærmere analyse av hva den enkelte respondenten svarte på de to sistnevnte spørsmålene (presentert i diagrammene 4 og 5), viser at: o Seks av åtte som svarte at de i liten grad opplever å ha fått opplæring i offentlige anskaffelser, ønsker ytterligere opplæring o Tolv av 22 som svarte at de i middels grad opplever å ha fått opplæring, ønsker ytterligere opplæring o Tre av elleve som svarte at de i stor grad opplever å ha fått opplæring, ønsker ytterligere opplæring i regelverket. Av respondentene som ønsker ytterligere opplæring, var det flere som skrev at de ønsker generell opplæring, andre respondenter nevnte rutiner og retningslinjer. To av respondentene skrev at de ønsker opplæring i kjøp av såkalte «myke tjenester». Revisor får opplyst fra kommunen at de arbeider med opplæringsprogram for nyansatte, og at innkjøp skal inngå i opplæringen. Kommunen opplyser at de har fokus på de «85 tilrådingene» 23, og at det arbeides med å lage et system og instruks/beskrivelse av hva som skal gjøres av kompetansekartlegging og kompetansetilegning. Kommunen arbeider også med å utarbeide et tilbudsgrunnlag for utarbeidelse av ny intranettside. Det er planlagt at innkjøp skal være en egen del på kommunens nye intranett, og her skal det legges inn oversikt over aktive rammeavtaler med brukerveiledning og prislister. Videre skal innkjøpsreglementet og maler for blant annet innhenting av tilbud inngå på kommunens nye intranettsider. Revisors vurdering Etter revisors vurdering har Lenvik kommune ved anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del II oppfylt kriteriet om å ha tydelig definerte roller og ansvar innenfor innkjøpsområdet. Vi legger vekt på at innkjøpssjefen, virksomhetsledere og innkjøpsansvarliges ansvarsoppgaver er listet opp i regelverket, og at det i rutinene fremkommer hvilke oppgaver som skal utføres i anskaffelsene og hvem som har ansvaret for oppgavene. Vi legger også vekt på resultatene fra spørreundersøkelsen 23 I Kommunal og regionaldepartementets rapport «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» har en arbeidsgruppe foreslått konkrete tiltak for å styrke egenkontrollen i kommunene. 19

28 som tilsier at innkjøpsansvarlige, som har nærmere bestemte oppgaver på området, opplever roller og ansvar som klart definert ved egen arbeidsplass. Det forhold at alle respondentene som oppgav at de har gjennomført anskaffelser med verdi over kr , også opplyste at de har kontaktet innkjøpssjefen, tilsier at rolle- og ansvarsfordelingen er klart definert. Vi legger også vekt på at Lenvik kommune gjennom delegasjonsreglementet har bestemt vilkårene for rådmannens myndighet til å inngå kontrakter. Vi vurderer også at kommunen har oppfylt kriteriet om at reglementet skal inneholde etiske retningslinjer som omfatter utfordringer i anskaffelsesprosessen. Innkjøpsansvarlige som besvarte spørreundersøkelsen, mener å inneha basiskompetanse innenfor offentlige anskaffelser, og resultatene tilsier at innkjøpsansvarlige har fått opplæring i regelverket, men at det generelt er ønske om ytterligere opplæring. Ettersom revisor ikke fant opplysninger i kommunens reglement om kommunens behov for kompetanse innenfor internkontroll og anskaffelser og tiltak for opplæring, er revisors vurdering at Lenvik kommune ikke har oppfylt kriteriet om å definere kompetansebehov innenfor internkontroll og anskaffelser, samt etablere opplæringstiltak. På bakgrunn av ovennevnte er revisors vurdering at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut kan dokumentere et kontrollmiljø i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. 5.3 Risikovurderinger Risikovurdering består av identifisering og analyse av risikoer som er relevante når det gjelder oppnåelse av virksomhetens målsettinger. Det innebærer risiko relatert til oppnåelse av anskaffelsesstrategien som bør være utarbeidet for virksomheten. Lenvik kommune bør dokumentere: en anskaffelsesstrategi periodisk gjennomførte risikoanalyser for anskaffelsesområdet med utgangspunkt i målsettingene at risikostyring er integrert i alle faser og deler av virksomhetens anskaffelsesprosess, herunder i større investeringsprosjekter. Kilder: COSO- modellen og DIFIs veileder Revisors funn Anskaffelsesstrategi Av Lenvik kommunes anskaffelsesreglement del I fremgår kommunens mål på innkjøpsområdet: a) Innkjøp til kommunen skal gjennomføres på en slik måte at kommunens økonomiske interesser blir ivaretatt best mulig på lang sikt b) Innkjøpsordningen skal være rasjonell og gi effektiv utnyttelse av kommunens ressurser c) Innkjøpsordningen skal gjennom de fastlagte rutiner sikre at: - Feil oppdages slik at disse kan rettes i tid - Misligheter forebygges og avdekkes - Det er klare ansvarsforhold - Ordningen klart og greit kan dokumentere et hendelsesforløp - Ordningen skaper tillit både hos innbyggere og leverandører - Ordningen skal sørge for at miljøpolicy til kommunen følges - Etiske retningslinjer følges. 20

29 Risikoanalyser og risikostyring Når det gjelder risiko innenfor innkjøp, finner vi i anskaffelsesreglementet del I kap Etiske problemstillinger i anskaffelsesprosessen at kommunen for nærmere angitte faser av anskaffelsesprosessen har identifisert handlinger som må unngås. Som eksempel er det angitt i reglementet at i fasen hvor behovet for anskaffelsen avdekkes, må det unngås at enkelte leverandører får anledning til å definere behovet for anskaffelsen på en slik måte at spesifikasjonen blir skreddersydd for ett produkt, en tjeneste eller leverandør. Et annet eksempel på forhold som må unngås i denne fasen, er at behovet blir definert ut fra personlige preferanser i stedet for organisasjonsmessige behov. De øvrige fasene av anskaffelsesprosessen som nevnes, er valg av kjøpeform, anbud/tilbud innhentes, kunngjøring, kommunikasjon før anbudsfrist eller tilbudsfrist, evaluering av anbud/tilbud, forhandling/kontrakt inngås og levering/samarbeid. Revisor finner ikke informasjon i kommunens dokumentasjon på innkjøpsområdet om det er gjort analyser av risikoen for at kommunens målsettinger ikke oppnås, eller analyser for om hendelsene som ifølge reglementet er uønsket, kan oppstå. Vi finner ikke forslag til tiltak for å redusere risikoer i innkjøpsprosesser. Revisor finner imidlertid rutiner i kommunens reglement som kan indikere at det er gjort vurderinger av risikoområder på anskaffelsesområdet. For eksempel ser vi at i Lenvik kommunes anskaffelsesreglement del II inngår tre vedlegg, som er flytskjema for mindre engangskjøp, for mellomstore engangskjøp og for store engangskjøp. Av de to sistnevnte flytskjemaene ser vi at innkjøpssjefen skal kvalitetssikre bestemte faser i anskaffelsesprosessene. Kommunen har opplyst til revisor at ansvarlige for innkjøp gjør risikovurderinger i konkrete anskaffelser selv om disse ikke er dokumentert. Revisors vurdering Revisors vurdering er at kriteriet vi utledet fra DIFIs veileder om at kommunen skal ha en anskaffelsesstrategi, er oppfylt av Lenvik kommune. Videre er vår vurdering at Lenvik kommune ikke i tilstrekkelig grad har dokumentert de to øvrige kriteriene fra veilederen risikoanalyser og risikostyring - innenfor komponenten risikovurderinger. På denne bakgrunn er revisors vurdering at Lenvik kommune i noen grad kan dokumentere risikovurderinger i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. 5.4 Kontrollaktiviteter Kontrollaktiviteter er handlingsplaner og rutiner som sikrer korrekt gjennomføring av ledelsens direktiver. De sørger for at nødvendige handlinger utføres for å håndtere risikoer som kan hindre oppnåelse av virksomhetens målsettinger. Kontrollaktiviteter foretas i hele organisasjonen, på alle nivåer og i alle funksjoner. Lenvik kommune bør ha: et dokument som dekker alle de viktigste forholdene innenfor anskaffelsesområdet for denne virksomheten. Dette kan være en veileder eller innkjøpshåndbok, som de ansatte har enkel tilgang til elektroniske systemer for konkurransegjennomføring, bestilling og fakturakontroll etablert og innrettet alle styrings- og kontrolltiltak med utgangspunkt i en risikovurdering. Kilder: COSO- modellen og DIFIs veileder 21

30 Revisors funn Veileder eller innkjøpshåndbok, som de ansatte har enkel tilgang til Som vi har redegjort for tidligere, finner vi at Lenvik kommunes rutiner for innkjøp er inntatt i anskaffelsesreglement del I og del II. Gjennom spørreundersøkelsen har vi kartlagt hvorvidt innkjøpsansvarlige mener reglementet sikrer korrekt gjennomføring av innkjøp. I diagram 6 nedenfor presenterer vi svarene vi fikk på spørsmålet i hvilken grad opplever du kommunens skriftlige retningslinjer som veiledende og informative nok til at du kan gjennomføre offentlige anskaffelser på en riktig måte. Diagram 6: I hvilken grad opplever du kommunens skriftlige retningslinjer som veiledende og informative nok til at du kan gjennomføre offentlige anskaffelser på en riktig måte? 60% 50% 40% Veiledende og informative retningslinjer 48,80% 39% 30% 20% 10% 0% 7,30% 4,90% 0% I svært stor grad I stor grad I middels grad I liten grad I svært liten grad N=41 Kilde: Questback/KomRev NORD Svarfordelingen gir ikke et entydig svar på hvorvidt respondentene opplever kommunens rutiner som tilstrekkelig veiledende og informative. Vi tolker at flertallet av respondentene er fornøyde med kommunens reglement i forbindelse med innkjøp fordi de svarte i stor grad og i svært stor grad. Det at en høy andel svarte på alternativet i middels grad kan indikere at rutinene ikke er veiledende og informative nok. Elektroniske systemer for konkurransegjennomføring, bestilling og fakturakontroll Lenvik kommune har ikke elektroniske systemer for konkurransegjennomføring eller bestilling. Kommunen har tatt i bruk det såkalte EHF-systemet for fakturaer. EHF står for elektronisk handelsformat, og vil si at kommunen får faktura elektronisk fra leverandør ved avrop på en rammeavtale, og at relevante opplysninger legges rett inn i regnskapet. Innkjøpssjefen opplyser til revisor at systemet har redusert tidsbruken ved behandling av fakturaer, at kommunen klarer å betale faktura innen riktig tid og å kontrollere at det gjøres avrop fra leverandører kommunen har avtale med. Siden tidlig i 2014 har kommunen satt som krav i alle tilbudsgrunnlag at leverandørene skal kunne levere faktura på EHF-format. Styrings- og kontrolltiltak med utgangspunkt i en risikovurdering Lenvik kommune har utarbeidet «prosedyrer for engangsanskaffelser med verdi under kroner » og «prosedyre for anskaffelser med verdi mellom og kroner». Disse angir punktvis hvilke handlinger innkjøper må gjennom ved de ulike anskaffelsene. I kapittel

31 ovenfor vurderte vi at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har dokumentert at den har foretatt risikovurderinger. På denne bakgrunn er det også vanskelig for revisor å finne dokumentasjon for at kommunens styrings- og kontrolltiltak er etablert med utgangspunkt i en risikovurdering. Når det gjelder rutiner for konkurranse, finner revisor at anskaffelsesreglementet del II pkt. 4 inneholder beskrivelser av rutiner for de ulike kjøpstypene. Innledningsvis angir reglementet at enhver anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes. Videre er det inntatt tabeller som angir hvilke oppgaver som skal utføres og av hvem. Tabellene har benevnelsene gjennomføring av mindre engangskjøp, gjennomføring av mellomstore engangskjøp og gjennomføring av anskaffelsesprosedyre ved samlet verdi over nasjonal grenseverdi. I vedlegg til anskaffelsesreglementet inngår flytskjemaer for de nevnte anskaffelsene. For etterlevelse av regelverkets krav om dokumentasjon og protokoll, finner revisor at kommunens «prosedyre for engangsanskaffelser med verdi under kroner », angir at det ikke er påbudt å føre anskaffelsesprotokoll. Prosedyren angir imidlertid at vesentlige forhold og beslutninger i anskaffelsesprosessen må dokumenteres, og at det må dokumenteres at lovens krav om konkurranse er fulgt. Av kommunens «rutiner for mellomstore engangskjøp» og «rutiner for kjøp over nasjonal grenseverdi» følger at det skal føres protokoll. Malene for protokoll er inntatt som vedlegg til anskaffelsesreglementet, og dette er malene som er utarbeidet av Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Protokollen skal ifølge reglementet oppbevares i kontrollerbar tilstand. Revisors vurdering Lenvik kommune har et anskaffelsesreglement som omtaler innkjøp i kommunen generelt og som angir regler for gjennomføring av ulike innkjøp avhengig av anskaffelsens verdi. Flertallet av innkjøpsansvarlige som besvarte revisjonens spørreundersøkelse, mener kommunens skriftlige retningslinjer gir veiledning og informasjon til å gjennomføre offentlige anskaffelser på en riktig måte. Revisors vurdering er derfor at Lenvik kommune har oppfylt kriteriet vi utledet fra DIFIs veileder om å etablere et dokument som dekker de viktigste forholdene på anskaffelsesområdet for kommunen. Vi vurderer også at Lenvik kommune har skriftlige rutiner for konkurranse, dokumentasjon og protokollføring spesielt. Lenvik kommune har elektroniske systemer for fakturakontroll, men ikke for konkurransegjennomføring og bestilling, og vår vurdering er derfor at det utledete kriteriet om elektroniske systemer i noen grad er oppfylt. Vår vurdering er videre at Lenvik kommune gjennom rutinene har etablert styrings- og kontrolltiltak, men vi finner ikke dokumentert at dette er gjort med utgangspunkt i en risikovurdering, jf. kriteriet vi utledet fra DIFIs veileder om internkontroll i offentlige anskaffelser. På bakgrunn av ovennevnte er vår samlede vurdering at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut kan dokumentere kontrollaktiviteter som er i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFI sin veileder. 23

32 5.5 Informasjon og kommunikasjon Informasjon og kommunikasjon. Viktig informasjon må identifiseres, fanges opp og gjøre de ansatte i stand til å utføre sine ansvarsoppgaver. Lenvik kommune bør ha: etablert kommunikasjonsrutiner, som sikrer at ansatte jevnlig minnes på viktigheten av at anskaffelser skal følge interne og eksterne retningslinjer alle retningslinjer, maler og verktøy lett tilgjengelig for de ansatte rutiner for ajourhold av egne retningslinjer, maler og verktøy på anskaffelsesområdet klare rutiner for hvordan ansatte skal rapportere om avvik, feil eller mangler på anskaffelsesområdet Kilder: COSO- modellen og DIFIs veileder Revisors funn Kommunikasjonsrutiner Lenvik kommunes anskaffelsesreglement del II kapittel 3 omhandler informasjon. I kapittelet er det angitt at innkjøpssjefen er ansvarlig for å gi virksomhetene all relevant informasjon vedrørende innkjøpsvirksomheten. Informasjonen skal gis gjennom innkjøpsveileder, innkjøpsdatabase og jevnlige statusmøter. Innkjøpssjef har opplyst til revisor at han har møte med alle avdelingslederne i kommunen hvor han informerer blant annet om rammeavtaler, nyheter og om fremgangsmåter ved innkjøp. Bekjentgjøringen av kommunens skriftlige rutiner skjer ved at innkjøpssjefen fysisk drar ut i virksomhetene og leverer fra seg dokumentene. I spørreundersøkelsen ba vi innkjøpsansvarlige svare på spørsmålet i hvor stor grad opplever du å bli holdt oppdatert fra innkjøpssjef, med hensyn til innkjøpsrelatert informasjon. Svarfordelingen fremgår av diagram 7 nedenfor. Diagram 7: I hvor stor grad opplever du å bli holdt oppdatert fra innkjøpssjef, med hensyn til innkjøpsrelatert informasjon? 60,00% Informasjon fra innkjøpssjef 54,80% 50,00% 40,00% 30,00% 23,80% 20,00% 10,00% 0,00% 14,30% 4,80% 2,40% I svært stor grad I stor grad I middels grad I liten grad I svært liten grad N=42 Kilde: Questback/KomRev NORD 24

