Valg av politisk styreform overordna vurderinger.

Transkript

1 1 Utkast rapport fra fellesnemdas underutvalg for politisk styreform Til behandling Valg av politisk styreform overordna vurderinger. 1 Forord/ Innledning Oppnevning og sammensetning Fellesnemda for Troms og Finnmark oppnevnte underutvalg for politisk styreform i sitt møte februar 2019 (sak 15/19) Utvalget består av følgende medlemmer: Synnøve Søndergaard, Arbeiderpartiet - Leder Ragnhild Melleby Aslaksen, Arbeiderpartiet Knut Werner Hansen, Arbeiderpartiet Inga Berit Sara, Arbeiderpartiet Ronny Wilhelmsen, Arbeiderpartiet Svein Leiros, Senterpartiet Jens Ingvald Olsen, Rødt Roar Sollied, Venstre Ann Catharina A. Lango, Venstre Lise Svenning, Høyre Ole-Johan Rødvei, Høyre Rut Antona Olsen, Fremskrittspartiet 20. mars Telefonmøte 9. april Tromsø 9. mai Vadsø 13. mai Telefonmøte Utvalget har gjennomgått dokumenter og utredninger som ligger tilgjengelig på nyetffk.no

2 2 På møte 9 april i Tromsø ga professor Hans Petter Saxi en grundig drøfting av de to styringsmodellene, og en orientering om aktuell forskning på feltet. Utvalget har også fått en presentasjon av hvordan hhv. utvalgsmodellen i Finnmark og parlamentarismen i Troms er utformet. Mandat fra fellesnemda «Underutvalget skal avklare hvilke prinsipper som skal legges til grunn for den politiske styringen i en organisasjon som har ledelsesfunksjoner i ulike deler av det nye fylket. Underutvalget må utrede begge styringsformene. Utredningen må inneholde en gjennomgang av ulike modeller for praktisering av både formannskapsmodellen og parlamentarisme, herunder en analyse av fullmakter og andre verktøy for samordning.» Utvalget har drøftet mandatet. Basert på overordnede vurderinger av de to styreformene, gir tilrådninger om valg av modell på prinsipielt grunnlag. Utvalget viser til at det er handlingsrom for ulike utforminger av begge modellene, avhengig av organisasjonsmessig design, reglement og delegasjoner. Utvalget vil legge vekt på at det i begge modellene skal legge til rette for demokrati og åpenhet i de politiske prosessene. Dette skal følges opp i det videre arbeidet. Utvalget bruker begrepet utvalgsmodell i stedet for formannskapsmodell - jf at fylkesutvalget er det sentrale organet i fylkeskommunen. 2 Styringsmodellene Kommuneloven Kommuneloven gir rammer for begge styringsmodellene. Ny kommunelov trer i kraft ved konstituering av Troms og Finnmark fylkesting. I kap. 5 er den nye kommunelovens rammer for valg av styringsmodell beskrevet (jf. lovens andre del Folkevalgte ) Kommuneloven gir to alternative politiske styringsmodeller for kommuner og fylkeskommuner: Utvalgsmodellen (Formannskapsmodellen) Den parlamentariske modellen Utvalgsmodellen er mest kjent. Bakgrunnen for parlamentarismemodellen var blant annet et ønske om å vitalisere lokaldemokratiet gjennom klarere politiske skiller mellom posisjon og opposisjon. Lovendringen ble drevet fram av Oslo Kommune

3 3 Før regionreformen hadde fire fylkeskommuner parlamentarisk styreform. Troms, Nordland, Nord- Trøndelag og Hedmark. I tillegg har Oslo, som er både kommune og fylkeskommune parlamentarisk styreform. Av de nye sammenslåtte fylkeskommunene er det kun Viken som synes å velge parlamentarisme i Nordland og Oslo videreføre parlamentarisk styreform. Troms og Finnmark fylkeskommuner har ulik styreform, og representanten fra ett av de gamle fylkene må godta endring av styreform. Av kommunen (utenom Oslo) har Bergen parlamentarisme. Tromsø hadde parlamentarisme i perioden , men har gått tilbake til utvalgsmodell. Forskjellen ligger i det utøvende organet Begge styreformene forutsetter at flertallet skal få bestemme, men flertallet fremkommer på to ulike måter. Forskjellene ligger i hovedsak i at fylkesutvalget og fylkesrådet som er de utøvende organene, har ulike funksjoner og blir valgt på ulike måter. Det kreves imidlertid 2/3 flertall for å innføre parlamentarisk styreform. Fylkestinget er overordna organ i begge styreformene. Utvalgsmodellen Utvalgsmodellen har eksistert lengst 1, og er ment å passe for alle kommuner. Etter en forsøksperiode ble parlamentarismemodellen innført som en alternativ styringsmodell i kommuneloven av Denne modellen er beregnet på, og mest egnet for, større kommuner. I utvalgsmodellen skal det etableres et fylkesutvalg som er det sentrale styringsorganet ved siden av kommunestyret. Det er lovfestet at fylkesutvalget skal velges blant medlemmene i fylkestinget. Fylkesutvalget skal behandle og gi innstilling til fylkestinget om økonomiplan og årsbudsjett. Det er et skarpt og prinsipielt skille mellom de folkevalgte og administrasjonen. Administrasjonen blir ledet av en ansatt direktør som ikke er folkevalgt. Fylkesutvalget og andre folkevalgte organer blir forholdsmessig sammensatt etter partienes oppslutning i fylkestinget. Modellen har tradisjonelt blitt ansett for å være konsensusorientert fordi den legger til rette for dialog og kompromisser på tvers av partiene. Avhengig av den politiske situasjonen kan det også dannes klare og fastlåste flertall og mindretall, - slike situasjoner betegnes også som «kvasiparlamentarisme» 1 Jf formannskapslovene av 1837

