Innhold. Fokus: Norge i verden Bokessay. 283 Leder. 287 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv Jonas Tallberg

Transkript

1 3 12 Innhold 283 Leder 287 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv Jonas Tallberg 305 EU og regional sikkerhet: Integrasjon, sikkerhet og assosierte ikke-medlemmer Pernille Rieker 329 Samtaler om Københavnerskolen. Begreper om politikk i studier av sikkerhetisering Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen Fokus: Norge i verden Fortsatt et privilegert land Jan Egeland 362 Fred og forsoning som norsk utenrikspolitikk Iver B. Neumann 372 Verden, Norge og utenrikspolitikken Ulf Sverdrup Bokessay 383 Krig sett fra bakken Ingvild Johnsen 391 Nord-Irland forteller: Hvem lytter? Peder Inge Knutsen Samdal

2 Anmeldelser 403 Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU. Norges offentlige utredninger 2012:12 Jan Erik Grindheim 412 Decision Points Espen Moe

3 Leder Denne utgaven av Internasjonal Politikk setter søkelys på to tema som begge ligger tidsskriftets hjerte nær: Fagartikkelseksjonen handler om EU som arena for og premissleverandør for europeiske lands utenrikspolitikk. Fokusspalten handler om hvilke utviklingstrekk som vil prege verden og det internasjonale samfunnet i tiden fremover. I sentrum for begge seksjoner står Norge og norsk utenrikspolitikk: Hvordan påvirkes Norge av prosesser i EU, og hvordan forholder EU seg til Norge sammenlignet med andre utenforland? Hvordan vil norsk utenrikspolitikk se ut åtte år frem i tid? I fagartikkelseksjonen har vi gleden av å trykke to inviterte bidrag om den første tematikken. I artikkelen «Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv» sammenligner Jonas Tallberg utfallet av europeiseringsprosesser i Norge og Sverige. Tallberg observerer at Norge ikke bare har tilpasset seg EUs regelverk, men selve organiseringen av den politiske makten har endret seg i samme retning som i medlemslandene selv. For det første er mye makt delegert til det overnasjonale nivå. For det andre er nasjonale regjeringer og domstoler styrket på bekostning av parlamentene, mens forvaltningen har økt sin makt vis-à-vis politikerne. Samtidig skiller Norge seg fra de fleste EU-land ved at Stortinget ikke har klart å ta tilbake makt ved å styrke sin stilling. Paradoksalt nok har heller ikke Nordens sterkere stilling som region vært like påtagelig i Norge som i EU-landet Sverige. Også i Pernille Riekers fagartikkel om EU fremgår det at Norges selvbilde som et «utenforland» i EU er i ferd med å bli et selvbedrag. Hun analyserer hvordan slike utenforland integreres i EU langs dimensjonen sikkerhet. Konklusjonen er at summen av avtaler med, deltagelse i og tilpasning til EU innebærer at Norge i praksis er like integrert i det europeiske sikkerhetsfellesskapet som mange medlemsland. Allikevel, fordi Norge ikke har tilgang til beslutningsprosessene i EU, preges forholdet av EUs dominans og norsk underkastelse, skriver Rieker. Liknende observasjoner var et gjennomgående tema for Europautredningens 900 sider lange rapport som ble lansert tidligere i år og som Jan Erik Grindheim gir oss en kritisk gjennomgang av i dette nummerets bokspalte. Det er vår påstand at ved å fokusere nesten utelukkende på spørsmålet om institusjonell tilknytning og autonomi i debatten om Norges forhold til Europa og EU, har vi i stor grad fortrengt det faktum at Norge politisk og kulturelt faktisk er en del av Europa. Her ligger kanskje et av de største paradoksene knyttet til den løpende debatten om norsk utenrikspolitikk:

4 Europautredningen har nemlig ikke ført til en engasjert debatt om hvordan vi bør områ oss for å møte de store demokratiske og identitetsmessige utfordringer vårt forhold til Europa innebærer. For eksempel merker vi oss at forskningsinteressen for Europa og europeiske land forblir relativt beskjeden i Norge innenfor fagfeltet internasjonal politikk. Og mens finanskrisen raser i Europa, fremstår dagliglivet i lille, rike Norge som merkelig upåvirket. At Europa ofte utgjør en overraskende liten del av bildet i den åpne debatten om norsk utenrikspolitikk, blir synlig i bidragene til denne utgavens Fokusspalte, som handler om «Norge i verden 2020». Ideen til spalten har vi lånt fra et seminar som ble arrangert på NUPI våren Den gang diskuterte fire gjengangere i norsk samfunnsdebatt hvordan norsk utenrikspolitikk vil kunne se ut åtte år frem i tid. Hva blir de viktigste trendene og utfordringene? Hvordan skal Norge finne sin plass og sin rolle? I lys av det overnevnte er det påtagelig at både de som presenterte sine vyer den gang og de som har bidratt med innlegg til dette nummerets Fokusspalte, knapt nevner Europa med et ord. Å lage temanumre som dette er en krevende øvelse. I den forbindelse ser vi vårt snitt til å komme med et aldri så lite hjertesukk. I lederen til forrige nummer gjorde vi oss noen betraktninger rundt forskerrollen og de glidende overgangene som gjerne oppstår mellom forskning og politikk. I arbeidet med dette nummeret har vi igjen blitt minnet om at forskerrollen stadig er under press fra andre hold. Til dette nummeret har nemlig mer enn halvparten av våre opprinnelig planlagte bidragsytere sett seg nødt til å kaste inn håndkleet. Noen tidlig i prosessen, andre senere. I hvert enkelt tilfelle ligger selvfølgelig særegne omstendigheter og begrunnelser. Men et fellestrekk for dem alle er erkjennelsen av at tiden ikke strekker til. Det er andre oppgaver som haster mer, som forplikter mer og som kanskje også er lettere gjennomførbare enn å levere et bidrag til et vitenskapelig, skandinaviskspråklig tidsskrift. En av mange oppgaver som blir stadig viktigere i forskerhverdagen er formidling og synlighet på den offentlige arena. Forskningsformidling er både givende og nødvendig. Uten den ville forskningen mistet sin samfunnskritiske funksjon og forskergjerningen ville synes mindre meningsfull. Det er imidlertid grunn til å advare dersom denne oppgaven over tid viser seg å gå på bekostning av kunnskapsproduksjon og faglige prestasjoner. For å sette det på spissen: De som blir faste travere i norske avisspalter er ikke nødvendigvis de samme som topper statistikken over antall tyngre, fagfellevurderte publikasjoner. Formidling er nemlig ikke bare tidkrevende, men den utøves også i en annen modus og fremdyrker en annen type kompetanse enn den som kreves for akademisk kunnskapsproduksjon og artikkelskriving. Å være del av den offentlige debatten kan dertil virke så suggererende og stimulerende at en skrivebordstilværelse frem-

5 står som lite attraktiv til sammenligning. Dette utgjør et aldri så lite paradoks all den tid forskerens innspill i den offentlige debatten bør være tuftet på profesjonell kunnskap og all den tid vitenskapelig publisering ideelt sett skal sertifisere denne og dermed være forskeres hovedbeskjeftigelse. Realiteten vil for mange være at andre oppgaver alltid melder seg, og at oppgaver som administrasjon, undervisning, sensur og populærvitenskapelig formidling får forrang fremfor den langsiktige forskningen. For de av leserne som måtte kjenne igjen denne virkelighetsbeskrivelsen og lengter etter tunge akademiske artikler som er godt forankret i det vitenskapsteoretiske universet, trykker vi i denne utgaven også artikkelen «Samtaler om Københavnerskolen». Ulrik Pram Gad og Karen Lund Pedersen tar her for seg Skandinavias mest navngjetne IR-teori og analyserer ulike politikkbegreper som gjør seg gjeldende i studier av sikkerhetisering. God lesning! Kristin Haugevik og Julie Wilhelmsen, redaktører Morten Skumsrud Andersen, bokredaktør

6 Abstract The Europeanization of Norway in a Comparative Perspective Research on Europeanization clearly shows that membership in the European Union over time affects the national political systems of member states. Given Norway s extensive integration within the EU, it is relevant and important to assess whether and, if so, how the Norwegian political system, too, has changed as a result, and how these effects compare with the general patterns among EU member states. Exploring the Europeanization of Norway in a comparative perspective, the article maps the effects of European integration for four central power relationships in the Norwegian political system: national-supranational authority, executive-legislative-judicial authority, political-administrative authority and national-regional authority. It is demonstrated that integration within the EU to a large extent has had the same effects in Norway as in the member states of the EU, despite Norway s alternative form of affiliation: extensive delegation of power to the supranational level, strengthening of the government in relation to the parliament, an increasingly important role for national courts, expanded power and autonomy of the executive administration in relation to the political leadership, and some strengthening of the regions vis-à-vis the central government. Key words: Europeanization European integration Norway Sammendrag Forskning om europeisering visar tydligt att medlemskap i Europeiska unionen över tiden påverkar de nationella politiska systemen i medlemsstaterna. Mot bakgrund av Norges mycket långtgående integrering i EU, är det relevant och viktigt att bedöma om och hur även det norska politiska systemet har påverkats, samt i vad mån dessa effekter överensstämmer med det generella mönstret bland EU:s medlemsstater. Artikeln undersöker europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv och kartlägger effekter av europeisk integration för fyra centrala maktförhållanden i det norska politiska systemet: nationell-övernationell makt, verkställande-lagstiftande-dömande makt, politisk-administrativ makt, samt nationell-regional makt. Artikeln slår fast att integreringen i EU i stora delar har påverkat det politiska systemet i Norge på samma sätt som i EU:s medlemsländer, trots Norges annorlunda tillknytningsform: omfattande delegering av makt till den övernationella nivån, stärkt position för regeringen i förhållande till parlamentet, mer betydelsefull roll för nationella domstolar, ökad makt och autonomi för förvaltningen gentemot den politiska ledningen, och en viss förstärkning av regionerna i förhållande till den centrala statsnivån. Nøkkelord: europeisering europeisk integration Norge

7 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv JONAS TALLBERG Ph.d., professor i statsvitenskap, Stockholms universitet jonas.tallberg@statsvet.su.se Tjugo år efter att EES-avtalet undertecknades är det alltmer uppenbart att Norge är tätt invävt i den europeiska integrationsprocessen, trots avsaknaden av medlemskap. EES-avtalet var redan 1992 det mest omfattande och genomgripande avtal som Norge någonsin ingått, och därefter har avtalet breddats ytterligare, i takt med att samarbetet inom EU utvecklats och utvidgats. Därutöver har Norge efter hand ingått ytterligare avtal med EU på områden som gränskontroll, polissamarbete, säkerhets- och försvarspolitik och regionalpolitik. Sammantaget utgör avtalen med EU Norges största och viktigaste utrikespolitiska samarbete. Men avtalen formar också de inrikespolitiska förhållandena inom Norge på ett sätt som skiljer sig från alla andra folkrättsliga avtal. Nästan alla politikområden är idag i någon mån påverkade av avtalen med EU: ekonomi, näringsliv, arbetsliv, välfärd, hälsa, regionpolitik, energi, miljö, forskning, utbildning, jordbruk, fiske, gränskontroll, invandring, polissamarbete, utrikes- och säkerhetspolitik, med mera. Samtliga 17 departement arbetar i större eller mindre utsträckning med EU/EES-frågor, liksom många myndigheter och samtliga kommuner. Av cirka 600 norska lagar innehåller ungefär 170 i större eller mindre utsträckning EU-rätt. Sammantaget beräknas Norge ha övertagit ungefär ¾ av EU-rätten, jämfört med de EU-länder som är med på allt. I termer av politiskt innehåll är skillnaderna mellan utanförskap och medlemskap allt mindre. Internationell forskning visar otvetydigt att medlemskap i EU över tid har påverkat de politiska systemen i dessa länder en effekt som ofta beskrivs i termer av «europeisering» (Goetz & Hix 2000; Cowles et al. 2001; Olsen 2002; Featherstone & Radaelli 2003; Börzel & Risse 2006; Graziano & Vink 2006). Genom integreringen i EU har organiseringen av nationell politik förändrats och maktförhållanden mellan olika nationella politiska institutioner förskjutits.

8 288 Jonas Tallberg Mot bakgrund av Norges täta invävning i EU under de senaste två decennierna blir det relevant att ställa samma frågor också i Norges fall. I vad mån har avtalen med EU påverkat organiseringen av norsk politik och samhällsliv? På vad sätt har avtalen med EU bidragit till att förskjuta maktförhållanden inom den norska staten och det norska samhället? Och i vilken utsträckning skiljer sig europeiseringen av Norge från den generella erfarenheten i EU:s medlemsländer? Syftet i den här artikeln är att teckna huvuddragen i EU-samarbetets effekter på den politiska maktfördelningen inom Norge, samt att sätta dessa i ett jämförande europeiskt perspektiv, med utgångspunkt i slutsatserna från Europautredningen (NOU 2012:2). 1 Europeisering är ett begrepp som används för att beteckna en mängd olika processer (Olsen 2002). En grundläggande uppdelning kan göras mellan, å ena sidan, europeisering som utvecklandet av gemensamma institutioner, regler och normer på EU-nivå (Risse et al. 2001), och å andra sidan, europeisering som effekter på nationell nivå av samarbete inom EU (Börzel & Risse 2006). Denna artikel fokuserar endast på den senare formen av europeisering. Vidare avgränsas denna artikel till att behandla konsekvenser av europeiskt samarbete för organisatoriska maktrelationer i det nationella politiska systemet, medan effekter på nationella policies, diskurser och identiteter lämnas utanför. EU:s påverkan på nationella politiska system kan ske genom flera olika former av mekanismer (Vink & Graziano 2006). Det kan röra sig om att EU formellt kräver förändringar i nationella regler och institutioner för att dessa ska överensstämma med rätt och riktlinjer inom EU. Det kan också handla om att samarbetet i EU bidrar till att omfördela politiska resurser och möjligheter mellan olika nationella aktörer. Slutligen kan det röra sig om informell anpassning på nationell nivå till idéer, normer och praktiker inom EU och dess medlemsländer avseende hur det politiska systemet kan organiseras. En erfarenhet från EU:s medlemsländer är att ett och samma förändringstryck från EU-nivån sällan ger upphov till en och samma konsekvens i alla länder (Cowles et al. 2001). Hur förändringstrycket kommer till uttryck tenderar att påverkas av redan existerande politiska strukturer. De formella trösklarna för politisk förändring kan vara mer eller mindre höga. På samma sätt kan organisationskultur, politisk kultur och policytraditioner i olika länder vara mer eller mindre mottagliga för förändring. Europeisering leder i den meningen sällan till en fullskalig homogenisering, utan snarare till anpassning med nationella förtecken. 1. Artikeln bygger på kapitel 26 i Europautredningens rapport, Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU, NOU 2012:2.