33 Resultatet tilsier at innkjøpssjefen informerer om innkjøp i virksomhetene, og at jevnt over er innkjøpsansvarlige fornøyde med informasjonen de får om innkjøp. Det at alternativene i liten grad og i svært liten grad også ble benyttet av noen respondenter, kan tolkes som at innkjøpssjef ikke når ut til alle innkjøpsansvarlige i kommunen. Noen av respondentene utdypet svaret sitt. Vi ser at én av respondentene som mente å i svært stor grad bli holdt oppdatert av innkjøpssjefen, skrev at det er «eget ansvar å oppsøke informasjon og opplysninger fra innkjøpssjefen». En annen respondent, som svarte i stor grad, skrev at «innkjøpssjefen er god til å veilede og gi gode råd ved spørsmål». Andre respondenter skrev hva de mener er mangelfullt, som blant annet: «savner å ha mer påvirkning på avtaler som angår oss», «trenger jevnlig informasjon om inngåtte avtaler» og «ansvar og roller bør avklares og hvem som skal prioriteres med hensyn til opplæring/kurs ol». I kommunens anskaffelsesreglement står det at innkjøpsansvarlige i virksomhetene har ansvar for å spre informasjon fra innkjøp ut i egen virksomhet. I spørreundersøkelsen spurte vi derfor de innkjøpsansvarlige hva han/hun gjør for å spre kunnskap på egen arbeidsplass om enkeltinnkjøp og rammeavtale. Vi fikk svar på spørsmålet fra alle respondentene, og veldig mange skrev at de gir informasjon. Noen presiserte at informasjonen gis på personalmøter, ledermøter og informasjonsmøter. Tilgjengelige retningslinjer, maler og verktøy for ansatte Som tidligere nevnt blir kommunens skriftlige rutiner bekjentgjort ved at innkjøpssjefen fysisk drar ut i virksomhetene og leverer fra seg dokumentene. På revisors forespørsel om rutinene er tilgjengelig på internett/intranett, forteller innkjøpssjefen at han har ansvaret for å legge rutinene ut på kommunens intranett, men at intranettet ikke fungerer så godt. Som vi redegjorde for i kapittel 5.2 ovenfor, er kommunen i gang med et anbudsgrunnlag for å få på plass et nytt intranett hvor blant annet innkjøpsrutiner og maler skal inngå. Ajourhold av egne retningslinjer, maler og verktøy Ifølge Lenvik kommunes anskaffelsesreglement har innkjøpssjefen ansvaret for ajourhold av kommunens skriftlige reglementer for anskaffelser. Lenvik kommunes anskaffelsesinstruks ble vedtatt av kommunestyret i sak 52/97, og lov og forskrift om offentlige anskaffelser har blitt endret siden kommunens reglement ble vedtatt. Når det gjelder ajourhold av reglementet, finner revisor at kommunestyret vedtok nytt innkjøpsreglement. Av saksfremlegget fremgår det at forslaget til endringer er begrunnet i endret ledelsesform i kommunen og på bakgrunn av lovendringer som følge av EØS-avtalen og WTO-avtalen. Det fremgår også av saksfremlegget at forslaget til ny anskaffelsesinstruks dekker kontrollutvalgssekretariatets skriv på vegne av kontrollutvalget til rådmannen vedrørende oppfølging av rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Kommunestyret vedtok også endringer i det gjeldende innkjøpsreglementet. Av saksfremlegget fremgår det at forslaget til endringene ble lagt frem for kommunestyret på bakgrunn av endringer i lov. Det fremgår også av saksfremlegget at innkjøpssjefen har fått råd og veiledning fra KS-advokatene for å sikre at endringene i det nye lovverket er tolket riktig. I anskaffelsesreglementet del I pkt. 7.3 og er det angitt at det er ledelsens oppgave å kontinuerlig vurdere om retningslinjene er hensiktsmessige. 24 Sak 11/12 25 Sak 158/12 25

34 Rutiner for å rapportere avvik Anskaffelsesreglementet del II kapittel 5 omhandler avvik. Det følger av reglementet at avvik skal meldes på fastsatt skjema. Videre inneholder reglementet i kapittel 5.1 oversikt over reaksjoner ved brudd på anskaffelsesreglementet. Når det gjelder rammeavtale som ikke er overholdt, fremgår det av reglementet at kjøpet skal forklares ved forespørsel. Ved kjøp utenfor avtale skal det fylles ut avviksskjema som sendes til innkjøpssjefen. I spørreundersøkelsen ba vi innkjøpsansvarlige besvare spørsmålet hva gjør du hvis du blir kjent med at andre i din virksomhet har gjort innkjøp i strid med gjeldende rammeavtaler. Mange av respondentene svarte at i så fall vi de ta opp forholdet med den det gjelder. Noen skrev også at de vil melde fra om hendelsen videre, enten til virksomhetsleder eller til innkjøpssjef. En av respondentene skrev at reaksjonen ved innkjøp i strid med gjeldende rammeavtale vil være avhengig av alvorlighetsgraden: «hvis det beløpsmessig er stort nok, vil det kunne varsles som kritikkverdig. Hvis det er et mindre beløp vil regelverket presiseres overfor vedkommende, men hvis det er gjentakende vil vedkommende fratas i verste fall delegasjonen til å gjøre innkjøp på vegne av virksomheten». Revisors vurdering Etter revisors vurdering har kommunen oppfylt det utledete kriteriet om å ha etablert kommunikasjonsrutiner. Vi legger vekt på at Lenvik kommunes rutiner angir hvordan informasjon på innkjøpsområdet skal gjøres kjent, og ansvaret for informasjonsspredningen er plassert. Vi legger også vekt på resultatene fra spørreundersøkelsen, som indikerer at innkjøpsansvarlige som besvarte undersøkelsen, jevnt over er fornøyde med oppdateringer på innkjøpsområdet fra innkjøpssjefen. Endelig mener vi også at kommentarene fra innkjøpsansvarlige indikerer at disse sprer kunnskap om enkeltinnkjøp og rammeavtaler på egen arbeidsplass. Vår vurdering er videre at kommunen ikke oppfyller kriteriet vi utledet fra DIFIs veileder om at alle retningslinjer, maler og verktøy skal være lett tilgjengelig for de ansatte. Vi baserer vurderingen på muntlige opplysninger om at kommunen primært bruker papirversjon og ikke har et internettbasert system på innkjøpsområdet. Revisors vurdering er at Lenvik kommune har oppfylt det utledete kriteriet om å ha rutiner som omhandler ajourhold og rutiner for rapportering av avvik, jf. anbefaling i DIFIs veileder om internkontroll under komponenten informasjon og kommunikasjon. Svarene fra de innkjøpsansvarlige på spørsmålet hva gjør du hvis du blir kjent med at andre i din virksomhet har gjort kjøp i strid med gjeldende rammeavtale, indikerer at innkjøpsansvarlige i kommunen har eller vil iverksette tiltak ved avvik fra kommunens reglement. På bakgrunn av ovennevnte er revisors vurdering at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har rutiner for informasjon og kommunikasjon om innkjøp som er i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. 26

35 5.6 Overvåking/oppfølging Overvåking/oppfølging for å vurdere hvor effektivt systemet er over tid. Lenvik kommune bør: systematisk teste faktisk etterlevelse av lover og retningslinjer ved å evaluere gjennomførte anskaffelser Kilder: COSO- modellen og DIFIs veileder Revisors funn Teste etterlevelse av lover og retningslinjer Lenvik kommunes anskaffelsesreglement angir at innkjøpssjefen skal foreta løpende kontroll. Innkjøpssjefen forteller til revisor at han ønsker å være mer ute i virksomhetene, men at han ikke har tid til å kontrollere etterlevelsen av regelverket ute i virksomhetene. Ifølge reglementet til kommunen skal også ansvarlige på alle nivåer i organisasjonen følge opp og påse at retningslinjene overholdes. Innkjøpsansvarlig på virksomheten skal følge med lojaliteten til inngåtte avtaler. Når det gjelder rammeavtaler, mener 39 av de 42 innkjøpsansvarlige som besvarte vår undersøkelse, at Lenvik kommune har rammeavtale som dekker virksomhetens behov for varer eller tjenester 26. På vårt spørsmål i spørreundersøkelsen hva gjør du for å påse at innkjøp gjort av andre enn deg i din virksomhet er i tråd med gjeldende rammeavtaler, svarte mange at de informerer, kontrollerer, drøfter eller godkjenner kjøp. Flere av respondentene skrev at de har tett eller kontinuerlig dialog med de som skal gjøre innkjøp. Andre skrev at de gir veiledning om regelverket og/eller om gjeldende rammeavtaler. Revisors vurdering Kommunens innkjøpsreglement inneholder bestemmelser om oppfølging, men det er ikke angitt nærmere hvordan oppfølgingen skal skje. Opplysningene fra innkjøpssjefen trekker i retning av at oppfølging ikke skjer systematisk, og at kriteriet om systematisk test av etterlevelse ikke er oppfylt. Svarene vi fikk fra innkjøpsansvarlige i kommunens virksomheter indikerer imidlertid at for rammeavtaler følger innkjøpsansvarlige med på bruken. På dette området vurderer vi derfor det utledete kriteriet om test av etterlevelse som oppfylt av kommunen. Revisors vurdering er etter dette at Lenvik kommune i noen grad har et system for overvåking/oppfølging i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. 5.7 Oppsummering og konklusjon Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del I og Anskaffelsesreglement for Lenvik kommune del II Rutiner for innkjøp er vedtatt av kommunestyret, og gjelder for alle kommunens virksomheter. Kontrollmiljø Vår analyse av anskaffelsesreglementet og resultatet av spørreundersøkelsen viser at kommunen gjennom reglementet har tydelig definerte roller og ansvar på innkjøpsområdet. Reglementet inneholder også etiske retningslinjer for anskaffelsesprosessen. Ansvarlige for innkjøp som besvarte vår undersøkelse, mener å ha basiskompetanse innenfor offentlige anskaffelser og deres svar tilsier 26 Resultatet fra questback-undersøkelsen vår på spørsmålet finnes det rammeavtaler som dekker din virksomhets/enhets behov for varer eller tjenester. 27

36 at de har fått opplæring i regelverket. Revisor finner ikke dokumentert at kommunen har definert kompetansebehovet innenfor internkontroll og anskaffelser eller etablert opplæringstiltak. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut kan dokumentere et kontrollmiljø i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. Risikovurderinger Lenvik kommune har utarbeidet anskaffelsesstrategi hvor kommunens målsettinger på innkjøpsområdet fremgår. Revisor finner ikke dokumenterte risikovurderinger og risikostyring, men vi finner at konkrete «flytskjemaer», som beskriver ulike anskaffelsesprosesser avhengig av verdi, indikerer at risikovurderinger er gjort. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i noen grad kan dokumentere risikovurderinger i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. Kontrollaktiviteter Lenvik kommune har et anskaffelsesreglement som omtaler innkjøp i kommunen generelt og som angir regler for gjennomføring av ulike innkjøp avhengig av anskaffelsens verdi. Anskaffelsesreglementet inneholder konkrete bestemmelser om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring. Lenvik kommune har elektroniske systemer for fakturakontroll, men ikke for konkurransegjennomføring og bestilling. Kommunen har gjennom anskaffelsesreglementet etablert styrings- og kontrolltiltak, men vi finner ikke dokumentert at dette er gjort med utgangspunkt i en risikovurdering. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut kan dokumentere kontrollaktiviteter som er i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFI sin veileder. Informasjon og kommunikasjon Lenvik kommunes rutiner angir hvordan informasjon på innkjøpsområdet skal gjøres kjent, og ansvaret for informasjonsspredningen er plassert. Kommentarene fra innkjøpsansvarlige i vår spørreundersøkelse indikerer at disse sprer kunnskap om enkeltinnkjøp og rammeavtaler på egen arbeidsplass. Kommunen har ikke alle retningslinjer, maler og verktøy lett tilgjengelig for de ansatte, fordi kommunen primært bruker papirversjon og ikke har et internettbasert system på innkjøpsområdet. Kommunens anskaffelsesreglement omhandler ajourhold og rutiner for rapportering av avvik, og resultatet fra spørreundersøkelsen indikerer at innkjøpsansvarlige i kommunen har eller vil iverksette tiltak ved avvik fra kommunens reglement. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har rutiner for informasjon og kommunikasjon på innkjøpsområdet som er i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. Overvåking/oppfølging Kommunens reglement inneholder en bestemmelse om at det skal skje løpende kontroll, men etterlevelsen av regelverk blir ikke systematisk testet i kommunen, bortsett fra når det gjelder bruken av rammeavtaler. Revisors vurdering er at Lenvik kommune i noen grad har et system for overvåking/oppfølging i tråd med anbefalingene på området, jf. COSO og anbefalinger i DIFIs veileder. 28

37 Konklusjon Lenvik kommune har på innkjøpsområdet etablert et system bestående av komponentene kontrollmiljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon og overvåking/oppfølging, jf. COSO. Lenvik kommune kan imidlertid ikke dokumentere at systemet inneholder alle forhold/tiltak som er relevante for oppfyllelse av de fem komponentene, jf. anbefalinger i DIFIs veileder for internkontroll i offentlige anskaffelser. Revisors konklusjon på problemstilling 1 er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har etablert rutiner for etterlevelse av bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser generelt, og reglene om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring spesielt. 29

38 6 KOMPETANSE OG ORGANISERING Hvilken kompetanse og organisering har Lenvik kommune på innkjøpsområdet når det gjelder bestillerfunksjonen; behovsavklaring, beregning av anskaffelsesverdi og valg av anskaffelsesprosedyre? 6.1 Generelt Tekniske tjenester er en av Lenvik kommunes 23 virksomheter, og virksomheten har ansvaret blant annet for drift av veier og parker, bygg, brøyting og brannvern, og kjøper årlig varer og tjenester for i underkant av 70 millioner kroner over driftsbudsjettet. Virksomheten står også for prosjektledelse i investeringsprosjekter, spesielt på bygningssiden. En av de største investeringene de siste årene har vært bygging av ny ungdomsskole 27. De ansvarlige for innkjøp i virksomheten er bygningsingeniør, sivilingeniør og anleggsingeniør. To av de ansvarlige for innkjøp har sertifisert seg på offentlige anskaffelser gjennom KS 28. I etterkant av kurset er de forpliktet til å selv holde seg oppdatert på endringer i regelverket. Revisor får opplyst at virksomheten har hatt mål som å styrke innkjøpsfunksjonen ved å dedikere en halv stilling til innkjøp, men at dette ikke har blitt innvilget. Virksomheten ønsker å tilføre juridisk kompetanse til Tekniske tjenester. Ansvarlige for innkjøp forteller til revisor at de i de siste årene har opplevd ulike utfordringer når det gjelder innkjøp, og det vises til at virksomheten har opplevd nedskjæringer samtidig som omfanget av oppgaver har økt. Ansvarlige for innkjøp i virksomheten opplever selv at de har tilstrekkelig kompetanse på innkjøpsområdet, men at i en travel arbeidshverdag kan de trå feil. Virksomheten forteller at de har opplevd at rådgivere som er leid inn for å forta anskaffelser for kommunen, har gjort feil i prosessen. 6.2 Behovsavklaring Behovene for varer eller tjenester oppstår ute i kommunens øvrige virksomheter, og disse melder sitt behov til Tekniske tjenester. Prosessen videre er avhengig av det konkrete tiltaket, og for noen tiltak blir behovet diskutert i flere år. Ansatte ved Tekniske tjenester forteller til revisor at noen ganger er det lange utredninger og vurderinger før det ender med en konkret anskaffelse. De mener at behovsavklaringen ofte blir til en behovsavvisning. De forteller også at for enkelte kjøp som rådmannen beløpsmessig er delegert myndighet til å gjennomføre, har virksomheten besluttet å forankre kjøpet hos kommunestyret. På revisors spørsmål om hvilke utfordringer de ser i denne fasen, nevnes blant annet at leverandører får være med på å definere prosessen for eksempel ved at det blir laget beskrivelse som passer deres varer. 6.3 Beregning av anskaffelsesverdi Når det gjelder beregning av anskaffelsesverdi, forteller ansatte ved Tekniske tjenester at det varierer om de anslår verdien selv eller om de må hente inn ekstern kompetanse. Dersom de foretar 27 Opplysninger mottatt i møte Kommunesektorens organisasjon 30

39 beregningen selv, gjøres dette ut fra erfaringstall. De forteller at de har gjort så mange innkjøp at de vet om verdien kommer over eller under kroner. Videre når det gjelder beregning av anskaffelsesverdi, forteller Tekniske tjenester at de i fremtiden vil unnlate å lyse ut konkurranser med opsjon fordi det er umulig å beregne verdien på opsjonen. Det vil si at de for eksempel vil lyse ut konkurranse om forprosjekt, skisseprosjekt og entreprisegrunnlag i ulike etapper. Virksomheten fremhever at dette vil være mer tidkrevende, men at de gjør dette som følge blant annet av at kommunen er felt en gang i KOFA og måtte starte prosessen på nytt fordi opsjonen ikke var prissatt. Tekniske tjenester forteller også at noen leverandører prissetter opsjon, mens andre ikke gjør det, og at dette er merkelig ettersom leverandørene ikke vet hva de skal prise ut fra. På revisors spørsmål om hva de gjør dersom de er usikre på om anskaffelsens verdi ligger under eller over kroner, forteller Tekniske tjenester at de gjør en reell vurdering. De forteller at det har skjedd at de har vurdert feil, men at de mener å være innenfor regelverket, og viser til at de skriver protokoll og at begrunnelsen for beregningen er inntatt i protokollen. De viser til at det avgjørende er at de kan dokumentere at de har gjort en faglig vurdering. Ansatte i virksomheten mener at de har en klar bevissthet rundt regelverkets terskelverdier og prosedyrene omkring dette, men at ressursene i avdelingen kan være en utfordring. Revisor får opplyst at i enkelte tvilstilfeller med hensyn til anskaffelsens verdi, har virksomheten utlyst konkurranse om anskaffelsen på Doffin for å teste markedet. 6.4 Valg av anskaffelsesprosedyre Kommunen opplyser at de bruker i all hovedsak åpen anbudskonkurranse. De har noe erfaring fra ett-trinns-forhandling/avklaring og konkurranse med forhandling, men forteller til revisor at de unngår disse konkurranseformene fordi det er lett å gjøre feil. Kommunen har hatt konkurranse med prekvalifisering, men mener at det blir for langtekkelig og komplekst. De ansatte fremhever at prosedyren krever store forberedelser før det avholdes møter, og at virksomheten ikke har kapasitet til det. Når det gjelder anskaffelser under terskelverdien på kr , opplyser virksomheten til revisor at de sender forespørsel til minimum tre til fire leverandører, og at de tar anskaffelsesprosessen derifra. 31