4 4 Fylkesutvalget er det utøvende organet Velges ved proporsjonale valg blant medlemmene i fylkestinget og vil avspeile partienes relative representasjon Velges blant fylkestingets medlemmer Sitter hele perioden, kan ikke stilles til ansvar (kastes) av fylkestinget Fylkeskommunedirektøren leder administrasjonen og har lovfestet myndighet og ansvar som øverste administrative leder. Kommunal parlamentarisme Kommunal parlamentarisme er basert på tanken om å etablere styrbarhet ved at man konsentrer makt til et flertall (majoritetsdemokrati), slik at ansvaret for politikken tydeliggjøres. Parlamentarismen bygger på prinsippet om at et politisk flertall skal gis anledning til å styre relativt ubundet av mindretallet. Idealet er her at flertallet skal kunne styre helhetlig og langsiktig med utgangspunkt i et program. Flertallsstyre innebærer at fylkesrådet bare representerer deler av velgerne. Partigrupper som kommer i mindretall 2 etter at fylkesrådet er konstituert - blir ekskludert fra maktutøvelsen, noe som tvinger dem over i en opposisjonsrolle. Den utøvende politiske makten er entydig plassert i et fylkesråd, som dermed kan stilles til ansvar av de folkevalgte og av velgerne. Med parlamentarisme forventer man også et klarere skille mellom partiene i posisjon og opposisjon. Fylkesrådet overtar den strategiske styringen av administrasjonen, noe som innebærer at de folkevalgte nå får en tydelig lederrolle. De folkevalgte får mer makt på bekostning av administrasjonen. Fylkesrådet er det utøvende organet Velges ved flertallsvalg, alternativt etter utpekingsalternativet, der fylkesordføreren etter sonderinger peker ut en lederkandidat til rådet Medlemmene behøver ikke å være valgt inn i fylkestinget Fylkesrådet står ansvarlig overfor fylkestinget og er avhengig av tillit, og må gå av ved mistillit. 3 Hvis fylkesrådet er etablert etter utpekingsalternativet, går det ikke av ved valg med mindre den parlamentariske situasjonen tilsier det Fylkesrådet erstatter fylkeskommunedirektøren Delegasjon - Kollegieprinsippet 2 Partigrupper som er i mindretall etter et valg vil sammen med andre kunne danne flertall/ parlamentarisk grunnlag for et fylkesråd og dermed bli en del av posisjonen 3 Ikke uttrykt mistillit hvis det er mindretallsråd. Det kan også reises mistillit til en enkelt fylkesråd dersom de har fått delegert fullmakter fra kollegiet.

5 5 All kompetanse ligger i utgangspunktet hos fylkestinget dersom ikke annet er bestemt i lov eller delegasjonsvedtak. Fylkesutvalget og fylkesrådet som kollegier kan få tildelt vedtaksmyndighet i alle saker hvis ikke noe annet følger av lov. Reglement for de folkevalgte organene vil klargjøre vedtaksmyndigheten. Kommuneloven bygger på kollegieprinsippet som innebærer at saker av prinsipiell betydning ikke avgjøres på egen hånd av enkeltpersoner eller arbeidsutvalg. Prinsipielle beslutninger skal fattes av personer som er demokratisk valgt og som står til ansvar ved valg. Her ligger også prinsippene bak at fylkesrådets leder har ansvaret som møteleder i det folkevalgte organet, og på lik linje med de øvrige fylkesrådene bare kan få delegert myndighet til å fatte beslutninger uten prinsipiell betydning. Fylkesutvalgets leder ordfører kan også få delegert myndighet til å fatte beslutning i saker uten prinsipiell betydning. Det samme gjelder fylkeskommunedirektøren (rådmannen). Spørsmålet om hva som skal ansees å være av prinsipiell karakter vil alltid være under vurdering. Kommuneloven og øvrige rettskilder inneholder lite om hvordan vilkåret, eller skjønnet i praksis kan håndteres. Dette er i stor være opp til det delegerende organet. Det er vanlig å legge til grunn at saker som skal anses for å være av prinsipiell betydning må avhenge av vedtakets karakter og konsekvenser for fylkeskommunen. Men det må også gis et nokså vidt rom for fylkestingets skjønn det vil si fylkestingets egen oppfatning av hvilke typer saker som kan antas å være av prinsipiell betydning. Det er vanlig at delegerende organ reglementfester noen overordna retningslinjer om dette. Delegasjon er for øvrig et viktig verktøy i styringsmodellene, og nedfelles i reglementene. Utvalgsmodellen Finnmark 4 Finnmark fylkeskommune har alltid vært styrt etter formannskapsmodellen, men i litt ulike varianter. I perioden fra ble det praktisert en modell som hentet elementer fra den parlamentariske modellen blant annet ved at fylkesrådmannen ikke avga innstilling i saker til politiske utvalg, og ledere av hovedutvalg hadde fram til oktober 2013 tittel «fylkesråd». I denne perioden avsluttet fylkesrådmannen alle saksframlegg med en tydelig konklusjon som ofte ble lagt til grunn for innstillingen i saken, men det var den politiske leder av det respektive utvalg som avga innstilling i saken. I denne perioden ble det praktisert ulike modeller når det gjelder ordning med hovedutvalg eller komiteer. Parlamentarisme som styreform har vært utredet og stemt over flere ganger. Allerede i 1993 var det en politisk arbeidsgruppe som utredet politisk organisering, og siden den gang har det vært gjennomført flere utredninger og det har vært gjort tilpasninger og endringer Som følge av vedtak i FT-sak 19/13 - Endringer i FFKs reglement, har det siden starten av 2014 vært praktisert en rendyrket formannskapsmodell der fylkesrådmannen innstiller i alle saker han kan innstille i etter kommuneloven. I samme sak ble det besluttet at tittel fylkesråd skulle erstattes med hovedutvalgsleder og at komite som arbeidsform ble tatt ut av reglementet. 4 Jf «Finnmark formannskapsmodell» notat til utvalgets møte 20/5

