Hvordan formidles læreplanen? En komparativ evaluering av læreplanbaserte virkemidler - deres utforming, konsistens og betydning for læreres praksis

Transkript

1 Hvordan formidles læreplanen? En komparativ evaluering av læreplanbaserte virkemidler - deres utforming, konsistens og betydning for læreres praksis

2

3 Av Kari Bachmann, Kirsten Sivesind, Azita Afsar og Stefan Hopmann Hvordan formidles læreplanen? En komparativ evaluering av læreplanbaserte virkemidler - deres utforming, konsistens og betydning for læreres praksis

4 Høyskoleforlaget AS Av Kari Bachmann, Kirsten Sivesind, Azita Afsar og Stefan Hopmann ISSN ISBN Utgitt av Høyskoleforlaget i samarbeid med Høgskolen i Agder. Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven og fotografiloven eller i strid med avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utgitt av: Høyskoleforlaget AS Norwegian Academic Press Postboks 39 N-4601 Kristiansand S. Norway Telefon: (+47) Telefaks: (+47) E-post: post@hoyskoleforlaget.no Internett: Høgskolen i Agder Serviceboks 422 N-4604 Kristiansand Telefon: (+47) Telefaks: (+47) Internett: Printed in Norway 200x Trykking og innbinding: PowerPrint AS, Steinkjær

5 Innhold Innhold... 5 Forord... 8 Kapittel 1 innledning Evalueringsdesign Reformer som forandrer og forandres Læreplanforvaltning en historisk bakgrunn Formidlingstiltak og administrasjon et spørsmål om rasjonelle eller normative valg? Implementering og iverksetting av L97 oppfølging eller nybrottsverk? Kapittel 2 Læreplanen som kommunikativ prosess Modeller for beslutningsprosesser Organisasjoner i endring et resultat av rasjonelle overveielser? Endringer i utdanningssystemet Teorier om begrenset rasjonalitet Beslutninger som organisasjonens kommunikasjonsform Didaktikk og beslutningskommunikasjon Læreplanens kommentarprinsipp Kapittel 3 Metode Gjennomføring av undersøkelsen Analyse Likertskala, gjennomsnitt og samlevariabler Populasjon og utvalgsproblematikk Gruppeforskjeller og signifikans Kapittel 4 Implementering et nettverk av løsninger... 56

6 Hvordan formidles læreplanen? Kompetanseutviklingsplanen og det påfølgende planarbeidet Trykte publikasjoner og kontakter utad Læremidler fra lærebøker til IKT Evaluering, ledelse og en samordning av virkemidler Utdanningsledelse et tiltak på tvers? Om sentrale funksjoner i implementeringsarbeidet Mannskapet en fast stab? Kjønn og alder ingen hindring! Utdanning slik det høver seg? Kapittel 5 Idealer og forventninger til læreplanen Hvilke idealer var viktige i arbeidet med læreplanen? Forventninger til målene og innholdet i læreplanen Kapittel 6 Sekundære læreplansbindinger lever de opp til sitt navn? Om bruk av planer og materiell i implementerings- og undervisningsarbeid Planer, dokumenter og materiell i implementerings- og lærebokarbeid Bruk av planer og materiell i arbeid med kompetanseutvikling og informasjonsformidling Implementeringstiltakenes ivaretakelse av læreplanen Bruk av planer og materiell i undervisningsarbeid Lærebokutvalgets intensjoner for lærebøkenes formål i planlegging og undervisning Oppsummering Kapittel 7 Hva har kompetanse- og evalueringsarbeidet dreid seg om? De viktigste tiltakene i implementeringsarbeidet Kompetanseutvikling og planleggingsarbeidet ved skolen Oppsummering av kompetansearbeidets utforming og nytte Hva har evalueringsarbeidet dreid seg om? Oppsummering av evalueringsarbeidets utforming og nytte Lærerutvalgets vurdering av evaluering - før og etter L Oppsummering av lærerutvalgets vurdering av evaluering før og etter L Kapittel 8 Hvilke tiltak er nyttige for hva? Forventninger til implementeringstiltakenes og lærebøkenes nytte i læreres praksis Vektlegging av evalueringsarbeidets nytte for læreres arbeid