40 7 ETTERLEVELSE AV REGELVERK Etterlever Lenvik kommune sentrale bestemmelser i anskaffelsesregelverket om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet i tjenesteanskaffelser innenfor teknisk, plan og utvikling? Revisjonskriterier: Alle anskaffelser skal gjennomføres i henhold til grunnleggende krav i lov om offentlige anskaffelser 5. Forskrift om offentlige anskaffelser del I gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. For anskaffelser hvor den anslåtte verdi overstiger kr eks. mva., men ikke overstiger EØS-terskelverdier gjelder forskriften del I og II. For anskaffelser hvor den anslåtte verdi overstiger EØS-terskelverdier gjelder forskriften del I og del III. Lenvik kommune skal så langt det er mulig og i forhold til anskaffelsens verdi gjennomføre konkurranse, ved å: benytte tillatt og gjennomføre konkurranse i henhold til valgt anskaffelsesprosedyre informere leverandører om anskaffelsen - ved annonse eller direkte forespørsel til et tilstrekkelig antall leverandører for anskaffelser under kr ved kunngjøring i Doffin for anskaffelser over kr ved kunngjøring i Doffin og i TED-databasen for anskaffelser over kr 1,6 millioner beskrive konkurransen og kontraktsvilkårene - ved skriftlig tilbudsforespørsel for anskaffelser under kr ved bruk av konkurransegrunnlag for anskaffelser over kr stille krav til leverandørene - ved skatteattest fra samtlige tilbydere for anskaffelser over kr ved å kreve HMS-egenerklæring fra valgte leverandør for anskaffelser over kr ved skatteattest fra samtlige tilbydere for samtlige tilbydere for anskaffelser over kr 1,6 millioner kroner - ved å kreve HMS-egenerklæring fra samtlige tilbydere for tjenesteanskaffelser over kr 1,6 millioner kroner tildele kontrakt - på bakgrunn av lovlige, og for leverandørene kjente tildelingskriterier og Lenvik kommune skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen ved å: føre anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over kr i protokollen beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Kilder: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser I det følgende presenterer vi revisors funn og vurderinger for de utvalgte anskaffelsene. Kapitlene har fått benevnelse etter hva anskaffelsen gjelder, noen på bakgrunn av ansvarsteksten i kommunens regnskap og andre etter navn på selve kontrakten mellom Lenvik kommune og oppdragstaker. 32

41 7.1 Meglertjenester Revisors funn Av Lenvik kommunes regnskapstall for følger det at kommunen har utgiftsført kr ,34 til Midt-Troms Eiendom, på ansvar Salg kommunale boliger. Revisor mottok kommunens dokumentasjon for bistand til boligsalgene, som viser at det er gjort fire ulike anskaffelser av meglerbistand for salg av seks kommunale bygninger 29. Sammen med dokumentasjon fra anskaffelsene, mottok revisor kommunens svar på konkrete spørsmål vi hadde stilt om anskaffelsen(e). Anskaffelsene av meglerbistand er gjort på bakgrunn av politiske vedtak om salg. I det følgende presenterer vi de fire anskaffelsene hver for seg. Kommunal bolig Harvikveien 5, våningshus på Bukkemoen og driftsbygning på Bukkemoen Revisors funn Avgjørelsen om salg av nevnte hus/bygninger ble tatt av Lenvik formannskap , i sak 206/11. Virksomheten Tekniske tjenester opplyste i tilbakemeldingen til revisor at anskaffelsens totale beløp var anslått til godt under kr på grunn av takster, beliggenhet og bygningenes tilstand. Dokumentasjonen vi har fått oversendt, viser at kommunen innhentet tilbud ved å sende felles epost til tre aktører. Revisor har fått kopi av eposten, hvor det fremgår at Lenvik kommune vil sette bort annonsering, gjennomføring av budrunde og salgsoppgjør. Videre fremgår det av eposten hvilke tre eiendommer salget gjelder og takst pr. eiendom. Revisor oppfatter at tildelingskriteriet er laveste pris, ettersom kommunen i tilbudsforespørselen skriver: «dersom dette er noe dere kan hjelpe oss med, ta vennligst kontakt og gi et kostnadsoverslag til undertegnede». Kommunen mottok tilbud fra tre leverandører av meglertjenester. Av dokumentasjonen vi har fått oversendt, ser vi at kommunen etter mottak av tilbudene, ba leverandørene som ikke hadde oppgitt minsteprovisjon, oppgi dette. Vi ser også av dokumentasjonen at kommunen har sammenlignet alle leverandørenes minsteprovisjon, og at Midt-Troms Eiendom oppga laveste minimums-provisjon i kroner. Kommunen sendte epost til Midt-Troms Eiendom om at deres tilbud ble valgt. Megler har utstedt én oppdragskontrakt pr. eiendom, som blant annet inneholder samlet kostnadsoverslag. Meglers oppgjørsoppstillinger for de tre eiendommene viser at Lenvik kommune er krevd til sammen kr ,5 i vederlag for megler og andre utgifter megler hadde i forbindelse med salgene. Revisors vurdering Anskaffelsens verdi gjør at forskrift om offentlige anskaffelser del I kommer til anvendelse. Anskaffelsens verdi var under kr , og det er ikke krav om at kommunen skal innhente skatteattester eller HMS-egenerklæring, jf. FOA 3-3 og 3-4. Lenvik kommune har etter revisors vurdering, ved å sende skriftlig tilbudsforespørsel til tre leverandører, oppfylt de utledete kriteriene om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om anskaffelsen og at konkurransen og kontraktsvilkårene må beskrives. Revisors vurdering er videre at kriteriet om tildeling av kontrakt er oppfylt ved at Lenvik kommune tildelte kontrakt i henhold til tildelingskriteriet laveste pris. Anskaffelsens verdi innebærer at kommunen ikke plikter å føre protokoll fra anskaffelsen, jf. FOA 3-2. Dokumentasjonen kommunen har sendt oss fra anskaffelsen, vurderer vi at oppfyller kravet om at Lenvik kommune skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen, jf. FOA 3-1(7). 29 Driftsbygning på Bukkemoen, kommunal bolig i Harvikvn. 5, Våningshus på Bukkemoen, hytte ved Svartholvatnet, kommunal bolig på Aspelund og tidligere Fagernes skole. 33

42 På bakgrunn av ovennevnte er revisors vurdering at Lenvik kommune ved anskaffelsen av meglertjenesten fra Midt-Troms Eiendom AS har overholdt alle de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. Hytte på Svartfjellet Revisors funn For kommunens salg av hytte på Svartfjellet fremgår det av kommunens opplysninger at verdien av meglerbistand ble anslått til godt under kr Kommunen har opplyst at de ikke innhentet tilbud fra flere leverandører i markedet. Revisors vurdering Revisors vurdering er at Lenvik kommune ved anskaffelsen av meglerbistand for salg av hytte på Svartfjellet, ikke har oppfylt de utledete revisjonskriteriene om at Lenvik kommune skal gjennomføre konkurranse og skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning i konkurransen. Tidligere Fagernes skole Revisors funn Revisor får opplyst fra kommunen at de var usikre på anslag av anskaffelsens verdi på bakgrunn av høy takst på bygningen og liten etterspørsel, og at de anslo at anskaffelsen ikke ville overstige kr For bistand til salg av tidligere Fagernes skole sendte kommunen tilbudsforespørsel på epost til tre leverandører. Kommunen opplyste i eposten til leverandørene at markedsverdien på eiendommen var taksert til 4,2 millioner kroner. Kommunen ba i eposten om at leverandørene gir kostnadsoverslag for utføring av oppdraget med vilkår, betingelser, minstepris og/eller prosentprovisjon etc. Vi oppfatter ut fra dette at tildeling skulle skje på bakgrunn av laveste pris. Dokumentasjonen fra kommunen viser at kommunen mottok tilbud fra to leverandører, og at leverandørenes tilbudssum lå i overkant av kr Kommunen sendte melding om tildeling av kontrakt til valgte leverandør. Kommunens protokoll inneholder opplysninger om at virksomheten Tekniske tjenester har sendt tilbudsforespørsel til tre leverandører og navn på disse leverandørene. Videre fremgår det av protokollen at kommunen mottok tilbud fra to leverandører, og at disse tilbudene vurderes. Tilbudssummene er ikke oppgitt, men kommunen har skrevet i protokollen at billigste leverandør er Midt-Troms Eiendom, som får oppdraget med å selge. Protokollen er datert og underskrevet. Revisors vurdering Del I i forskrift om offentlige anskaffelser får anvendelse. Leverandørenes tilbudssummer lå over kommunens anslag av anskaffelsens verdi, men differansen mellom anslag og tilbudssummer var liten og revisor har ikke holdepunkter for å si at kommunens anslag var uforsvarlig. Det vil at vi ikke vurderer det som brudd på FOA 3-3 og 3-4 at det ikke ble innhentet skatteattest fra leverandørene og HMS- egenerklæring fra valgte leverandør. Lenvik kommune har etter revisors vurdering, ved å sende skriftlig tilbudsforespørsel til tre leverandører, oppfylt de utledete kriteriene om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om anskaffelsen og at konkurransen og kontraktsvilkårene må beskrives. Revisors vurdering er videre at revisjonskriteriet om tildeling av kontrakt er oppfylt ved at Lenvik kommune tildelte kontrakt i henhold til tildelingskriteriet laveste pris. 34

43 For anskaffelser som ikke overstiger kr , er det ikke krav om føring av anskaffelsesprotokoll. Når kommunen fikk inn to tilbud som begge oversteg kr , er det naturlig å stille krav om at anskaffelsen skal dokumenteres gjennom en anskaffelsesprotokoll. Vi vurderer at protokollen Lenvik kommune har sendt til oss er i henhold til kravene i FOA 3-2. På bakgrunn av ovennevnte er revisors vurdering at Lenvik kommune ved anskaffelsen av meglertjenesten fra Midt-Troms Eiendom AS for salg av tidligere Fagernes skole, har overholdt alle de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. Kommunal bolig Aspelund Revisors funn Lenvik kommune sendte i september 2013 tilbudsforespørsel til tre leverandører for bistand til salg av kommunal bolig på Aspelund. Kommunen ønsket ifølge tilbudsforespørselen kostnadsoverslag for utføring av oppdraget med vilkår, betingelser, minstepris og/eller provisjon, og leverandører som vil bistå, blir bedt om å sende pristilbud til undertegnede av eposten. Vi oppfatter derfor at tildeling skulle gjøres på bakgrunn av laveste pris. Når det gjelder anskaffelsens verdi, opplyser kommunen at de var usikre på grunn av liten etterspørsel etter objektet. Kommunen antok at anskaffelsen ikke ville overstige kr Dokumentasjonen som revisor har fått oversendt fra kommunen, viser at kommunen mottok to tilbud og at begge tilbudene oppgir tilbudssum godt under kr I protokollen fra anskaffelsen fremgår det at virksomheten Tekniske tjenester står for anskaffelsen, at tilbudsforespørsel er sendt til tre leverandører og at to leverandører leverte tilbud. Videre fremgår det at Midt-Troms Eiendom AS var billigst, og dermed får oppdraget. Protokollen er datert og signert. Revisors vurdering Vi legger til grunn at anskaffelsens verdi var under kr , og forskrift om offentlige anskaffelser del I får anvendelse. Det er dermed ikke krav om skatteattest, HMS-egenerklæring og protokoll. Kommunen har imidlertid fylt ut protokoll i henhold til FOA 3-2. Lenvik kommune har oppfylt de utledete kriteriene om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om anskaffelsen og at konkurransen og kontraktsvilkårene må beskrives. Revisors vurdering er at Lenvik kommune har overholdt kriteriet om tildelingskriterier ved å tildele oppdraget til leverandøren med lavest tilbudte pris. Dokumentasjonen fra anskaffelsen som kommunen har sendt oss, tilsier etter revisors vurdering at Lenvik kommune har skriftliggjort vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen, jf. FOA 3-1 (7). På bakgrunn av ovennevnte er revisors vurdering at Lenvik kommune ved anskaffelsen av meglertjenesten fra Midt-Troms Eiendom AS for salg av kommunal bolig Aspelund, har overholdt alle de utledete revisjonskriteriene om konkurranse og dokumentasjon og etterprøvbarhet. 7.2 Vintervedlikehold av vei Revisors gjennomgang av Lenvik kommunes regnskap på ansvar kommunale veier viser at Geir Tore Berg har fått betalt kr fra kommunen i 2012 og 2013 for vintervedlikehold av vei. Virksomheten Tekniske tjenester har sendt revisor dokumentasjon for to kontrakter om vedlikeholdstjenester for årene 2009/ /13 og 2013/ /16 med nevnte leverandør. Kommunen har også besvart revisors skriftlige spørsmål om anskaffelsene fra Geir Tore Berg. 35

44 Kontrakt 2009/ /13 Revisors funn På revisors forespørsel har kommunen opplyst at den totale verdien av anskaffelsen ble anslått til omtrent kr Kommunen har ikke spesifisert overfor revisor om anslaget gjelder pr. år eller for hele kontraktsperioden. Dokumentasjonen som revisor har fått tilsendt fra anskaffelsen, redegjør ikke nærmere for kommunens anslag av anskaffelsesverdi. Lenvik kommune har sendt oss kontrakt for oppdraget som er datert og skrevet under av representant for kommunen og leverandør Geir Tore Berg. Ved kontrakten ligger dokumenteter som Geir Tore Berg har fylt ut, og som vi ser hører til Lenvik kommunes «Tilbudsgrunnlag ». Berg sitt tilbud lød på kr Revisor har ikke fått tilsendt tilbudsgrunnlaget i sin helhet. Dokumentet «tilbudsinnbydelse m/rodeoversikt», som vi ser er tilbudsgrunnlagets side 3, viser at leverandører kan gi tilbud på brøyting i «rode nord» og «rode sør». Leverandørene kunne ifølge tilbudsgrunnlaget gi tilbud på brøyting av rodene Finnsnes/Finnfjordbotn, Baltsfjord/Yttergård og Bjorelvnesområdet. Av dokumentet fremgår det at «det skal gis 1m-pris for hver rode. Total brøytesum pr. rode leveres på eget vedlegg med tilbudet. Timepriser for brøytemateriellet leveres også på eget vedlegg med tilbudet. Rodene skal brøytes med traktor og fres.» Av et skjema til tilbudsgrunnlaget kalt «Skjema 1. Priser», fremgår det at tilbydere skulle angi sum pr. måned og beregne den årlige tilbudssummen. Ovennevnte krav om angivelse av priser tilsier at kontrakten skulle tildeles på bakgrunn av laveste pris. Dokumentasjonen vi har fått tilsendt, angir imidlertid ikke uttrykkelig at laveste pris er eneste tildelingskriterium. Vi ser også av dokumentasjonen fra tilbudsgrunnlaget at leverandørene skal fylle ut skjemaene avkrysningstabell for øvrige kriterier og avkrysningstabell for lastebil/maskin. Revisor har ikke fått kopi av disse skjemaene. Det er imidlertid naturlig å forstå at oppdragsgiver ville tildele kontrakten ikke bare ut fra laveste pris. Vi finner ikke angitt i de delene av tilbudsgrunnlaget som vi har fått tilsendt, at kommunen har stilt krav til leverandørene om at de må levere skatteattester eller HMS-egenerklæring, men vi har fått skatteattest for Geir Tore Berg fra kommunen. Lenvik kommune har opplyst til revisor at konkurransen ble utlyst i dagsaviser. Revisor har ikke mottatt kopi av utlysningen. Kommunen har sendt revisor et dokument som inneholder informasjon om antallet leverandører som leverte tilbud totalt og per rode. Den enkelte tilbudssummen fremgår av dokumentet, og det er laget et kommentarfelt. I kommentarfeltet for tre av leverandørene fremgår det: «Mangler skatteattest. Avvises.» Dokumentet er underskrevet av to personer, men ikke datert. Dokumentet viser at kommunen fikk inn seks tilbud på alle rodene til sammen, og at Geir Tore Berg og to andre leverandører leverte tilbud på roden Finnsnes/Finnfjordbotn. Det fremgår videre at Geir Tore Berg sitt tilbud hadde laveste pris. Revisor oppfatter at dokumentet med informasjon om tilbyderne er protokoll fra anskaffelsen. Revisors vurdering Forskrift om offentlige anskaffelser 2-3 (9) angir at det er kontraktens totale anslåtte verdi for hele løpetiden som skal legges til grunn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Kontrakten gir Geir Tore Berg i oppdrag å brøyte tre vintre, og han oppga i det ovennevnte skjemaet «Skjema 1. Priser» en årlig tilbudssum på kr Vi legger til grunn at anskaffelsens verdi oversteg kr , og at anskaffelsen må vurderes opp mot reglene i FOA del I og del II. 36

45 For anskaffelser over kr er det ikke tilstrekkelig med utlysning i avis; konkurransen må minimum kunngjøres i Doffin, jf. FOA 9-1. Kommunen har derfor etter revisors vurdering ikke overholdt det utledete revisjonskriteriet om at leverandører må informeres om konkurransen gjennom kunngjøring i Doffin. Lenvik kommune har beskrevet konkurransen og kontraktsvilkårene i et tilbudsgrunnlag. Dokumentasjonen vi har fått oversendt, viser imidlertid ikke hvorvidt tilbudsgrunnlaget opplyser om anskaffelsesprosedyre, kriterier for tildeling av kontrakt eller frister for konkurransen, jf. FOA 8-1 om konkurransegrunnlag. Dokumentasjonen fra anskaffelsen tilsier etter revisors vurdering at Lenvik kommune har overholdt kriteriet om at kommunen skal kreve skatteattest for anskaffelser med verdi over kroner, jf. FOA 3-3. Kriteriet om at kommunen skal kreve HMS-egenerklæring, er etter revisors vurdering ikke overholdt i denne anskaffelsen, jf. FOA 3-4. Dokumentet som viser innkomne tilbud og avviste leverandører, oppfatter vi som en anskaffelsesprotokoll. Denne er etter revisors vurdering ikke i tråd med forskriftens krav til innhold, jf. FOA 3-2, da dokumentet ikke oppfyller alle minstekrav til protokoll for anskaffelser som overstiger kroner, jf. FOA 3-2 (2), jf. vedlegg 4 i forskriften. Lenvik kommune har ved anskaffelsen av kontrakten for vintervedlikehold 2009/ /13 fra Geir Tore Berg, etterlevd flere av de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, men manglende kunngjøring i Doffin er et vesentlig brudd på regelverkets grunnleggende krav om konkurranse. Revisors vurdering er derfor at kommunen i liten grad har etterlevd konkurransekravet. Lenvik kommune har i noen grad etterlevd kravet om dokumentasjon og etterprøvbarhet. Kontrakt 2013/ /16 For denne kontrakten har kommunen opplyst til revisor at de anslo anskaffelsens verdi til omtrent 1 million kroner. Kommunen har sendt oss utskrift fra Doffin som viser at konkurransen ble kunngjort Ifølge kunngjøringen skulle konkurransen gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse. Vi har fått oversendt kontrakten som angir at leverandør Geir Tore Berg skal drive vintervedlikehold på rode 2 (Finnsnes nord) og rode 3 (Finnsnes sør) samt Vassenden, og at samlet kontraktssum er kroner. Av kunngjøringen fremgår det at kontrakt tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet vurdert på grunnlag av kriterier og vekting fastsatt i konkurransegrunnlaget. Kommunen har ikke oversendt konkurransegrunnlaget i sin helhet til revisor, men vi ser av dokumentasjonen at vi har fått deler av et konkurransegrunnlag. I et notat fra kommunen , kalt «Brøyting av kommunale veger », framkommer opplysninger om anskaffelsen. Vi oppfatter at notatet er protokoll fra anskaffelsen. Notatet viser at kommunen utlyste konkurranse om brøyting av fire ulike roder, og at de fikk inn ett tilbud på rode 1, tre tilbud på rodene 2 og 3 og ingen tilbud på rode 4. Geir Tore Berg hadde laveste tilbudssum på rodene 2 og 3, med henholdsvis kr og kr Vi oppfatter at de nevnte tilbudssummene gjelder pr. sesong, fordi kommunen i skjemaet «Tilbudsskjema for alle brøyteroder» ba tilbyderne oppgi fastpris eks. mva. pr. sesong og fordi vedlagt kontrakten mellom kommunen og Berg er «Betalingsplan for kontrakt om vintervedlikehold av 10. oktober 2013» som angir månedlig betaling i perioden til på til sammen kr Vedlagt notatet følger vedlegget «kvalifikasjonskriterier og leverandøropplysninger». Her fremgår det blant annet at leverandørene må levere skatteattest og HMS-egenerklæring. Det er videre angitt 37