9 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 289 EU:s konsekvenser för maktens fördelning inom Norge kan åskådliggöras som förskjutningar i ett antal framträdande maktrelationer inom stat och samhälle. I den här artikeln uppmärksammas fyra av dessa. Ett första förhållande att belysa är fördelningen av makt mellan den nationella och den europeiska nivån. För de länder som ingår i EU, eller som likt Norge sluter sig till delar av EU:s regelverk genom avtal, uppstår frågan om vilken beslutsmakt som fortfarande vilar på nationell nivå och vilken beslutsmakt som överförts till EU, samt hur denna fördelning har förändrats över tiden. Om vi övergår till maktens fördelning inom ett land, är det brukligt att med utgångspunkt i klassisk maktdelningslära skilja på den lagstiftande, verkställande och dömande makten inom staten. Medan vissa politiska system, som USA, explicit vilar på denna princip om horisontell maktdelning mellan de centrala statsorganen, tillämpas denna inte fullt ut i de nordiska parlamentariska demokratierna, vars politiska system utgår från principen om folksuveränitet, där makten konstitutionellt koncentreras till folkets representanter i parlamentet. Tillämpad på de nordiska länderna utgör denna uppdelning företrädesvis ett sätt att förstå maktens fördelning mellan statens olika grenar, snarare än en preskription för hur det politiska systemet bör vara organiserat. Fördelningen av makt mellan politiker och tjänstemän är en ytterligare dimension av makten inom staten. Enligt en traditionell uppdelning mellan politik och förvaltning har demokratiskt valda politiker och den centrala politiska ledningen inom departementen som uppgift att ange den allmänna politiska riktningen, medan tjänstemän på lägre nivåer inom departementen och i myndigheter har som uppgift att genomföra politiken. En ofta återkommande diskussion under de senaste decennierna är om denna uppdelning har försvagats och förskjutits till förvaltningens fördel, med ökad tjänstemannamakt som följd. Till sist kan fördelningen av makt inom staten fångas i termer av dess placering på olika politiska organisationsnivåer: nationell, regional och lokal nivå. I federala politiska system, som Tyskland och Belgien, är denna form av vertikal maktdelning mellan federal nivå och regional nivå en konstitutionellt förankrad princip. I enhetsstater som de skandinaviska, är makten huvudsakligen centraliserad på den nationella nivån, även om regioner och kommuner åtnjuter självstyre i större eller mindre utsträckning. Artikelns huvudsakliga slutsats är att den politiska makten i Norge i stora delar har påverkats på samma sätt som de politiska systemen i EU:s medlemsländer, trots landets formella utanförskap. Omfattande makt har delegerats till den övernationella nivån, regeringen har stärkts i förhållande till Stortinget, domstolarna har fått en mer betydelsefull roll i relation till både regeringen och parlamentet, förvaltningen har fått ökad makt och autonomi gentemot den politiska nivån, och regionerna har i viss mån

10 290 Jonas Tallberg stärkts i förhållande till den norska staten. De nationella särdrag som utmärker den norska europeiseringen är inte nödvändigtvis mer framträdande än den variation som återfinns även bland EU:s medlemsstater. Maktfördelningen mellan nationell och övernationell nivå Den mest uppenbara förändringen som följt av Norges tillknytning till EU är förskjutningen av makt från dess nationella politiska system till övernationell nivå, i form av EU och de organ som etablerats under EES-avtalet och Norges övriga avtal med EU. Trots att den norska tillknytningsformen är tänkt att värna norsk suveränitet, skiljer sig den norska nettoöverföringen av makt till EU inte nämnvärt från den i EU:s medlemsländer. Jämfört med annat internationellt samarbete karaktäriseras EU av att maktöverföringen från medlemsländerna till den övernationella nivån är betydligt mer omfattande och betydligt mer förpliktigande. Sedan skapandet av kol- och stålunionen 1951 har varje fördrag bidragit till en förstärkning av den politiska beslutskompetensen på EU-nivå. I hög grad har det rört sig om en ensidig export av beslutsmakt från nationell till europeisk nivå, utan något flöde i motsvarande riktning i form av (åter-)nationalisering av beslutskompetens. För medlemsländerna är det idag väldigt få, om ens några, områden som inte är föremål för samordning eller lagstiftning i någon form inom EU. Deltagande i EU är också långt mer förpliktigande än andra internationella avtal, vilket fångas i beskrivningen av samarbetet som övernationellt eller överstatligt. Denna överstatlighet består huvudsakligen av tre aspekter: kvalificerad majoritet som beslutsprincip, EU-institutioner med ett mått av självständighet från medlemsländerna, och företräde för EU-rätten framför nationell rätt. Också för Norges del har anpassningen till EU i perioden inneburit en massiv överföring av makt från nationell till övernationell, europeisk nivå. EES-avtalet är det största och mest förpliktigande avtal som Norge någonsin har ingått, och detta har därtill kompletterats av ett antal sidoavtal (för en översikt, se NOU 2012:2, kapitel 5). En del av maktöverföringen har skett till EFTA- och EES-organen. Men den reella maktöverföringen har i allt väsentligt skett till EU och EU-institutionerna. På samma sätt som i EU har processen för Norges del så här långt endast gått i en riktning, mot stadigt större maktöverföring, utan några exempel på återförande av makt. Dels innebar EES-avtalet i sig en förflyttning av makt till övernationell nivå i likhet med vad som rådde inom EU i samband med framförhandlandet av avtalet i början av 1990-talet. Men därtill har EU:s dynamiska utveckling sedan dess medfört en ytterligare förskjutning av makt till den övernationella nivån. Allt eftersom EU har utvidgat sitt samarbete, har Norge följt efter genom utvidgning av EES-

11 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 291 avtalet eller genom ingående av nya avtal. Allt eftersom EU har utvidgats geografiskt, har EES-avtalet, Schengen och de andra norska avtalen utvidgats. Den ökade överstatligheten i EU-samarbetet över tiden har också indirekt påverkat Norge. Det politiska system på EU-nivå som Norge överlät beslutsmakt till 1994 är idag mer överstatligt och mindre mellanstatligt till sin natur. Den EES-lagstiftning som Norge accepterar och implementerar är numera antagen med en beslutsprincip (kvalificerad majoritet) och en inter-institutionell maktbalans (stärkt Europaparlament) som är mer överstatliga i sin karaktär än vid den tidpunkt då Norge ingick avtalet. På tre centrala punkter skiljer sig emellertid Norge från EU:s medlemsstater i termer av maktförskjutning från nationell till europeisk nivå. För det första är maktförskjutningen inte lika omfattande. Norge deltar inte i hela EU-samarbetet, utan enbart i (stora) delar av det. På viktiga områden har Norge inte förpliktigat sig till att följa EU:s politik, däribland eurosamarbetet, den externa handelspolitiken samt fiske- och jordbrukspolitiken. Samtidigt är anpassningen mer omfattande än vad många känner till. Genom de olika avtalen har Norge kommit att anta cirka ¾ av all EU-rätt, jämfört med de medlemsländer som är med på allt (NOU 2012:2, kapitel 25). En del av detta har skett genom frivillig anpassning, men det mesta är följden av bindande avtal som delegerar makt från norska myndigheter till den europeiska nivån. För det andra är den norska maktöverföringen inte lika förpliktigande som i EU. EES och de andra avtalen är inte lika övernationella som EUsamarbetet och formellt sett har Norge större frihet. Samtidigt är den formella friheten större än den reella, och det finns klara övernationella sidor också hos EES-avtalet utifrån de tre aspekterna av överstatlighet ovan. EES- och EFTA-institutionerna har långt mer makt än vad som är vanligt i internationellt samarbete. Vidare har EES-rätten företräde framför nationell rätt på ett sätt som i stor utsträckning motsvarar EU-rättens företräde och som kräver att norska domstolar åsidosätter norsk lag vid en konflikt. Vad gäller ny lagstiftning har Norge formellt reservationsrätt, men denna är bara tänkt att fungera som en säkerhetsventil vid extraordinära tillfällen och skulle innebära att denna del av avtalen suspenderades. I praktiken är tröskeln för att reservera sig mot nya rättsakter så hög att ingen av de tre EFTA-länderna ännu har gjort detta på 18 år, trots att man övertagit mer än 6000 nya rättsakter (NOU 2012:2, s ). Det kan argumenteras för att denna ordning är minst lika övernationell, och innebär en väl så stor överföring av lagstiftningsmakt, som att underställa sig ett beslutssystem baserat på kvalificerad majoritetsröstning. En tredje viktig skillnad är att den norska maktöverföringen inte är kompenserad genom representation och medbestämmande på europeisk nivå. För EU:s medlemsländer innebär maktöverföringen att nationellt

12 292 Jonas Tallberg beslutsfattande ersätts av kollektivt beslutsfattande. Det inflytande som den enskilda medlemsstaten mister på nationell nivå kompenseras av den makt den kan utöva i gemensamt beslutsfattande på europeisk nivå, särskilt när det handlar om gränsöverskridande problem, som inte hade kunnat lösas nationellt. Denna kompensation saknas i den norska tillknytningsformen. Norge står formellt nästan helt utanför EU:s beslutsprocesser och de begränsade möjligheter som finns för Norge att delta och påverka genom en aktiv europapolitik kan inte kompensera för den betydande maktöverföringen. (NOU 2012:2, kapitel 9). Sammantaget kan nettoöverföringen av makt från nationell till europeisk nivå sägas vara minst lika omfattande för Norges del som för EU-staterna. Maktfördelningen mellan regering, parlament och domstolar Fördelningen av makt mellan de översta norska statsorganen har på flera sätt påverkats av Norges avtal med EU. I hög utsträckning rör det sig om maktförskjutningar som känns igen från EU:s medlemsstater. Samtidigt finns det särdrag i den norska erfarenheten, som kan hänföras till Norges tillknytningsform. Den allmänna europeiska erfarenheten vad avser maktförskjutningar mellan den verkställande, lagstiftande och dömande makten kan sammanfattas i två huvudpunkter. För det första har fördjupat samarbete i EU tenderat att gynna den verkställande makten (nationella regeringar) på bekostnad av den lagstiftande makten (nationella parlament), även om nationella parlament under det senaste decenniet har försökt återta en mer framträdande position (Maurer & Wessels 2001; Goetz & Meyer-Sahling 2008). Det är regeringen och förvaltningen som först och främst representerar staten på EUnivån, inom ministerrådet och Europeiska rådet. Nationella parlament är inte konstruerade för att representera staten, och varken kan eller bör göra det. Därtill kommer att parlamentet har sämre förutsättningar att kontrollera regeringens och myndigheternas agerande i EU-frågor än i nationella frågor. Regeringens deltagande i EU-förhandlingar kräver flexibilitet och kompromissmån, vilket gör det svårt för parlamentet att utfärda bindande mandat på förhand och kontrollera regeringen i efterhand. Denna försvagning av den lagstiftande makten i förhållande till den verkställande ska läggas till den allmänna reducering av nationella parlaments makt som skett genom att lagstiftningskompetensen i många frågor överförts från nationell till europeisk nivå. I EU har detta länge varit ett känt problem, som man under de senaste åren har försökt att i viss mån avhjälpa genom åtgärder som syftat

13 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 293 till att nationella parlament ska kunna återta viss förlorad makt (Raunio & Hix 2000; O Brennan & Raunio 2007). Många medlemsländer, däribland de nordiska, har försökt förstärka den parlamentariska kontrollen av regeringen i EU-frågor genom införandet av särskilda EU-kommittéer. I flera länder har också hanteringen av EU-frågor i de nationella parlamenten omorganiserats för att dessa ska kunna komma in tidigare i den politiska processen än vid det stadium då beslut ska fattas i ministerrådet, då det vanligtvis är för sent för att utöva betydande inflytande. Det har länge också funnits viss koordinering mellan EU-kommittéerna med syfte att främja nationella parlaments roll i EU. Vidare har Lissabonfördraget bidragit till att stärka nationella parlaments roll i EU, framför allt genom införandet av en procedur genom vilken nationella parlament ges rätt att granska om kommissionens lagförslag följer den så kallade subsidiaritetsprincipen. Till sist har nationella parlaments roll stärkts i antagandet av nya EU-fördrag, genom att dessa hädanefter ska förberedas genom ett konvent där nationella parlamentariker utgör en grupp av deltagare, enligt den modell som användes för Europeiska konventet Konsekvenserna av Norges avtal med EU för relationen mellan regeringen och Stortinget är i hög grad de samma som i EU-staterna, även om det också finns skillnader. På många sätt ställs Stortinget inför samma utmaningar från europeisk integration som parlamenten i EU-länderna, samtidigt som möjligheterna att vidta motåtgärder är mer begränsade. Generellt utövar Stortinget makt på två sätt: genom styrning på förhand i form av lagstiftning och genom kontroll i efterhand av hur regeringen utövar makt. Båda dessa grundläggande parlamentariska funktioner är betydligt försvagade på de många områden som täcks av Norges avtal med EU. Innanför avtalens ramar är Stortinget i realiteten inte längre lagstiftare, utan får nöja sig med att genomföra regler som har utformats i EU. Även om detta bara omfattar en del av Stortingets lagstiftning, är det en betydande och stadigt ökande del. När Stortinget själv stiftar lagar, måste man därtill se till att de nationella reglerna inte strider mot EU/EESrätten, och om så skulle bli fallet, måste de nationella domstolarna sätta EU-rätten i första rummet. Vidare har det visat sig svårt för Stortinget att effektivt kontrollera regeringens europapolitik. Under hela perioden har Stortingets kontrollkommitté knappt granskat en enda EU/ EES-fråga (NOU 2012:2, s ). Istället är Stortingets roll i europapolitiken i huvudsak begränsad till att ge samtycke till nya EU-förpliktelser och till att löpande konsultera med regeringen om europapolitikens utveckling. Detta är i sig viktiga funktioner, men de tjänar först och främst till att legitimera regeringens politik, inte till självständig parlamentarisk maktutövning. Den konsultationsordning som etablerats genom Stortingets Europautvalg kan vid första anblick påminna om kontrollmakten hos europakommittéerna i EU-sta-

14 294 Jonas Tallberg terna. Men vid en närmare granskning framgår att det är en betydligt svagare ordning än i exempelvis Danmark, Finland och Sverige (NOU 2012:2, s ). Rent konkret är mötena färre, ärendemängden mindre omfattande och debatterna kortare. Men viktigast är att det norska Europautvalget endast är ett rent konsulterande organ, medan motsvarande kommittéer i de nordiska EU-staterna är organ där regeringarna i fråga måste förankra och få godkänt den politik de önskar driva i EU. Stortinget har inte heller varit i en position att kunna dra nytta av den förstärkning av nationella parlament som ägt rum inom EU under det senaste dryga decenniet. Europautvalget är inte medlem av EU-kommittéernas samarbetsorgan COSAC, även om det inbjudits att delta vid enskilda tillfällen, och betydelsen av Stortingets delegation till EFTA/EES är begränsad. Förstärkningen av parlamentens roll i EU genom Lissabonfördraget kommer av naturliga skäl inte heller Stortinget till del, vilket innebär att det inte har rätt att delta i den nya proceduren för subsidiaritetskontroll eller i framtida konvent som syftar till att förbereda nya EUfördrag. Stortinget har gradvist försökt att stärka sin ställning i europapolitiken, och det har skett förbättringar under senare år, bland annat genom återkommande redogörelser och debatter i Stortinget om EU/EES-frågor. Men de grundläggande utmaningarna är strukturella och svåra att göra något åt. Sammantaget har regeringsmakten i Norge generellt stärkts i sin ställning gentemot Stortinget, till följd av den senares svaga position i EU-frågor. Detta är fallet trots att den norska regeringen inte har haft samma tillträde som EU-staternas regeringar till nya, exklusiva beslutsorgan på EUnivå. Den andra tydliga trenden i maktförskjutning mellan EU-ländernas centrala statsorgan är förstärkningen av den dömande makten i förhållande till såväl den verkställande som den lagstiftande makten. Denna maktförskjutning har sitt ursprung i EU-domstolens och EU-rättens mycket starka ställning inom EU. EU-samarbetet drivs framåt genom rättsligt bindande beslut och en central roll för EU-domstolen som övervakare och uttolkare av EU-rätten, i samarbete med nationella domstolar. Precis som de konstitutionella domstolarna i länder som USA och Tyskland, har EU-domstolen en central roll inom EU:s politiska system, med bred makt och stor självständighet. En särskilt viktig aspekt av EU:s juridiska system är samarbetet mellan EU-domstolen och nationella domstolar. När frågor som gäller EU-rätt kommer upp i nationella domstolar i medlemsstaterna, avgörs dessa av de nationella domstolarna. Men i den mån de nationella domstolar uppfattar att EU-rätten är oklar, har de möjlighet (och i slutändan en plikt) att rådfråga EU-domstolen, vars förhandsavgöranden anger tolkningsriktningen. Detta skapar ett band mellan EUdomstolen och nationella domstolar, som blir delaktiga i att säkerställa att