7 Vektlegging av kompetanseutviklingens nytte for læreres arbeid Vektlegging av lærebøkenes nytte for læreres arbeid Kapittel 9 Læreplanens og implementeringstiltakenes endringsverdi Forventninger til implementeringstiltakenes endringsverdi Forskjeller mellom forventninger og erfaringer omkring endring av undervisningsarbeidet Vurderinger av L97s endringsverdi. En sammenlikning mellom ulike grupper Kapittel 10 Oppsummering og avslutning Læreplanens betydning Sekundære læreplanbindinger som en forlengelse av læreplanen Læreplanen og balansen mellom endring og kontinuitet Konklusjoner Litteraturliste

8 Forord Denne rapporten omfatter resultater fra flere undersøkelser som tar sikte på å studere iverksettingen av Læreplanverket for den 10-årige skolen (L97). Prosjektet Hvordan formidles læreplanen? er en del av den nasjonale evalueringen av Reform 97 som gjennomføres etter oppdrag og med støtte fra Norges Forskningsråd. Initiativtaker og prosjektleder er Professor Stefan Hopmann ved Høgkolen i Agder/Pedagogisk institutt ved Norges teknisk naturvitenskapelige universitet (NTNU). Kari E. Bachmann ved pedagogisk institutt/likt ved NTNU har gjennomført sitt doktorgradsarbeid som en del av prosjektet, mens Kirsten Sivesind og Azita Afsar ved Pedagogisk Forskningsinstitutt, Universitetet i Oslo (UiO), nå ved henholdsvis Institutt for lærerutdanning og skoleutvikling, UiO og Læringssenteret, har vært engasjert som forskere. Prosjektet tar utgangspunkt i det internasjonale forskningsprosjektet A cross cultural study of organizing curriculum change (OCC), initiert av Stefan Hopmann og Rudolf Künzli (Didaktikum Aarau). Vårt evalueringsprosjekt har tatt form gjennom en tett samarbeidsprosess mellom de nevnte deltakerne i prosjektgruppen, som har stått sammen om utvikling av evalueringsdesign, teoriutvikling, utforming av spørreskjemaer, datainnsamling, analyser og skrivearbeid. Ansvaret for å utarbeide de enkelte kapitler har vært fordelt som følgende: Kapittel 1, Innledning, er skrevet av Kirsten Sivesind og Stefan Hopmann. Kapittel 2, Læreplanen som kommunikativ prosess, er skrevet av Kari E. Bachmann. Kapittel 3, Metode, er skrevet av Kirsten Sivesind og Kari E. Bachmann. Kapittel 4, Implementering, et nettverk av løsninger, er skrevet av Kirsten Sivesind. Kapittel 5, Idealer og forventninger til læreplanen, er skrevet av Kirsten Sivesind. Kapittel 6, Sekundære læreplansbindinger lever de opp til sitt navn? Om bruk av planer og materiell i implementerings- og undervisningsarbeid, er skrevet av Kari E. Bachmann og Azita Afsar.

9 Kapittel 7, Hva har kompetanse- og evalueringsarbeidet dreid seg om, er skrevet av Azita Afsar Kapittel 8, Hvilke tiltak er nyttiger for hva? er skrevet av Kari E. Bachmann. Kapittel 9, Læreplanens og implementeringstiltakenes endringsverdi, er skrevet av Kari E. Bachmann Kapittel 10, Oppsummering og avslutning, er skrevet av Kari E. Bachmann. Mange takk til Professor Bjørg Brandtzæg Gundem for gjennomlesning av rapporten og mange gode kommentarer underveis og Siren Vegusdal og Inger Lin Nystad Baade for all god hjelp med teknisk redigering. 9

