Kan vi bo der vi vil og hvor er det?

Transkript

1 Olaf Foss K O M M E N T A R Kan vi bo der vi vil og hvor er det? Gjennom mange tiår har skiftende regjeringer om enn med litt varierende ordbruk holdt fast ved et nokså særnorsk hovedmål for distrikts- og regionalpolitikken, nemlig målet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Den nåværende regjeringen formulerer det slik; «å oppretthalde hovudtrekka i busetnadsmønsteret for å vidareføre og vidareutvikle det mangfaldet i historie, kultur og ressursar som ligg i dette». Forfatterinfo: Olaf Foss Norsk institutt for by- og regionforskning Gaustadalléen 21, 0349 Oslo Telefon: e-post: olaf.foss@nibr.no 5

2 Regionale trender Gjennom mange tiår har skiftende regjeringer om enn med litt varierende ordbruk holdt fast ved et nokså særnorsk hovedmål for distrikts- og regionalpolitikken, nemlig målet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Den nåværende regjeringen formulerer det slik; «å oppretthalde hovudtrekka i busetnadsmønsteret for å vidareføre og vidareutvikle det mangfaldet i historie, kultur og ressursar som ligg i dette». De øvrige målene skulle støtte opp om dette målet, og vice versa. For eksempel har reell frihet for alle til å bosette seg der de vil, vært sett på som både en forutsetning for og en følge av å virkeliggjøre bosettingsmålet, og denne friheten har derfor fått sin naturlige plass blant de øvrige målene for distrikts- og regionalpolitikken. Overordnede politiske mål er gjerne formulert slik at de kan tolkes på ulike måter og tilpasses endrede forutsetninger. Bred politisk enighet er sjelden forenlig med høyt presisjonsnivå. Når det gjelder det såkalte bosettingsmålet, kan det diskuteres både hva vi skal mene med «bosettingsmønsteret» og med «hovedtrekkene», og hva slags konkrete endringer som kan sies å stå i motsetning til opprettholdelse. Målet om «reell frihet» til bostedsvalg, er om mulig enda vanskeligere å presisere. Det vi imidlertid lett kan konstatere, nesten uavhengig av definisjoner og presiseringer, er at det har skjedd og stadig skjer betydelige endringer i bosettingsmønsteret; endringer som mange vil si handler nettopp om «hovedtrekkene», og som dessuten reiser interessante spørsmål med hensyn til forholdet mellom bosettingsmålet og valgfrihetsmålet. Vi vet at folks valg av bosted har medført og medfører store endringer i bosettingsmønsteret, men i hvilken grad folks valg er uttrykk for en «reell fridom til å busetje seg der dei vil», kan vi etter sakens natur ikke vite noe sikkert om. For den aktuelle regjeringen er de refererte målene for distrikts- og regionalpolitikken blant hjertebarna, og den har tatt initiativ til flere forsknings- og utredningsprosjekter om hva som skjer, hvorfor det skjer, og betydningen av det som skjer for andre samfunnsområder. Prosjekter som «Sentraliseringens pris» (Johansen, red. 2009) og «Bo- og flyttemotivundersøkelsen 2008» ( html) må ses i denne sammenhengen. I de tre tiårene fra 1978 til 2008 vokste Norges befolkning med nesten mennesker (nesten 17 prosent). Veksten tilsvarer mer enn flere mennesker enn alle dagens innbyggere i landets fire nordligste fylker. Nesten fire femdeler av denne veksten kom imidlertid i hovedstadsregionen og i tre andre storbyregioner (Stavanger, Bergen og Trondheim med omlandskommuner), d.v.s. i landets 86 mest sentrale kommuner. I den andre enden av sentralitetsskalaen finner vi landets 168 minst sentrale kommuner, med karakteristikkene «periferikommuner» og kommuner i«småsenterregioner». Begge disse kommunegruppene hadde netto folketallsnedgang i trettiårsperioden. Blant de resterende 176 kommunene (med en vekst tilsvarende drøyt 30 prosent av landets samlede nettovekst i perioden), kom 90 prosent av folketallsveksten i 74 kommuner som omfatter eller utgjør omlandet til «større by», d.v.s. tettsteder med innbyggere (Karlstad og Lie 2008). Det har ikke bare vært en sterk sentralisering av befolkningen i trettiårsperioden , men sentraliseringen har også tiltatt fra tiårsperiode til tiårsperiode. I kommunegrupper med vekst, har veksttakten økt fra periode til periode, mens nedgangstakten har økt i kommunegrupper med nedgang (figur 1). Befolkningssentraliseringen i perioden forsterkes gjensidig av sentraliserende naturlig befolkningsvekst og sentraliserende nettoflytting. Særlig i de mest sentrale og de minst sentrale kommunegruppene trekker de to endringskomponentene klart i samme retning. Den relative betydningen av sentraliserende nettoflytting ser imidlertid ut til å øke litt fra tiårsperiode til tiårsperiode. De fleste flyttinger skjer i livsfasen fra fullføring av skolegang (15-20 års alder) til man er I løpet av de siste par-tre generasjoner har landets minst sentrale kommuner gjennomgående fått redusert størrelsen på de enkelte befolkningskullene med 30 prosent som følge av flyttinger i denne fasen. I neste omgang endres den påfølgende generasjonens oppvekststedsmønster av foreldrenes sentraliserende flyttinger. Utgangspunktet for framtidige bostedsvalg blir dermed i stadig større utstrekning oppvekstår i urbane strøk i de mest sentrale kommunegruppene. Denne selvforsterkende dynamikken vil føre til en fortsatt sentraliserende befolkningsutvikling selv om det skulle komme noen år med positiv flyttebalanse for de minst 67