46 at tilbydere som ikke leverer etterspurt dokumentasjon, kan avvises. Revisor har mottatt kopi av skatteattest og HMS-egenerklæring fra valgte leverandør. Notatet redegjør også for tildelingskriterier, og her fremgår det at de vektes med pris 70 %, bil/maskin/utstyr 20 og miljø 10 %. Vi finner videre i notatet kommunens sammenstilling av tilbudene. Geir Tore Berg fikk høyeste poengscore for rode 2 og 3, som han i skrivende stund har kontrakt med kommunen om å brøyte. Revisors vurdering Ettersom kontraktssummen på kr gjelder pr. sesong, overstiger den samlede verdien på kontrakten EØS-terskelverdien på 1,6 millioner kroner. Anskaffelsen skal derfor vurderes etter lov om offentlige anskaffelser del I og del III. Kommunen har ved å lyse ut åpen anbudskonkurranse benyttet en tillatt anbudsprosedyre, jf. FOA 14-1 (1). Kommunen har etter revisors vurdering ikke overholdt kriteriet om at anskaffelser over EØS-terskelverdi skal kunngjøres i TED-databasen, jf. FOA Vi har ikke grunnlag for å vurdere om kommunens konkurransegrunnlag oppfyller forskriftens krav, jf. FOA Revisors vurdering er, på bakgrunn av den samlede dokumentasjonen for øvrig fra anskaffelsen, at Lenvik kommune har overholdt kriteriene om at kommunen må kreve skatteattest og HMS-egenerklæring for anskaffelser over kr , jf. FOA 3-3 og 3-4. Når det gjelder bruken av tildelingskriterier, er revisors vurdering at kommunen har overholdt revisjonskriteriene om at disse må være lovlige, og dokumentasjonen fra anskaffelsen tilsier at kontrakten er tildelt på bakgrunn av på forhånd kjente kriterier, jf. FOA Kommunen har ikke oversendt revisor et eget dokument kalt anskaffelsesprotokoll, men vi vurderer at kommunens notat oppfyller kravet om at det skal føres protokoll, jf. FOA 3-2 (1). Revisor vurderer imidlertid at notatet ikke redegjør for alle forhold som kreves etter 3-2 (2), jf. vedlegg 4 fordi det mangler virksomhetens navn og adresse, beskrivelse av hva som skal anskaffes og opplysninger om anslått verdi på kontrakten. Lenvik kommune har ved anskaffelsen av kontrakten for vintervedlikehold 2013/ /16 fra Geir Tore Berg, etterlevd flere av de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, men manglende kunngjøring i TED-databasen er et vesentlig brudd på regelverkets grunnleggende krav om konkurranse. Revisors vurdering er derfor at kommunen i liten grad har etterlevd konkurransekravet. Lenvik kommune har i noen grad etterlevd kravet om dokumentasjon og etterprøvbarhet. Øvrige opplysninger og kommentarer til anskaffelsen Lenvik kommune redegjør i sine kommentarer til revisor om anskaffelsen hvorfor tilbudssum avviker fra kontraktssum. Kommunen opplyser, og dokumenterer med saksfremlegg, at i 2013 behandlet kommunestyret saken «Omklassifisering av kommunale veier». Ifølge kommunen var det mange kommunale veier som ikke inngikk i konkurransen om vintervedlikehold fordi administrasjonen var sikker på at veiene ville bli omklassifisert til private veier. Da konkurransen var avsluttet, ble det klart at veiene ikke ble omklassifisert, og kommunen gav Geir Tore Berg ansvar for brøyting av de aktuelle veiene. Kommunen skriver videre i sin redegjørelse om differansen mellom tilbudssum og kontraktssum at «det ble ingen omrokkeringer på anbyderen da enhetsprisene var de samme». Når det gjelder Vassenden, skriver kommunen at denne ble 38

47 «tiltransportert anbudet da daværende kontraktør sa opp avtalen plutselig da brøytinga startet. Vassenden ligger i rodeområdet». Revisor vil bemerke at det kan stilles spørsmål ved om endringene innebærer brudd på det grunnleggende konkurransekravet. Lovligheten av endringer i kontrakt beror på en vurdering av om kontraktsendringen er vesentlig. En vesentlig endring vil si endring som gjør den endrede avtalen forskjellig fra den opprinnelige avtalen. Vurderingen skal tas med utgangspunkt i den opprinnelige kunngjøringsteksten og konkurransegrunnlaget. EU-domstolen har oppstilt typetilfeller av endringer som kan medføre at endring innebærer ny kontrakt 30. Vi finner ikke dokumentert at kommunen har gjort vurderinger av lovligheten av endringen. Avgjørelsen skal være etterprøvbar, og kommunen burde for å sikre gjennomsiktighet og etterprøvbarhet, skriftliggjort vurderinger av at endringen var i tråd med regelverket om offentlige anskaffelser. På den bakgrunn vurderer vi derfor at Lenvik kommune ikke har skriftliggjort vurderinger og dokumentasjon som gir revisor forståelse for oppdragsgivers vurderinger, jf. FOA 3-1 (7). 7.3 Rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler Revisors funn På ansvar kommunale veier finner revisor at Moland Total AS har fått utbetalt fra Lenvik kommune til sammen kr i 2012 og Dokumentasjonen fra kommunen viser at det gjelder anskaffelse av rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler til Lenvik kommune. Kommunen har i sin skriftlige redegjørelse til revisor opplyst at anskaffelsens verdi ble anslått til ca. 1 millioner kroner. Lenvik kommune har sendt revisor et konkurransegrunnlag som viser at anskaffelsens verdi er anslått til ca. 1 millioner kroner pr. år i avtaleperioden på 2 år med opsjon på forlengelse med 1+1 år. Det står videre at brøyteoppdrag og arbeid med snø er unntatt fra konkurransegrunnlaget. Aktuelle arbeidssteder vil være hvor som helst i Lenvik kommune. Rammeavtalen vil ifølge konkurransegrunnlaget bli benyttet ved oppdrag som Lenvik kommune ikke utfører med eget utstyr. Ifølge konkurransegrunnlaget er konkurransen kunngjort i Doffin og i Folkebladet, og revisor finner kunngjøringen på Doffin med link videre til TED-databasen. Av kunngjøringene følger det at anslått samlet verdi av avropene i løpet av rammeavtalens varighet er 4 millioner kroner. I kunngjøringen og i konkurransegrunnlaget fremkommer det at konkurransen gjennomføres som åpen anbudskonkurranse. I konkurransegrunnlaget har kommunen skrevet at konkurransen er regulert av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, men det er ikke vist til hvilke deler av forskriften som gjelder. Av konkurransegrunnlaget fremgår det også at det kan bli avholdt minikonkurranse. Konkurransegrunnlaget opplyser videre om frister for å stille spørsmål i konkurransen, for å levere tilbud og vedståelsesfrist. Ifølge konkurransegrunnlaget skal leverandørene legge frem blant annet skatteattest og HMS-egenerklæring. Revisor har mottatt kopi av skatteattest fra valgte leverandør. Tildelingskriteriene er ifølge konkurransegrunnlaget pris, herunder maskinpriser og priser på lastebil, som vil bli vektlagt 70 % og kvalitet, herunder maskinens/lastebilens kapasitet og alder, som vil bli vektlagt 30 %. Kommunen har i sin skriftlige besvarelse til revisor om anskaffelsen opplyst at det ble ført anskaffelsesprotokoll, men revisor har ikke fått protokoll eller annen dokumentasjon fra kommunen som beskriver anskaffelsesprosessen. 30 Eks. EU-domstolens avgjørelse i sak C-454/06 (Pressetext). 39

48 Revisors vurdering Anskaffelsens verdi tilsier at anskaffelsen skal vurderes opp mot regler i forskrift om offentlige anskaffelser del I og III. Lenvik kommune har ved å lyse ut en åpen anbudskonkurranse, valgt en tillatt anskaffelsesprosedyre, jf. FOA 14-1 (1). Etter revisors vurdering har Lenvik kommune, ved å kunngjøre konkurransen i Doffin og i TED-databasen, overholdt kriteriet om at leverandører må informeres om konkurransen gjennom kunngjøring, jf. FOA Revisors vurdering er videre at kommunen har utarbeidet et konkurransegrunnlag som inneholder opplysninger i henhold til FOA 17-1, og således overholdt det utledete kriteriet om at konkurransen og kontraktsvilkårene må beskrives gjennom et konkurransegrunnlag. Kommunen har overholdt kriteriet om å kreve skatteattest og HMS-egenerklæring, jf. FOA 17-4 (1) og (1). Lenvik kommune har etter revisors vurdering brukt lovlige tildelingskriterier. Revisor har imidlertid ikke fått dokumentert ved protokoll eller annen dokumentasjon hvordan disse er evaluert eller vektet eller at kontrakt er tildelt på bakgrunn av tildelingskriteriene og i henhold til den angitte vektingen av kriterier. Revisor har dermed ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt Lenvik kommune har oppfylt kriteriet om at kontrakt skal tildeles på bakgrunn av på forhånd kjente tildelingskriterier, jf. FOA Vår samlede vurdering er at Lenvik kommune ved anskaffelsen av rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler fra Moland Total AS i stor grad har etterlevd konkurransekravet. Vår vurdering er også at Lenvik kommune ikke har etterlevd kravet om dokumentasjon og etterprøvbarhet. Revisors kommentar om øvrige forhold ved anskaffelsen Revisor har på forespørsel til kommunen mottatt begrenset med dokumentasjon fra ovennevnte anskaffelse. Etter at vi startet denne undersøkelsen, fikk vi henvendelse fra en leverandør som i flere brev til Lenvik kommune har klaget på forhold vedrørende kommunens konkurransegjennomføring. Leverandøren leverte inn tilbud på denne anskaffelsen. Flere av de forholdene leverandøren har påpekt, inngår ikke som revisjonskriterier i denne undersøkelsen. Leverandøren har sendt revisor kommunens protokoll og konkurransegrunnlag fra anskaffelsen, som han har fått på bakgrunn av innsynskrav til kommunen. Vi redegjør derfor for innholdet i protokollen og noen av de innvendingene leverandøren har hatt til kommunens konkurransegjennomføring. Leverandøren har ikke sendt revisor kommunens eventuelle tilbakemeldinger på hans henvendelser. Anskaffelsesprotokoll Vi ser at kommunen har brukt kommunens mal for anskaffelsesprotokoll. Protokollen oppgir navn på oppdragsgiver, men ikke adresse. Videre fremgår det at kontraktens gjenstand er innleie av maskiner og lastebiler og at kontrakten har varighet på 4 år. Kvalifikasjonskravene skatteattest og HMS-egenerklæring er oppført, og det er angitt at tildelingskriterier er det økonomisk mest fordelaktige. Protokollen viser ikke til hvilke kriterier som kommunen vil vurdere for å finne det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Under revisors funn ovenfor fremgår det at kommunen hadde bestemt at konkurransen skulle gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse, og at anskaffelsens verdi oversteg EØS-terskelverdi. I protokollen er det imidlertid krysset av for at konkurransen gjennomføres som en begrenset anbudskonkurranse under EØS-terskelverdi. Protokollmalen inneholder punktet «leverandører som ble forespurt/har bedt om konkurransegrunnlaget», og her er det skrevet inn 11 leverandører. Revisor får ikke forståelse ut fra protokollen om kommunen har 40

49 forespurt leverandører eller om leverandører har bedt om konkurransegrunnlaget. Førstnevnte alternativ gjelder for prosedyren begrenset anbudskonkurranse, og det andre alternativet gjelder for åpen anbudskonkurranse. Protokollen inneholder videre opplysninger om at tre leverandører leverte tilbud. Protokollen inneholder ikke opplysninger om leverandører ble avvist, begrunnelse for valg av leverandør eller kommunens evaluering av tilbudene. Protokollen er datert og underskrevet av to personer. Oppsummert mener revisor at protokollen ikke gir grunnlag for å forstå hvordan Lenvik kommune har gjennomført konkurranse om anskaffelsen. Revisors kommentar til anskaffelsesprotokollen vi har fått tilsendt, er at den ikke er i henhold til regelverkets krav til anskaffelsesprotokoll, jf. FOA 3-2. Leverandørens innvendinger til kommunens konkurransegjennomføring Leverandøren har skrevet brev til kommunen , , , Revisor oppfatter at brevene gjelder kommunens anskaffelse av rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler. Leverandøren har innvendinger til kommunens konkurransegrunnlag. Han fremholder at det ikke fremgår hvilken del av forskriften som gjelder og at beskrivelser av konkurransegjennomføringen ikke er i samsvar med at kommunen har valgt konkurranseformen åpen anbudskonkurranse. Videre mener han at kommunens bruk av tildelingskriterier ikke er i henhold til regelverket. Han har også innvendinger til kontraktsvilkår vedrørende overtid og verneog sikkerhetsregler, og han mener at kommunen i utlysningen og i konkurransegrunnlaget har unnlatt å informere om krav til kontraktsklausul om lønns- og arbeidsvilkår. 7.4 Snøbrøyting Revisors funn I kommunens regnskap på ansvar barnehager fant vi utgiftsført til Mikalsen Maskin&Transport AS i kr ,7. På ansvar helse bygninger er det utgiftsført kr til Ronny Pettersen. Revisor etterspurte dokumentasjon fra anskaffelsene på de to nevnte ansvarene, og dokumentasjonen fra kommunen viser at leverandørene er tildelt kontrakter på bakgrunn av samme konkurranse. Anskaffelsen er kalt Snøbrøyting kommunale veier/plasser ved kommunale bygg i Lenvik kommune 2011/ /2015. Dokumentasjonen fra kommunen viser at leverandørene er tildelt kontrakter for brøyting av nærmere bestemte plasser i Lenvik kommune. Kommunen har sendt revisor protokoll fra anskaffelsen, hvor det fremgår blant annet at anskaffelsen har verdi over EØS-terskelverdi og at valgte prosedyre er åpen anbudskonkurranse. Revisor har fått tilsendt kommunens tilbudsgrunnlag, tilbud og skatteattester som kommunen mottok fra de ovennevnte leverandørene, samt kommunens meddelelsesbrev til disse og underskrevne kontrakter. Av anskaffelsesprotokollen fremgår det at konkurransen ble kunngjort i Doffin og i avisene Troms Folkeblad og Nordlys. I tilbudsgrunnlaget av viser kommunen til at innleie til vintervedlikehold foregår i henhold til Lov om offentlige anskaffelser mv og forskrift om tildeling av kontrakter om offentlige tjenestekjøp, samt kommunalt innkjøpsreglement. Kommunen viser ikke til hvilke konkrete bestemmelser i regelverket som gjøres gjeldende for konkurransen, og vi finner ikke angivelse av hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt. Tilbudsgrunnlaget angir innleveringsfristen for tilbudene og tidspunkt for tilbudsåpning og vedståelsesfrist. Revisor finner ikke at tilbudsgrunnlaget opplyser hvilket språk tilbudet skal leveres på eller henvisning til kunngjøringen. Kommunen stiller i tilbudsgrunnlaget flere krav til leverandørene, herunder skal leverandørene levere skatteattest. Vi finner ikke opplysninger om at kommunen krever HMS-egenerklæring. Om 41