10 Kapittel 1 innledning De mest sentrale aktører ved iverksettingen av en læreplanreform er det pedagogiske personalet ved skolene, som gjennom lov- og forskriftsverket er forpliktet til å planlegge undervisningen etter målene og innholdet i L97. Så langt vi kan se, og på grunnlag av våre gjennomførte undersøkelser, har lærerne læreplanen i bakhodet (Stenmo 1999). Det betyr lærerne har lest planen, kjenner innholdet og bruker i den i sin planlegging. Lærerne oppfatter også at undervisningen er i tråd med forskriftene. Likevel sier de fleste lærerne vi har spurt, at læreplanen ikke, eller bare i liten grad, har forandret deres egen undervisningsplanlegging og undervisning. Dette er i tråd med hva man kjenner fra tidligere undersøkelser i Norge (Hauge 1999; Stenmo 1999), og studier i andre land (Hopmann 1998a). Til forskjell fra strukturelle reformer, er det verken historisk eller empirisk stor grunn til å tro at læreplaner virker umiddelbart på skolens virksomhet (Hopmann 1999a), og i de tilfeller der den nye læreplanen atskiller seg fra de forrige, er virkningen direkte avhengig av hvordan lærerne fortolker den pågjeldende forandring (Hauge 1999; Sivesind 1995; Stenmo 1999). Men det er - i følge våre inntil nå samlede resultater - heller ikke i disse tilfeller læreplanen selv, som utløser forandringsbehov hos lærerne. Den er i stor grad formidlet gjennom andre læreplanbaserte virkemidler, såkalte sekundære læreplanbindinger (Hopmann 1988), altså tiltak og redskaper, som er relatert til læreplanens mandat og innhold, og som direkte eller indirekte kan støtte opp om lærerens undervisningsforståelse og planlegging. Det gjelder først og fremst utskiftningen av lærebøkene og annet undervisningsmateriell (Ben-Peretz 1990; Biehl and Ohlhaver 1999; Pinar et al. 1995; Selander and Englund 1994; Westbury 1990; Westbury 1991). Dernest er enhver reform et spørsmål om organisering, ledelse og beslutninger (Hopmann 1988; Gundem 1993a; Künzli and Hopmann 1998). Utover dette er kompetanseutvikling et viktig redskap som støtter opp om og kvalifiserer lærere i arbeidet med å planlegge og å gjennomføre undervisningen (Bachmann 2002; Nesje 1999; Nesje and Hopmann 2002). Et aktuelt virkemiddel er også ulike evalueringstiltak som skal sikre at undervisningen er i tråd med de forventinger læreplanene gir uttrykk for (Hopmann 1999b).

11 Evalueringsdesign Betydningen av det enkelte virkemidlet er ikke det viktigste i denne sammenheng. Avgjørende for utfallet av reformtiltakene er hvordan virkemidlene forholder seg til hverandre, utfyller hverandre og definerer mellomrommet mellom arbeidet med utarbeidelse av læreplanen og undervisningspraksisen. For at planen skal få gjennomslag, må den komme til uttrykk gjennom lærebøkene, være gjenstand for ledelses- og støttetiltak og bli aktualisert gjennom arbeidet med evaluering og kompetanseutvikling (Afsar 1995). På denne bakgrunnen har vi utviklet følgende evaluerings - design. L97 Informasjon Læremidler Ledelse Evaluering Kompetanse Undervisning Figur 1.1: Evalueringsdesign Evalueringsdesignet skiller mellom tre nivåer, det politiske, det programmatiske og det praktisk pedagogiske, som hver omfatter ulike oppgaver og aktiviteter (Biehl and Ohlhaver 1999; Künzli and Hopmann 1998; Sivesind 2002). På det politiske nivået legitimeres arbeidet med læreplanen ved at offentligheten gir sin tilslutning gjennom godkjenning og høringsinstanser. Det programmatiske nivået omhandler utforming og implementering der de faglige og metodiske spørsmål settes på dagsorden. Det tredje nivået omhandler det pedagogiske arbeidet i skolene. I henhold til senere forskning på feltet, er det liten grunn til å forvente at prosessene mellom nivåene følger et enkelt mønster ovenfra og ned (Hopmann 1998a). Derfor er det heller ikke kausalt i forstand av å utlede bestemte faktorer som forklarer gitte resultater. Fordi vi antar at sammenhengen mellom to forhold er avhengig av deltakernes beslutninger og overveielser, vil forbindelseslinjene og tiltakene analyseres på bakgrunn av de valg som gjøres i organisasjonen slik den utspilles i arbeidet med reformen 11