15 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 295 EU-rätten efterlevs, med rätt och plikt att åsidosätta nationell lagstiftning och implementering vid en konflikt. Nationella domstolar har genom sin integrering i EU:s juridiska system tenderat att stärkas betydligt i förhållande till den verkställande och lagstiftande makten. Genom samarbetet med EU-domstolen har de getts möjlighet att bidra till utvecklingen av en regelmassa EU-rätten som ersatt eller har företräde framför nationell lag. Störst är påverkan i de medlemsländer som inte har en tradition av denna form av domstolskontroll, däribland Danmark, Finland och inte minst Sverige (Tallberg et al. 2010). I dessa länder har EU-medlemskapet medfört att nationella domstolar med besked har klivit in i det politiska livet, även om det också är tydligt att domstolarna inte alltid har anammat sin nya roll så helhjärtat som skulle kunna vara fallet (Wind et al. 2009). Det gäller framför allt de högsta nationella domstolarna, som snarare sett som sin uppgift att försvara nationell suveränitet och rättsautonomi gentemot EU-domstolen. Konsekvenserna av EES-avtalet för norska domstolars ställning påminner i stor utsträckning om den allmänna erfarenheten i EU-länderna. EES-avtalet är rättsligt bindande på samma sätt som EU-rätten och ska tillämpas på samma sätt av norska domstolar, med plikt att sätta EU/ EES-reglerna före norsk lag om det uppstår en konflikt. Det betyder att domstolarna har fått en ny och omfattande rätt att kontrollera och, om nödvändigt, åsidosätta Stortingets lagstiftning och regeringens beslut. EFTA-domstolen erbjuder också en likadan procedur för förhandsavgöranden som EU-domstolen, vilket knyter in norska domstolar i den löpande tolkningen av EU/EES-rätten. Norge har i starkare grad än de andra nordiska länderna haft en statsrättslig tradition med domstolskontroll av Stortingets lagstiftning, så förändringen är inte lika markant som i exempelvis Sverige. Men basen för denna domstolskontroll är väsentligt utvidgad och har bidragit till en ytterligare juridifiering av politiken. Även om norska domstolar har fått ökade möjligheter att åsidosätta Stortingets lagstiftning som en följd av anpassning till EU, har de hittills använt dessa med försiktighet (Fredriksen 2011). De flesta EU/EES-rättsliga ärenden i norska domstolar under perioden har handlat om förvaltningens tillämpning och inte om Stortingets lagstiftning. Det är bara några få ärenden där norska domstolar har prövat norsk lag mot EESavtalet, och i de flesta av dessa har Høyesterett kommit fram till att den norska lagen faller innanför tolkningen av avtalen. EES-avtalet etablerar också en procedur för samarbete mellan EFTAdomstolen och norska domstolar som i huvudsak är densamma som den i EU, men med två skillnader. När norska domstolar får ett EU/EES-relaterat ärende, kan de be EFTA-domstolen om ett tolkningsavgörande. Men till skillnad från i EU, är detta avgörande bara rådgivande och inte bindande, även om skillnaden i praktiken varit liten. Viktigare är att Høyeste-

16 296 Jonas Tallberg rett, till skillnad från de högsta domstolarna i EU:s medlemsstater, bara har en rätt och ingen plikt att rådfråga EFTA-domstolen. Under perioden har norska domstolar generellt varit mer försiktiga eller ovilliga att rådfråga EFTA-domstolen än vad som allmänt är fallet i EU-länderna (NOU 2012:2, s ). Sammantaget har anpassningen till EU de sista två decennierna stärkt norska domstolars ställning i förhållandet till Stortinget och regeringen. De cirka 260 ärenden som varit uppe i norska domstolar under perioden illustrerar både bredden och djupet i denna påverkan, och spänner från vardagliga småsaker till stora principiella frågor (NOU 2012:2, s ). Samtidigt har norska domstolar med Høyesterett i spetsen närmat sig de nya möjligheterna med viss försiktighet. Maktfördelningen mellan politiker och förvaltning Maktförhållandet mellan politiker och ämbetsverk har i viss mån påverkats av Norges avtal med EU. Till del är erfarenheterna desamma i Norge som inom EU:s medlemsländer, men på en del avgörande punkter är bilden en annan, till följd av särdrag i den norska tillknytningsformen. Forskning om europeisering pekar på två generella konsekvenser av europeisk integration för relationen mellan politiker och förvaltning inom EU:s medlemsländer (Goetz & Meyer-Sahling 2008). I viss mån rör det sig om motstridiga effekter. Den första effekten av EU-medlemskap är en tendens till centralisering av makt på den högsta politiska nivån, hos statsministern eller presidenten och ett litet antal viktiga departement (Mittag & Wessels 2003; Laffan 2007). Det finns flera orsaker till denna utveckling. Till att börja med går många EU-frågor på tvärs över nationella administrativa skiljelinjer. Samtidigt kräver ett lands deltagande i EU-förhandlingar att man enas internt om en nationell position. Sådan koordinering måste ske på en hög politisk nivå. I många EU-länder har detta gett upphov till införandet av samordningsprocedurer med en central koordinerande roll för statsministerns kansli eller utrikesdepartementet (Kassim et al. 2000). I flera länder har behovet av samordning också yttrat sig i skapandet av en särskild EUminister. En annan viktig orsak är den växande rollen för Europeiska rådet, EU:s toppmötesorgan, som innebär att även statsministrarna medverkar direkt i EU-förhandlingar och behöver egen tillgång till de resurser och den kompetens som detta kräver. I många EU-länder har detta bidragit till en tydlig förstärkning av statsministerns kansli (Johansson & Tallberg 2010). Europeisk integration utgör i den meningen en viktig källa till den generella förstärkning av stats- och premiärministrar som kan identifieras i många

17 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 297 europeiska länder, ibland beskrivet som en «presidentialisering» av parlamentariska demokratier (Poguntke & Webb 2005). Den andra tendensen inom EU är paradoxalt nog en parallell fragmentering eller sektorisering inom statsförvaltningen, genom ökat inflytande för fackdepartementen och genom en förstärkning av tjänstemännens makt i förhållande till politikerna. I fördelningen av makt mellan departementen är det särskilt utrikesdepartementen som har tappat mark, dels eftersom regeringscheferna själva involverar sig mer i EU-frågor, dels eftersom allt fler områden inom EU-samarbetet numera betraktas som inrikespolitik och istället hanteras av fackdepartementen (Kassim 2003). Det fackdepartement som oftast framhålls som vinnare i denna utveckling är finansdepartementet, vars betydelse har vuxit till följd av ekonomiska frågors avgörande roll i EU och den starka ställningen för EU:s ministerråd för ekonomiska och finansiella frågor (ECOFIN). En annan aspekt av fragmenteringen är att tjänstemän på lägre nivåer inom departement och inom ämbetsverk har fått en stärkt ställning gentemot den centrala politiska och administrativa ledningen. En stor del av arbetet med EU-frågor i medlemsländerna sker i praktiken på lägre nivåer i förvaltningen. De som arbetar med detta är vanligtvis djupt involverade i de politiska processerna i EU, genom deltagande i arbetsgrupper och kommittéer knutna till kommissionen eller rådet. De bär därtill ofta på en unik kompetens och arbetar i ett tidstempo som är uppdrivet och format av beslutsprocesserna i EU. Vidare kan viktiga delar av deras arbete ha en mer informell prägel och ske inom europeiska förvaltningsnätverk. Detta gör att de i praktiken får en viktig och självständig ställning, och blir svåra att styra från centralt håll. Mycket av arbetet med EU-frågor på lägre nivåer äger därför rum «under den politiska radarn» frågorna uppfattas inte som politiskt betydelsefulla, även om de kan få stora konsekvenser. Den norska erfarenheten efter snart två decennier med EES-avtalet skiljer sig tydligt vad avser centraliseringen av makt, som är betydligt svagare i Norge än i EU-länderna. Däremot är bilden liknande vad avser fragmenteringen av statsförvaltningen. Den sammantagna konsekvensen är en relativ förstärkning av förvaltningen i förhållande till den politiska ledningen, vilket kan beskrivas som ökad tjänstemannamakt och en avpolitisering av EU/EES-frågor. Grunden till att man inte finner samma tendens till centralisering av europapolitiken i Norge som i EU-länderna är att norska politiker inte deltar i de politiska beslutsprocesserna i EU (NOU 2012:2, kapitel 9). Norge är inte representerat i ministerrådet eller Europeiska rådet, och avkrävs därför inte någon samlad nationell position. Det innebär att behovet av samordning mellan departementen är betydligt lägre i Norge än inom EU:s medlemsländer. Det är självklart önskvärt med politisk koordinering även av norsk europapolitik, men det krävs inte dagligen på samma sätt

18 298 Jonas Tallberg som i EU. I den utsträckning det finns samordning, tenderar denna inte att ge upphov till koordinering i substantiell mening, genom att enskilda ståndpunkter överges till fördel för en gemensam ståndpunkt (Egeberg & Trondal 2010). Jämförande studier visar också att norsk förvaltning samordnar sitt EU-arbete i mindre utsträckning än dansk, svensk och finsk förvaltning (Jacobsson et al. 2004). En konsekvens är att Statsministerens kontor (SMK) inte har stärkts i samma utsträckning som dess motsvarighet i många EU-länder, däribland Sverige (Tallberg et al. 2010). Istället har utrikesdepartementet lyckats behålla ansvaret för koordineringen av norsk EU-politik, vilket är en alltmer ovanlig modell inom EU. Däremot finner man samma tendens till fragmentering i norsk europaförvaltning som i många EU-länder (NOU 2012:2, kapitel 8). Även om norsk förvaltning är mindre involverad i EU-frågor än förvaltningen i EUländerna, påverkar likväl EES-avtalet och de andra avtalen med EU vardagen för stora delar av norsk förvaltning (Egeberg & Trondal 2010). Samtliga 17 departement hanterar i större eller mindre utsträckning EU/EES-frågor och det samma gäller ett stort antal myndigheter och lokalförvaltningen. På samma sätt som i EU föregår mycket av det löpande arbetet med EU/EESfrågor på relativt låg nivå inom förvaltningen, och den enskilda tjänstemannen eller -kvinnan har i praktiken ofta stor möjlighet att utforma det som förs fram som norska positioner. Förhållandevis stora delar av den norska förvaltningen deltar i kommittéarbete i EU, särskilt i den förberedande fasen under kommissionen. Det mesta av det löpande arbetet med EU/ EES-frågor sker under den politiska radarn, även om frågorna kan ha stor samhällelig betydelse. Det beror också på andra särdrag i den norska tillknytningsformen, som gör att den politiska ledningen har få incitament att engagera sig och som sammantaget bidrar till en avpolitisering. Medan enskilda tjänstemän säkert kan vara komfortabla med den ökade frihet som EU-tillknytningen ger dem, tycks ett generellt drag i förvaltningen vara att man önskar klarare politiska styrningssignaler i europapolitiken, och upplever frånvaron av detta som frustrerande och demotiverande. Maktfördelningen mellan stat, regioner och kommuner Trots att Norge inte omfattas av EU:s regionalpolitik, har både EES-avtalet och andra avtal effekter för den vertikala maktfördelningen inom Norge mellan stat, region och kommun. Viktiga aspekter av norsk distriktspolitik har europeiserats under perioden på ett sätt som påminner om utvecklingen i EU:s medlemsländer. Europeisk integration anses överlag ha bidragit till att stärka den regionala nivån i EU, och det är vanligt i akademisk forskning att beskriva EU

19 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 299 som ett flernivåsystem (multi-level governance system), med hänvisning till fördelningen av makt och politik mellan den övernationella, nationella och regionala nivån (Hooghe & Marks 2001). När det politiska trycket för starkare regioner i Europa var som starkast under 1980-talet och början av 1990-talet, beskrevs ambitionen ofta som «regionernas Europa». Förstärkningen av den regionala och lokala nivån kan hänföras till ett flertal faktorer och tar sig flera olika uttryck (Goldsmith 2003). För det första är regionerna i EU representerade i EU:s politiska system genom regionkommittén. Här ges regionerna i EU möjlighet att formellt delta i utformningen av politik i EU, även om kommittén endast har en rådgivande funktion i förhållande till kommissionen, rådet och parlamentet. För det andra är EU:s regionala stödfonder centrala för att stimulera regional utveckling och en starkt bidragande orsak till att regionerna i EU mobiliseras som politiska aktörer. EU:s olika regionala stödfonder omfattar cirka en tredjedel av EU:s budget, och för de regioner som kvalificerar sig för deltagande, erbjuder dessa både en viktig källa till finansiering och ett tydligt incitament att organisera sig politiskt inom regionen. För det tredje har närmast alla regioner i EU idag kontor i Bryssel som ägnar sig åt att bevaka regionernas intressen i EU:s politiska process genom lobbying gentemot EU:s institutioner och medlemsstater, och genom förmedling av information till de regionalt ansvariga på hemmaplan. Genom sådana kontor kan regionerna bedriva en egen europapolitik, mer eller mindre självständigt från de nationella myndigheterna. För det fjärde har betoningen på regionernas Europa och vikten av att bevaka regionens intressen i Bryssel ofta inneburit att den regionala organisationen på hemmaplan har förstärkts. I de regioner som redan hade viss autonomi, har den regionala organisationen och identiteten stärkts ytterligare, och i de regioner som inte hade detta, har nya möjligheter öppnat sig. Effekterna av EES och de andra avtalen på norsk distrikts- och regionalpolitik följer i huvudsak samma mönster som i EU-länderna, men tycks inte i lika stor utsträckning ha lett till en förstärkning av regionerna som politiska enheter (NOU 2012:2, kapitel 18). Till del kan detta bero på att norska regioner och kommuner redan hade en förhållandevis stark ställning innan EES-avtalet, jämfört med regionerna i Danmark, Finland och Sverige, där graden av centralstyrning har varit starkare. Därtill kan detta förklaras av att norska regioner inte har samma möjligheter till deltagande i EU:s politiska processer. De norska regionerna deltar inte heller i EU:s regionala stödfonder. I större utsträckning än i EU-länderna representeras regionernas intressen gentemot EU av den nationella regeringen. Norska myndigheter har inte heller genomfört större strukturella ändringar eller sammanslagningar av regioner och kommuner. Norska regioner och kommuner har i någon utsträckning försökt att kompensera för detta genom att etablera egna kontor i Bryssel för lobby-