6 6 Finnmark fylkeskommune har i dag en struktur med to hovedutvalg i tillegg til andre lovpålagte råd og utvalg, se figur. I 2017 ble det gjort en endring i reglementet som innebærer at de to hovedutvalgene innstiller til fylkestinget i saker innen sitt saksfelt. Hovedutvalgene gir i tillegg uttalelser til økonomisaker som skal avgjøres i fylkestinget. Det er fortsatt fylkesrådmannen som innstiller til hovedutvalget også i de sakene der hovedutvalget avgir innstilling til fylkestinget. Fylkesutvalget har, i tillegg til ordinær portefølje, ansvar for næringssaker. Det innebærer blant annet å avgi høringsuttalelser på saker innen næringsområdet og å fatte beslutninger i finansieringssaker på RUP-midler. Fylkesutvalget er også eierskapsutvalg og styre for fylkeskommunens rekrutteringsfond for fiskere. Finnmark fylkeskommune har i dag fire heltidspolitikere. Fylkesordfører, fylkesvaraordfører og to hovedutvalgsledere. Møtevirksomheten:

7 7 Fylkestinget består av 35 medlemmer og har vanligvis fire samlinger i året (mars, juni, oktober, desember). Samlingene går over to dager. Junisamlingen avholdes alltid utenfor Vadsø, vanligvis i Alta eller Hammerfest. I juni 2019 skal samlingen avholdes i Karasjok i Sametingets plenumsal. Fylkesutvalget består av 11 medlemmer og har vanligvis åtte møter i året. Fire av møtene legges dagen før hver av fylkestingssamlingene. De fleste møtene er i Vadsø, men FU avholder også møter andre steder i fylket hvert år. Møtene er alltid en-dagsmøter. I spesielle tilfeller innkalles FU utenom oppsatt møteplan. Ekstraordinære møter gjelder som regel «hastesaker» og møtene avholdes på telefon eller ved skriftlig behandling på e-post. Det er kun unntaksvis mer enn ett eller to slike ekstraordinære møter hvert år. Fylkesutvalget innleder alle ordinære møter med «Fylkesrådmannens halvtime» der fylkesrådmannen orienterer om aktuelle saker fra administrasjonen. Fylkesutvalget har ofte muntlige orienteringer fra eksterne aktører (organisasjoner, næringsliv) innledningsvis i møtene. Hovedutvalgene består av 13 medlemmer og har vanligvis fire møter i året. Møtested veksler mellom Vadsø og andre steder i fylket. Møtene er som hovedregel en-dagsmøter. Administrasjonsutvalget er fylkeskommunens overordnede arbeidsgiverpolitiske utvalg som skal vedta generelle linjer innenfor arbeidsgiverpolitikken. Administrasjonsutvalget har ansvaret for å utforme og konkretisere arbeidsgiverpolitikken, herunder tiltak for likestilling og inkluderende arbeidsliv, samt gjøre de nødvendige videre vedtak i samsvar med fylkestingets rammer. Administrasjonsutvalget er høringsinstans og har uttalerett for planer som berører de ansatte. Administrasjonsutvalget består av 9 medlemmer, 5 folkevalgte og 4 hovedtillitsvalgte. Utvalget har vanligvis fire eller fem møter i året. Tabellen under viser antall saker i alle utvalgene i perioden Ordinære saker Meldinger Referatsaker 2015 FT FU HUKFS HUK Admutvalget mangler mangler mangler 2016 FT FU HUKFS HUK

8 8 Admutvalget FT FU HUKFS HUK Admutvalget FT FU HUKFS HUK Admutvalget Forholdet til mindretallet. I hht til FFKs reglement del 1 Folkevalgte organer er mindretallets rolle beskrevet i kapittel om Adhoc utvalg. «Fylkestinget, fylkesutvalget eller fylkesordfører kan nedsette et politisk sammensatt Ad-hoc utvalg ved et skriftlig mandat for å gjennomføre et arbeid eller en utredningsoppgave for en avgrenset tidsperiode. Ad-hoc utvalget skal bestå av medlemmer fra flertalls- og mindretallskonstellasjonen, og oppnevnes av fylkestinget, fylkesutvalget eller fylkesordfører, etter forslag fra partiene» I tillegg har praksis i FFK vært at når det f. eks skal settes sammen en politisk delegasjon for deltakelse på ulike arenaer (konferanser etc) så inviterer fylkesordfører som hovedregel også med representanter fra mindretallet. Dette er ikke nedfelt i reglementet, men har vært uskreven praksis i lang tid. Fylkesrådmannens rolle delegasjon til administrasjonen Etter utvalgsmodellen skal fylkestinget og de underliggende politiske organ vedta overordnet politikk og føringer mens fylkesrådmannen har ansvar for saksforberedelse og iverksetting av vedtak i tråd med de overordnede føringer. Fylkestinget har et vidt spillerom til å vurdere hva som er hensiktsmessig og forsvarlig å delegere til administrasjonen. (JF tidligere avsnitt om delegasjon) Det forhold at et mindretall blant de folkevalgte er uenig i avgjørelsen, eller ønsker en kursomlegging medfører ikke nødvendig at saken skal anses å være av «prinsipiell betydning». Fylkestinget har valget mellom enten å delegere en ganske omfattende avgjørelsesmyndighet til administrasjonen, eller å utsette det enkelte folkevalgte organ for en saksmengde som utelukker muligheten til fordyping i mer overordnede og prinsipielle saker. Delegasjon til administrasjonen i