12 Hvordan formidles læreplanen? Vi er heller ikke opptatt av enkeltindividenes hensikter og preferanser, men først og fremst hvilke temaer som er sosialt representert for de personutvalg som har konkret tatt del i implementeringsarbeidet. I en metodologisk forstand innebærer det å se makrososiale sammenhenger som et resultat av beslutninger i en organisasjon (Afsar, Sivesind and Bachmann 2002; Sivesind Under arbeid). Siden vi antar at kommunikasjon binder de ulike nivåene sammen i forstand av å omhandle felles temaer, vil vår metode og analyse være begrunnet i en kommunikasjonsteori om organisasjoner. Det forutsetter også en kartlegging av hvilke deltakere som har vært involvert i arbeidet med læreplanen, og en beskrivelse av hvordan tiltakene har vært designet, formidlet og forstått. Siden vi antar at det ikke vil være et en til en forhold mellom nivåene, er det også forventet at det er forskjeller i forståelsen og bruken av planen. Derfor gjør vi en sammenliknende analyse med tanke på å finne likheter og forskjeller i måten personer i administrative posisjoner og lærere tematiserer læreplanen. Reformer som forandrer og forandres Utdanning forandrer seg gjennom det lange løp av skiftende historiske praksiser og framtrer med ulik tyngde og karakter slik det utformes av deltakerne på ulike nivåer i systemet. Ser man historisk på det, tilskrives utviklingslinjene en institusjonell betydning for hvordan læreplanreformer foregår. De er vesentlige for å forstå hvordan reformer skapes og gjenskapes i en gjentagende rekonstruksjon der visse mønstre framtrer som typiske for en periode eller et utviklingsforløp. Også innenfor kortere tidsrom som gjelder èn læreplanreform, er det mulig å vise til bestemte strukturer eller handlingsmønstre. I denne sammenhengen dreier det seg om faser i arbeidet, fra man argumenterer politisk for at en reform skal igangsettes, gjennom arbeidet med å utforme læreplanen og legge den fram for høringer, gjennom ulike utprøvinger og/ eller formidlingstiltak, og til at den blir iverksatt som en del av skolens primære virksomhet. På mange måter er dette en beslutningsgang som følger de formale prosedyrene i arbeidet (Hopmann 1991b). Det er vanlig å se disse fasene tilknyttet bestemte nivåer i organisasjonen. Når det gjelder en sentral læreplanreform, er ideen at den utformes sentralt, men iverksettes lokalt. En slik tankegang er rimelig i og med at sentrale utdanningsreformer representerer politiske og administrative beslutninger som er gjort på vegne av samfunnet som sådan, og har legitimitet i den forstand at den skal gjelde for mange, ikke minst for skolene, lærerne og elevene som skal benytte seg av den i arbeidet. Allikevel kan man påstå at denne sentrale-desentrale tankegangen er for enkel til at 12

13 den skisserer de kompliserte sammenhengene som eksisterer mellom alle de nivåene og organisasjonene som er involvert. At reformarbeidet foregår ustanselig, på flere nivåer, i ulike organisasjoner, på flere beslektede fagområder, med ulike hensikter og på samme tid, gjør endringene kompliserte og mangeartede. At den enkelte deltaker spiller inn på basis av egne prioriteringer, gjør ikke saken enklere. Derfor kan ikke forandringer sees som utfallet av et enkeltstående tiltak, men et resultat av de valgene som deltakerne gjør i samspillet med omgivelsene. Det betyr også at den enkelte ikke vil kunne forandre noe som helst, uten at fellesskapet gir sin tilslutning. Endringsagenten vil altså kunne stå overfor store utfordringer når fellesskapet er mangfoldig og bygger på lange og sterke tradisjoner. Med andre ord - utdanningsreformer kan ikke leses uavhengig av tid, sted og de sosiale sammenhenger de inngår i. Det er altså et komplisert bilde som tegnes når man tar høyde for alle de aktivitetene og beslutningene som foregår parallelt, og derfor kreves det et analyseapparat eller en modell som forenkler og systematiserer våre observasjoner, men som allikevel ikke stigmatiserer blikket i den forstand at vesentlige hendelser og handlinger blir oversett. I tillegg er det viktig å ta utgangspunktet i de begrepene som er relevante for å beskrive og analysere læreplanaktiviteten slik den foregår i vår aktuelle kontekst. Det betyr at man må ha et klart begrep om hva en læreplan er, hva en reform innebærer av endringsforsøk og hvordan disse forsøkene kan sies å henge sammen med tidligere praksiser så vel som nye utviklingstrender. Læreplanforvaltning en historisk bakgrunn Er arbeidet med læreplaner et politisk, administrativt eller pedagogisk foretak? For å svare på spørsmålet, må man først avklare hva et politisk og administrativt problem er til forskjell fra et pedagogisk. Ser man historisk på det, vil man kunne si at de politiske myndighetene har det overordnede og legitime ansvaret for å ta beslutninger på vegne av samfunnet. Gjennom det parlamentariske systemet vedtas lover og retningslinjer som skal komme offentligheten og borgerne til gode. Det forutsetter imidlertid et administrativt apparat som håndterer sin primære oppgave; å fungere som en besluttende og iverksettende instans for politiske myndigheter. Tradisjonelt har dette foregått i den offentlige administrasjonen som vedtar reguleringer i form av regler og forskriftsverk for egne og underliggende etater. Slike beslutninger formidles gjerne skriftlig og forutsetter at den som er underordnet følger anvisningene som er skrevet ned og følger bestemte prosedyrer. Dermed blir organisasjonen formal i sin rasjonalitet. 13