20 300 Jonas Tallberg verksamhet och informationsinhämtning, i linje med den europeiska trenden. Merparten av dessa etablerades under åren och utgör en direkt effekt av EES-avtalet. Vidare har Norge sedan 1994 deltagit i EU:s omfattande regionalpolitiska program genom Interreg-samarbetet. Detta ligger formellt utanför EES-avtalet, och är inte förankrat i något generellt avtal, men har fungerat löpande under 18 år. Varje år beviljas betydliga summor till detta samarbete, och Interreg har varit en viktig arena för många norska regionala aktörer under åren. Jämfört med i EU:s medlemsländer är konsekvenserna på relationen stat-region-kommun i Norge huvudsakligen indirekta snarare än direkta. EU som politisk arena erbjuder vissa incitament och möjligheter till politisk mobilisering, närvaro och inspiration, men avsaknaden av deltagande i de centrala institutionella och finansiella arrangemangen för Europas regioner innebär att de direkta effekterna är små och trycket på ökat regionalt självstyre svagare. Slutsatser Trots att Norge inte är medlem i EU, har landet genomgått en betydande europeisering under den senaste 20-års-perioden, som en följd av avtalen med EU. Det gäller inte enbart alla de olika politikområden där Norge anpassat sig till EU:s regelverk, utan också själva organiseringen av den politiska makten i Norge. Medan vissa aktörer och institutioner har förstärkts som en följd av samarbetet med EU, har andra försvagats. I vissa fall rör det sig om en fördjupning av existerande utvecklingstrender, i andra fall om helt nya förändringar. Denna europeisering av Norge har i denna artikel beskrivits i termer av maktförskjutningar i fyra centrala maktdimensioner nationell-övernationell, verkställande-lagstiftande-dömande, politik-förvaltning, samt statregion-kommun och jämförts med generella erfarenheter av europeisering i EU:s medlemsländer. Den huvudsakliga slutsatsen är att den politiska makten i Norge i mångt och mycket har påverkats på samma sätt som i medlemsländerna. Stor politisk makt har delegerats till den övernationella nivån, regeringen har stärkts i förhållande till parlamentet, domstolarna har fått en mer framträdande position i relation till både regeringen och parlamentet, förvaltningen har fått ökad makt och autonomi i förhållande till politikerna, och regionerna har i viss mån stärkts i förhållande till staten. Samtidigt finns det ett par punkter där den norska erfarenheten skiljer sig från den i EU-länderna, överlag som en konsekvens av den norska tillknytningsformen. Maktöverföringen till den övernationella nivån är inte riktigt lika omfattande och förpliktigande; samtidigt kompenseras inte

21 Europeiseringen av Norge i ett jämförande perspektiv 301 Norge för delegeringen av makt genom möjligheten att delta i kollektivt beslutsfattande. Stortinget har inte kunnat återta makt genom de initiativ till förstärkning av nationella parlament som har skett inom EU. Norge har inte sett samma centralisering av makt till statsministerns kansli som i flertalet EU-länder. Och förstärkningen av ställningen för norska regioner och kommuner har inte varit fullt lika tydlig som inom EU:s medlemsstater. I ett vidare perspektiv illustrerar de norska erfarenheterna hur europeisk integration för med sig förändringstryck med djupgående effekter i alla stater som deltar i denna process. Medan tillknytningsformen har viss inverkan på europeiseringens effekter, ska dess betydelse inte överskattas. Trots att Norge inte är medlem i EU, är staten så pass invävd i samarbetet att de konsekvenser som integrationen har för medlemsländerna överlag också går igen i Norge. De nationella särdrag som finns i den norska europeiseringen är inte nödvändigtvis mer utmärkande än den variation som återfinns även bland EU:s medlemsstater, till följd av skillnader i nationella politiska strukturer. Litteratur Börzel, Tanja & Thomas Risse (2006) Europeanization: The Domestic Impact of European Union Politics. I Knud Erik Jørgensen, Mark Pollack & Ben Rosamond (red.) Handbook of European Union Politics. London: SAGE. Cowles, Maria Green, James Caporaso & Thomas Risse (red.) (2001) Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University Press. Egeberg, Morten & Jarle Trondal (2010) Forvaltningsmessige konsekvenser av EØS/EU Sentraladministrasjonen norsk og europeisk. Europautredningen, rapport nr. 1. Featherstone, Kevin & Claudio M. Radaelli (2003) The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. Fredriksen, Halvard Haukeland (2011) EU/EØS-rett i norske domstoler. Europautredningen, rapport nr. 3. Goetz, Klaus H. & Simon Hix (red.) (2000) Europeanised Politics? European Integration and National Political Systems. London: Frank Cass. Goetz, Klaus H. & Jan-Hinrik Meyer-Sahling (2008) The Europeanisation of National Political Systems: Parliaments and Executives. Living Reviews in European Governance, 3(2). Internet: Goldsmith, Mike (2003) Variable Geometry, Multilevel Governance: European Integration and Subnational Government in the New Millenium. I Kevin Featherstone & Claudio M. Radaelli (red.) The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. Graziano, Paolo & Maarten P. Vink (red.) (2006) Europeanization: New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Hooghe, Liesbet & Gary Marks (2001) Multi-Level Governance and European Integration. Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield.

22 302 Jonas Tallberg Jacobsson, Bengt, Per Laegreid & Ove K. Pedersen (2004) Europeanization and Transnational States. Comparing Nordic Central Governments. London: Routledge. Johansson, Karl Magnus & Jonas Tallberg (2010) Explaining Chief Executive Empowerment: EU Summitry and Domestic Institutional Change. West European Politics, 33(2): Kassim, Hussein (2003) Meeting the Demands of EU Membership: The Europeanization of National Administrative Systems. I Kevin Featherstone & Claudio M. Radaelli (red.) The Politics of Europeanization. Oxford, UK: Oxford University Press. Kassim, Hussein, B. Guy Peters & Vincent Wright (red.) (2000) The National Co-Ordination of EU Policy: The Domestic Level. Oxford, UK: Oxford University Press. Laffan, Brigid (2007) Core Executives. I Paolo Graziano & Maarten P. Vink (red.) Europeanization: New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Maurer, Andreas & Wolfgang Wessels (red.) (2001) National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Baden-Baden: Nomos. Mittag, Jürgen & Wolfgang Wessels (2003) The One and the Fifteen? The Member States between Procedural Adaptation and Structural Revolution. I Wolfgang Wessels, Andreas Maurer & Jürgen Mittag (red.) Fiften Into One? The European Union and its Member States. Manchester: Manchester University Press. NOU (2012) Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU, NOU 2012:2. Oslo: Departementenes servicesenter. O Brennan, John & Tapio Raunio (red.) (2007) National Parliaments within the Enlarged European Union: From Victims of Integration to Competitive Actors? London: Routledge. Olsen, Johan P. (2002) The Many Faces of Europeanization. Journal of Common Market Studies, 40(5): Poguntke, Thomas & Paul Webb (red.) (2005) The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford: Oxford University Press. Poguntke, Thomas, Nicholas Aylott, Elisabeth Carter, Robert Ladrech & Kurt Richard Luther (red.) (2007) The Europeanization of National Political Parties: Power and Organizational Adaptation. Basingstoke: Palgrave. Raunio, Tapio & Simon Hix (2000) Backbenchers Learn to Fight Back: European Integration and Parliamentary Government. I Klaus H. Goetz & Simon Hix (red.) Europeanised Politics? European Integration and National Political Systems. London: Frank Cass. Risse, Thomas, Maria Green Cowles & James Caporaso (2001) Introduction: Europeanization and Domestic Change. I Maria Green Cowles, James Caporaso & Thomas Risse (red.) Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University Press. Tallberg, Jonas, Nicholas Aylott, Carl Fredrik Bergström, Åsa Casula Vifell & Joakim Palme (2010) Europeiseringen av Sverige. Demokratirådets rapport Stockholm: SNS Förlag. Vink, Maarten P. & Paulo Graziano (2006) Challenges of a New Research Agenda. I Paolo Graziano & Maarten P. Vink (red.) Europeanization: New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Wind, Marlene, Dorte Sindbjerg Martinsen & Gabriel Pons Rotger (2009) The Uneven Legal Push for Europe. Questioning Variation when National Courts go to Europe. European Union Politics, 10(1):

23 Gjert Lage Dyndal og Torbjørn Knutsen (red.) Exit Afghanistan Etter mer enn 10 år med krigføring i Afghanistan har noen land nå trukket sine militære styrker ut, mens andre som Norge tydelig har uttalt at de gradvis vil bygge ned sine konvensjonelle styrker i landet. Denne boken tilbyr et granskende tilbakeblikk på de formative årene i Afghanistan og på strategiutviklingen som har funnet sted frem til i dag. Deretter diskuterer en rekke av Norges fremste Afghanistaneksperter og informerte debattanter utviklingen fremover. Hva nå? KJØP BOKEN: 299,- : bestilling@universitetsforlaget.no :

24 Abstract The EU and regional security. Integration, security and associated non-members This article analyses the relationship between EU security, integration and associated members using insights from security studies and the literature on Europeanization. While much of the recent literature emphasizes either the EU s insignificance as a security actor or its importance as a normative and global actor, I investigate its role as a security actor in its own region, arguing that the EU is primarily a regional security actor. I make two general claims: (1) it is the development of common rules and values in various policy areas that constitutes the basis for the EU as a security actor; and (2) it is the successful projection of these rules and values beyond EU borders that will determine the impact of the EU as a security actor. The aim is therefore to show how the EU promotes security and stability through the externalization of rules and values through various processes, association agreements and neighbourhood policies. Key words: EU Integration Security Europeanisation Europe Sammendrag Denne artikkelen behandler forholdet mellom sikkerhet, integrasjon og assosierte ikke-medlemmer i EU. Artikkelen studerer unionens bidrag til sikkerhet og stabilitet i egen region ved å se nærmere på integrasjonsprosessens stabilitetsfremmende dynamikk. EU som fredsprosjekt er en velkjent idé, men dens fortsatte relevans, nå som utvidelsesprosessen synes å gå mot slutten, har i liten grad vært gjort til gjenstand for empiriske undersøkelser. To generelle påstander fremmes: (1) at det er utviklingen av et felles verdigrunnlag og regelsett som utgjør selve grunnlaget for EU som sikkerhetspolitisk aktør; (2) at det er EUs evne til å spre disse normene til områder utenfor EUs grenser som i dag avgjør EUs innflytelse som regional sikkerhetspolitisk aktør. EUs ulike former for tilknytningsavtaler med ikke-medlemmer i regionen utgjør dermed kjernen i unionens sikkerhetspolitikk. Med denne artikkelen ønsker jeg å vise hvordan EU bidrar til sikkerhet og stabilitet gjennom eksport av regler og verdier gjennom ulike former for tilknytningsavtaler. Nøkkelord: EU integrasjon sikkerhet europeisering Europa

25 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI EU og regional sikkerhet: Integrasjon, sikkerhet og assosierte ikke-medlemmer PERNILLE RIEKER Dr.polit., seniorforsker, Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) pernille.rieker@nupi.no I denne artikkelen vektlegges EUs rolle som regional sikkerhetspolitisk aktør. Den viser hvordan integrasjonsprosessens kjernefunksjon, nemlig utviklingen av et felles verdigrunnlag og regelsett, fortsatt utgjør selve grunnlaget for EU som sikkerhetspolitisk aktør. Mens dette har vært kjernen i selve integrasjonsprosessen og i dens utvidelse, finner vi samme dynamikk i EUs forhold til naboland som, av ulike grunner, ikke har reelle medlemskapsutsikter. Å hevde at EU er en regional sikkerhetspolitisk aktør er ikke noe nytt, men det er interessant å merke seg at det meste av nyere litteratur som omhandler nettopp EU og sikkerhet enten overser dette poenget eller tar det for gitt. Det finnes en rekke studier som vurderer hvorvidt EU er en sikkerhetspolitisk aktør og eventuelt hva slags type aktør EU kan sies å være. Mens noen har karakterisert EU som en ny global supermakt (McCormick 2007; Moravscik 2010) eller en global normativ makt (Manners 2002, 2006; Sjursen 2006), ser andre EU som en heller ubetydelig sikkerhetspolitisk aktør (Hill 2007; Hoffmann 2000; Hyde-Price 2006, 2008; Kagan 2003) eller en små-makt (Toje 2011). I denne artikkelen argumenterer jeg for at det er i forholdet mellom regional integrasjon og sikkerhet at EU har størst potensial som sikkerhetspolitisk aktør og at det derfor kan være fruktbart å studere dette forholdet nærmere. 1 Dette argumentet er fundert på ideen om at integrasjonsprosessen først og fremst må forstås som et fredsprosjekt. Denne ideen har sitt utspring i velkjente teorier om demokratisk fred, kompleks gjensidig 1. I skrivende stund er EU rammet av en alvorlig økonomisk og politisk krise der utfallet er usikkert. Denne krisen vil selvsagt også kunne påvirke EUs evne til å være en effektiv regional sikkerhetspolitisk aktør. Ettersom konsekvensene av denne krisen foreløpig er usikre, vil disse ikke bli direkte behandlet i denne artikkelen.

26 306 Pernille Rieker avhengighet og sikkerhetsfellesskap, men min diskusjon av de spesifikke mekanismene i spredningen og utviklingen av fredsprosjektet utenfor fellesskapets (eller unionens) grenser bygger også på innsikter fra litteraturen om europeisk politisk styring og europeisering. Målet med denne artikkelen er dermed å kombinere disse to feltene mer eksplisitt enn hva som tidligere har blitt gjort. En slik studie vil kunne vise hvorvidt og i hvilken grad EU kan sies å være en vellykket sikkerhetspolitisk aktør på det europeiske kontinentet og i de omkringliggende områdene. Jeg fremmer to generelle påstander: (1) at det er utviklingen av felles regler og verdier som utgjør grunnlaget for EU som sikkerhetspolitisk aktør, og (2) at det er en effektiv spredning av disse reglene og verdiene til områder utenfor EUs grenser som vil avgjøre EUs innflytelse som sikkerhetspolitisk aktør. Både utvidelsesprosessen og den europeiske naboskapspolitikken (ENP) kan ses på som viktige sikkerhetspolitiske prosesser og som en naturlige forlengelse av integrasjonsprosessen. EUs politikk overfor EFTAlandene er også bygd på samme logikk, nemlig interessen for å skape et miljø som er så likt unionen som mulig i juridisk forstand, gjennom eksport av dens normer (Hillion 2011). Den vellykkede eksporten av EUs regelverk til land utenfor enten de er definert som kandidater, ENP-stater eller ingen av delene, eksempelvis EFTA-landene impliserer at skillet mellom innenfor og utenfor blir mer og mer uklart. Denne tendensen er ytterligere forsterket av differensiert medlemskap, noe som innebærer at stater i varierende grad er integrert innenfor forskjellige saksområder i EU. For å få en helhetlig forståelse av hvordan EU fungerer som regional sikkerhetspolitisk aktør, undersøker jeg EUs politikk overfor fire kategorier av assosierte ikke-medlemmer: EØS-land, kandidatland, partnere gjennom ENP i øst, og partnere gjennom ENP i sør. Jeg antar altså at EUs innflytelse som regional sikkerhetspolitisk aktør vil være avhengig av graden av integrasjon mellom nabolandene og unionen. Videre vil graden av integrasjon være avhengig av tre forhold: (1) tilknytningsavtalenes omfang; (2) graden av deltagelse i EUs politikkområder; (3) graden av europeisering eller tilpasning til EUs regler, normer og verdier. Høy grad av oppfyllelse på alle tre dimensjoner vil dermed antyde stor grad av integrasjon. I det følgende diskuterer jeg det teoretiske grunnlaget for disse tre dimensjonene før jeg undersøker hvordan ett eller to land fra hver av de fire kategoriene nevnt over scorer i forhold til disse. Sikkerhet og spredningen av normer, regler og verdier Tettere integrasjon mellom EU og assosierte medlemsland vil gjøre integrasjonsprosessen mer effektiv som sikkerhetspolitisk instrument, noe som igjen vil gjøre EU mer effektiv som regional sikkerhetspolitisk aktør.