9 9 mindre vidtrekkende saker snarere kan bidra til å styrke heller enn å svekke de intensjoner om bred folkevalgt styring. Systematiske delegasjoner vil bidra til å styrke og effektivisere styringsmodellen. Parlamentarisk modell i Troms. 5 Fylkestinget i Troms vedtok parlamentarisk styreform i sak 20/ Driftsoppgavene ble betydelig redusert da sykehusene gikk over til staten. Fylkeskommunene fikk nå også rollen som regional utviklingsaktør. Overgang fra drift til mer utvikling var begrunnelsen for å endre styreformen. Det ble forutsatt at fylkesrådet skulle få så vide fullmakter at det ble styringsdyktig. Fylkestinget i Troms har 37 medlemmer 6, og holder 4 plenumssamlinger i året. Opprinnelig gikk junisamlingen på omgang mellom Sør Midt og Nord Troms. I 2007 ble dette endret, og erstattet med 2 dagers befaringer for komiteene vår og høst. Fylkestinget er delt i 4 komiteer; - Plan og økonomi, Samferdsel og miljø, Utdanning, Helse kultur og næring. Komiteene innstiller til fylkestinget. Fylkestinget behandlet 119 saker i 2017, og 113 saker i Se figur: 5 Jf «Troms parlamentarisme» notat til utvalgets møte 20/5 6 AP 12, SV 2, SP 4, Krf 2, V 2, H 6, Frp 5, R 2, MDG 2.

10 10 Fylkesrådet i Troms har de lovfestede fullmaktene som ledelse for den fylkeskommunale administrasjon, og er gitt anledning til å gi enkeltmedlemmer ansvar for å lede deler av administrasjonen samt fullmakt til å fatte vedtak saker uten prinsipiell betydning. Fylkesrådet som utøvende politisk organ har også vide fullmakter eller delegasjon fra fylkestinget. I mars 2013 vedtok fylkestinget å benytte utpekingsalternativet ved dannelsen av fylkesråd. 7 Fylkesrådet i Troms har bestått av 5 fylkesråder (inkludert leder), unntatt perioden oktober 2007 desember Det har vært, - og er - en politisk stilling knyttet til fylkesrådsleder. Fylkesrådet behandlet 297 saker i 2017 og 319 saker i Troms har praktisert en parlamentarisme som har gitt fylkesrådet og fagfylkesrådene vide fullmakter innen kommunelovens rammer, Dette har vært fulgt opp av delegasjoner fra fylkesrådet som kollegium til den enkelte fagfylkesråden. Fagfylkesrådene har også budsjettfullmakt på sektornivå. Dette innebærer sterke fagfylkesråder og sektorer. I hele perioden med parlamentarisk styreform har Troms hatt 8 fylkesråd. Fylkesrådene har i de fleste tilfellene hatt brede politiske konstellasjoner som parlamentarisk grunnlag, - og parlamentarismen etter Tromsmodellen har derfor i lange perioder vært basert på forhandlinger med sikte på å oppnå brede flertall, altså konsensusprosesser. Alle partiene med unntak av Rødt og nå MDG har deltatt i fylkesrådet og vært i posisjon i perioden. Kystpartiet har vært støtteparti. På disse 16 årene har det vært 5 ulike fylkesrådsledere, og 7 9 ulike fagfylkesråder har hatt lederansvar for de ulike sektorene. I et demokratiperspektiv kan det sees som styrke at mange har fått utøve politisk styring. Troms - forholdet til opposisjonen: I Troms er det i reglementet åpnet for at alle representanter kan foreslå saker til behandling i fylkestinget: «En eller flere representanter kan foreslå saker til behandling i fylkestinget. Slike saker skal leveres skriftlig til fylkesordfører minst 14 dager før komiteene har møte. Den komiteen som får saken til behandling tar stilling til om saken er tilstrekkelig utredet eller om den skal sendes til fylkesrådet for videre utredning». I ny kommunelov er dette lovfestet i parlamentarismen. I tillegg til partistøtteordninger som alle partiene nyter godt av, gis det et opposisjonstillegg på kr En lovendring åpnet for dette. 8 Fylkesrådene Dahlø 2 og Svensgaard 1