14 Hvordan formidles læreplanen? Reguleringene kan ha stor betydning for hvordan omorganiseringer foregår i for eksempel utdanningssystemet. Dersom lov og mandater setter nye krav til elevgrunnlag, inntaksordninger, rettigheter for visse grupper, linjedelinger etc. kan man i ettertid se at det skjer strukturelle forandringer av omfattende art. Det er fordi alle ansatte i forvaltningen forpliktes i forhold til hva som er besluttet gjennom lov- og forskriftsverket, og kan i enkelte tilfeller også bli straffet dersom saker blir innklaget og evt. havner i rettsapparatet. Slik sett blir beslutninger tatt gjennom både formidlende tiltak og iverksettinger, og gjennom tilsyns og kontrollordninger - en praksis som vanskelig lar seg oppheve selv om dereguleringer blir gjennomført. Spørsmålet er altså ikke hvorvidt utdanningen er regulert, men på hvilke områder og i hvilken grad. Historisk sett har lovreguleringene ikke vært tilstrekkelige med tanke på å utføre den todelte oppgaven som innebærer å formidle utviklingstiltak og føre tilsyn og kontroll. Derfor har læreplaner kommet til, først og fremst for å kunne formidle vedtak om hva som skal være innholdet i utdanningen (Gundem 1997). Dette er også tilfellet i den norske konteksten (Gundem 1993). Læreplaner har altså hatt en formidlende funksjon, bygget på en tillit til at ansatte følger opp planen i sitt offentlige virke. Til motsetning kan sentrale evalueringer ha en kontrollerende funksjon som innebærer å føre tilsyn og kontroll med skoleverket. I nord- og kontinental-europa er det lange tradisjoner for å utforme læreplaner i forlengelsen av hva loven setter som krav, mens eksterne evalueringer har fått en underordnet status med tanke på å standardisere utdanningsinnholdet (Hopmann og Nesje 2002). Det har å gjøre med oppbyggingen av en offentlig statsforvaltning slik det ble utviklet gjennom etableringen av den prøyssiske staten på slutten 1700-tallet og senere bygget opp gjennom byråkratiet og tilhørende utdanningsinstitusjoner i1800- tallets Europa. Da fikk fagprofesjonene sentrale posisjoner og arbeidsoppgaver i både utviklingen og iverksettingen av offentlige reformer. De statlige organiserte universitetene og seminarer for blant annet lærere, sørget for å utdanne personer til embeter i offentlig virksomhet gjennom profesjonsstudier/ embetsstudier og seminarer for f.eks lærere. I og med at personer med bestemte eksamener og utdanninger ervervet seg sentrale og sterke posisjoner innenfor den offentlige forvaltningen, ble byråkratiet utviklet for å etterkomme ønsker og krav fra de sektorer som var representert (Ringer 1969). V- modellen som representerer fovaltningstanken (Verwaltung), gjengitt i Figur 1-2, skisserer hvilke institusjoner som hadde betydning for utdanningsreformene, det vil si høyere utdanning med sine profesjoner, politiske myndigheter og statsadministrasjonen. Det var et trekantforhold som i første rekke ble bundet sammen ut fra ideen om danning (Bildung) (Ringer 1969). 14