3 15 % 10 % 5 % Regionale trender % -5 % -10 % Periferi Småsenter Småby Mindre by Større by Storby Hovedstaden Figur 1. Prosentvis folketallsvekst i tre tiårsperioder i kommunegrupper etter sentralitet (Karlstad og Lie 2008). sentrale kommunegruppene og negativ flyttebalanse for de mest sentrale. Befolkningssentraliseringen vil gå sin gang, men er ikke helt upåvirkelig. Den som vil påvirke utviklingen i befolkningens bosettingsmønster, må påvirke befolkningens bostedsvalg og flytteatferd. Både i 2008 og i 1972 ble det gjennomført landsdekkende flyttemotivundersøkelser (jf. ovenfor og Statistisk sentralbyrå 1977). De er ikke helt sammenliknbare, bl.a. på grunn av ulike prinsipper for utforming av utvalget, men begge synes å vise et komplekst mønster av motiver, som varierer med flytternes bakgrunn, kjønn, livsfase etc, samt med type flyttestrøm (bl.a. definert ved egenskaper ved til- og fraflyttingsstedet). En nokså tydelig forskjell mellom fordelingen av oppgitte flyttemotiver i 1972 og 2008 er at arbeidsmotivet synes å være klart mindre framtredende i En nærliggende forklaring er at en langt større andel av befolkningen i 2008 enn i 1972 bor innenfor store og varierte arbeidsmarkedsregioner, der det er mulig å skifte jobb uten å flytte, og at pendlingsmulighetene generelt er blitt langt større de fleste steder (regional integrasjon/ regionutvidelser). Det gjenspeiler til dels også den større graden av likhet mellom sentrale og mindre sentrale regionale arbeidsmarkeder enn det som var situasjonen nesten 40 år tidligere. Offentlig og privat tjenesteyting rommer i dag en dominerende andel av de sysselsatte i alle landsdeler (jf. Stambøl 2009), og til dels dreier det seg om de samme typene yrker. Dette betyr ikke at den geografiske fordelingen av arbeidsmuligheter er blitt en mindre viktig faktor hvis en vil påvirke befolkningens lokaliseringsvalg med sikte på å opprettholde bosettingsmønsterets hovedtrekk. Mest sannsynlig betyr det at arbeidsmuligheter alene i enda mindre grad er blitt en «tilstrekkelig» betingelse for å holde på eller tiltrekke seg innbyggere. Siden flytting medfører kostnader av ulike slag, vil nesten alle flyttebeslutninger i større eller mindre grad være influert av et ønske om å unngå flere (eller redusere antallet framtidige) flyttinger, d.v.s. om å kunne gjøre viktige framtidige livsløpsvalg uten å måtte flytte. Vi må tro at folk flest gjør nokså rasjonelle «knipper» av livsløpsvalg basert på sine preferanser, vel vitende om at valg påvirker valg. Den nevnte Bo- og flyttemotivundersøkelsen indikerer også at langt de fleste faktisk bor der de etter eget utsagn ønsker å bo. For litt mer enn halvparten av befolkningen i 40 års alder, viser 7