50 tildelingskriterier fremgår det at: følgende tildelingskriterier legges til grunn ved innleie til vintervedlikehold: Pris Forventet kvalitet på utførelsen av arbeidet Lenvik kommunes tidligere erfaring med anbyder Tilbyders erfaring med tilsvarende arbeid Revisor finner ikke opplysninger om hvilken vekt de ovennevnte kriteriene skal ha. I meddelelsesbrevene har kommunen skrevet at det kom inn ni tilbud, alle med nødvendige kvalifikasjoner og etterspurte dokumenter. Kommunen har videre gjentatt de fire ovennevnte tildelingskriteriene med henvisning til tilbudsgrunnlaget og skrevet at Lenvik kommune innstiller på det økonomisk mest fordelaktige tilbud i forhold til tildelingskriteriene. Kommunens dokumentasjon viser ikke hvordan de ulike kriteriene har blitt vektet i forhold til hverandre ved vurderingen av tilbudene. Anskaffelsesprotokollen inneholder opplysninger om oppdragsgiver, protokollfører, kontraktens varighet, kvalifikasjonskrav, anskaffelsesmetode, relevante datoer og navn på leverandører som leverte tilbud. Den opplyser ikke om hva som skal anskaffes eller anslått verdi på anskaffelsen. Protokollen opplyser ikke hvilke kriterier tilbudene skal evalueres etter eller hvordan kriteriene skal vektes, og vi finner ikke informasjon eller begrunnelse for valg av leverandører. Protokollen er signert, men ikke datert. Revisors vurdering Vi legger til grunn at anskaffelsens verdi er over EØS-terskelverdi, jf. kommunens protokoll. Forskrift om offentlige anskaffelser del I og del III får anvendelse ettersom kontraktens verdi overstiger EØS-terskelverdien på kr 1,6 millioner. Revisors vurdering er at Lenvik kommune ved å benytte åpen anbudskonkurranse, har valgt tillatt anskaffelsesprosedyre, jf. FOA Kommunen har ikke overholdt kriteriet om at anskaffelser over EØS-terskelverdi skal kunngjøres også i TEDdatabasen, jf. FOA Kommunen har etter revisors vurdering beskrevet konkurransen og kontraktsvilkårene ved sitt tilbudsgrunnlag, men tilbudsgrunnlaget er ikke fullt ut i henhold til FOA 17-1 (1) som oppstiller minstekrav til hva konkurransegrunnlaget skal inneholde. Revisor vurderer at Lenvik kommune har overholdt revisjonskriteriet om å kreve skatteattest, jf. FOA Vi vurderer videre at kommunen ikke har overholdt kriteriet om å kreve HMSegenerklæring fra samtlige leverandører, jf. FOA Når det gjelder tildelingskriterier, er revisors vurdering at Lenvik kommune ikke har oppstilt og ikke har brukt disse i henhold til regelverket, jf. FOA Kommunen har ikke oppgitt den relative vektingen som gis for hvert av kriteriene, som er et krav for anskaffelser over EØSterskelverdi, jf. FOA 22-2 (2). Videre er vår vurdering at kriteriet Lenvik kommunes tidligere erfaringer med anbyder ikke er lovlig. Vi viser i denne sammenheng til KOFA 2009/285. I denne saken hadde oppdragsgiver oppstilt blant annet kriteriet tidligere erfaringer med firma, og KOFA vurderte om det er et ulovlig tildelingskriterium. KOFA konstaterte først at utgangspunktet for om et tildelingskriterium er lovlig, er at det må ha tilknytning til kontraktens gjenstand, herunder at det må være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Dernest redegjør KOFA for sondringen mellom krav til leverandørene og tildelingskriterier, og at kriterier som erfaring stort sett dreier seg om hvorvidt leverandører er egnet til å oppfylle kontrakten. Videre uttalte KOFA at i den utstrekning tildelingskriteriet «tidligere erfaring med firma» gjelder oppdragsgivers egne 42

51 erfaringer med firma, er det ulovlig også fordi dette innebærer forskjellsbehandling av leverandører som ikke tidligere har hatt oppdrag for oppdragsgiver. Både EU-domstolen og KOFA har funnet at oppdragsgiver som har brukt et ulovlig tildelingskriterium, plikter å avlyse konkurransen for å reparere feilen. Dette standpunktet fra EU og KOFA viser at feil bruk av tildelingskriterier er et vesentlig brudd mot konkurransekravet. Når det gjelder dokumentasjon, er revisors vurdering at Lenvik kommune ikke har overholdt regelverkets krav om protokollføring, jf. FOA 3-2 og vedlegg 4. Manglende kunngjøring i TED-databasen og feil bruk av tildelingskriterier gjør at revisors vurdering er at Lenvik kommune ved anskaffelsen av snøbrøyting i liten grad har etterlevd konkurransekravet. Kommunen har i liten grad etterlevd kravet om dokumentasjon og etterprøvbarhet. 7.5 Rehabilitering av skolebygg - Husøy Revisors funn Lenvik kommune har i utgiftsført kr til Norconsult AS på ansvar rehab. skole. Anskaffelsen gjelder konsulentarbeid for utbedring av ventilasjonsanlegg på Husøy skole og barnehage. Kommunen har fylt ut anskaffelsesprotokoll, hvor det fremgår blant annet at anslått verdi på kontrakten er kr Dokumentasjonen fra anskaffelsen viser videre at Lenvik kommune sendte tilbudsforespørsel på epost til leverandørene Norconsult, Sletten og Sweco. I eposten er oppdraget beskrevet slik: beskrive tiltak for utbedring av ventilasjon, og mulig beskrivelse av totalentreprise. Leverandørene ble i eposten bedt om å gi tilbud basert på timespris, og vi tolker tilbudsforespørselen dithen at pris er tildelingskriteriet. Det fremgår ikke av tilbudsforespørselen om kommunen stiller krav til leverandørene om skatteattester eller HMS- egenerklæring fra valgte leverandør. Anskaffelsesprotokollen inneholder beskrivelse av hva som skal anskaffes, opplysninger om forespurte leverandører og begrunnelse for valg av leverandør. Protokollen er datert og signert. Av kommunens epost til leverandørene som leverte tilbud, har kommunen oppgitt tilbydernes timepriser, og navn på valgte konsulent for oppdraget. Tilbyder med laveste timespris ble valgt. Revisors vurdering Forskrift om offentlige anskaffelser del I kommer til anvendelse. Revisor vurderer at Lenvik kommune har overholdt de utledete revisjonskriteriene om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om konkurransen og at denne må beskrives. Vår vurdering er også at bruken av pris som tildelingskriterium er i tråd med regelverket. Kommunen har imidlertid ikke overholdt regelverkets krav om å kreve skatteattester og HMS-egenerklæring for anskaffelser over kr , jf. FOA 3-3 og 3-4. Revisors vurdering er videre at Lenvik kommune har ført anskaffelsesprotokoll i henhold til regelverket, jf. FOA 3-2. Samlet er revisors vurdering at Lenvik kommune ved anskaffelsen av konsulenttjenester for rehabilitering av skolebygg i stor grad, men ikke fullt ut har etterlevd konkurransekravet. Lenvik kommune har etterlevd kravet om dokumentasjon og etterprøvbarhet. 43

52 7.6 Rehabilitering av skolebygg - Gibostad Revisors funn På ansvar Rehab. Skolebygg har Lenvik kommune utgiftsført kr til Sletten AS. Ifølge kommunens anskaffelsesprotokoll er anskaffelsens verdi anslått til kr Lenvik kommune har i brev sendt tilbudsforespørsel til tre leverandører: Sletten AS, Norconsult AS og Sweco AS. Kommunen ba om tilbud på utarbeidelse av entreprisegrunnlag for nye ventilasjonsanlegg på Gibostad skole og beskrev at tilbudet skal omfatte: beskrivelse av nødvendige bygningsmessige- og elektrotekniske arbeider tilknyttet ventilasjonsentreprisen. Nærmere bestemte kriterier for evaluering av tilbudene er ikke oppgitt i tilbudsforespørselen, men vi forstår at pris skal være avgjørende for tildeling av kontrakten. Kommunen har ikke stilt krav til leverandørene om innlevering av skatteattester eller HMS-egenerklæring fra valgte leverandør. Det fremgår av protokollen fra anskaffelsen at to av de tre forespurte leverandørene leverte tilbud innen fristen Av protokollen fremgår det videre at Sletten AS ble valgt på bakgrunn av laveste pris. Vi har også mottatt kopi av en fax sendt til Sletten AS , hvor det fremgår at de er valgte leverandør. Protokollen er signert og datert Revisors vurdering Anskaffelsen skal vurderes etter forskrift om offentlige anskaffelser del I. Revisor vurderer at Lenvik kommune ved å sende tilbudsforespørsel til tre leverandører, har overholdt revisjonskriteriene om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om anskaffelsen og at kontrakten må beskrives. Vår vurdering er videre at kommunen har tildelt kontrakt i henhold til regelverket, ved å tildele kontrakten til tilbyderen med laveste tilbudssum. Kommunen har imidlertid ikke overholdt FOA 3-3 og 3-4 om at det skal kreves skatteattester og HMSegenerklæring fra valgte leverandør for anskaffelser over kroner. Etter revisors vurdering har Lenvik kommune overholdt forskriftens krav til protokollføring, jf. FOA 3-2. På bakgrunn av ovennevnte er revisors vurdering at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har etterlevd konkurransekravet ved anskaffelsen fra Sletten AS. Kommunen har etterlevd kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet. 7.7 Utredning barnebysenter Revisors funn Ifølge kommunens regnskapstall har Sweco Norge AS fakturert kr ,58. Dette er ført på ansvar utredning barnebysenter. Revisor har mottatt kontrakt, tilbudsforespørsel, epostkorrespondanse mellom kommunen og leverandører, tilbud fra to leverandører og protokoll. Av dokumentasjonen fremgår det ikke hva kommunen anslo anskaffelsens verdi til. Lenvik kommune har laget en tilbudsforespørsel, hvor det fremgår at prosjektnavnet er etterbruk av ledig kommunal bygningsmasse, og at etterbruksprosjektet vil omhandle bygningers egnethet og eventuelle kostnader ved tilpasning ny bruk/sambruk, eventuell avhending og videre leie av en del lokaliteter. Prosjektet skal starte med leveringsfrist Kommunen har skrevet i tilbudsforespørselen at det er et timebasert prosjekt anslått med en øvre ramme på 300 timer, og vi oppfatter at pris er tildelingskriterium. Eposter fra Lenvik kommune viser at kommunen sendte tilbudsforespørselen til Sweco, Resight og Multiconsult. Kommunen har ikke stilt krav om skatteattester eller HMS-egenerklæring fra valgte leverandør. 44

53 Protokollen fra anskaffelsen angir at Sweco ble valgt på bakgrunn av laveste pris. Videre fremgår det at som tiltak for å sikre reell konkurranse om kontrakten, fikk tre leverandører forespørsel. Protokollen er datert og signert. Tilbyderne ble i epost informert om at Sweco AS ble tildelt kontrakten om oppdraget. Revisors vurdering Vi legger til grunn at forskrift om offentlige anskaffelser del I gjelder for anskaffelsen. Etter revisors vurdering har Lenvik kommune, ved å sende tilbudsforespørsel til tre leverandører overholdt revisjonskriteriene om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om anskaffelsen og at konkurransen og kontraktsvilkårene må beskrives. Vi vurderer også at kommunen har overholdt kriteriet om å tildele kontrakt i henhold til på forhånd kjent tildelingskriterium. Kommunen har etter revisors vurdering ikke overholdt FOA 3-3 og 3-4 om å kreve skatteattester og HMSegenerklæring fra valgte leverandør. Revisors vurdering er derfor at konkurransekravet i stor grad, men ikke fullt ut, er etterlevd. Revisors vurdering er videre at Lenvik kommune har overholdt FOA 3-2 (1) om at det skal føres anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over kr , men at protokollen ikke er i tråd med regelverkets krav til protokollens innhold, jf. FOA 3-2 (2). Den øvrige dokumentasjon fra anskaffelsen eposter til leverandørene dokumenterer etter revisors vurdering vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprosessen, jf. 3-1 (7). Revisors vurdering er på bakgrunn av ovennevnte at kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet i stor grad, men ikke fullt ut, er etterlevd. 7.8 Grunnundersøkelser Revisors funn På ansvar opparbeidelse tomteområde finner revisor at Lenvik kommune har utbetalt til Multiconsult AS kr ,6 i Av dokumentasjon fra anskaffelsen har vi fått tilsendt Multiconsult AS sitt tilbud, hvor de viser til epost og telefonsamtale om tilbud på miljøundersøkelser i Olderhamna i forbindelse med planlagt utvidelse av arealet regulert til forretning og industri. Kommunalsjef har opplyst til revisor at kommunen sendte forespørselen til Multiconsult AS fordi de allerede var de i gang med et prosjekt for kommunen, og dette oppdraget kom i forlengelsen av det som var påbegynt. Kommunalsjef har opplyst til revisor at kommunen kunne henvende seg direkte til Multiconsult AS med hjemmel i FOA 2-1 (2) bokstav b, som er den såkalte «røverkjøpsbestemmelsen». Revisors vurdering Lenvik kommune burde ha dokumentert vurderingen for at den ovennevnte bestemmelsen fikk anvendelse. Revisors vurdering er derfor at Lenvik kommune ved anskaffelsen fra Multiconsult ikke har overholdt de utledete revisjonskriteriene om dokumentasjon og etterprøvbarhet. 7.9 Investering vann forprosjekt vann og avløp Silsand Revisors funn I kommunens regnskap for 2012 fant vi på ansvar produksjon av vann at Norconsult AS har fått utbetalt kr ,9. Ifølge anskaffelsesprotokollen anslo Lenvik kommune anskaffelsens verdi til kr Kommunen har utarbeidet en tilbudsforespørsel av , som ble sendt til tre leverandører. I 45

54 tilbudsforespørselen har kommunen beskrevet hvilke hovedelementer som skal inngå i forprosjektet vann og avløp Silsand. Videre inneholder tilbudsforespørselen informasjon om frist for innlevering av tilbud. Under overskriften kvalifikasjonskriterier i tilbudsforespørselen har kommunen punktvis listet opp blant annet: pris og ytelser tilbudsskjema fremdriftsplan referanser kompetanse på tilbudte medarbeidere HMS-egenerklæring og skatteattester Under overskriften valg av tilbyder står det at tilbudene vil bli evaluert av kommunens prosjektleder samt virksomhetsleder teknisk drift. Videre står det skrevet at «Oppdragsgiver forbeholder seg rett til å velge hvilket som helst av tilbudene eller forkaste samtlige. Valg av tilbyder foretas ut fra prinsippet det mest økonomisk fordelaktige tilbudet basert på tilbudsgrunnlaget. Det vil bli lagt vekt på følgende kriterier: kompetanse hos aktuelle saksbehandlere 10 % referanser 10 % leveringstid 20 % pris og ytelser 60 %» Revisor har mottatt tilbudet fra valgte leverandør, og i denne dokumentasjonen inngår skatteattest og HMS-egenerklæring. Kommunen har benyttet Difi sin mal for anskaffelsesprotokoll for anskaffelser mellom og kroner. Protokollen inneholder informasjon om oppdragsgiver, anslått verdi på anskaffelsen, prosedyre, tilbudsfrist, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Protokollen angir også hvilke to leverandører som leverte inn tilbud og tilbudssum. Protokollen er datert og signert av saksbehandler. Evalueringen av de to innkomne tilbudene fremgår av notat kalt «Tilbudsevaluering forprosjekt vann og avløp Silsand». Av notatet ser vi at kommunen har gitt de to tilbudene poeng pr. tildelingskriterium og vektet disse. Vektingen er i samsvar med angivelsen i tilbudsforespørselen. Vi ser at det kun er på tildelingskriteriet pris at leverandørene oppnår ulike poeng. Som nevnt ovenfor er notatet av , men ved prosjektleders signatur til sist i notatet står det «Finnsnes den ». Revisors vurdering Vi legger til grunn opplysningene vi har om at anskaffelsens verdi var under kr , og reglene i forskrift om offentlige anskaffelser del I kommer til anvendelse. Ettersom kommunen sendte tilbudsforespørsel til tre leverandører, er revisors vurdering at Lenvik kommune har oppfylt revisjonskriteriet om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om konkurransen. Vi vurderer også at kommunen ved sin tilbudsforespørsel har oppfylt kriteriet om at kommunen må beskrive konkurransen og kontraktsvilkårene. Videre vurderer vi at kommunen har overholdt FOA 3-3 og 3-4 ved å stille som krav til leverandørene at de skal levere blant annet skatteattest og HMS-egenerklæring. Når det gjelder anskaffelsesprotokoll, vurderer vi at anskaffelsesprotokollen sammen med det nevnte notatet, gjør at revisjonskriteriet om protokoll er oppfylt, jf. FOA 3-2. Vi vil imidlertid bemerke at datoangivelsene ikke samsvarer med hverandre. Når det gjelder kommunens bruk av pris og ytelser og kompetanse både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier i denne anskaffelsen, mener revisor det er grunn til å foreta en nærmere vurdering av hvorvidt dette er i henhold til regelverket. Grensegangen mellom 46

55 kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier kan være vanskelig når det er snakk om oppdrag med tjenestekrav knyttet til personer, men den er svært viktig fordi kvalifikasjonsfasen og tildelingsfasen er to uavhengige faser, med forskjellige funksjoner, i en anskaffelse. Kvalifikasjonskrav er knyttet til selve firmaet, mens tildelingskriterier er knyttet til tilbudet. For tildeling av kontrakt på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal tildelingskriteriene ha tilknytning til kontraktens gjenstand og være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Kompetanse EU-domstolen 31 og KOFA 32 har funnet at vurderinger som i utgangspunktet hører under kvalifikasjonsvurderingen, i visse tilfeller også kan være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, men at det forutsetter at vurderingen av tilbudets kvaliteter ikke er sammenfallende med, eller en gjentakelse av, vurderingen av leverandørenes kvalifikasjoner. Dette må fremgå tilstrekkelig klart av konkurransegrunnlaget 33. Revisor finner ikke at kommunen i tilbudsforespørselen har beskrevet hvordan de ovennevnte kravene/kriteriene skal evalueres under kvalifiseringen av leverandørene eller for vurderingen av tilbudene. Pris og ytelser Også for «pris og ytelser» mangler konkurransedokumentasjonen opplysninger om hvordan kravet/kriteriet skal vurderes. Som tildelingskriterium kan det også være problematisk fordi det kan oppfattes som en samlekategori av tildelingskriterier. Det gjelder ikke regler for angivelse av de enkelte tildelingskriterienes vekt for anskaffelser under kr , som det gjør for anskaffelser over EØS-terskelverdi. Hensynet til forutberegnelighet og etterprøvbarhet for tilbyderne kan imidlertid etter revisors vurdering få betydning for vurderingen av om pris og ytelser var lovlig tildelingskriterium i den foreliggende anskaffelsen. KOFA har i 2009/156 sagt at fastsettelse og beskrivelse av tildelingskriterier hører under oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, som nemnda i utgangspunktet ikke kan overprøve. Oppdragsgiver har full anledning til å presisere et tildelingskriterium ved bruk av flere ord eller gi en utfyllende beskrivelse. Dersom dette gjøres, må det imidlertid være en tilstrekkelig nærhet mellom begreper som brukes, slik at det ikke i realiteten er tale om flere separate tildelingskriterier som oppstilles som ett. KOFA uttaler videre i saken at hensynene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet for tilbyderne tilsier at reglene om tildelingskriterier må tolkes strengt. KOFA fant at «kvalitet og vareutvalg» måtte anses som to separate tildelingskriterier, og når de ikke var splittet i to, var konklusjonen at oppdragsgiver hadde benyttet ulovlig tildelingskriterium. Etter revisors vurdering er det naturlig å forstå ytelse som noe som dreier seg om det som skal leveres, altså kvalitet, som er noe annet enn pris. Revisor må basere sin vurdering på opplysningene slik de fremgår av konkurransedokumentasjonen, og revisor oppfatter at kommunen har oppgitt to separate tildelingskriterier som ett. Vår vurdering er derfor at tildelingskriteriet «pris og ytelser» ikke ivaretar de grunnleggende hensynene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Dokumentasjonen fra anskaffelsen som revisor har fått tilsendt, tilsier at kommunen under kvalifikasjonskravene «pris og ytelser» og «kompetanse» ikke har vurdert hva som ligger i kravene, men kun har vurdert hvorvidt denne dokumentasjonen er vedlagt de innkomne tilbudene. Revisor ser med dette at kravene/kriteriene ikke er vurdert i to faser av anskaffelsesprosessen. At kommunen 31 Lianakis- dommen 32 KOFA 2009/ Jf. blant annet KOFA 2012/30 47