15 Politikk Loven Danningsidé Profesjoner (lærer) Læreplan Undervisning Utdanning (elev) Borger Figur 1.2: Verwaltung læreplanens funksjon sett ut i fra en forvaltningsmodell Derfor ble også utdanningsreformene utformet gjennom en læreplan som gav bestemte retningslinjer for skolens innhold, som igjen skulle komme den enkelte borger til gode i form av undervisning innrettet med tanke på danning (Bildung). Siden dette hensynet ikke var forenlig med en sterk kontroll, verken av utdanningens beskaffenhet, profesjonene, skolenes undervisning eller elevenes læring, ble hensynet om å føre tilsyn i form av eksterne evalueringer av underordnet betydning (Hopmann og Nesje 2002). Dermed ble kontrollfunksjonen overtatt av profesjonen selv som et indre prosess-anliggende, mens det eksterne eksamenssystemet ble administrert for å sortere elever til videre studier og arbeidsliv, en funksjon som på mange måter bevarte utdanningsinstitusjonenes etablerte rolle i samfunnet. Utdanningsinstitusjonene så seg selv tjent med et statlig mandat for å utføre denne funksjonen, men samtidig var profesjonene selv i stand til å utforme hva som skulle ligge til grunn for organisering og utvelgelse av innholdet. Utformingen av læreplaner, som studieplaner og fagplaner gav dem en slik sjanse. De angir hvilket innhold som elevene skal møte gjennom et utdanningsløp, og kan presisere både legitimeringen eller begrunnelsen av det (orden), hvordan det skal struktureres i forhold til en progresjon og årstrinn (rekkefølge) og hvordan innholdet skal behandles/utformes i organiseringen av skolens virksomhet, først og fremst gjennom undervisningsinteraksjonen mellom lærer og student/elev. Siden denne interaksjonen blir vesentlig for hva som formidles og læres i klasserommet, kan den sies å være besluttende i siste 15

16 Hvordan formidles læreplanen? instans (utvalg). For nærmere forklaring på begrepene på orden, rekkefølge og utvalg, se side 40. Dermed er ikke læreplanen kun et spørsmål om politikk og administrasjon, men dreier seg om pedagogiske problemstillinger som skal ivareta elevenes og i prinsippet borgernes rettigheter. Slike problemstillinger er ikke bare et organisatorisk spørsmål om hvordan undervisningen blir iverksatt eller evaluert, men måten læreplaner utformes på, med hensyn til faglige- og pedagogiske problemstillinger. Med andre ord, læreplanen og undervisningen har vært utformet med en politisk legitimitet, formidlet gjennom administrativ praksis og ikke minst tatt utgangspunkt i profesjonelle spørsmål som pedagogene har ivaretatt gjennom sine oppgaver og roller i forvaltningsapparatet. Vår figur illustrerer dette trekantforholdet. To rasjonaler er derfor sentrale i den Nord- og kontinentaleuropeise utdannings - tradisjonen, den formale rasjonalitet knyttet til reguleringer og prosedyrer for hvordan loven skal håndheves, og den substansielle rasjonalitet som omhandler prinsipper for å begrunne, organisere og velge ut faglig og/ eller tverrfaglig innhold for undervisningsformål. Formidlingstiltak og administrasjon et spørsmål om rasjonelle eller normative valg? Siden læreplanen er et lovbestemt mandat for alle dem som er involvert i skole og utdanning, får den også sin virkning og funksjon i form av ulike formidlingstiltak, som for eksempel utformingen av lærebøker. Derfor vil en rekke grupper av personer med ulik institusjonstilknytning til utdanningsadministrasjonen og skoleverket, ha betydning for hvordan læreplanen formidles. Det gjelder redaktører og forfattere av lærebøker som opererer innenfor forlagsvirksomhet, kompetanseutviklere som deltar sentralt eller lokalt utviklingsarbeid, og ikke minst gjennom evalueringer som er sentralt eller lokalt iverksatt. Et spørsmål er imidlertid hvorvidt deres arbeid følger de formale og/ eller substansielle rasjonaler som ligger til grunn for vårt utdanningssystem, eller om de kan sies å representere nyere ideer om hvordan utdanningen skal styres og organiseres. Ser man på utdanningspolitikken slik den har utviklet seg gjennom de siste hundre år, finnes det mange eksempler på styrings- og ledelsestiltak som ikke er i tråd med de byråkratiske prinsipper slik vi har presentert dem innledningsvis. Av den samme grunn har byråkratitenkningen blitt neglisjert og avfeid som rigid og institusjonal, uten å ta høyde for de endringstiltak som den enkelte aktør bidrar med i reformarbeidet. Videre er de politiske og ideologiske momentene forsterket som beslutningsgrunnlag og ikke minst de rent økonomiske og rasjonelle grunner for å iverksette utdanningsreformer. 16