4 Regionale trender dette seg å være den kommunen de bodde i da de var 15 år. Mange av dem har flyttet ut etter fylte 15 år, men vendt tilbake før de ble 40. Flertallet (og en større andel menn enn kvinner) har likevel «alltid» bodd i kommunen. Problemet i forhold til målet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, er at befolkningens «knipper» av livsløpsvalg har vidt forskjellige geografiske implikasjoner avhengig av opprinnelsessted. Forskjellene øker dessuten med stigende utdanningsnivå. Utviklingen for fødselskullet i Vest- og Nord- Norges kystkommuner gir en god illustrasjon 1 (Foss 2009): I de 74 kystkommunene som er klassifisert som «fiskeriavhengige», er det bare en femdel av kvinnene og under en tredel av mennene som aldri har flyttet ut i løpet av aldersfasen 15 til ca. 40 år. Henholdsvis 16 og 14 prosent har flyttet ut, men kommet tilbake. 64 og 55 prosent har flyttet ut «for godt». Blant kvinner og menn med høyeste utdanning i de samme kommunene, er det en forsvinnende liten andel som aldri har flyttet ut i løpet av aldersfasen 15 til ca. 40 år (henholdsvis to og tre prosent). Fem og ni prosent har flyttet ut, men vendt tilbake. Henholdsvis 93 og 88 prosent har flyttet ut «for godt» i løpet av aldersfasen. Nettotapet for «fiskeriavhengige» kystkommuner av personer i denne fødselskohorten ved 40 års alder (utflyttere minus tilbakeflyttere og nyinnflyttere fra andre kommunetyper), er 38 prosent for kvinner og 35 prosent for menn. Blant personer med høyeste utdanning er nettotapet 74 og 71 prosent. Landet som helhet har en klar vekst i denne kohorten i fasen år, for hele kohorten og for personer med høyeste utdanning av begge kjønn, som følge av netto innvandring. Det skjer m.a.o. en meget sterk sentralisering av kohorten som helhet, både innenfor Vest- og Nord-Norges kystkommuner (fra fiskeriavhengige til ikke-fiskeriavhengige), og spesielt fra disse kommunene til kommuner i det sentrale Sør-Norge, og sentraliseringen er særlig sterk blant personer med høyeste utdanning. Å vokse opp i kommuner i det minst sentrale Norge innebærer en høy sannsynlighet for å flytte ut (til en annen type kommuner) før fylte 40 år. Sannsynligheten er større for kvinner enn for menn, og øker sterkt med utdanningslengde for begge kjønn. I fiskeriavhengige kystkommuner er denne tendensen enda sterkere enn blant de minst sentrale kommunene i gjennomsnitt. Valg av utdanning (og framtidig yrke) er knippet sammen med et valg av potensielt bosted, som ofte innebærer en eller flere flyttinger, samt flytteretning langs periferisentrum aksen. Omvendt kunne en si at valg av framtidig/ permanent bosted samtidig er et valg av utdanningsnivå og retning, yrkes- og inntektskarrieremuligheter m.m. Knipper av livsløpsvalg er problematiske å vurdere i et «valgfrihetsperspektiv». Når de mer grunnleggende/ initielle valg er fattet, er det rimelig å betrakte de logiske implikasjoner for «valgmengden» på andre livsområder, som frivillig valgte og ikke påførte. Dermed står vi kanskje overfor en målkonflikt? 1 Personer født er fulgt fra de var 15 år i til de var år i

5 Referanser: Data Foss, Olaf (2009): Life-course migration in coastal communities Norway. Many locals leave, few newcomers stay for long. Presentation at «Challenged by Demography», a NORA Conference on the Demographic Challenges of the North Atlantic Region, Alta, Norway, October 20-21, 2009 Johansen, Steinar (2009): «Sentraliseringens pris». Er sentralisering et problem? NIBR-rapport 2009:05 Karlstad, Stig og Ivar Lie (2008): Sentraliseringstendensene i norske regioner - befolkning og næringsliv. Rapport 2008:12. Norut Alta. Stambøl, Lasse Sigbjørn (2009): Utvikling i regionale arbeidsmarkeder. Samfunnsspeilet 5-6/2009, Statistisk sentralbyrå. Statistisk sentralbyrå (1977): Flyttemotivundersøkelsen Samfunnsøkonomiske studier nr. 35 Regionale trender PS: Med dette nummeret av Regionale trender takker denne redaktøren for oppmerksomheten og trer ut av redaksjonen. Fra og med neste nummer heter den ansvarlige redaktøren Dag Juvkam. 9