11 11 Når det gjelder fylkestingsrepresentantenes mulighet for å delta og representere fylkestinget på seminar, konferanser og andre relevante arenaer, må dette godkjennes dette av fylkesordfører i Troms. Fylkesordfører søker å likebehandle uavhengig av posisjon /opposisjon. Det legges vekt på at komiteene får gode rammer for sitt arbeid, og i viktige saker har alle gruppeledere vært involvert. Fylkesordfører har en viktig rolle i slike situasjoner. 3 Kostnader og styreform 9 Forskning og erfaringer viser at parlamentarisk styringsform er dyrere enn formannskapsmodell. Det er i stor grad kostnader knyttet til lønn til fylkesråder, lønn til evt politiske rådgivere til fylkesrådet og aktiviteten til fylkesrådene som driver kostnadene. I de fylkeskommuner og kommuner som har gått fra formannskapsmodell til parlamentarisk modell har man ikke tatt ned stillinger i administrasjonen da den eneste stillingen som direkte berøres av overgangen er stillingen som fylkesrådmann. Fylkesrådmannen blir i en parlamentarisk modell ofte erstattet av en stabssjef eller administrasjonssjef. Denne stillingen kan avlønnes noe lavere enn fylkesrådmannen. Kostra-rapport for politisk styring Nøkkeltall for funksjon 400 Politisk styring inneholder lønnsutgifter for hel- og deltids-politikere i fylkestinget, fylkesråd/ fylkesutvalg, politiske utvalg og komiteer. Videre inneholder funksjonen godtgjørelser og utgifter til alt av reise, møtevirksomhet og kontordrift for hel- og deltidspolitikere. Det er valgt å sammenligne totale netto driftsutgifter, da disse utgiftene ikke svinger i takt med folketallet og det derfor blir mer riktig å sammenligne totale kostnader enn kostnad per innbygger. Fylkene med parlamentarisk styresett bruker mer totalt til politisk styring og kontrollorganer enn de uten parlamentarisme. Troms bruker mindre enn Nordland men mer enn Finnmark totalt. Figur: 9 Jf «Kostnader og styreform» notat til utvalgets møte 9/4 2019

12 12 Troms brukte 21,9 mill. kroner mindre enn Nordland og 10,5 mill. kroner mer enn Finnmark til politisk styring i Troms og Finnmark brukte tilsammen 46,7 mill. kroner i 2017, - 3,8 mill. kroner mindre enn Nordland. Sammenligning av noen fylker med og uten parlamentarisme Figur: Ved å sammenligne fylker med å uten parlamentarisk styresett, ser vi at fylker med parlamentarisme bruker mer til politisk styring enn de uten. I denne figuren har Nordland, Nord-Trøndelag, Troms og Hedmark parlamentarisme.

13 13 Begge styringsformer er fleksible og det er stort handlingsrom for å tilpasse modellene i henhold til økonomiske rammer. Det er opp til fylkestinget å bestemme hvor stort fylkesrådet skal være i en parlamentarisk modell og hvor mange hovedutvalg og heltidspolitikere det skal være i en utvalgsmodell. Nivået på godtgjørelser er det også fylkestinget som beslutter. Det som uansett vil være kostnadsdrivende i det nye fylket Troms og Finnmark er de store avstandene. Det er naturlig at fylkesrådene i et parlamentarisk system vil ha større reiseaktivitet i forbindelse med utøvelsen av vervet sitt enn heltidspolitikere i utvalgsmodellen. Hvordan møter folkevalgte organ kan avvikles som fjernmøter må vurderes når reglementene skal utarbeides. 4 Valg av modell tilrådninger Kommuneloven gir handlingsrom ved utforming av begge styreformene Uansett styreform bør følgende perspektiv legges til grunn for utforming av styringsmodellen: Modellen skal legge til rette for et åpnet og inkluderende folkestyre. Troms og Finnmark fylkesting vil bestå av 57 representanter - dette vil legge grunnlaget for en bred politisk representasjon kulturelt, geografisk og partimessig. Modellen må gi styringskraft slik at det nye fylket i størst mulig grad kan stå fram som strategisk aktør dvs. være en offensiv samfunnsutvikler. 10 Det må etableres en administrativ struktur som effektivt understøtter den politiske styringsmodellen og dermed samfunnsutviklerollen. Finnmark fylkeskommune har alltid hatt formannskapsmodell, mens Troms fylkeskommune har hatt parlamentarisk styreform siden Dette innebærer at samme hvilken styringsmodell som velges så vil det innebære en vesentlig endring for den ene parten i sammenslåingen. Det er to fylkesting med tilhørende administrasjoner og tjenesteytende enheter som skal slås sammen. Det geografiske området blir større, og velgergrunnlaget blir nytt. Partiene må organisere seg på nye måter. I tillegg til ulik styreform har Troms og Finnmark fylkeskommune hver for seg utviklet tradisjoner, verdier og måter å løse konflikter på. Ved utforming av styringsmodellen må det tas hensyn at trekk ved den politiske kulturen kan være ulik. Målet må være å ta med seg det beste fra hhv. Troms og Finnmark. Utvalget vil legge til rette for at det kan vises raushet ved oppstart slik at det kan bygges tillit. Utvalgets tilrådninger Utvalgets medlemmer fra følgende parti xxxxxxxxxx viser til fellesnemda sitt mandat og de forutsetninger som er drøftet i denne rapporten. Disse medlemmene vil derfor anbefale at 10 JF at det kommer utredning fra underutvalg Samfunnsutvikling