56 ikke hadde til intensjon å gjøre dette, skulle ha kommet klart frem av konkurransedokumentasjonen 34. Flere av de utledete revisjonskriteriene om konkurranse er oppfylt i denne anskaffelsen, men fordi vi har vurdert at kommunens bruk av tildelingskriterier ikke ivaretar grunnleggende hensyn som regelverket skal ivareta, er revisors endelige vurdering at konkurransekravet i liten grad er overholdt. Som det fremgår ovenfor er vår vurdering at kommunen har overholdt kriteriet om anskaffelsesprotokoll, jf. FOA 3-2. Manglende opplysninger om hvordan Lenvik kommune vil vurdere og har vurdert «kompetanse» og «pris og ytelser» både under «kvalifikasjonskriterier» og «valg av tilbyder» at kommunen etter revisors vurdering ikke har overholdt kriteriet om at kommunen skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen, jf. FOA 3-1 (7). Lenvik kommune har ved anskaffelsen i noen grad etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet Investering Avløp På ansvar investering avløp i Lenvik kommunes regnskap fant revisor at Sweco Norge AS har fått utbetalt kroner fra Lenvik kommune på prosjekt kalt investering avløp. Kommunen har i sin tilbakemelding til revisor redegjort for at det gjelder to anskaffelser på dette prosjektnavnet. VA-Silsand-Senjastua-Esso Revisors funn Anskaffelsens anslåtte verdi er ifølge anskaffelsesprotokollen kroner. Kommunens dokumentasjon fra anskaffelsen viser at kommunen forespurte tre leverandører om å levere tilbud: Sweco AS, Norconsult AS og Asplan Viak AS. Av tilbudsforespørsel fremgår det at Lenvik kommune ønsker tilbud på utarbeidelse av anbudsgrunnlag for VA-ledninger på Silsand. Arbeidene består ifølge tilbudsgrunnlaget av utarbeidelse av anbudsgrunnlag for to traseer, en vannledning på ca. 77 løpemeter og en vannledning på 400 løpemeter. I den lengste traseen vil arbeidene også omfatte reetablering av ny sykkel- og gangsti. I tillegg skal kommunen sanere en gammel avløpsledning på ca. 185 løpemeter. Tilbudsgrunnlaget inneholder også blant annet frist for innlevering av tilbud. Under overskriften kvalifikasjonskriterier i tilbudsforespørselen er det listet opp: pris og ytelser tilbudsskjema fremdriftsplan referanser kompetanse på tilbudte medarbeidere HMS-egenerklæring og skatteattest Under overskriften tildelingskriterier er det angitt at valg av tilbyder foretas ut fra prinsippet det mest økonomiske fordelaktige tilbudet basert på tilbudsgrunnlaget. Det vil bli lagt vekt på kriteriene: referanser 10 % leveringstid 30 % pris og ytelser 60 % 34 Jf. KOFA 2012/30, jf. KOFA 2012/186 48

57 Anskaffelsesprotokollen inneholder opplysninger om oppdragsgiver, anslått verdi på anskaffelsen og anskaffelsesprosedyre. Under overskriften kontraktens gjenstand, varighet og verdi i protokollen står det at produkt/tjeneste som skal anskaffes er «beplantning nytt omsorgssenter». Anskaffelsesprotokollen angir videre kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene, og det er inntatt opplysninger om hvem som leverte tilbud, tilbudspris og om skatteattester og HMS-erklæring er levert. Protokollen er datert og signert av to personer. Kommunens evaluering av tilbudene fremgår av kommunens notat «Tilbudsevaluering VA-Silsand-Senjastua-ESSO». Av notatet oppfatter vi at kommunen har vurdert at alle leverandørene oppfylte kvalifikasjonskravene. Når det gjelder tildelingskriteriene, ser vi av evalueringen at kommunen har gitt poeng og vektet de ulike kriteriene. Kommunen opplyser i notatet at det var lite som skilte tilbyderne, og den tilbudte prisen ble avgjørende. Revisors vurdering Vi legger til grunn at forskrift om offentlige anskaffelser del I kommer til anvendelse. Etter revisors vurdering har Lenvik kommune, ved å sende forespørsel til tre leverandører, overholdt det utledete kriteriet om at et tilstrekkelig antall leverandører skal informeres om anskaffelsen. Vi vurderer også at revisjonskriteriene om at konkurransen og kontraktsvilkårene skal beskrives, er oppfylt av kommunen gjennom tilbudsforespørselen. Kommunen har også i henhold til forskrift om offentlige anskaffelser krevd inn skatteattester og HMS-egenerklæring, jf. FOA 3-3 og 3-4. Anskaffelsesprotokollen inneholder de fleste opplysninger som kreves etter regelverket, men den er ikke fullt ut i tråd med FOA 3-2 ettersom kontraktens gjenstand, «beplantning nytt omsorgssenter», ikke kan være riktig beskrivelse for denne anskaffelsen. «Referanser» og «pris og ytelser» er oppstilt både under overskriften kvalifikasjonskriterier og tildelingskriterier i tilbudsforespørselen. Konkurransedokumentasjonen angir ikke hvordan kriteriene skal evalueres i kvalifikasjonsfasen eller i tildelingsfasen. Vår vurdering av likelydende kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier og bruk av samlekategori av tildelingskriterier fremgår av kapittel 7.9 ovenfor. Vår vurdering blir derfor også for denne anskaffelsen at Lenvik kommune ikke har brukt tildelingskriterier i henhold til grunnleggende hensyn i regelverket. Flere av de utledete revisjonskriteriene om konkurranse er oppfylt i denne anskaffelsen, men fordi vi har vurdert at kommunens bruk av tildelingskriterier ikke ivaretar grunnleggende hensyn som regelverket skal ivareta, er revisors endelige vurdering at Lenvik kommune i liten grad har etterlevd konkurransekravet ved anskaffelsen av anbudsgrunnlag for VA-ledninger på Silsand. Manglende opplysninger om hvordan Lenvik kommune vil vurdere og har vurdert «kompetanse» og «pris og ytelser» både under «kvalifikasjonskriterier» og «tildelingskriterier» innebærer at revisors vurdering er at Lenvik kommune ikke har overholdt kriteriet om at kommunen skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen, jf. FOA 3-1 (7). Lenvik kommune har i noen grad etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet i anskaffelsen av anbudsgrunnlag for VA-ledninger på Silsand. Pumpestasjoner Olderhamna Lunde Revisors funn Når det gjelder kontrakten pumpestasjoner Olderhamna Lunde, fremgår det av kommunens redegjørelse for anskaffelsen at dette prosjektet er en del av kontrakt som Lenvik kommune inngikk med Sweco Grøner i I denne kontrakten var det ifølge kommunen en rekke prosjekter benevnt med navn. Av kommunens redegjørelse for anskaffelsen, fremgår det at Lenvik kommune fikk avtalen juridisk vurdert i 2002/2003, og konklusjonen på vurderingen var at kommunen ikke ville kunne komme seg ut av kontrakten uten at det fikk økonomiske konsekvenser. 49

58 Revisors vurdering Ifølge kontrakt, signert av Sweco og Lenvik kommune henholdsvis og , er fast honorar avtalt til kr eks. mva. Revisor ser ikke grunn til å undersøke denne anskaffelsen opp mot regelverket da den ble inngått allerede i Detaljering vannledning Aspelund Revisors funn I Lenvik kommunes regnskap for 2012 fant vi på ansvar Investering vann at Lenvik kommune har utgiftsført kr ,4 til Sweco Norge AS. Kommunen har i sin tilbakemelding til revisor redegjort for at dette gjelder to prosjekter kalt VA-Silsand-Senjastua-Esso og Detaljering vannledning Aspelund. Førstnevnte prosjekt gjelder samme anbudsgrunnlag som vi redegjorde for i kapittelet rett ovenfor. Vi behandler derfor prosjektet detaljering vannledning Aspelund her. For denne anskaffelsen har kommunen opplyst skriftlig til revisor at prosjektets totale beløp ble anslått til mer enn kr Kommunen har også opplyst at konkurranse ikke ble kunngjort og at det ikke ble laget et konkurransegrunnlag/tilbudsgrunnlag. På vårt skriftlige spørsmål om det ble innhentet skatteattester, har kommunen opplyst at dette ikke ble gjort, og kommunen har skrevet at rådgiver har levert attester på en rekke prosjekter for Lenvik kommune. Revisor har mottatt kopi av tilbudsbrev fra Sweco AS, hvor det fremgår blant annet at Sweco AS tilbyr seg å utføre arbeidene for kr eks. mva. Opplysningene i tilbudsbrevet tilsier at kommunen har henvendt seg direkte til Sweco AS og ikke til flere leverandører. Kommunen har opplyst at det ikke er laget anskaffelsesprotokoll fra anskaffelsen. Revisors vurdering Etter revisors vurdering skulle denne anskaffelsen vært gjennomført i henhold til grunnleggende krav for enhver anskaffelse, jf. forskrift om offentlige anskaffelser del I. Kommunens redegjørelse og dokumentasjon fra anskaffelsen tilsier at ingen av revisjonskriteriene om konkurranse og dokumentasjon er overholdt Økobygd Silsand VVA Smørhusbakken Revisors funn Leiknes AS har ifølge kommunens regnskapstall på ansvar Vannforsyning fått utbetalt kr ,20 fra Lenvik kommune i prosjektet Økobygd Silsand VVA Smørhusbakken. Revisor har mottatt kommunens anskaffelsesprotokoll som angir at anskaffelsens verdi ble anslått til kr Revisor har fått oversendt tilbudsforespørselen, som kommunen sendte direkte til tre leverandører. Under punktet Arbeidsbeskrivelse i tilbudsforespørselen fremgår det at Lenvik kommune ønsker tilbud på utarbeidelse av anbudsgrunnlag for VVA-ledninger i Finnsnes sentrum. Arbeidene består av utarbeidelse av anbudsgrunnlag for en stk. trasé. Det skal lages anbudsgrunnlag for vannledning, avløpsledning, overvannsledning og reetablering av vei. Videre skal det tas med nødvendige kummer slik som vann/avløp og overvannskummer. Lengden på traseen er ca. 260 lm. Tilbudsgrunnlaget inneholder videre opplysninger om frist for innlevering av tilbud. Kommunen har i tilbudsgrunnlaget oppstilt under overskriften kvalifikasjonskriterier blant annet pris og ytelser tilbudsskjema fremdriftsplan HMS-egenerklæring og skatteattest 50

59 Når det gjelder tildelingskriterier fremgår det at valg av tilbyder foretas ut fra prinsippet det mest økonomisk fordelaktige tilbud basert på tilbudsgrunnlaget. Kommunen vil herunder vektlegge: leveringstid 30 % pris og ytelser 70 % Til kriteriet leveringstid fremgår det at tilbydere vil få et tillegg i prisen på 1000 kr per døgn i forhold til tilbyder med den korteste leveringstiden. Kommunen har ikke utdypet i konkurransedokumentasjonen hvordan «pris og ytelser» skal vurderes som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium. Dokumentasjonen fra kommunen og anskaffelsesprotokollen viser at kommunen fikk inn tilbud fra Sweco Norge AS og fra Leiknes AS, som oppgav tilbudspris til henholdsvis kr og inkl. mva. Kommunen har i protokollen krysset av for at tildeling av kontrakt skjer på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige, og kriteriene som er oppstilt i kommunens tilbudsgrunnlag, pris og ytelser og leveringstid, er angitt i prioritert rekkefølge. Kommunen har i protokollen fylt inn blant annet leverandørenes tilbudspris, men ikke opplysninger i protokollens punkt kort begrunnelse for valg av leverandør. Anskaffelsesprotokollen er datert og signert av to personer. Vi ser at i feltet for beskrivelse av kontraktens gjenstand, er det skrevet at tjenesten gjelder «opparbeidelse kunstgressbane». Kommunen sendte meddelelse om valg av leverandør på epost. Av eposten fremgår det at Leiknes AS sin tilbudspris er justert på grunn av lengre leveringstid enn Sweco AS, men at deres tilbudssum er lavere enn Sweco AS sin tilbudssum. Kommunen har videre skrevet at Leiknes AS hadde levert det mest gunstige tilbudet, jf. kriteriene som var oppgitt i tilbudsforespørselen. Revisors vurdering På bakgrunn av opplysninger fra kommunens regnskap og leverandørenes tilbudssummer, legger vi til grunn at anskaffelsen skal vurderes etter forskrift om offentlige anskaffelser del I. Revisor vurderer at Lenvik kommune ved å sende tilbudsforespørsel til tre leverandører, har overholdt det utledete kriteriet om at oppdragsgiver må informere et tilstrekkelig antall leverandører om anskaffelsen. Revisor vurderer videre at Lenvik kommune ved sin tilbudsforespørsel har ivaretatt kravet om at konkurransen og kontraktsvilkårene må beskrives. Kommunen har stilt krav i henhold til forskriften 3-3 og 3-4 om henholdsvis skatteattest og HMS-egenerklæring. Når det gjelder anskaffelsesprotokollen, er revisors vurdering at denne bare delvis er i tråd med forskriftens krav, jf. FOA 3-2, fordi hva som skal anskaffes ikke er riktig angitt, og begrunnelse for valg av leverandør mangler. Lenvik kommune har ivaretatt flere sentrale konkurransekrav, men det fremgår ikke av konkurransedokumentasjonen hvordan kvalifikasjonskravet og tildelingskriteriet pris og ytelser skal bli vurdert av oppdragsgiver. På bakgrunn av praksis fra KOFA vurderte vi i kapittel 7.9 at kommunens bruk av «pris og ytelser», slik det fremgikk av dokumentasjonen, var i strid med grunnleggende hensyn til forutberegnelighet og etterprøvbarhet, og revisors vurdering er derfor også for denne anskaffelsen at konkurransekravet i liten grad er overholdt. Manglende opplysninger om kommunens vurderinger av «pris og ytelser» innebærer også at kommunen ikke har overholdt kriteriet om at kommunen skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen, jf. FOA 3-1 (7). Lenvik kommune har i noen grad etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet. 51

60 7.13 Overvannskulvert Skibakken Revisors funn På ansvar Økobygd Silsand finner revisor at Lenvik kommune har betalt Sweco Norge AS kr ,90. Kommunen har sendt revisor protokoll fra anskaffelsen, og av denne fremgår det blant annet at kontraktens verdi er anslått til kr Lenvik kommune har laget en tilbudsforespørsel, som ble sendt til tre leverandører Oppdraget er ifølge tilbudsforespørselen: Lenvik kommune ønsker tilbud på utarbeidelse av anbudsgrunnlag for VVAanlegg for økobygd på Siland. Arbeidene består av utarbeidelse av anbudsgrunnlag for flere veier samt VA-anlegg. Det skal også utarbeides anbudsgrunnlag/kostnadsoverslag for overvannskulvert i forbindelse med Skibakken boligfelt, det skal også medtas kostnader for prosjektering av flomsikring i forbindelse med overvannsledning. Tilbudsforespørselen beskriver videre hvilke frister som gjelder for deltakelse i konkurransen og hvilken dokumentasjon leverandørene må sende til oppdragsgiver sammen med tilbudet. Under overskriften kvalifikasjonskriterier har kommunen oppgitt blant annet at leverandørene må sende inn skatteattester og HMS-egenerklæring og dokumentasjon for pris og ytelser, referanser og kompetanse på tilbudte medarbeidere. Under overskriften tildelingskriterier fremgår det at valg av tilbyder foretas ut fra prinsippet det mest økonomisk fordelaktige tilbud basert på tilbudsgrunnlaget. Følgende kriterier vil bli lagt til grunn: Referanser 10 % Leveringstid 20 % Pris og ytelser 70 % Revisor finner ikke beskrivelser i tilbudsforespørselen om hvordan kommunen vil vurdere «referanser» og «pris og ytelser» som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterier. Det fremgår av anskaffelsesprotokollen at to leverandører leverte tilbud. Revisor har fått kopi av tilbudene, og dokumentasjonen for øvrig viser at begge leverte skatteattester og HMSegenerklæring. Av kommunens notat kalt «Tilbudsevaluering VVA/økobygd, overvannsledning skibakken boligfelt» finner revisor at kommunen har evaluert tilbudene, og det fremgår at kommunen har gitt poeng og vektet leverandørene etter kriteriene pris, leveringstid og kompetanse. Prosjektleder har i notatet skrevet at «etter en gjennomgang av dokumentasjon som vedlagt tilbudene finner ikke prosjektleder at det er noen vesentlig forskjell i mellom de forskjellige tilbyderne. Kommunen finner heller ikke at det kan gjøres forskjell på dokumentasjonen som er etterspurt i tildelingskriteriene. Kravene er oppfylt for begge tilbyderne- Tilbyderne har begge tilbudt å levere dokumenter innen utgangen av uke 7, 2013, jf kommunens ønske, dvs det er ikke forskjell i leveringstiden. Dette medfører at kommunen kan gjennomføre anbudskonkurransen i løpet av våren Det som ble avgjørende for konkurransen ble derfor den tilbudte prisen. Sweco Norge AS er 20956,- kr billigere enn Norconsult AS». Når det gjelder anskaffelsesprotokollen, har Lenvik kommune brukt DIFI sin mal for anskaffelsesprotokoll for anskaffelser mellom og kroner. Protokollen inneholder opplysninger om oppdragsgiver, kontraktens gjenstand, anslått verdi og anskaffelsesprosedyre. Videre er kvalifikasjonskravene og tildelingskriteriene nevnt. Protokollen inneholder opplysninger om innkomne tilbud og navn på valgte leverandør. Protokollen er datert og signert av to personer. 52