27 EU og regional sikkerhet: 307 Det er viktig å forstå hvordan regler, normer og verdier innen ulike politikkområder spres til flere kategorier av land utenfor unionen, for bedre å forstå hvordan EU bidrar til sikkerhet i regionen. Det er mulig å fremheve tre faktorer, eller mikromekanismer, som er viktige for graden av integrasjon med EU og undersøke hva de impliserer med tanke på sikkerhet. Disse mikromekanismene er tilknytningsavtalenes omfang, grad av deltagelse og grad av tilpasning til EU-standarder. Under vil jeg si litt om det teoretiske fundamentet til hver av disse. Tilknytningsavtalenes omfang Det er nærliggende å anta at jo flere politikkområder en tilknytningsavtale dekker, desto større grad av integrasjon og dermed også sikkerhet og stabilitet. Dette er i tråd med det grunnleggende neoliberale argumentet om forholdet mellom gjensidig avhengighet og sikkerhet, eller at høy grad av gjensidig avhengighet fører til mer mellomstatlig samarbeid, noe som igjen er en kilde til stabilitet (Keohane & Nye 1977). Argumentet om gjensidig avhengighet danner også grunnlaget for selve integrasjonsprosessen. Det var ønsket om varig fred og stabilitet i Europa etter to katastrofale kriger som gjorde integrasjonsprosessen så viktig. Selv om andre faktorer også har bidratt til fred og stabilitet i Europa i denne perioden, er det liten tvil om at sterkere økonomisk integrasjon har vært et viktig sikkerhetspolitisk instrument. Den europeiske integrasjonsprosessen går imidlertid ut over logikken rundt gjensidig avhengighet (Sæter 1998), ettersom det også innehar et element av sentralisering. Ifølge Buzan et al. karakteriseres det europeiske sikkerhetskomplekset av sentralisering med EU som kjerne. De ser det som usannsynlig at denne prosessen kommer til å reverseres siden enhver form for fragmentering av Europa vil ha negative sikkerhetspolitiske konsekvenser (Buzan 1991; Buzan & Wæver 2004; Buzan et al. 1998). Basert på dette vil en fragmentering av unionen være lite sannsynlig, selv når EU er i dyp krise. Det bidrar snarere til et ønske om å spre fredsprosjektet ved å gjøre den samme logikken gyldig også utenfor EUs grenser. Utvidelsesprosessen, og nå også den europeiske naboskapspolitikken (ENP), må dermed forstås som en fortsettelse av denne grunnideen (Epstein & Sedelmeier 2008; Kelly 2006; Lavanex 2004; Lavanex & Schimmelfenning 2009; Rieker 2012; Sæter 2003). Denne forståelsen av europeisk sikkerhet er basert på et vidt sikkerhetsbegrep hvor det er selve utviklingen av felles regler og verdier innen forskjellige politikkområder så vel som den vellykkede spredningen av disse til land utenfor grensene som utgjør fundamentet for EU som sikkerhetspolitisk aktør. Fra dette perspektivet har EU utviklet seg i retning av det Adler og Barnett har referert til som et tett sammenvevd sikkerhetsfellesskap (Adler &

28 308 Pernille Rieker Barnett 1998; Rieker 2006). Hvor et løst sammenvevd sikkerhetsfellesskap er lite integrert politisk, er et tett sammenvevd fellesskap preget av høy grad av politisk integrasjon. Det er ikke snakk om en tilstand av enten/eller, men heller en akse med varierende grad av løsere eller tettere sammenkobling. Siden EU er et resultat av en integrasjonsprosess, og dermed noe midt mellom en internasjonal organisasjon og en føderal stat, har unionen gradvis utviklet seg og beveget seg langs aksen mot et tett sammenknyttet sikkerhetsfellesskap. Forholdene mellom EU og de assosierte medlemmene kan beskrives som gjensidig avhengighet, men det asymmetriske i forholdene gjør det fruktbart å supplere denne tilnærmingen med innsikter fra det som ofte kalles teorien om hegemonisk stabilitet (Ikenberry & Kupchan 1990; Krasner 1976; Pedersen 2002). Selv om kompleks gjensidig avhengighet kan skape fred og stabilitet, er regional stabilitet ofte avhengig av en dominerende aktør som kan etablere normer og regler og passe på at de fungerer ved å utnytte sin evne til å oppmuntre andre medlemmer til å handle i tråd med dem. I litteraturen om europeisk integrasjon blir slike prosesser ofte referert til som europeisering (Featherstone 2002; Olsen 2002; Radaelli 2000). Mens denne litteraturen først og fremst er interessert i å avdekke hvordan normer overføres og hvorfor de etterleves internt i unionen, har også interessen for å studere spredningen av normer til land utenfor EU vært økende (Lavanex 2004; Lavanex & Schimmelfenning 2009). I denne artikkelen undersøker jeg omfanget av forskjellige tilknytningsavtaler, basert på antakelsen om at jo mer omfattende og forpliktende avtalene er, jo viktigere er integrasjonsprosessen som sikkerhetspolitisk instrument, og dermed også EU som regional sikkerhetspolitisk aktør. Nær knyttet til omfanget av avtalene er graden av deltakelse, eller hvor mye en stat er involvert i EUs anliggender. Graden av deltagelse Hvor tett integrasjonen er, og dermed graden av gjensidig avhengighet og stabilitet, er ikke bare avhengig av tilknytningsavtalenes omfang, men også i hvor stor grad landet er involvert og deltar i EUs politikk. Jo mer en stat deltar og jo mer den er villig til å forplikte seg, desto mer sannsynlig er det at det oppstår et sikkerhetsfellesskap bygd på en felles forståelse eller identitet. Konseptet sikkerhetsfellesskap ble utviklet av Karl Deutsch på 1950-tallet. Han så på det som en form for internasjonalt samarbeid som, gitt visse omstendigheter, kunne føre til integrasjon (Deutsch 1957). Deutsch argumenterte for at et sikkerhetsfellesskap ble formet mellom land når folket, og spesielt den politiske eliten, delte stabile forventninger om fred i nåtiden og fremtiden. Hans perspektiv sto for et viktig brudd med tidligere syn på makro-politikk, da tilnærmingen var mer orientert

29 EU og regional sikkerhet: 309 mot de faktiske praksisene i deltagende stater og hvordan disse praksisene bidro til å utvikle en felles identitet og vi-følelse. Senere har ulike forfattere tilpasset og modernisert dette perspektivet på ulike måter (Adler & Barnett 1998; Pouliot 2008, 2010; Mérand 2010). Det å være involvert og delta kan skje på flere forskjellige måter. På den ene siden kan den involverte staten delta aktivt på spesifikke politikkområder ved å bidra med blant annet menneskelige, økonomiske eller tekniske ressurser. På den andre kan deltakelsen være mer passiv, gjennom blant annet deltakelse på møter som observatør. Imidlertid vil det være slik at jo mer aktivt en stat deltar i EU-politikk, jo viktigere er EU som stabiliserende kraft. Graden av tilpasning/europeisering For å kunne evaluere EU som regional sikkerhetspolitisk aktør, er det også viktig å se på ulike staters evne til å tilpasse seg EUs regler, normer og verdier. I tillegg til å fastsette graden av tilpasning til EU-regler (eller europeisering), vil en slik analyse kanskje også kunne avsløre om tilpasningen er reell og effektiv. Dette temaet ble behandlet i en temautgave av Journal of European Public Policy fra 2009, der Lavanex og Schimmelfenning blant annet diskuterer konseptet ytre politisk styring i sin introduksjonsartikkel. Dette konseptet søker å fange det økende omfanget av EU-regler som eksporteres ut over EUs grenser. De ser på det teoretiske grunnlaget for konseptet og identifiserer forskjellige institusjonelle utforminger som gjør den ytre politiske styringen mest mulig effektiv (Lavanex & Schimmelfenning 2009). De skiller mellom tre dimensjoner institusjoner, makt og interne forhold i nabolandet og argumenterer for at variasjoner langs én eller flere av disse dimensjonene kan forklare hvorfor forskjellige kategorier av naboland tilpasser seg EU-standarder i forskjellig grad. Ifølge en tradisjonell institusjonell teori er det en sammenheng mellom utformingen av indre EU-regler og deres effekter og hvordan ytre politisk styring fungerer. I kontrast til dette vil en forklaringsmodell som i tillegg fokuserer på makt, legge vekt på hvorvidt EU er i stand til å tvinge frem overholdelse av regler og normer. Denne typen makt vil imidlertid bare gjøre seg gjeldende dersom det er en viss grad av gjensidig avhengighet mellom EU og det aktuelle nabolandet. Samtidig som et slikt maktforhold har eksistert mellom EU og kandidatland, er det ikke nødvendigvis slik i relasjonen mellom EU og andre naboland. Til sist kan det være forskjeller i nabolandets interne forhold som har betydning for evnen til å overholde regler og normer. I tillegg til disse tre faktorene som kan lette eller begrense europeisering utenfor EUs grenser, kan en europeiseringsprosess ta flere former. Lavanex og Schimmelfenning (2009) skiller mellom tre grunnleggende institusjonelle typer: hierarki, nettverk og marked. Hierarkisk styring fin-

30 310 Pernille Rieker ner sted i et formalisert forhold preget av dominans og underordning som kommer til uttrykk gjennom lovgivning. Et eksempel er EØS-avtalen mellom EU og noen EFTA-land (for øyeblikket Norge, Island og Lichtenstein). I kontrast til en hierarkisk struktur er et nettverk preget av at alle aktørene formelt er like. Det utelater ikke asymmetriske maktforhold, men det betyr at aktørene har like rettigheter institusjonelt sett. Noen elementer i strategien for den europeiske naboskapspolitikken kan ses på som eksempler på en nettverkskonstellasjon. Den tredje typen, markedet, er definert av gjensidig anerkjennelse heller enn felles regler. Den bilaterale avtalen mellom EU og Sveits er et eksempel på denne typen europeisering. Lavanex og Schimmelfenning argumenterer også for at graden av europeisering varierer mellom politikkområder i større grad overfor naboene enn det som har vært tilfellet i utvidelsesprosessen. Hvordan kan vi så undersøke hvor effektiv europeiseringen, eller den ytre politiske styringen, er overfor naboland? Dette er et relevant spørsmål fordi det står i sammenheng med vurderingen av EU som regional sikkerhetspolitisk aktør. I denne sammenhengen er jeg derfor mindre opptatt av hvordan tilpasning finner sted, i motsetning til Lavanex og Schimmelfenning. Hovedanliggendet til denne artikkelen blir dermed å finne ut om europeisering i det hele tatt finner sted og om den har en positiv virkning på stabilitet og sikkerhet. En viktig indikator på at tilpasning faktisk finner sted (og ikke bare en overflatisk og tilsynelatende tilpasning) er at forholdet er preget av felles interesser, samarbeid og etter hvert også tillit, gjensidig forståelse og få konflikter. Jeg legger til grunn at jo større grad av reell tilpasning, jo viktigere er EU som tilbyder av regional sikkerhet, og dermed også en regional sikkerhetspolitisk aktør. Unionen karakteriseres av høy grad av integrasjon innenfor en rekke politikkområder. Samtidig som integrasjonsprosessen i seg selv har vokst ut av ideen om at gjensidig økonomisk avhengighet fører til fred og stabilitet, har integrasjonsmekanismen gradvis omfavnet også andre politikkområder som mer eller mindre direkte håndterer ulike former for sikkerhetsutfordringer. Eksempler på dette er utviklingen av felles eller bedre koordinert politikk innenfor både justis- og innenriksområdet og utenriks-, sikkerhets- og forsvarsområdet. I det følgende vil jeg derfor undersøke nærmere hvordan disse politikkområdene er behandlet i avtalene mellom EU og fire kategorier av assosierte land. EU og ulike kategorier av naboland Jeg skiller her mellom fire kategorier av assosierte ikke-medlemmer: EØSland, kandidatland, partnerland og deltakere i den europeiske naboskapspolitikken (ENP) både i øst og i sør. Det er grunn til å tro at det vil være en

31 EU og regional sikkerhet: 311 avtagende grad av integrasjon når vi beveger oss fra EØS-land, via kandidatland, til ENP-partnere i øst og til sist til ENP-partnere i sør. Dette har å gjøre med hvor tett landene er knyttet til EUs sikkerhetsfellesskap. I denne artikkelen vil jeg analysere forholdet mellom EU og fem utvalgte land fra de fire kategoriene: Norge som EØS-land; Tyrkia og Kroatia som kandidatland; Ukraina som en nøkkelstat i naboskapspolitikken i øst; og Marokko som en viktig partner gjennom naboskapspolitikken i sør. To kandidatland har blitt valgt fordi Tyrkia, som ellers er et opplagt valg når en studerer europeisk sikkerhet, er en spesiell representant for denne gruppen da landet har få utsikter til medlemskap i nær fremtid. Jeg har derfor supplert med Kroatia, som i januar 2012 signerte en tiltredelsesavtale. Dette betyr at alle disse fem landene har en spesiell status innen sine respektive kategorier. I det følgende studerer jeg assosieringsavtalene mellom EU og disse fem landene i forhold til de ulike dimensjonene som ble presentert tidligere i artikkelen: avtalenes omfang, grad av deltakelse og grad av tilpasning. Jeg vil også forsøke å plassere det enkelte land i relasjon til tre ulike former for relasjoner til EU introdusert av Lavanex og Schimmelfenning: et forhold preget av hierarki, av nettverksbasert relasjon eller en mer markedsbasert relasjon (Lavanex & Schimmelfenning 2009). Integrasjon, sikkerhet og EØS-landene EØS-avtalen, som trådte i kraft 1. januar 1994, binder de 27 medlemslandene i EU og de tre EFTA-landene Island, Liechtenstein og Norge til det indre marked. Ifølge EØS-avtalen blir alle nye medlemmer av EU også en part i EØS (artikkel 128), noe som altså fører til en utvidelse også av EØS. Avtalen innebærer at alle EØS-landene må underordne seg lovgivning som sikrer de fire friheter: fri bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. I tillegg omfatter den samarbeid innen andre viktige områder som forskning og utvikling, utdannelse, sosialpolitikk, miljøvern, forbrukerbeskyttelse, turisme og kultur. Avtalen garanterer like rettigheter og plikter for innbyggere og økonomiske aktører på det indre marked. Norge er det mest integrerte ikke-medlemmet og en stormakt i EFTA. Som en av grunnleggerne av NATO og en del av det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet kan landet heller ikke sies å utgjøre et problem i forhold til europeisk sikkerhet. Til gjengjeld er Norge en viktig strategisk partner for EU med sin grense mot Russland og store energiressurser. Den viktigste grunnen for å analysere Norge i dette perspektivet er imidlertid for å vise det generelle aspektet ved denne europeiseringslogikken og at den gjør seg gjeldende overfor alle typer av naboland.