14 14 fellesnemda fatter vedtak om at nye Troms og Finnmark fylkeskommune skal innføre parlamentarisk styreform etter Kommunelovens bestemmelser. Utvalgets medlemmer fra følgende parti yyyyyy viser til denne rapporten og erfaringer basert på Utvalgsmodellen (formannskapsmodellen) og vil anbefale at nye Troms og Finnmark fylkeskommune styres etter Kommunelovens bestemmelser om utvalgsmodellen. Utvalgets flertall og mindretall er enige om at uavhengig av valgt styreform må det gjennomføres et arbeid rundt vedtaks- og delegasjonsfullmakter. Dette for å sikre demokrati, åpenhet og medvirkning slik det ligger til grunn i forutsetningen for den nye regionen. 5 Ny Kommunelov trer i kraft ved konstituering av det nye fylkestinget. Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Loven skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne. Loven skal også legge til rette for kommunenes og fylkeskommunenes utøvelse av offentlig myndighet. Videre skal loven bidra til at kommuner og fylkeskommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige. Kommunelovens rammer for valg av styringsmodell, presentasjon av hovedelementene. Fylkestinget er det øverste folkevalgte organet Fylkestinget treffer vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av lov. Fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller fylkeskommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov. Ordfører og fylkeskommunedirektør kan bare delegeres myndighet i saker uten prinsipiell betydning. Fylkesordfører Fylkestinget velger fylkesordfører blant fylkesutvalgets medlemmer, i parlamentarisk modell blant fylkestingets medlemmer. Fylkesordfører er møteleder i fylkesting og fylkesutvalg. Fylkesordfører har møte tale og forslagsrett i alle fylkeskommunale folkevalgte organer, unntatt fylkesråd og organ under dem. Stemmerett bare i organer han eller hun er valgt medlem. Fylkestinget kan selv gi fylkesordføreren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning treffe vedtak i hastesaker etter 11-8 første ledd opprette utvalg som skal forberede saker som ikke har prinsipiell betydning. Fylkesutvalget kan selv gi fylkesordføreren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke fylkestinget selv har bestemt noe annet. Hvis ordføreren trer midlertidig ut av vervet, rykker varaordføreren opp som ordfører.

15 15 Fylkesutvalget Fylkesutvalget er lovpålagt - og det sentrale utvalget i formannskapsmodellen. Ved kommunal parlamentarisme er fylkesrådet det sentrale organet. (fylkeskommuner som har innført parlamentarisk styreform, skal ikke ha fylkesutvalg). Fylkestinget velger selv fylkesutvalg med minimum fem medlemmer av og blant medlemmene av fylkestinget. Fylkesutvalget kan opprette et arbeidsutvalg som består av medlemmer fra fylkesutvalget. Fylkesutvalget kan gi arbeidsutvalget myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke fylkestinget selv har bestemt noe annet. Fylkesutvalget innstiller til fylkestingets vedtak i økonomisaker og til skattevedtak. Fylkesutvalget kan få tildelt vedtaksmyndighet i alle saker hvis ikke noe annet følger av lov. Utvalg Fylkestinget kan selv opprette utvalg for fylkeskommunale formål og for deler av den fylkeskommunale virksomheten. Fylkestinget velger selv en leder, en nestleder og øvrige medlemmer og varamedlemmer til utvalget. Utvalget skal ha minst tre medlemmer. Fylkestinget fastsetter selv hva slags saker utvalget skal behandle. Utvalget kan få tildelt vedtaksmyndighet hvis ikke noe annet følger av lov. Utvalget kan opprette et arbeidsutvalg med medlemmer som er valgt blant medlemmene av utvalget, og kan gi lederen eller arbeidsutvalget myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke fylkestinget selv har bestemt noe annet. Fylkestinget kan selv når som helst omorganisere eller nedlegge utvalg. Fylkestingskomiteer Fylkestinget kan selv opprette fylkestingskomiteer som saksforberedende organer for fylkestinget. Slike komiteer skal ha minst tre medlemmer. Komiteene kan ikke gis vedtaksmyndighet. Fylkestinget deler selv alle kommunestyrets og fylkestingets medlemmer inn i fylkestingskomiteer og velger leder og nestleder til komiteene. Fylkesordføreren kan fritas fra valg til komiteene hvis fylkestinget bestemmer det. Varamedlemmer til komiteene velges blant kommunestyrets og fylkestingets varamedlemmer. Komiteen kan opprette arbeidsutvalg med medlemmer fra komiteen hvis ikke fylkestinget selv har bestemt noe annet. Fylkestinget kan selv når som helst omorganisere eller nedlegge fylkestingskomiteer. Fylkeskommunedirektør. Myndighet og oppgaver Fylkestinget ansetter selv en fylkeskommunedirektør, som skal være leder av fylkeskommunens administrasjon. Fylkeskommunedirektøren skal lede den samlede fylkeskommunale administrasjonen, med de unntak som følger av lov, og innenfor de instrukser, retningslinjer eller pålegg fylkestinget gir. Fylkeskommunedirektøren skal påse at saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Utredningen skal gi et faktisk (faktaopplysninger) og rettslig grunnlag for å treffe vedtak.