61 Revisors vurdering Anskaffelsen skal vurderes etter forskrift om offentlige anskaffelser del I. Vi vurderer at Lenvik kommune ved å sende tilbudsforespørselen til tre leverandører, har oppfylt det utledete kriteriet om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om konkurransen om anskaffelsen. Videre vurderer vi at kommunen ved bruk av tilbudsforespørselen, har beskrevet konkurransen og kontraktsvilkårene. Lenvik kommune har også overholdt FOA 3-3 og 3-4 om å kreve skatteattester og HMS-egenerklæring, og kravet om at det skal føres protokoll for anskaffelser over kr , jf. FOA 3-2. Revisor ser at kommunen ved evalueringen av tilbudene har vektet tildelingskriteriene pris, leveringstid og kompetanse. Revisor finner også for denne anskaffelsen grunn til å stille spørsmål vedrørende kommunens bruk av «pris og ytelser» og «referanser» under både kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Kommunens dokumentasjon fra anskaffelsen gir ikke revisor forståelse for hvordan dokumentasjonen som leverandørene leverte som grunnlag for kvalifikasjonskravene og tilbudskriteriene, er vurdert. I kapittel 7.9, 7.10 og 7.12 ovenfor skrev vi, på bakgrunn av uttalelser fra KOFA, at bruk av tildelingskriteriet «pris og ytelser» ikke er i samsvar med regelverkets krav til forutberegnelighet og etterprøvbarhet for leverandørene. Revisors vurdering er derfor at Lenvik kommune i liten grad har etterlevd konkurransekravet ved anskaffelsen av anbudsgrunnlag for VVA-anlegg for økobygd på Silsand. Manglende opplysninger om hvordan Lenvik kommune har vurdert «referanser» og «pris og ytelser» både under «kvalifikasjonskriterier» og «tildelingskriterier» innebærer at Lenvik kommune ikke har overholdt kriteriet om at kommunen skal skriftliggjøre vurderinger og dokumentasjon som har betydning for konkurransen, jf. FOA 3-1 (7). Kommunen har i noen grad etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet Nye kirkegårder Revisors funn Ifølge kommunens regnskapstall på ansvar Nye kirkegårder har Sweco Norge AS fått betalt kr ,2 i prosjekt vedrørende kirkegård Finnfjord. Kommunen har besvart revisors skriftlige spørsmål og oversendt protokoll fra anskaffelsen. Vi finner at det ikke er helt samsvar mellom opplysningene om anskaffelsen fra kommunens skriftlige tilbakemelding og anskaffelsesprotokollen. Kommunen har for eksempel i tilbakemeldingen til revisor opplyst at anskaffelsens verdi ble anslått til under kr , og at det derfor ikke var aktuelt å kreve inn skatteattester og HMS-egenerklæring. Av protokollen fremgår det imidlertid at anskaffelsens verdi ble anslått til kr Ettersom protokollen skal redegjøre for viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen, legger vi opplysningene i denne til grunn. Av kommunens tilbudsforespørsel fremgår det at Lenvik kommune ønsker tilbud på utvidelse av kirkegård i Finnfjordbotn. Hvis kostnadene ligger innenfor budsjett, vil kommunen påberope seg en opsjon på utarbeidelse av anbudsgrunnlag. Arbeidene består av utarbeidelse av kostnadsoverslag for massutskifting på kirkegården, dvs. opparbeidelse av gravplasser. Videre skal nødvendigheten av bekkelukking på gravplassen vurderes. Det vil også være nødvendig å få avklart kostnadene for opparbeidelse av veier og gjerde på kirkegården. Tilbudsforespørselen opplyser videre om tidsfrister for ferdigstillelse av de ulike arbeidene og tidsfrist for innlevering av tilbud og merking av tilbud. Kommunen ba fire leverandører om å levere tilbud. Kommunen har i tilbudsgrunnlaget under overskriften kvalifikasjonskriterier skrevet i punkter at: tilbudsdokumentet skal være datert, underskrevet og stemplet med firmaets navn, pris og ytelser, 53

62 tilbudsskjema og fremdriftsplan. Kommunen har ikke krevd skatteattester eller HMS-egenerklæring fra tilbyderne. Når det gjelder tildelingskriterier, står det at pris og ytelser blir vektlagt 100 %. I anskaffelsesprotokollen er det krysset av for at tilbud velges på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige, og at pris inngår i dette. Også i denne anskaffelsen ser revisor at kvalifikasjonskrav til leverandørene og tildelingskriterier er likelydende. Revisor finner ikke beskrivelser i kommunens tilbudsforespørsel om hva som er forskjellen. Dokumentasjonen fra anskaffelsen som kommunen har sendt til revisor, viser at kommunen fikk inn tre tilbud: Sweco Norge AS med laveste tilbud på kr inkl. mva., Leiknes AS kr inkl. mva. og Norconsult AS med høyeste tilbud på kr inkl. mva. Vi har også fått oversendt kommunens notat fra anskaffelsen. Av notatet fremgår det at alle leverandørene har oppfylt kvalifikasjonskravene. Når det gjelder valg av leverandør, fremgår det at tilbudene er blitt evaluert av kommunens prosjektleder, og at valget er tatt i henhold til tilbudsforespørselen hvor pris og ytelser utgjør 100 %. Sweco Norge AS med det laveste tilbudet ble valgt. Når det gjelder de tilbudte prisene, har kommunen skrevet i notatet at Leiknes AS har priset opsjonen på utarbeidelse av anbudsgrunnlaget, og at denne utgjør inkl. mva. av tilbudet. Denne summen trakk kommunen fra ved evalueringen av tilbudene. Revisor har også fått kopi av epost til kommunen fra en leverandør som ikke leverte tilbud. Leverandøren skriver i eposten at det er umulig å gi pris på det grunnlaget som foreligger, at det er for mange usikkerhetsmomenter og at det vil bli umulig for kommunen å sammenlikne pris fra tilbyderne. Anskaffelsesprotokollen inneholder angivelse av oppdragsgiver, kontraktens gjenstand, anslått verdi på anskaffelsen og anskaffelsesprosedyre. Protokollen opplyser også hvilke leverandører som leverte tilbud. Protokollen er datert og signert av to personer. Revisors vurdering Anskaffelsens verdi ble ifølge anskaffelsesprotokollen anslått til kr , og vi legger til grunn at forskrift om offentlige anskaffelser del I kommer til anvendelse. Etter revisors vurdering har Lenvik kommune ved å sende tilbudsforespørsel til fire leverandører overholdt kriteriet om at et tilstrekkelig antall leverandører skal informeres om anskaffelsen. Vi vil imidlertid bemerke at opplysningene fra en leverandør som ikke leverte tilbud, og de store prisforskjellene på de innleverte tilbudene, gir grunn til å stille spørsmål ved om tilbudsforespørselen gav leverandørene tilstrekkelige opplysninger om anskaffelsen. Revisors vurdering er at Lenvik kommune har brutt FOA 3-3 og 3-4 om at det skal kreves skatteattester og HMS-egenerklæring ved anskaffelser over kr Revisors vurdering er videre for denne anskaffelsen at Lenvik kommune har overholdt FOA 3-2 om at det skal føres anskaffelsesprotokoll. Kommunens dokumentasjon fra anskaffelsen tilsier at ved valg av leverandør, la kommunen avgjørende vekt på laveste pris. Etter revisors vurdering var det ikke forutberegnelig at pris alene var avgjørende når kommunen har oppgitt i protokollen at tildelingen av kontrakt baseres på hvilket tilbud som er økonomisk mest fordelaktig og oppgitt som tildelingskriterium «pris og ytelse». Som vi har redegjort for tidligere oppfatter vi ordet ytelse som noe annet enn pris. Tildelingskriterier er i denne anskaffelsen ikke i henhold til grunnleggende hensyn fordi det er to kriterier samlet i én kategori og fordi kommunen i konkurransedokumentene ikke har redegjort for hvordan pris og ytelser blir vurdert som henholdsvis kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium. 54

63 Revisors endelige vurdering er at Lenvik kommune ved anskaffelsen vedrørende utvidelse av kirkegård i liten grad har etterlevd konkurransekravet. Kommunen har i noen grad etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet Kommunale veier Revisors funn Asplan Viak AS har fått utbetalt kr vedrørende et prosjekt om rehabilitering av fortau i Sandvikveien, jf. kommunens regnskapstall for 2013 på ansvar Kommunale veier. Kommunen sendte i 2007 forespørsel til leverandører om deltakelse i konkurranse om anskaffelsen. Byggestart var planlagt til 2008, men arbeidet med prosjekteringen ble av ulike årsaker på kommunens side påbegynt først i Kommunens protokoll fra anskaffelsen inneholder ikke opplysninger om anskaffelsens verdi, men vi ser av avtale mellom Lenvik kommune og Asplan Viak AS at verdien er kr eks. mva. Av kommunens tilbudsforespørsel fremgår det at Lenvik kommune ber om tilbud på prosjektering av nærmere bestemte arbeider, som for eksempel rehabilitering av fortau, helsesenterveien/sandvikveien/skogenveien. Tilbudsforespørselen inneholder videre opplysninger om tidsfrist for innlevering av tilbud og merking av tilbud. Valg av tilbyder skal etter tilbudsforespørselen gjøres ut fra prinsippet det mest økonomisk fordelaktige tilbudet, og det vil bli lagt vekt på kriteriene kompetanse hos aktuelle saksbehandlere, referanser, leveringstid, pris og ytelser. Det fremgår ikke hvordan tildelingskriteriene skal vektlegges. Kommunen har ikke oppgitt krav til leverandørene i tilbudsforespørselen, herunder ikke etterspurt skatteattester og HMSegenerklæring. Dokumentasjonen som kommunen har sendt revisor fra anskaffelsen, viser at fire leverandører fikk forespørsel om å levere tilbud og at tre leverandører leverte tilbud. Anskaffelsesprotokollen redegjør for hvilke leverandører som mottok tilbudsforespørselen, innkomne tilbud med pris og tilbudsåpningen. Protokollen er datert og signert av to personer. Av kommunens notat fremgår kommunens vurderinger av de innkomne tilbudene. Ifølge notatet finner kommunen at Sweco Grøner AS har det laveste tilbudet, og teknisk drift anbefaler at kommunen inngår kontrakt med dette firmaet. Avslutningsvis fremgår det at dette er et firma som Teknisk drift har god erfaring med. De har tidligere utarbeidet en rekke anbudsgrunnlag for kommunen. Revisor finner ikke opplysninger i notatet om hvordan de ovennevnte tildelingskriteriene ble vektlagt. Det fremgår av kommunens meddelelsesbrev til leverandørene at valgte tilbyder hadde det mest økonomisk fordelaktige tilbudet basert på tilbudsgrunnlaget. Tilbyderen Asplan Viak AS påklaget kommunens avgjørelse om valg av tilbyder. Asplan Viak AS fikk medhold i klagen og ble deretter tildelt kontrakten. Revisors vurdering Vi legger til grunn at forskrift om offentlige anskaffelser del I gjelder for anskaffelsen. Revisors vurdering er at Lenvik kommune har overholdt kriteriet om at et tilstrekkelig antall leverandører må informeres om anskaffelsen. Vår vurdering er videre at kommunen ved sin tilbudsforespørsel har overholdt kriteriet om at konkurransen og kontrakten må beskrives. Kommunen har ikke overholdt regelverkets krav om at for anskaffelser over kr skal oppdragsgiver kreve skatteattester og HMS- egenerklæring, jf. FOA 3-3 og 3-4. Vi ser imidlertid at tilbyderne har sendt inn denne dokumentasjonen og at kommunen har notert det ved evalueringen av tilbudene. 55

64 På denne bakgrunn er revisors vurdering at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har etterlevd kravet om konkurranse. Revisors vurdering er videre at protokollen ikke fullt ut er i samsvar med forskriftens krav til hvilke opplysninger anskaffelsesprotokollen skal inneholde, jf. FOA 3-2 annet ledd. Når det gjelder tildelingskriterier, er revisors vurdering at det er mangelfullt dokumentert hvordan tildelingskriteriene er brukt ved evalueringen av tilbud. Revisor vil også bemerke at den siste setningen i kommunens notat om tidligere erfaringer med leverandøren, er uheldig fordi det kan skape spørsmål om dette har fått betydning for valg av leverandør. Lenvik kommune har ved anskaffelsen i noen grad etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet Rehabilitering av skolebygg Trollvik skole Revisors funn På ansvar Rehab. Skolebygg i kommunens regnskap fremgår det at Lenvik kommune har betalt kr til Leiknes AS. Revisor har ikke fått dokumentasjon fra anskaffelsen, men har fått skriftlig redegjørelse om anskaffelsen. Kommunens prosjektleder for oppdraget sluttet i kommunen for over ett år siden, og opplysningene vi har mottatt, er basert på informasjon fra prosjektmappa. Anskaffelsen gjelder renovering av Trollvik skole med innleid byggeledelse/arkitekttjeneste fra Leiknes AS på Finnsnes. Kommunens vurdering var at daglig byggeledelse med hyppig oppfølging på byggeplass prismessig ville utelukke firma fra Tromsø eller Harstad, og at Leiknes AS hadde laveste timespris i den aktuelle perioden. Kommunen skriver at de skulle ha sendt skriftlig forespørsel til minimum tre konsulentfirmaer. Revisors vurdering På bakgrunn av anskaffelsens verdi skal anskaffelsen vurderes mot krav i forskrift om offentlige anskaffelser del I. Revisors vurdering er at Lenvik kommune ved anskaffelsen fra Leiknes AS ikke har overholdt de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet Rus psykiatriboliger (Fristad) Revisors funn I kommunens regnskap på ansvar Rus psykiatriboliger (Fristad) er det ført kr til A3 Arkitektkontor. Kommunen har redegjort for anskaffelsen i epost til revisor. Anskaffelsen gjelder utvidelse av fire nye leiligheter ved Fristad omsorgsboliger. Bygget er opprinnelig tegnet av A3 i 2009, og ved utvidelsen ble det derfor bestilt videre tegnearbeid på timebasis hos samme arkitektfirma. Kommunen opplyser til revisor at A3 hadde ferdige tegnefiler og hadde utarbeidet konkurransegrunnlag for første byggetrinn. Revisors vurdering Vi oppfatter at kommunen viser til at den nevnte utvidelsen kunne bestilles direkte fra A3 Arkitektkontor AS fordi det allerede forelå en kontrakt med firmaet. Lovligheten av endringer av kontrakt på innkjøpsområdet er avhengig av om kontraktsendringen er vesentlig. Vi finner ikke dokumentert at kommunen har gjort vurderinger av lovligheten opp mot regelverket om offentlige anskaffelser. På denne bakgrunn vurderer vi at Lenvik kommune ikke har skriftliggjort vurderinger og dokumentasjon som gir revisor forståelse for oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet, jf. FOA 3-1 (7). Vi har ikke grunnlag for å vurdere kommunens etterlevelse av konkurransekravet. 56

65 7.18 Møbler i Kunnskapsparken Finnsnes AS Revisors funn Revisor har etterspurt dokumentasjon fra Lenvik kommune på kommunens anskaffelse av møbler i Kunnskapsparken Finnsnes AS. Lenvik kommune er leietaker for følgende lokaler/kontorer i Kunnskapsparken: o Bibliotek o Newtonrom o Pedagogisk senter (interkommunalt samarbeid) o PPT (interkommunalt samarbeid) o Løkta (interkommunalt samarbeid) o Midt-Troms Regionråd (interkommunalt samarbeid). Anskaffelsen er i forbindelse med dette prosjektet ikke dokumentert fra kommunens side. Kommunen har i epost til KomRev NORDs regnskapsrevisor opplyst at i forbindelse med innredning av Kunnskapsparken ble det satt ned en arbeidsgruppe bestående av de ulike aktørene i Kunnskapsparken, herunder rådmann og ordfører fra Lenvik kommune. Daglig leder i Kunnskapsparken hentet inn tilbud på møbler, men konkurranse om anskaffelsen ble ikke annonsert i Doffin eller i TED-databasen. Samlet budsjett på møbler til Kunnskapsparken var på 10 millioner kroner. Gjennom prosjektet Samhandling og sambruk, som ble initiert av biblioteket og Kunnskapsparken AS, ble det omsøkt investeringsmidler fra RDA-ordningen for å finansiere investeringene i forbindelse med aktørenes etablering i nybygget. RDA-ordningen gav tilsagn om kr 5 millioner i støtte til prosjektet. I tilsagnet ble det stilt krav om 50 % medfinansiering 35. En oversikt, ajourført , som regnskapsrevisor har fått tilsendt fra Lenvik kommunes regnskapssjef, viser at de overnevnte aktørene og andre som har virksomhet i Kunnskapsparken, har kjøpt møbler og ulikt inventar samlet for kr ,6. Av dette har Lenvik kommune betalt omtrent 5 millioner kroner. Revisor har i telefonsamtale med kommunens innkjøpssjef fått opplyst at Kunnskapsparken har sendt faktura til Lenvik kommune for kommunens andel. Revisors vurdering Anskaffelsens verdi overstiger EØS-terskelverdien på kr 1,6 millioner, og forskrift om offentlige anskaffelser del I og III får anvendelse. Etter revisors vurdering skulle Lenvik kommune, uavhengig av hvorvidt innkjøpene ble gjort samlet, sørget for at kommunen overholdt regelverket om offentlige anskaffelser ved kjøp av møbler og inventar. Ingen av de utledete kriteriene om konkurranse eller dokumentasjon er oppfylt av Lenvik kommune i anskaffelsen av møbler og inventar i Kunnskapsparken AS. 35 Opplysninger fra saksfremlegg til kommunestyret sak 126/13 «Investeringskostnader Lenvik folkebibliotek» 57