32 312 Pernille Rieker Eksempel: Norge Norge er et atypisk ikke-medlem i den forstand at det er befolkningen som ikke ønsker medlemskap. Norge oppfyller alle kravene for medlemskap og har assosieringsavtaler som er både omfattende og åpner for stor grad av deltakelse og tilpasning. Landet er dermed en integrert del av det europeiske sikkerhetsfellesskap. Hovedforskjellen mellom et EØS-land som Norge og et land med medlemskap i EU er at sistnevnte også har tilgang til beslutningsprosessene. Det er EØS-avtalen fra 1994 som i hovedsak styrer Norges relasjoner med EU. Denne avtalen utvider reglene for det indre marked (unntatt når det gjelder jordbruks- og fiskerinæringen) fra EUs medlemmer til Norge, Island og Liechtenstein. Gjennom avtalen deltar Norge i en rekke EU-programmer og -byråer, og sammen med sine EØS/EFTA-partnere bidrar landet også med penger for å fremme økonomisk og sosialt samhold i EU/ EØS. Dette innebærer at Norge er svært tett bundet til EU på det økonomiske området. EØS-avtalen er dynamisk i den forstand at den kontinuerlig oppdateres for å svare til EUs regelverk. Norge både deltar og bidrar i stor grad, og fremstår som et ekstremt tilpasningsdyktig ikke-medlem som handler i samsvar med de fleste EU-direktivene på dette området (Sverdrup 2000). Norge er ikke bare godt integrert på det økonomiske området, men samarbeider også bredt innen justis- og innenrikspolitikk. Landet ble med i Schengen-samarbeidet i 2001 og har overtatt avtalens regelverk i sin helhet. Selv om Norge ikke har tilgang til prosesser hvor beslutninger fattes, deltar landet sammen med andre tredjeparter (Island og Lichtenstein) i det som kalles en blandet komité. Norge er også representert i styret i Frontex, EUs grensekontrollbyrå, som har som mål å koordinere kontrollen av EUs felles yttergrense. I tillegg har Norge avtaler med EU om samarbeid på en mengde områder, inkludert Dublin-samarbeidet om behandling av asylsøknader, 2 Europol og Eurojust, så vel som avtalen om den europeiske arrestordren og en avtale om gjensidig bistand i straffesaker. Videre har Norge og EU en avtale om tettere politisamarbeid for å bekjempe terrorisme. Norge er også tett knyttet til EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Landet har hatt tett politisk dialog med EU siden 1994, og har hatt som uoffisiell politikk å slutte seg til utenrikspolitiske erklæringer fra EU så langt det er mulig. Norge deltar i en rekke arbeidsgrupper og bidrar med personell og utstyr til EUs innsatsstyrker. Til sammen har Norge deltatt i 10 av de 24 operasjonene EU har gjennomført så langt. I 2004 inngikk landet også en rammeavtale om deltagelse i EUs sivile og militære krise- 2. Dublin-avtalen etablerer hvilke kriterier og mekanismer som skal ligge til grunn når en avgjør hvilken stat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad.

33 EU og regional sikkerhet: 313 håndteringsoperasjoner, i tillegg til en avtale om sikkerhetsprosedyrer for utveksling av hemmeligstemplet informasjon. Dessuten er Norge det eneste ikke-medlemmet som har en samarbeidsavtale med EUs forsvarsbyrå. Avtalenes omfang kombinert med graden av deltagelse og tilpasning viser at Norge har en unik posisjon som ikke-medlem også innenfor dette området (Rieker 2006, kommer). Norges avtaler med EU favner bredt, og landet scorer høyt med henblikk på deltakelse og bidrag. Dette betyr på mange måter at landet er like tett integrert i det europeiske sikkerhetsfellesskapet som mange medlemsland. Norge er til og med mer integrert enn enkelte medlemsland på noen politikkområder. Dette gjelder for eksempel i forhold til Danmark, som har fremforhandlet en opt out på det forsvarspolitiske området. Samtidig er forholdet preget av dominans og underordning ettersom Norge ikke deltar i beslutningsprosessene i EU. Forholdet mellom EU og Norge kan derfor karakteriseres som hierarkisk siden EU utformer regelverket, og Norge tilpasser seg uten å delta i utformingen av dette. Integrasjon, sikkerhet og kandidatland Per januar 2012 var det fem land med status som kandidater til medlemskap i EU: Kroatia, Island, Makedonia, Montenegro og Tyrkia. Et kandidatland blir tilbudt medlemskap når bestemte krav er oppfylt og hvis tiltredelsesavtalen blir ratifisert av kandidatlandet selv og alle medlemslandene. I det følgende ser jeg nærmere på to kandidatland, Kroatia og Tyrkia, som representerer to ytterpunkter: Mens førstnevnte blir medlem om kort tid, har sistnevnte fremdeles en lang vei å gå. Til gjengjeld er begge land særdeles viktige for europeisk sikkerhet. Eksempel 1: Kroatia Kroatia er det første landet på Balkan som går inn i EU. Som symbol er dette viktig ettersom EUs manglende evne som sikkerhetspolitisk aktør på 90-tallet fikk mye av skylden for at krigene på Balkan ble så blodige og langvarige. Disse krigene har på mange måter vært unionens dårlige samvittighet, og bidro til å sette fart i utviklingen av en felles forsvars- og sikkerhetspolitikk. Integrasjonen av et land som Kroatia er derfor en måte å gjøre opp for feil som EU har begått, samtidig som det er et viktig bidrag til å stabilisere regionen ytterligere. Etter Kroatias uavhengighetserklæring i 1991 fulgte fire år med krig og et tiår med autoritær nasjonalisme under president Franjo Tudjman. Tidlig i 2003 hadde landet kommet så langt i å legge denne fortiden bak seg at det kunne søke om medlemskap i EU, som det andre landet fra det tidligere Jugoslavia (etter Slovenia). I 2001 undertegnet Kroatia en avtale om

34 314 Pernille Rieker stabilisering og tilknytning med EU som trådte i kraft i februar Halvveis ut i 2004 ble landet innvilget status som kandidat, og selve forhandlingsprosessen ble igangsatt i oktober Forhandlingsprosessen har vært lang, og det faktum at den også stoppet opp ved to anledninger viser at europeiseringslogikken fungerer som sikkerhetspolitisk instrument. Første pause fant sted i 2004/2005 i påvente av at general Ante Gotovina, mistenkt for krigsforbrytelser i landet, ble arrestert. Andre gang forhandlingene stoppet opp var i 2008/2009 på grunn av en grensetvist mellom Slovenia og Kroatia. Så fort man fant en løsning på dette, fullførte landet imidlertid sine tiltredelsesforhandlinger. Folkeavstemningen ble avholdt 22. januar 2012 med positivt resultat, og det forventes at Kroatia blir EU-medlem fra og med 1. juli 2013 (Europost 2011). Avtalen om stabilitet og tilknytning har vært essensiell i Kroatias forberedelser til å bli EU-medlem. Kroatia tar ennå ikke del i EUs økonomi og det indre marked, men ifølge den siste rapporten har landet oppfylt de kravene EU har stilt og er derfor klar til å integreres fullt ut i det indre markedet (Europakommisjonen 2011). Også når det gjelder kapitlet om rettferdighet, frihet og sikkerhet har Kroatia ifølge Europakommisjonen selv gjort store fremskritt spesielt med hensyn til asylpolitikken, grensekontroll, visumregler og narkotikapolitikken. Betydelige forbedringer av det kroatiske lovverket har også funnet sted og gjort det lettere for at den europeiske arrestordren kan implementeres (Europakommisjonen 2010a: 46 54). Kroatia er også godt tilpasset den europeiske utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken. Landet har for eksempel vært en aktiv deltager i Barcelonaprosessen og Middelhavsunionen. Kroatia har også utbedret sin administrative kapasitet for å lette arbeidet innen strukturene for EUs utenriksog sikkerhetspolitikk, og landet har deltatt i flere krisehåndteringsoperasjoner. Europakommisjonens rapport fra 2010 viser imidlertid at det er rom for forbedringer innen dette området, blant annet når det angår våpenkontroll (Europakommisjonen 2010a: 64). Kroatia er dermed godt forberedt til å bli EU-medlem fra juli På noen politikkområder er det tett bundet til EU, mens på andre områder er båndet svakere. Likevel er utsiktene til integrasjon i EU reelle, og kondisjonalitet ser ut til å fungere (Freyburg & Richter 2010; Subotic 2011). Kroatia må derfor anses å være tett koblet til det europeiske sikkerhetsfellesskapet. Omfanget av avtalene er stort ettersom alle politikkområder er behandlet, og avtalene er dynamiske siden de kontinuerlig blir tilpasset det voksende regelverket i EU. Kroatias deltagelse er foreløpig nokså lav med tanke på det indre marked og indre sikkerhet, men det er gode utsikter for større grad av deltagelse når medlemskapet faktisk trer i kraft. Kroatia deltar imidlertid i utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikken og har bidratt i flere operasjoner. Når det gjelder tilpasning, gjør landet det veldig

35 EU og regional sikkerhet: 315 bra i vurderingen ettersom det har fullført forhandlinger om alle kapitler i avtalen. I og med at landet er kandidatland til EU og har fullført forhandlingene med EU som likeverdig partner, må forholdet karakteriseres å være nettverksbasert. Eksempel 2: Tyrkia Tyrkia er viktig for europeisk sikkerhet siden landet utgjør et potensielt bindeledd mellom den kristne og den muslimske verden en rolle som er spesielt viktig i en periode med protester og opprør i Nord-Afrika og Midtøsten. Tyrkia er allerede tett koblet til det europeiske sikkerhetskomplekset gjennom sitt NATO-medlemskap (siden 1952) og gjennom sin assosieringsavtale med EU (siden 1963), samt sin status som kandidatland (siden 1999). Til tross for dette er landets utsikter til faktisk medlemskap, av ulike grunner, fortsatt svært usikre. Mens Tyrkia gjennom sine avtaler og sitt medlemskap i NATO allerede må sies å være en integrerende del av det bredere europeiske sikkerhetskomplekset, er likevel landet fortsatt løst bundet til EU som sikkerhetsfellesskap. Tilknytningsavtalen (the Ankara Agreement) som ble signert i 1963, la grunnlaget for å integrere Tyrkia i en tollunion med EF samtidig som målet om medlemskap ble anerkjent. Tyrkia leverte sin søknad om formelt medlemskap i EF i 1987, og responsen fra Europakommisjonen var da både en bekreftelse av Tyrkias muligheter for å bli medlem, og en utsettelse av spørsmålet til bedre tider med referanse til at Tyrkias politiske og økonomiske situasjon og landets konfliktfylte forhold til Hellas og Kypros skapte et dårlig utgangspunkt for forhandlinger. Dette standpunktet ble bekreftet i Den europeiske unions råd i 1997 hvorpå tiltredelsessamtaler ble satt i gang med østeuropeiske stater og Kypros, men ikke Tyrkia. I mellomtiden ble Tyrkia tettere integrert i EU gjennom en tollunion i 1995 en avtale som har ført til økt industriell produksjon og eksport i tillegg til en økning i EU-lands investering i Tyrkia. Det finske formannskapet i Rådet ble en milepæl da Tyrkia endelig ble definert som kandidatland i 1999.Men selv om forhandlinger har funnet sted siden 2005, er det usikkert om Tyrkia noensinne vil bli EU-medlem. Bare 13 avtalekapitler har blitt åpnet, og av disse har bare ett (om vitenskap og forskning) blitt fullført. Selv om den manglende tilpasningen til EUs regelverk er et viktig hinder for medlemskap, er det likevel konflikten med Hellas om Kypros som er det største problemet. Med Kypros som EU-medlem har EU fått et medlem som ikke selv er NATO-medlem, men hvor 37 prosent av medlemmets territorium er okkupert av et NATO-land/kandidatland. Da et delt Kypros ble EU-medlem i 2004, førte det til at denne opprinnelig bilaterale konflikten ble oppgradert til en konflikt mellom EU og Tyrkia, og dermed også mellom NATO og

36 316 Pernille Rieker EU. Mange vil hevde at problemer som dette kan legge hindringer i veien for at EU blir en troverdig sikkerhetspolitisk aktør. På den annen side er det også sannsynlig at Kypros EU-medlemskap har hatt en stabiliserende funksjon ettersom det gjør det mindre sannsynlig at konflikten mellom de to vil eskalere. Til tross for at det vanskeliggjør utviklingen av en effektiv felles sikkerhets- og forsvarspolitikk, kan det også ha styrket EUs muligheter til å legge press på Tyrkia. Dette skjedde i forbindelse med at Tyrkia unnlot å gjøre tilleggsprotokollen til Ankara-avtalen gjeldende for Kypros. Som en følge av dette besluttet Rådet i desember 2006 at åtte relevante avtalekapitler (fri bevegelse av varer, rett og frihet til å tilby tjenester, finansielle tjenester, landbruk og utvikling av landsbygda, fiskeri, transportpolitikk, tollunion og eksterne forhold) ikke skulle åpnes, og at ingen skulle fullføres før Tyrkia oppfylte sine forpliktelser (The Economist 2007). Det har med andre ord betydd at den økonomiske integrasjonen av Tyrkia i EU er begrenset til tollunionen (Europakommisjonen 2011a: 5 6). Når det gjelder avtalekapitlet om rettferdighet, frihet og sikkerhet har dette ennå ikke blitt åpnet, så Tyrkia deltar ikke på dette politikkområdet og har dermed heller ikke tilpasset seg regelverket. EU har argumentert for at store forbedringer er nødvendig før dette kapitlet kan åpnes, og da spesielt hva gjelder grensekontroll. I utenriks- og sikkerhetspolitikken dekker den vanlige politiske dialogen relevante, internasjonale spørsmål. Ifølge den siste rapporten fra Europakommisjonen tilpasser Tyrkia seg 78 prosent av de relevante deklarasjonene og bestemmelsene i Rådet (Europakommisjonen 2011a: 95). I kraft av sitt NATO-medlemskap var Tyrkia, på samme måte som Norge, et assosiert medlem av Den vesteuropeiske union (siden 1992) med høy grad av deltagelse. Dette endret seg med introduksjonen av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken og en gradvis integrering av Den vesteuropeiske union inn i EU. Mens Tyrkia fremdeles bidrar på lik linje med Norge på dette området, har denne deltagelsen blitt vanskeliggjort av spenningene mellom Hellas/EU og Tyrkia over Kypros. Foreløpig har Tyrkia kun tilpasset seg få av de 35 kapitlene som dekker hele EUs lovverk og politikk. Tyrkia har derfor en lang vei å gå frem til EUmedlemskap. Men dette er ikke bare avhengig av tilpasning. Selv om Tyrkia mot formodning skulle underordne seg alt lovverk, vil tyrkisk medlemskap likevel forbli usannsynlig i overskuelig fremtid. Usikkerhet knyttet til de nåværende medlemslandenes vilje til å inkludere Tyrkia, kombinert med konflikten om Kypros, betyr at det er usikkert om Tyrkia noen gang vil bli medlem (Müftüler-Bac 2008). Dette betyr at Tyrkia forblir relativt løst bundet til EUs sikkerhetsfellesskap, til tross for sin kandidatstatus. Et resultat har vært at EU i mindre grad har lykkes med å eksportere normer, regler og verdier til Tyrkia enn til andre kandidatland. Hovedgrunnen til dette er trolig at landet har vært