16 16 Fylkeskommunedirektøren skal påse at vedtak som treffes av folkevalgte organer, blir iverksatt uten ugrunnet opphold. Hvis fylkeskommunedirektøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige spørsmål som har sentral betydning for iverksettingen av vedtaket, skal direktøren gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på det på en egnet måte. Fylkeskommunedirektøren har møte- og talerett i alle fylkeskommunale folkevalgte organer, med unntak av kontrollutvalget. Fylkeskommunedirektøren kan la en av sine underordnede utøve denne retten på sine vegne. Et folkevalgt organ kan gi fylkeskommunedirektøren myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke fylkestinget selv har bestemt noe annet. Innføring av parlamentarisk styreform Fylkestinget vedtar selv om parlamentarisk styreform skal innføres. Et slikt vedtak krever minst 2/3 av de avgitte stemmene. Skal et vedtak kunne treffes fylkestinget ha votert over et forslag om å innføre parlamentarisk styreform før 1. januar i siste år av valgperioden. Det kreves ikke at forslaget oppnår flertall. (Dette er gjennomført både i Troms og Finnmark fylkeskommune) En ny styreform må være vedtatt og satt i verk senest 1. januar i det andre hele år et av valgperioden. Fylkestinget kan selv vedta å avvikle parlamentarisk styreform med alminnelig flertall av de avgitte stemmene. Parlamentarisk styreform, fylkesrådets oppgaver ansvar og myndighet Et fylkesråd leder den fylkeskommunale administrasjonen. Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv om rådet skal opprettes etter reglene om valg eller utpeking. Bestemmelser om fylkesdirektøren gjelder på tilsvarende måte for fylkesrådet hvis ikke noe annet er bestemt i lov, fylkesrådet tar over direktørens oppgaver og myndighet og ansvar. Fylkestinget kan selv delegere vedtaksmyndighet til rådet i alle saker hvis ikke noe annet følger av lov. Fylkestinget kan selv vedta at rådet kan gi enkeltmedlemmer ansvaret for å lede deler av administrasjonen. Fylkesrådsmedlemmer som har fått ansvar for å lede deler av administrasjonen, kan få delegert myndighet fra rådet som kollegium til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke fylkestinget selv har bestemt noe annet. Rådet skal minst én gang i halvåret rapportere til fylkestinget om vedtak i saker som har prinsipiell betydning. Rådets medlemmer har møteplikt og talerett i fylkestingets møter. Rådets leder har møte- og talerett i møter i andre fylkeskommunale organer. 11 Enkeltmedlemmer som har fått ansvaret for å lede deler av administrasjonen, har møte- og 11 Rådets leder kan la ett av de øvrige medlemmene i rådet utøve denne retten på sine vegne. Enkeltmedlemmer som har fått ansvar et for å lede deler av administrasjonen, har møte- og talerett i organer som behandler saker som hører inn under enkeltmedlemmets ansvarsområde. Møte- og taleretten for lederen og medlemmene av rådet gjelder ikke for møter i kontrollutvalget. Møte - og taleretten gjelder heller ikke når fylkestingets egne organer behandler saker som gjelder organisering av fylkestingets eller organenes egen virksomhet.

17 17 Valg av fylkesråd Hvis fylkesrådet skal opprettes ved valg, velges rådet av fylkestinget selv. Etter hvert fylkestingsvalg skal rådet velges i det konstituerende møtet. Hvis fylkestinget har vedtatt at rådet skal fratre, eller rådet har meddelt at det vil fratre, skal nytt råd velges senest i det neste møtet. Det samme gjelder hvis lederen av rådet fratrer. Rådet tiltrer straks det er valgt. Forslag til råd skal inneholde navn på leder, nestleder og øvrige medlemmer. Kommunelovens bestemmelser om avstemninger og om representasjon fra begge kjønn i folkevalgte organ gjelder på tilsvarende måte. Hvis et medlem av rådet fratrer etter eget ønske eller etter ønske fra fylkestinget, skal rådet i førstkommende fylkestingsmøte foreslå ny sammensetning av rådet. Medlemmet som fratrer, fungerer i vervet inntil ny sammensetning er vedtatt. Utpeking av fylkesråd Hvis kommunerådet eller fylkesrådet skal opprettes ved utpeking, skal ordføreren peke ut en kommunerådsleder eller fylkesrådsleder som skal danne nytt råd. Dette gjelder både ved overgang til parlamentarismen, og gjelder når endringer i den parlamentariske situasjonen tilsier at det må dannes et nytt råd. Fylkesrådslederen setter selv sammen rådet. Bestemmelsene om representasjon fra begge kjønn gjelder på tilsvarende måte når rådet skal settes sammen. Rådet trer i funksjon fra sitt konstituerende møte. Lederen av rådet kan når som helst endre sammensetningen av rådet. Medlemmer av rådet fratrer enten etter ønske fra lederen av rådet, fylkestinget, eller etter eget ønske. Hvis lederen av rådet fratrer, skal hele rådet fratre. Straks fylkesrådet har konstituert seg eller endret sin sammensetning, sender det melding til fylkestinget om hvordan rådet er sammensatt. Politiske stillinger Fylkesrådet kan selv opprette politiske stillinger som er knyttet til rådet eller medlemmer av rådet. Personer som ansettes i slike politiske stillinger, skal fratre sine øvrige fylkeskommunale verv i ansettelsesperioden. Fylkestinget kan selv velge settemedlemmer for andre verv enn kommunestyre- eller fylkestingsmedlem for den perioden personene er ansatt i slike politiske stillinger. Ansettelsesforholdet opphører når rådet eller det medlemmet av rådet som stillinge n er knyttet til, fratrer. Fratreden Forslag om at fylkesrådet eller medlemmer av rådet skal fratre, må fremmes i fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles i neste møte hvis ikke 2/3 av de møtende medlemmene krever at det blir stemt over forslaget i det møtet der forslaget blir fremmet.