17 Ser man på utviklingen av de utdanningssystemene som ble etablert i overgangen til 1900-tallet, da industrialiseringen var på sin høyde, er også denne tenkningen helt på sin plass. Utdanning ble politisk ansett å være et middel for å integrere samfunnet sosialt og dermed få bukt med de sosiale problemene som for eksempel innvandringen og urbaniseringen (Kliebard 1988). Samtidig var utdanning et middel som skulle støtte opp om den teknologiske og økonomiske utviklingen og slik sett gjøre statene og enkelte bransjer/ bedrifter konkurransedyktige på den internasjonale arenaen. Siden statstanken i for eksempel USA, ikke var tradisjonsbundet til monarkiet, men legitimert ut fra en republikansk ide, ble heller ikke administrasjonen utformet ut fra ideen om forvaltningsherredømme der kongens autoritet ble delegert til ulike posisjoner og personer i hierarkiet. Ergo måtte man innenfor utdanningen operere instrumentelt ut fra ideen om å tilføre utenverden det som var krevet - læring, kunnskap og resultater. På tross av reformpedagogiske ideer som satte barnet i sentrum, ble dette systemet toneangivende for utdanningen i mange land og stater. Det førte til oppblomstringen av evalueringssystemer i form av omfattende testsystemer som administrasjonen utformet med tanke på å standardisere og kontrollere hva skolene og utdanningen som system produserte. Den enkelte aktør ble i dette systemet avkrevd å stå til ansvar for de oppgavene som rollen forutsatte. Reformpedagogiske ideer som også utviklet seg i USA på overgangen til tallet, var motsatsen til denne tenke-/ handlemåten, noe som gjenspeiles i den pedagogiske litteratur (Dewey 1916). Disse ideene ble allikevel ikke toneangivende for den offentlige utdanningsadministrasjonen, som fungerte på andre vilkår enn pedagogikkens egenreferanser (Westbury 1998). A-modellen der A står for administrasjonsperspektivet på utdanning (administration), gjengitt i figur 1-3, illustrerer dette forholdet: 17

18 Hvordan formidles læreplanen? Politikk Utdanning Evaluering Markedet Interaksjon Læring Sosialisering Borger Figur 1.3. Administrering av utdanning og evalueringens offentlige funksjon En slik administrativ praksis innebærer følgende rasjonale for handling: - en økonomisk-instrumentell rasjonalitet som går ut på å nå utenforliggende mål med minst mulig kostnader, og en normativ rasjonalitet som tar utgangspunkt i den enkeltes interesser og verdibaserte målsettinger. Nettopp fordi man anså hver enkelt borger og sosiale aktør for å agere på egne vegne med utgangspunkt i individuelle preferanser og holdninger, har også ulike modeller blitt utviklet for å forstå hvordan kombinasjonen av enkelthandlinger resulterer i kollektive resultater på et makrososiologisk nivå 1. Tanken om å se makrososiale forhold som resultat av enkeltstående valg, er helt sentral for å forstå både utviklingen og iverksettingen av en læreplanreform. Kan arbeidet med en læreplanreform sees som et forsøk på å rasjonalisere utdanningssystemet i en økonomisk forstand? Forutsetter læreplanen normative føringer som er ideologiske med tanke på å ivareta samfunnsmessige oppgaver og styringstiltak? Eller er det slik at læreplanen fungerer på sine formale vilkår som et mandat for en legal og legitim rolleutøvelse? Alternativt, er læreplanen bygget på tanken om innholdsmessig autorisasjon basert på utdanningens selvreferanse (danning) og/eller fagenes egenlogikk? (Sivesind, Afsar and Bachmann 2003). Etter som vi antar at vårt utdanningssystem og ikke minst læreplantekningen tar utgangspunkt i formale og substansielle rasjonaler, men samtidig tilpasser seg både styringsmessige og 1 Hvordan man forstår og forklarer dette, går utover rapportens tema, og derfor henvises det til bakenforliggende arbeider (Sivesind Under arbeid). 18