37 EU og regional sikkerhet: 317 forespeilet medlemskap på ett tidspunkt, uten at det er sannsynlig at landet i realiteten vil bli medlem. Det betyr at til tross for at medlemskapsforhandlinger skulle være preget av likeverdighet, er det likevel et klart preg av hierarki og dominans i dette forholdet. Det kan også hevdes at forholdet er preget av en form for markedslogikk: Når tilbudet om medlemskap ikke oppfattes som reelt, vil også etterspørselen etter EUs verdier og normer gå ned. Hvorvidt forholdet er preget av gjensidig anerkjennelse, som også er et kjennetegn for denne formen for relasjon, er imidlertid usikkert. Det krever kanskje at EU anerkjenner Tyrkia som en regional stormakt som har sin egen naboskapspolitikk. For noen år tilbake lanserte landet en konfliktfri nabopolitikk og gjorde en innsats for å normalisere forholdene til sine naboland. I det siste har Tyrkia måttet innse at landet ikke kan være venner med alle, spesielt sett i lys av den arabiske våren og nå spesielt den spente situasjonen i Syria (Kinzer 2011). Det er ikke bare forholdet til Syria som er problematisk. Også forholdet til Israel er anspent, all den tid Israel borer etter gass i samarbeid med gresk-kyprioter i det østlige Middelhavet. I tillegg har forholdet til Iran forverret seg etter at Tyrkia lot NATO utplassere deler av sitt rakettforsvar på tyrkisk jord, og diplomatiske relasjoner med Armenia har vært og er problematiske. Integrasjon, sikkerhet og ENP-land Målet med Den europeiske naboskapspolitikken (ENP), som ble etablert i 2004, var å skape en sirkel av venner rundt de østlige og sørlige grensene av den utvidede unionen gjennom å involvere disse nabostatene i en EUledet økonomisk region. ENP foreslår et rammeverk for å utvikle nye typer integrasjonsordninger som ikke innebærer medlemskap, men som går lenger enn de eksisterende assosieringsavtalene. Sentralt i ENP er handlingsplaner mellom EU og hvert enkelt naboland som spesifiserer en agenda for politiske og økonomiske reformer over en 3 5-årsperiode. Disse planene bygger på allerede eksisterende avtaler mellom EU og partnerlandet, som for eksempel partnerskaps- og samarbeidsavtaler eller assosieringsavtaler, men går lenger i å tilby politisk tilknytning, tettere økonomisk integrasjon, økt mobilitet og mer personlig kontakt. Gjennom ENP tilbyr EU sine naboer et privilegert partnerskap basert på gjensidig forpliktende verdier (demokrati og menneskerettigheter, rettsstatsprinsipper, godt styresett, markedsøkonomi, bærekraftig utvikling osv.). Ambisjonsnivået i de enkelte partnerskapene er avhengig av i hvor stor grad landet slutter seg til disse verdiene. 3 La oss nå se nærmere på to land fra 3. Ikke overraskende er den europeiske naboskapspolitikken ikke fullt ut aktivert for land som Algerie, Libya og Syria i sør og Hviterussland i øst.

38 318 Pernille Rieker denne kategorien, Ukraina og Marokko, som representerer henholdsvis EUs østlige og sørlige nabolag. Eksempel 1: Ukraina Ukraina er et viktig samarbeidsland i EUs østlige nabolag. Landet har også forhandlet frem en av de mest omfattende assosieringsavtalene med unionen. Et nært forhold mellom Ukraina og EU er viktig ettersom landet potensielt kan fungere som bindeledd mellom Russland og EU. Videre er det også et viktig land fordi russisk gass til EU transporteres gjennom Ukraina. 4 Det er dessuten et viktig test-case siden tilknytningsavtalen med EU ikke er trådt i kraft på grunn av manglende demokratisk utvikling i landet. Relasjonene mellom Ukraina og EU formes i dag gjennom ENP, hvor landet sies å være en prioritert partner. EU har forsøkt å øke nærheten i forholdet til landet til noe mer enn samarbeid og over i økonomisk integrasjon og tettere politisk samhandling. Denne posisjonen har imidlertid blitt utfordret av president Viktor Yanukovichs beslutning om å sette tidligere statsminister Yulia Timoshenko i fengsel. Den politiske dialogen mellom EU og Ukraina begynte i 1994, samtidig som en partnerskaps- og samarbeidsavtale ble undertegnet. Avtalen fokuserte på økonomiske og sosiale saker, i tillegg til nødvendigheten av å forbedre offentlige myndigheter og garantere for en fri presse og sivile rettigheter. Rammeverket for politiske samtaler var beskjedent årlige møter mellom EU-troikaen og det ukrainske lederskapet og noen konsultasjoner på ministernivå. Partnerskaps- og samarbeidsavtalen fra 1994 trådte i kraft i 1998 og utløp i Ingen av toppmøtene endret på en reservert holdning fra EUs side, hvor fokus lå på økonomiske endringer, menneskerettigheter og tiltakene rundt kjernekraftverket Tsjernobyl. En felles handlingsplan ble godkjent av Den europeiske unions råd 21. februar Den ble basert på avtalen fra 1994 og ga, ifølge EU-kommisjonen, et omfattende og ambisiøst rammeverk for samarbeid med Ukraina på alle de viktigste reformområdene. Forhandlinger om en dyptgående handelsavtale ble startet den 18. februar 2008, og i mai 2011 var tre problemer fremdeles uløst: kvoter på ukrainsk korneksport, tilgang til EUs tjenestemarked og geografiske merkenavn på varer fra Ukraina. Utenom disse spørsmålene var avtalen klar, og det var forventet at den ville bli signert i desember Fengslingen av landets tidligere statsminister utsatte imidlertid signeringen. Samtidig som dette må tolkes som et tilbakeslag i samarbeidet, kan det også ses på som et eksempel på at EUs europeiseringslogikk faktisk fungerer: hvis et tilknyttet land ikke oppfyller 4. Se temautgaven av European Security (19(4) 2010) for mer om dette temaet.

39 EU og regional sikkerhet: 319 kravene eller ikke tilpasser seg EUs regelverk, vil landet heller ikke kunne bli en integrert del av det europeiske sikkerhetsfellesskapet. Hvis denne konflikten løses og avtalen blir signert, vil Ukraina imidlertid bli det ENP-landet som er tettest integrert i økonomisk forstand. På andre politikkområder, som justis- og innenrikspolitikk og felles utenriksog sikkerhetspolitikk, er koordineringen mer begrenset selv om Ukraina har deltatt også her. Når det gjelder justis- og innenrikspolitikken, har EU og Ukraina gått i tettere dialog for å etablere et visumfritt regime for korttidsreiser. I 2009 mottok landet en rekke eksperter for å identifisere hvor forbedringer er nødvendig innen kontrollen av migrasjon og grensene generelt (Europakommisjonen 2011b). På det utenriks- og sikkerhetspolitiske området har Ukraina tilpasset seg nesten alle posisjoner og har deltatt i flere av EUs operasjoner i 2010 (Europakommisjonen 2011b). På det nåværende tidspunkt er landet ett av 14 utenforland (sammen med Albania, Angola, Canada, Chile, Kroatia, Makedonia, Island, Montenegro, New Zealand, Norge, Sveits, Tyrkia og USA) som bidrar til EUs pågående operasjoner og oppdrag, og det eneste landet fra øst (Zarembo 2011). Med hensyn til tilpasning til EUs regelverk har Ukraina vist fremgang på det økonomiske området, men ikke i så stor grad på det politiske. Faktisk har det skjedd en forverring hva gjelder respekt for grunnleggende rettigheter, spesielt pressefrihet, forsamlingsfrihet og demokratiske standarder. Andre hovedutfordringer er behovet for en omfattende reform av rettsvesenet og bekjempelse av korrupsjon (Stegniy 2011: 51). Avtalene mellom Ukraina og EU har et relativt stort omfang. Landet viser også en viss grad av deltagelse og vilje til å bidra. Selv om det er mange utfordringer når det gjelder å tilpasse seg EUs regelverk på det politiske området, er Ukraina det ENP-landet som er mest økonomisk integrert. Landet bidrar også når det angår både indre og ytre sikkerhet. Det totale bildet viser dermed at Ukraina, til tross for manglende tilpasning, er relativt tett bundet til EU som sikkerhetsfellesskap. På det nåværende tidspunkt er landet tettere bundet til EU enn Tyrkia, til tross for at Tyrkia er et offisielt kandidatland. På den annen side er Ukraina ikke fullt så tett knyttet til sikkerhetsfellesskapet som Kroatia, som blir fullverdig medlem om kort tid. Ifølge Lavanex og Schimmelfenning er ENP-landenes forhold til EU ofte preget av en nettverkslogikk der europeiseringen finner sted i et forhold av likeverdige partnere. Dette stemmer i forholdet mellom Ukraina og EU, selv om den pågående konflikten også kan tolkes som et tilbakeslag for naboskapspolitikkens stabiliserende dynamikk. Hvorvidt dette er tilfellet, vil være avhengig av utfallet av denne konflikten.

40 320 Pernille Rieker Eksempel 2: Marokko Marokko er en interessant samarbeidspartner i sør, og det eneste partnerlandet i denne regionen som har søkt om medlemskap (i 1987). Forholdet til EF/EU kan dateres tilbake til 1963, da landet signerte en handelsavtale. I dag er det tilknytningsavtalen fra år 2000 og handlingsplanen fra juli 2005 som regulerer forholdet mellom Marokko og EU. Marokko har også en spesiell posisjon i ENP ettersom det er det eneste landet i sør som har blitt gitt spesiell status med tanke på dypere bånd og samarbeid i Rabat. Denne statusen gjør landet til en pionér innen den europeiske naboskapspolitikken. Utviklingen i Nord-Afrika og Midtøsten den senere tiden, kombinert med økonomisk krise i Europa, innebærer at det er spesielt viktig for EU å ha tette relasjoner med sine naboer i sør. I 1963 begynte partene å ha diplomatiske forbindelser, og den første samarbeidsavtalen ble signert i Marokko søkte om medlemskap i EF i 1987, men søknaden ble avvist da unionens utenriksministre ikke så på Marokko som en del av Europa. 5 Uten mulighet for et fremtidig medlemskap har Marokko vært en viktig partner for EU i Barcelonaprosessen og senere ENP. I Barcelona i 1995 ble partnerskapet mellom EU og middelhavslandene etablert, med ambisiøse og langsiktige mål for samarbeid innen politikk, sikkerhet, økonomi, finans, sosialpolitikk og kultur. For å nå disse målene bilateralt, signerte EU og Marokko en tilknytningsavtale i Dette dokumentet utgjør det juridiske grunnlaget for forholdet mellom partene. Marokko ble som første land i regionen tildelt såkalt avansert status i Dette innebærer et veikart som utvider det bilaterale forholdet mellom EU og Marokko ved å formulere nye mål innen tre hovedområder: tettere politiske bånd, blant annet gjennomføring av et EU Marokko-toppmøte (det første ble avholdt i 2010 og var det første toppmøte mellom EU og et afrikansk/arabisk land) og etableringen av konsultasjonsmekanismer på ministernivå; integrasjon i det frie marked basert på en gradvis tilpasning til EUs regelverk og sektorsamarbeid; og et fokus på menneskers levevilkår. Marokko ligger øverst på listen over land som har dratt nytte av EUs økonomiske støtte gjennom naboskapspolitikken landet mottok ca. 205 millioner euro i Ifølge en ENP-rapport fra 2010 er Marokkos situasjon etter sitt andre år med avansert status generelt positiv. Marokko har blitt en viktig økonomisk partner for EU i sør, og landet er også en strategisk alliert i møte med felles utfordringer som terrorisme og illegal migrasjon. Det er likevel rom for forbedring på mange områder, spesielt når det 5. Det kan også tenkes at avvisningen skyldes landets dårlige standarder for demokrati og menneskerettigheter. Disse har siden har forbedret seg kraftig, noe som har resultert i et uoffisielt forsøk på å fornye søknaden.

41 EU og regional sikkerhet: 321 gjelder utviklingen av et uavhengig rettssystem (Europakommisjonen 2010b: 4). Politisk sett gir Marokkos avanserte status muligheten til å forbedre dialog og samarbeid innen tema som er viktige for begge parter. Marokko har sagt seg villig til å støtte utenriks- og sikkerhetspolitiske erklæringer fra sak til sak, men partene har ikke blitt enige om hvordan dette skal implementeres, og samarbeidet er foreløpig kun et løfte (Lecha 2011: 238). På den annen side inneholder den nye politiske agendaen at Marokko skal delta i militære og sivile krisehåndteringsoperasjoner i tillegg til det nevnte EU Marokko-toppmøtet og tettere politisk dialog (Idrissi 2011). Den positive og samarbeidsvillige holdningen Marokko viser på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet gjenspeiler landets vilje til å forplikte seg til EU. Med hensyn til sikkerhetsdimensjonen har samarbeidet hatt som mål å utvikle mekanismer for grensekontroll, deltagelse i opplæring ved EUs politiakademi, etablere samarbeid mellom Marokko og politiakademiet og tettere samarbeid med EUs organ for overvåkning av narkotika (Idrissi 2011). På det juridiske området er det lagt vekt på EUs støtte til en utbedring av det marokkanske juridiske og institusjonelle rammeverket rundt asyl, slik at det vil samsvare med internasjonale standarder. I tillegg er det en mulighet for at Marokko kan få tilgang til Rådets konvensjoner på det juridiske området, få adgang til deltagelse som ikke-medlem, og etablering av en avtale mellom Marokko og EUs påtalesamarbeid (Eurojust). I tillegg kommer et samarbeid for å muliggjøre implementeringen av anbefalingene fra det marokkanske utvalget som behandler tidligere menneskerettighetsbrudd i landet (Idrissi 2011). Omfanget av avtalen mellom Marokko og EU er ganske bredt, og graden av deltagelse både på det økonomiske og det sikkerhetspolitiske området er relativt høy sammenlignet med andre ENP-land, spesielt i sør. I all hovedsak har Marokko vært mer åpen for demokratisering enn sine naboer (Hirst 2011). Allerede i 1962 ble et utkast til en postkolonial grunnlov laget som til tross for at den baserte styringsformen på en allmektig monark utfordret grensene for tradisjonelle arabiske styringsformer ved å etablere institusjoner med egen makt og autoritet i tillegg. Fire omganger med endringer i 1970, 1972, 1992 og 1996 fremmet videre de rettighetene folk over hele verden forlangte. Det nyeste eksemplet er kong Mohammad VIs forslag om å skrive en ny konstitusjon i møte med den politiske kraften i den arabiske våren i Utkastet til den nye teksten ble skrevet av medlemmer av det marokkanske samfunnet: fra privat sektor, universiteter, religiøse organisasjoner og det sivile samfunn. Forslaget til ny grunnlov endrer drastisk på Marokkos styresett, med økt makt til den valgte regjeringen (inkludert statsministeren). Samtidig er det en lang