18 18 Hvis rådet skal fratre etter eget ønske, må det melde fra om dette i fylkestingsmøte. Rådet som fratrer, blir sittende inntil et nytt råd er satt sammen. Opprette styrer Fylkestinget kan selv gi fylkesrådet myndighet til å opprette og velge medlemmer til styrer som på vegne av rådet skal lede deler av den fylkeskommunale virksomheten. Rådet fastsetter selv vedtektene for et slikt styre, og det kan gi styret myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. Et styre kan omorganiseres og nedlegges i valgperioden, og hele styret eller deler av det kan velges på nytt. Forslagsrett representanter Medlemmer av fylkestinget kan fremme forslag som gjelder fylkeskommunens virksomhet, for fylkestinget. I samme valgperiode kan det ikke fremmes forslag med samme innhold som et tidligere forslag som er fremmet etter bestemmelsen her, eller med samme innhold som en sak som tidligere er behandlet av fylkestinget, eller et av dets organer. Fylkestinget avgjør selv hvordan forslaget skal behandles. Sikre grupper som ikke deltar i fylkesrådet Grupper av fylkestingsmedlemmer som ikke deltar fylkesrådet, skal sikres hensiktsmessige kontorlokaler og nødvendig assistanse til å kunne foreta egne utredninger. 1.2 Kartlegging av effektene av formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen Universitetet i Nordland har i rapporten Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv (UiN-rapport nr. 4/2014) sammenlignet effektene av formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Her gjengis de viktigste funnene i rapporten. Om innføring av parlamentarisme har levd opp til forventningene Rapporten konkluderer med at virkningene av å innføre en parlamentarisk styreform generelt har blitt som forventet. Man har for det første fått mer folkevalgt styring. Dette har skjedd ved at kommunerådet har overtatt administrasjonssjefens rolle. For det andre har det skjedd en ansvarliggjøring ved at ansvaret for beslutningene klarere kan knyttes til kommunerådet og de partier som støtter rådet. Det har også blitt klarere politiske skillelinjer. Den siste effekten avhenger av om det er et flertall i kommunestyret som står bak kommunerådet.

19 19 I byene ønsker 2/3 av kommunestyrerepresentantene å videreføre parlamentarismeordningen. Også i fylkeskommunene er det klare flertall i fylkestingene for å videreføre ordningen. Dette kan tolkes som at innføring av parlamentarisme har vært en suksess. På den annen side er opposisjonen flere steder frustrert. Den mener at rådet har fått for mye makt. En parlamentarisk styringsmodell er formelt sett mer lukket enn formannskapsmodellen, og erfaringene viser at den medfører økte kostnader, blant annet ved at det blir flere heltidspolitikere. Politisk deltakelse Rapporten sammenligner de folkevalgtes oppfatninger om aktivitet og innflytelse i kommuner og fylkeskommuner med henholdsvis formannskap/fylkesutvalg og parlamentarisme. I de parlamentarisk styrte kommunene opplever kommunestyrerepresentantene at de tar færre initiativ for å få saker på dagsordenen, og at de får mindre gjennomslag for egne forslag. I fylkeskommunene er det derimot ingen vesentlige forskjeller på dette området. Både kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene mener at kommunestyret og fylkestinget har mindre innflytelse i parlamentarismemodellen enn i formannskapsmodellen. Forholdet mellom posisjon og opposisjon politisk polarisering En forventet effekt av å innføre parlamentarisme er et klarere skille mellom posisjon og opposisjon, det vil si et majoritetsstyre. Dette til forskjell fra formannskapsmodellen, som tradisjonelt blir beskrevet som et konsensusstyre. Praksis viser seg ikke å være helt slik. Rapporten peker på at man finner eksempler på både konsensusstyre og majoritetsstyre i begge modellene. Mindretallsparlamentarisme fører til en mer forhandlingspreget styreform enn flertallsparlamentarisme. Rapporten viser dessuten til tidligere undersøkelser 12 som påviser en økende tendens til faste flertallskonstellasjoner innenfor formannskapsmodellen. Tilrettelegging for opposisjonen Rapporten viser at opposisjonen i varierende grad er fornøyd med støtten de får til kontorer og saksforberedelse, herunder egne utredninger. I Oslo er opposisjonen til dels meget godt fornøyd med tilretteleggingen. I den andre enden av skalaen ligger Tromsø, hvor opposisjonen er svært misfornøyd med arbeidsbetingelsene. Innstillingsrett Opposisjonen er gjennomgående kritisk til at innstillingsretten er delegert til kommunerådet. Dette bidrar etter deres oppfatning til å legge sterke føringer på sakene, slik at det blir svært vanskelig for opposisjonen å få gjennomslag for endringer i kommunerådets innstilling. Betydningen av kommunestørrelse Rapporten fremhever fire argumenter for at parlamentarisme passer bedre i store kommuner enn i små kommuner: kompetanse, polarisering, autonomi og kostnader. 12 P.E. Martinussen, «In search of the government in local government: Coalition agreements and office payoffs in Norway», Scandinavian Political Studies, 25(2), 2002 side og Martinussen «Government performance and political accountability at sub national level: The electoral fate of local incumbents in Norway», Scandinavian Political Studies, 27(3), 2004, side

20 20 Kompetanseargumentet har sammenheng med at det er lettere å rekruttere kompetente politiske ledere i store kommuner enn i små. I og med at kommunerådet overtar både formannskapets og administrasjonssjefens oppgaver, knytter det seg et stort lederansvar til det å være kommuneråd. Det er videre større grad av politisk polarisering i store kommuner enn i små. Dette gjør at forholdene ligger bedre til rette for å innføre parlamentarismemodellen, med dens fokus på klarere politiske skillelinjer, i store kommuner enn i små kommuner. Kommuner med store budsjetter og staber vil ofte ha større frihetsgrader enn mindre kommuner med mindre budsjetter. Autonomi er en viktig forutsetning for at opposisjonen skal kunne stille kommunerådet til ansvar for sine handlinger. Til slutt kommer kostnadsargumentet. Å innføre parlamentarisme innebærer flere heltidspolitikere, både rådsmedlemmer og politiske rådgivere. I tillegg kommer støtte til partier som ikke deltar i rådet. Rapporten konkluderer likevel med at kommunene selv bør få bestemme hvilken styringsmodell de ønsker å benytte.