66 7.19 Oppsummering og konklusjon I kapitlene 7.1 til 7.17 har vi redegjort for til sammen 20 tjenesteanskaffelser som vi har identifisert fra Lenvik kommunes regnskap for 2012 og 2013, og i kapittel 7.18 for kommunens innkjøp av møbler til Kunnskapsparken Finnsnes AS. Anskaffelsene er vurdert opp mot grunnleggende krav om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. For følgende anskaffelser har vi vurdert at Lenvik kommune har gjennomført anskaffelsen i henhold til alle de utledete revisjonskriteriene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet: Meglertjenester, kommunal bolig Harvikveien 5, våningshus på Bukkemoen og driftsbygning på Bukkemoen (kap. 7.1) Meglertjenester, tidligere Fagernes skole (kap. 7.1) Meglertjenester, kommunal bolig Aspelund (kap. 7.1) Alle disse anskaffelsene hadde verdi under kr , og for disse har kommunen informert et tilstrekkelig antall leverandører om anskaffelsen ved å sende tilbudsforespørsel til flere leverandører i markedet. Kommunen har tildelt kontrakt til tilbyder med laveste pris, som vi forsto at skulle være avgjørende ved evalueringen av tilbudene og tildeling av kontrakt. Kommunens dokumentasjon beskriver vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprosessene. For andre anskaffelser har vi vurdert at kommunen i ulik grad har etterlevd kravene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. Vår vurdering av i hvilken grad kravene er etterlevd, er avhengig av hvilke av de utledete revisjonskriteriene som er overholdt. For følgende anskaffelser er revisors vurdering at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har etterlevd konkurransekravet: Rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler (kap 7.3) Rehabilitering av skolebygg Husøy (kap. 7.5) Rehabilitering av skolebygg - Gibostad (kap 7.6) Utredning barnebysenter (kap 7.7) Kommunale veier (kap 7.15) Kommunen har i disse fem anskaffelsene sendt tilbudsforespørsel til et tilstrekkelig antall leverandører i markedet og tildelt kontrakt til leverandør med laveste pris. I anskaffelsen redegjort for i kapittel 7.3 har kommunen krevd skatteattest og HMS-egenerklæring i henhold til regelverket, men det er unnlatt i de øvrige. Lenvik kommune har overholdt kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet i anskaffelsene vi redegjorde for i kapitlene 7.5 og 7.6, og i stor grad overholdt kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet for anskaffelsene vi redegjorde for i kapittel 7.7, og i liten grad i anskaffelsen redegjort for i kapittel I anskaffelsen rammeavtale for innleie av maskiner og lastebiler i kapittel 7.3 vurderte vi at Lenvik kommune ikke har etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet. Vi har også vurdert at Lenvik kommune for noen anskaffelser i liten grad har etterlevd konkurransekravet: Vintervedlikehold vei, kontrakt 2009/ /13 (kap. 7.2) Kommunen har gjennomført konkurransen etter en anslått verdi på under kr , men kontraktens totale verdi i dens løpetid oversteg kr Kommunen skulle gjennomført konkurranse etter FOA del I og II, herunder kunngjort konkurransen i Doffin. Vintervedlikehold vei, kontrakt 2013/ /16 (kap. 7.2) 58

67 Kommunen har gjennomført konkurranse etter en anslått verdi på under kr 1,6 millioner kroner, men kontraktens verdi oversteg denne terskelverdien. Kommunen skulle gjennomført konkurranse etter FOA del I og III, herunder kunngjort konkurransen i TED-databasen. Snøbrøyting (kap. 7.4) Anskaffelsens verdi var over EØS-terskelverdi på kr 1,6 millioner, men konkurransen var ikke kunngjort i TED-databasen. Kommunen har ikke brukt tildelingskriterier i henhold til regelverket. Investering vann forprosjekt vann og avløp Silsand (kap. 7.9) Kommunen har informert et tilstrekkelig antall leverandører om konkurransen, beskrevet hva som skal anskaffes og innhentet nødvendige attester, men kommunens bruk av «kompetanse» og «pris og ytelser» både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier innebærer at vår samlede vurdering er at konkurransekravet i liten krav er etterlevd. Investering avløp (kap. 7.10) Kommunen har informert et tilstrekkelig antall leverandører om konkurransen, beskrevet hva som skal anskaffes og innhentet nødvendige attester, men kommunens bruk av «kompetanse» og «pris og ytelser» både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier innebærer også for denne anskaffelsen at vår samlede vurdering er at konkurransekravet i liten krav er etterlevd. Økobygd Silsand VVA Smørhusbakken (kap. 7.12) Kommunen har informert et tilstrekkelig antall leverandører om konkurransen, beskrevet hva som skal anskaffes og innhentet nødvendige attester. Kommunen har brukt «kompetanse» og «pris og ytelser» både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, og det gjør at revisors vurdering er at konkurransekravet i liten krav er etterlevd. Overvannskulvert Skibakken (kap. 7.13) Kommunen har informert et tilstrekkelig antall leverandører om konkurransen, beskrevet hva som skal anskaffes og innhentet nødvendige attester, men kommunens bruk av «referanser» og «pris og ytelser» både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier innebærer at den samlede vurderingen er at konkurransekravet i liten krav er etterlevd. Nye kirkegårder (kap. 7.14) Kommunen har informert et tilstrekkelig antall leverandører om konkurransen, beskrevet hva som skal anskaffes, men ikke innhentet nødvendige attester. Kommunen skal ifølge tilbudsforespørselen vektlegge «pris og ytelser» 100 % og i protokollen er det krysset av for at tilbud velges på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige, og at pris inngår i dette. Kommunen la avgjørende vekt på pris. Lenvik kommune har ført protokoll for disse anskaffelsene, men vi har vurdert at kommunen ikke har overholdt kriteriet om å skriftliggjøre vurderinger og beslutninger som har betydning for konkurransen. Vår vurdering er derfor at Lenvik kommune for disse anskaffelsene i noen grad har etterlevd kravene om dokumentasjon og etterprøvbarhet. For følgende anskaffelser har vi vurdert at Lenvik kommune ikke har etterlevd kravene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet: Meglertjenester, hytte på Svartfjellet (kap. 7.1) Detaljering vannledning Aspelund (kap. 7.11) Rehabilitering av skolebygg Trollvik (kap. 7.16) Møbler til Kunnskapsparken Finnsnes AS (kap. 7.18) For disse anskaffelsene har ikke kommunen innhentet tilbud fra flere leverandører i markedet. De fire øverste anskaffelsene i opplistingen ovenfor, hadde verdi under , og Lenvik kommune skulle gjennomført anskaffelsen i henhold til grunnleggende krav i FOA del I. Anskaffelsen av møbler ble gjort av daglig leder i Kunnskapsparken Finnsnes AS, og kommunen har mottatt fakturaer for kommunens andel på over kr 5 millioner kroner. Anskaffelsens verdi oversteg dermed EØS-terskelverdien på kr 1,6 millioner kroner, og skulle være gjennomført etter FOA del I og III. 59

68 Når det gjelder anskaffelsen «grunnarbeider» (kapittel 7.8) har kommunen påberopt seg FOA 2-1 (2) bokstav b for å henvende seg direkte til en leverandør. Kommunen ha ikke dokumentert vurderingen for dette, og revisors vurdering er derfor at de utledete kriteriene om dokumentasjon og etterprøvbarhet ikke er etterlevd av kommunen. For anskaffelsen «rus psykiatriboliger», som vi redegjorde for i kapittel 7.17, har vi vurdert at kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet ikke er etterlevd. Vi har ikke grunnlag for å vurdere kommunenes etterlevelse av konkurransekravet. På bakgrunn av revisors funn og vurderinger er vår konklusjon på problemstilling 3 at Lenvik kommune i flere av de undersøkte anskaffelsene har brutt sentrale bestemmelser om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet i anskaffelsesregelverket. 60

69 8 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON Problemstilling 1- etablerte rutiner Lenvik kommune har på innkjøpsområdet etablert et system som består av komponentene kontrollmiljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon og overvåking/oppfølging, jf. COSO. Kommunen kan imidlertid ikke dokumentere alle forhold/tiltak som er relevante for oppfyllelse av de fem komponentene, jf. anbefalinger i DIFIs veileder for internkontroll i offentlige anskaffelser. Revisors konklusjon på problemstilling 1 er at Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut har etablert rutiner for etterlevelse av bestemmelsene i regelverket om offentlige anskaffelser generelt, og reglene om konkurranse, dokumentasjon og protokollføring spesielt. Problemstilling 2 organisering og kompetanse Tre personer i virksomheten Tekniske tjenester har ansvar for å gjøre innkjøp. To av disse har sertifisert seg på offentlige anskaffelser gjennom et program fra KS. Virksomheten opplever stort arbeidspress, og ønsker å få tilført mer ressurser på innkjøpssiden. Virksomheten utreder behov for varer og tjenester etter å ha fått tilmeldt behov fra andre virksomheter i kommunen. For å beregne anskaffelsens verdi brukes erfaringer fra tidligere kjøp, og noen ganger benytter virksomheten kompetanse utenfra. Ansatte i virksomheten opplyser til revisor at de bruker primært anskaffelsesprosedyren åpen anbudskonkurranse og dersom anskaffelsens verdi er under kr , sender de ut forespørsel til minimum tre til fire leverandører i markedet. Problemstilling 3 - etterlevelse av grunnleggende krav I tre av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune etterlevd kravene om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. I fem av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune i stor grad, men ikke fullt ut etterlevd konkurransekravet, og i disse anskaffelsene er kravene til dokumentasjon og etterprøvbarhet i varierende grad etterlevd. I åtte av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune i liten grad etterlevd konkurransekravet. Det har vært informasjon om anskaffelsen til leverandører i markedet, men i tre av anskaffelsene er konkurransen ikke gjennomført etter riktig del av forskrift om offentlige anskaffelser. I de resterende fem anskaffelsene har kommunen brukt likelydende kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, og samlet ulike tildelingskriterier i en samlekategori, noe vi har vurdert som brudd på grunnleggende krav i regelverket. I fire av de undersøkte anskaffelsene har Lenvik kommune ikke etterlevd kravene til konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet. For anskaffelsen redegjort for i 7.17 innebar manglende dokumentasjon at vi ikke har grunnlag for å vurdere om konkurransekravet er etterlevd. Når det gjelder anskaffelsen «grunnarbeider» (kapittel 7.8) har kommunen påberopt seg FOA 2-1 (2) bokstav b for å henvende seg direkte til en leverandør, men vurderingen er ikke dokumentert. Revisors vurdering er derfor at de utledete kriteriene om dokumentasjon og etterprøvbarhet ikke er etterlevd av Lenvik kommune i denne anskaffelsen. Revisors konklusjon på problemstilling 3 er at Lenvik kommune i flere av de undersøkte anskaffelsene har brutt sentrale bestemmelser om konkurranse, dokumentasjon og etterprøvbarhet i anskaffelsesregelverket. 61

70 Tilleggsinformasjon etter kontrollutvalgets behandling av forvaltningsrevisjonsrapporten Kontrollutvalget i Lenvik kommune behandlet denne forvaltningsrevisjonsrapporten i møte I samme møte i sak 62/14 Eventuelt pkt. B Kommunens leieforhold i Kunnskapsparken Finnsnes AS, vedtok utvalget å be KomRev NORD «se nærmere på Lenvik kommunes forpliktelser i dette leieforholdet, og kommunens rolle ved kjøp av møbler til leide arealer og eventuelt fellesarealer». Som oppfølging av vedtaket gjorde revisjonen nærmere undersøkelser av nevnte forhold, og vi rapporterte våre funn i notat til kontrollutvalget - som behandlet saken i møte som sak 3/2015. Vår oppfølging av kontrollutvalgets sak 62/14 B avdekket at opplysningene vi fikk fra kommunen i forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet om offentlige anskaffelser, var ufullstendige og ga et misvisende bilde av innkjøpene til kommunens leide lokaler i Kunnskapsparken Finnsnes. Da vi henvendte oss på nytt for å få belyst den såkalte møbelanskaffelsen, jf. kontrollutvalgets vedtak i sak 62/14, fikk vi raskt tilbakemelding fra kommunen. Vi har etterspurt og fått tilsendt dokumentasjon fra anskaffelsen fra daglig leder i Kunnskapsparken Finnsnes AS. Redegjørelsen som følger i det videre, er basert på opplysninger mottatt både fra han og fra flere informanter i kommunen etter at forvaltningsrevisjonsprosjektet ble avsluttet. Dokumentasjonen som daglig leder i Kunnskapsparken AS sendte oss, viser at det ble gjennomført to anskaffelser; én for standardinnredning og én for spesialinventar. Anskaffelsen av standardinnredning er dokumentert med konkurransegrunnlag, kopi av kunngjøring i Doffin og anskaffelsesprotokoll som viser at det ble gjennomført åpen anbudskonkurranse. Når det gjelder spesialinventar, har vi fått tilsendt fra daglig leder i Kunnskapsparken Finnsnes AS konkurransegrunnlaget «Anskaffelse av interiør til Kunnskapsparken Finnsnes AS Begrenset anbudskonkurranse» datert Kunnskapsparken har brukt protokollmal for anskaffelser mellom og kroner, og i protokollen står det at det ble sendt ut epost med invitasjon til å gi tilbud til de tre leverandørene Snekkerservice Tromsø, Finnsnes Interiør & Møbler og Andberg Snekkeribedrift. Ifølge referat fra informasjonsmøte Kunnskapsparken avholdt med inviterte leverandører ble blant annet konkurransegrunnlaget gjennomgått, og leverandørene ble gjort oppmerksomme på at de ikke trengte å dokumentere sine faglige kvalifikasjoner. Dokumentasjonen revisor har mottatt, viser at det ikke har vært gjennomført en begrenset anbudskonkurranse slik det ble opplyst i konkurransegrunnlaget. En begrenset anbudskonkurranse vil si at oppdragsgiver først foretar en prekvalifisering og så gir kvalifiserte leverandører mulighet til å levere tilbud, mens anskaffelsen av spesialinventar faktisk ble gjennomført etter direkte henvendelse til et utvalg leverandører, dvs. en såkalt «direkte anskaffelse». Sistnevnte prosedyre er tillatt for innkjøp til verdi under kroner og i enkelte andre unntakstilfeller. Dokumentasjonen fra Kunnskapsparken AS som viser hvordan prosessen ble gjennomført, tyder på at oppdragsgiver ikke har hatt tilstrekkelig kjennskap til hvordan forskriften om offentlige anskaffelser definerer en begrenset anbudskonkurranse. Om denne anskaffelsen har daglig leder opplyst til revisor at Kunnskapsparken på forhånd anslo verdien til kr basert på arbeidsgruppens anslag. Andberg Snekkeribedrift var den eneste av de inviterte leverandørene som ga tilbud. Tilbudssummen fra Andberg på kr eks mva tyder på at det ikke ble foretatt en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi før konkurranseform ble bestemt. Anskaffelsesverdien tilsier at anskaffelsen burde ha vært kunngjort i Doffin. Til tross for det store avviket mellom anslått verdi og tilbudssum valgte oppdragsgiver å ikke avlyse konkurransen. Daglig leder i Kunnskapsparken har opplyst til revisor at innflytningsdatoen var satt 62

71 og at det var planlagt åpningsdato for biblioteket og Studiesenteret, noe som gjorde at det ikke var tid nok til å utlyse ny konkurranse 36 og at dette var en avgjørelse hans selskap tok uten å orientere Lenvik kommune. Manglende informasjon fra kommunen til revisor i forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet tyder på at Lenvik kommune ikke har hatt oversikt over hvordan denne innkjøpsprosessen har vært håndtert. Den informasjonen vi har fått etter at forvaltningsrevisjonen av offentlige anskaffelser ble gjennomført, viser at anskaffelsene Kunnskapsparken AS gjorde på vegne av Lenvik kommune, oppfylte flere av regelverkets grunnleggende krav til konkurranse og dokumentasjon enn det vi hadde grunnlag for å vurdere i vår rapport fra forvaltningsrevisjonsprosjektet. Kontrollutvalget var i møte opptatt av om kommunen kunne ha pådratt seg erstatningsansvar dersom oppdragsgiver hadde valgt å avlyse konkurransen om anskaffelse av spesialinventar 37. Ei juridisk drøfting av erstatningsspørsmålet i denne konkrete anskaffelsen må imidlertid bygge på et mer omfattende faktagrunnlag enn det revisjonen har tilgang til per i dag. Dersom spørsmålet skal belyses utførlig, må også omstendighetene rundt prosessen inkl. leverandørers opplevelse av saken kartlegges. 36 Dersom det foreligger saklig grunn kan oppdragsgiver avlyse en konkurranse, jf. FOA 13-1 og Ved brudd på lov eller forskrift om offentlige anskaffelser har eventuell saksøker krav på erstatning for det tap han har lidt som følge av bruddet, jf. lov om offentlige anskaffelser

72 9 HØRING Vi sendte rapporten på høring til rådmannen , og mottok følgende skriftlige høringssvar : 64

73 65