19 økonomisk-rasjonelle krav, ser vi viktigheten av å vurdere de mulighetene som skisseres i modellen nedenfor: Politikk Loven Danningsidé Læreplan Eval. Profesjoner Underv. Læring Markedet Interaksjon Sosialisering Borger Figur 1.4: Håndtering av ulike rasjonaler på bakgrunn av historiske forutsetninger for læreplanarbeidet Modellen kan sies å representere moderne paradokser for hva som kreves og forutsettes av alle dem som står ansvarlig for skole og utdanning i et moderne samfunn som vårt. Dette er temaet for rapporten. Både lærere, skoleledere og andre personer som har et ledelsesansvar for vårt utdanningssystem, må se til at skolen utvikler og tar i bruk reformer slik at den forandres i takt med de forutsetninger som de bygger på. Videre må ledere være i stand til å se hvordan man best imøtekommer ulike krav og håndterer problemer man står overfor. Vi tror at et begrep om kommunikasjon kan gi en god forståelse av denne problemhåndteringen, slik den fungerer på fellesskapets premisser, men samtidig på basis av hva den enkelte bidrar med inn i reformprosessen. Kapitlene som følger, vil gi en introduksjon til hvordan man kan forstå en slik prosess. Fram til i dag har organisasjoner og beslutningshierarkier, blitt beskrevet og fortolket ut fra begrepet om den instrumentelle og normative rasjonalitet som utviklet seg i USA i løpet av 1900-tallet. Teoriutviklingen har imidlertid gjort fremskritt, ikke minst gjennom beslutningsteorier som ser hvilke begrensninger som hviler på enhver organisasjon når det gjelder å fungere etter rasjonelle prinsipper av ulik art. Slike begreper og modeller har opplagt sin plass i vår litteratur om evaluering, reformer og læreplaner, noe som også vil ligge til grunn for hvordan vi har innhentet data, bearbeidet og drøftet dem. 19

20 Hvordan formidles læreplanen? Både med tanke på å utvikle våre teorier om læreplanreformer, men også for å begrunne våre valg og analyser, vil vi først ta for oss noen av de prinsippene om er sentrale for å forstå hvordan læreplanreformer fungerer i dagens utdanningssystem. Implementering og iverksetting av L97 oppfølging eller nybrottsverk? Forvaltningens primære oppgave Forvaltningens primære funksjon har vært å fungere som en besluttende og iverksettende instans for de politiske myndigheter (beslutninger angir organisasjonens form). Tradisjonelt har dette foregått gjennom å vedta reguleringer i form av regler og forskriftsverk for underliggende etater som for eksempel skoleverket (retten angir organisasjonens medium). I dette ligger en todelt oppgave, formidling og tilsyn. Historisk sett har lovreguleringene ikke vært tilstrekkelige med tanke på å utføre denne todelte oppgaven. På denne bakgrunn har læreplaner kommet til. De har en formidlende funksjon av å sette standarder for opplæring og undervisning. Videre har evalueringer vært organisert med tanke på å føre tilsyn og kontroll. Arbeidet med å utvikle et sentralt læreplandokument, tar utgangspunkt i en forutsetning om at skolens personale og brukergrupper setter seg inn i dokumentets innhold og tar anvisningene til følge for sitt daglige virke. Dette er imidlertid ikke den eneste måten læreplanen kan fungere som et formidlende ledd mellom sentrale myndigheter og skolens virksomhet. En rekke grupper av personer med ulik institusjonstilknytning, deltar i et implementeringsarbeid som har konsekvenser for læreplanens formidling og funksjon. Det gjelder redaktører og forfattere av lærebøker som opererer innenfor forlagsvirksomhet. Videre deltar en rekke personer i arbeid med kompetanseutvikling som er organisert enten sentralt eller lokalt i tilknytning til lærerutdanningsenheter og andre kompetansesentra. I tillegg er en rekke kommunale evalueringsprosjekter satt i gang som har følger for hvordan skolen oppfatter sitt program og mandat, og endelig vil den sentrale, den kommunale og den lokale skoleledelse har følger for hvilke tiltak som settes i verk når det gjelder oppfølging av læreplanen. Ikke minst har ledere ansvar for informasjonsflyt og kontrolltiltak som vil ha følger for måten lærere og skolens personale forstår og følger opp læreplanen i sin praksis. 20