42 322 Pernille Rieker vei å gå før landet lever opp til demokratiske standarder for eksempel har det vært hevdet at det marokkanske sikkerhetsapparatet og regjeringsutnevnelser fortsatt er under kongehusets kontroll. Til tross for at det er mye som gjenstår når det gjelder tilpasning til EUs normer og regler, tilsier utviklingen likevel at EUs rolle som sikkerhetspolitisk aktør overfor Marokko har hatt en viss betydning. Selve europeiseringslogikken synes å ta form av å være nettverksbasert, og Marokko er fremdeles forholdsvis løst koblet til det europeiske sikkerhetsfellesskapet. Sammenlignende analyse Vi har nå undersøkt i hvor stor grad fem naboland som hver representerer ulike grupper av assosierte stater har blitt integrert i EU, ved å se på omfanget i tilknytningsavtalene, graden av deltagelse i EU og grad av tilpasning til EUs regler og normer. Basert på det begrensede empiriske materialet som er gjennomgått her (EUs egne landrapporter og eksisterende sekundærlitteratur), kan hovedfunnene av den empiriske analysen presenteres skjematisk i form av følgende tabell: Tabell 1. Integrasjon av assosierte ikke-medlemmer i EU* Økonomisk integrasjon Justissamarbeid og intern sikkerhet Ekstern sikkerhet og utenrikspolitikk Dimensjoner** EØS Kandidatland ENP øst ENP sør Norge Kroatia Tyrkia Ukraina** Marokko Omfang Deltakelse ++ 0 Tilpasning Omfang Deltakelse + 0 Tilpasning + ++ Omfang Deltakelse Tilpasning * I tabellen indikerer ++ svært høy score; + høy score; 0 medium score; lav score; og svært lav score. ** Under forutsetning av at Deep Free Trade Agreement med EU blir signert Min opprinnelige antagelse var at graden av integrasjon på de ulike dimensjonene ville bli mindre etter hvert som vi beveget oss fra EØS-land til kandidatland, til ENP-land i øst og til sist ENP-land i sør. Årsaken til

43 EU og regional sikkerhet: 323 denne forventningen var at jeg antok at ENP landene var og er løsere knyttet til EUs sikkerhetsfellesskap enn kandidatland, som igjen er løsere knyttet til EU enn EØS-land. Ikke uventet finner vi også at denne antagelsen i all hovedsak stemmer. Men det er også noen interessante avvik. Selv om Kroatia og Tyrkia begge er kandidatland, har de ikke oppnådd høyere grad av integrasjon enn ENP-land langs alle dimensjoner. Kroatias avtaler med EU er omfattende, og graden av tilpasning er høy (eller lik) på alle politikkområder, men deltagelsen er fremdeles forholdsvis lav i visse tilfeller også lavere enn ENP-landene som har blitt studert her. Årsaken til dette er trolig at et kandidatland blir inkludert i de forskjellige politikkområdene først etter at det faktisk er blitt medlem. Kroatia, som i høy grad har tilpasset seg, er i stand til å delta på alle områder og må ses som en integrert del av EUs sikkerhetsfellesskap. Når det gjelder Tyrkia, som også er et kandidatland, oppnår landet en lavere grad av oppfyllelse langs de fleste dimensjoner enn ENP-landene som studeres her. Dette kan forklares av at Tyrkias utsikter til fullt medlemskap er svake, og at fremdeles forholdsvis få kapitler har blitt åpnet for forhandlinger. Det er imidlertid et interessant funn at europeiseringen av ENP-land synes å være lettere enn for kandidatland. Tidligere har man antatt at medlemskaputsiktene har hatt en egen disiplinerende effekt. Mye tyder på at det ikke nødvendigvis er slik. Det er imidlertid viktig å merke seg at de utvalgte ENP-landene i denne studien, Ukraina og Marokko, er de mest avanserte i sine respektive kategorier, og at det kan hende man ville fått et annet resultat dersom andre ENP-land hadde vært valgt. Andre ikke-medlemmer i Middelhavet ligger for eksempel langt etter Marokko med hensyn til deltagelse i EUs forskjellige politikkområder, inkludert sikkerhetsog forsvarspolitikken. Det eneste unntaket er Tyrkia, som i tillegg til at det er en partner i Middelhavet, også har status som kandidatland. Det virker med andre ord som om Marokko har tatt imot ENP-filosofien med åpne armer, en filosofi som innebærer å tilby integrasjon à la carte og å la de land som er villige til å gjennomføre reformer gjøre det raskere og mer omfattende. Det faktum at Marokko har oppnådd avansert status, er et eksempel på dette. Marokko i sør, som Ukraina i øst, er med andre ord nå relativt tett knyttet til EUs sikkerhetsfellesskap, selv om de er mindre integrert enn kandidatland som Kroatia. Det faktum at Marokko fortsatt ønsker et nært forhold til EU, og at landet har gjennomgått en fredelig overgang i retning av økt demokrati de senere årene, kan være en indikasjon på at ENP er et viktig instrument for å utvide det europeiske sikkerhetsfellesskapet. Både når det gjelder Ukraina og Marokko ser man at det er snakk om en nettverksbasert europeiseringslogikk der partene anses som likeverdige og deltakelse og integrasjon finner sted gradvis og i ulike hastigheter noen ganger også med tilbakeslag, slik vi ser i tilfellet med Ukraina.

44 324 Pernille Rieker Konklusjon Denne artikkelen har analysert forholdet mellom sikkerhet, integrasjon og assosierte ikke-medlemmer. Hensikten har vært å vise hvordan EU fungerer som regional sikkerhetspolitisk aktør gjennom en studie av de grunnleggende mekanismene i selve integrasjonsprosessen. Analysen har vist at EUs forhold til sine naboland er viktige og at relasjonene bygger på en utvidelse av integrasjonsprosessens fredsskapende logikk. Dette skjer gjennom en prosess der både utvikling og spredning av felles verdigrunnlag og regelsett er viktig. Hovedpåstanden i artikkelen er at EUs innflytelse som sikkerhetspolitisk aktør overfor sine naboland er avhengig av unionens evne til å spre sine felles normer og regler, og at dette skjer gjennom samme logikk som integrasjonsprosessen bygger på. Artikkelen har vist at EU først og fremst er en regional sikkerhetspolitisk aktør og at dens evne til å produsere sikkerhet og stabilitet er avhengig av at de bilaterale avtalene mellom EU og ulike naboland er omfattende, at graden av deltakelse er høy og tilpasning er substansiell. Som funnene over viser, er det også grunnlag for å hevde at utvidelse ikke er eneste mulighet for å skape sikkerhet og stabilitet i EUs nærområder, og at naboskapspolitikken i noen tilfeller kan være vise seg å være et vel så effektivt instrument. Hva forteller så dette oss om EU som sikkerhetspolitisk aktør? Vi kan trekke ut fem lærdommer fra denne analysen. For det første, at forholdet mellom økonomisk integrasjon og sikkerhet fortsatt er viktig. For det andre, at det ligger en viss geografisk begrensning i EUs sikkerhetspolitiske nedslagsfelt. For det tredje, at ulike tilknytningsmodeller produserer tilsynelatende like effekter. Mens de varierer i form og hastighet, er retningen er den samme. For det fjerde, at alle disse assosieringsavtalene karakteriseres av ulike former for myk makt. Alle prosessene har bestått av forhandlinger, dialog og frivillig tilpasning uten bruk av trusler eller fysisk maktbruk. Og sist, men ikke minst, at medlemskapsutsikter ikke er en nødvendig forutsetning for vellykket integrasjon i det europeiske sikkerhetsfellesskapet. Til sammen er det disse aspektene som må kunne sies å være de viktigste trekkene ved EU som regional sikkerhetspolitisk aktør. Hvorvidt dette fortsatt vil være tilfelle dersom konsekvensene av den pågående økonomiske og politiske krisen i EU blir mer alvorlig enn antatt er imidlertid usikkert. Om artikkelen Stor takk til Ingvild Johnsen for hjelp til oversettelse av denne artikkelen som opprinnelig var skrevet på engelsk.

45 EU og regional sikkerhet: 325 Litteratur Adler, Emanuel & Michael Barnett (red.) (1998) Security Communities. Cambridge: Cambridge University Press. Buzan, Barry (1991) People, States and Fear: A Security Agenda for the Post-Cold War Era. 2nd edition. Brighton: Wheatsheaf. Buzan, Barry & Ole Wæver (2004) Regions and Powers: The Structure of National Security. Cambridge: Cambridge University Press. Buzan, Barry, Ole Wæver & Jaap de Wilde (1998) Security. A New Framework for Analysis. London: Lynne Rienner. Deutsch, Karl W. (1957) Political Community and the North Atlantic Area. International Organization in the Light of Historical Experience. Princeton, NJ: Princeton University Press. EFTA (u.å.) EEA Agreement. Tilgjengelig på Lesedato Epstein, Rachel A. & Ulrich Sedelmeier (2008) Beyond conditionality: International institutions in postcommunist Europe after enlargement. Journal of European Public Policy, 15(6): Europakommisjonen (2010a) Croatia 2010 Progress Report. COM(2010)660 Brussels. (2010b) Mise an oevre de la politique européenne de voisinage en Rapport pays: Maroc. Document de traivail conjoint des services. COM(2011)303 Brussels. (2011a) Turkey 2010 Progress Report. Commission Staff Working Document SEC (2010) 1327 Brussels. (2011b) Implementation of the European Neighbourhood Policy in Country Report on Ukraine. COM (2011)303 Brussels. Europost (2011) Support for EU in Croatia hits record low level. Tilgjengelig på Lesedato Featherstone, Kevin (2002) Europeanization in theory and practice. I Elisabeth Davidson, Arita Eriksson & Jan Hallenberg (red.) Europeanization of Security and Defence Policy. Stockholm: Swedish National Defence College (13 20). Freyburg, Tina & Solveig Richter (2010) National identity matters: The limited impact of EU political conditionality in the Western Balkans. Journal of European Public Policy, 17(2): Hill, Christopher (2007) The future of the European Union as a global actor. I Paolo Foradori, Paolo Rosa & Riccardo Scartezzini (red.) Managing a Multilevel Foreign Policy: The EU in International Affairs. Lanham, MD: Lexington Books. Hillion, Christophe (2011) Integrating an Outsider. An EU Perspective on Relations with Norway. Oslo: Europautredningen. Hirst, Joel D. (2011) Morocco an Arab Spring success. Huffington Post, 27. juni. Hoffmann, Stanley (2000) Towards a Common Foreign and Security Policy? Journal of International Affairs, 38(2): Hyde-Price, Adrian (2006) «Normative» power Europe: A realist critique. Journal of European Public Policy, 13(2): (2008) A «Tragic Actor»?: A realist perspective on «Ethical Power Europe». International Affairs, 84(1):

46 326 Pernille Rieker Idrissi, Boutaina Ismaili (2011) Analysis of Morocco European Union Partnership within the Framework of the Advanced Status: Main Features and Challenges. Oslo: Europautredningen. Ikenberry, John G. & Charles A. Kupchan (1990) Socialization and hegemonic power. International Organization, 44(3): Kagan, Robert (2003) Of Paradise and Power. New York: Alfred A. Knopf. Kelly, Judith (2006) New wine in old wineskins: Promoting political reforms through the New European Neighbourhood Policy. Journal of Common Market Studies, 44(1): Keohane, Robert O. & Joseph S. Nye (1977) Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston, MA: Little, Brown and Company. Kinzer, Stephen (2011) Triumphant Turkey? The New York Review of Books, 18. august. Krasner, Stephen (1976) State power and the structure of international trade. World Politics, 28(3): Lavanex, Sandra (2004) EU external governance in «wider Europe». Journal of European Public Policy, 11(4): Lavanex, Sandra & Frank Schimmelfenning (2009) EU rules beyond EU borders: Theorizing external governance in European politics. Journal of European Public Policy, 16(6): Lecha, Eduard Soler I. (2011) Converging, diverging and instrumentalizing European Security and Defence Policy in the Mediterranean. Mediterranean Politics, 15(2): Manners, Ian (2002) Normative Power Europe: A contradiction in terms? Journal of Common Market Studies, 40(2): (2006) Normative Power Europe reconsidered: Beyond the crossroads. Journal of European Public Policy, 13(2): McCormick, John (2007) The European Superpower. Houndmills: Palgrave Macmillan. Mérand, Frédéric (2010) Pierre Bourdieu and the birth of ESDP. Security Studies, 19(2): Moravscik, Andrew (2010) Europe: Rising superpower in a bipolar world. I Alan S. Alexandroff & Andrew F. Cooper (red.) Rising States, Rising Institutions. Washington, DC: Brookings Institution Press. Müftüler-Bac, Meltem (2008) Turkey's accession to the European Union: The impact of the EU's internal dynamics. International Studies Perspectives, 9: Olsen, Johan P. (2002) The many faces of Europeanization. Arena Working Papers. Oslo: Arena.Tilgjengelig på Lesedato Pedersen, Thomas (2002) Cooperative hegemony: Power, ideas and institutions in regional integration. Review of International Studies, 28(4): Pouliot, Vincent (2008) The logic of practicality: A theory of practice of security communities. International Organization, 62(2): (2010) International Security in Practice: The Politics of NATO Russia Diplomacy. Cambridge: Cambridge University Press. Radaelli, Claudio M. (2000) Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change. European Integration online Papers (EIoP), 4(8). Tilgjengelig på Lesedato

47 EU og regional sikkerhet: 327 Rieker, Pernille (2006) Europeanization of National Security Identity. The EU and the Changing Security Identities of the Nordic States. London: Routledge. (2006) Norway and the ESDP: Explaining Norwegian participation in the EU s security policy. European Security, (3): (2012) Integration, security and the European Neighborhood. The importance of the ENP as a security policy instrument. Studia Diplomatica, (1). (Kommer) Active participation despite limited influence. Explaining Norway's participation in the EU's security policy. I Robin Allers & Carlo Masala (red.) Common or Divided Security: German and Norwegian Approaches to 21st Century Security Challenges. Rowman & Littlefield. Sjursen, Helene (2006) What kind of power? Journal of European Public Policy, 13(2): Stegniy, Oleksandr (2011) Ukraine and the Eastern Partnership: «Lost in Translation». Communist Studies and Transition Politics, 27(1): Subotic, Jelena (2011) Europe is a state of mind: Identity and Europeanization in the Balkans. International Studies Quarterly, 55: Sverdrup, Ulf (2000) Ambiguity and adaptation: Europeanization of administrative institutions as loosely coupled processes. Arena Report, 12, Oslo: Arena. Sæter, Martin (1998) Comprehensive Neofunctionalism: Bridging Realism and Liberalism in the Study of European Integration. Oslo: Norwegian Institute of International Affairs (NUPI). (2003) EU-prosessen omformer europeisk sikkerhet. I Pernille Rieker & Ståle Ulriksen (red.) En annerledes supermakt? Sikkerhets- og forsvarspolitikken i EU. Oslo: NUPI. The Economist (2007) The ins and outs. The EU's most effective foreign-policy instrument has been enlargement. But how far can it go? 15. mars. Toje, Asle (2011) The European Union as a small power. Journal of Common Market Studies, 49(1): Zarembo, Kateryna (2011) Ukraine in EU security: An undervalued partner. Policy Brief, 88. Madrid: The Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE).

48 Abstract Conversations on the Copenhagen School. Concepts of politics in securitization studies The article analyses current debates on securitization theory. It is argued that there are a number of concepts of politics in play and that greater awareness regarding these conceptual differences helps clarify not only theoretical differences but also the possibilities for new theoretical development and reflection. Three conversations on politics are identified: first, how politics concerns action and intentionality; second, the modern organization of politics, spheres and sectors; and, third, the relationship between politics, ethics and science. Where the first and third conversations refer to politics as an act, in the second politics is inherently tied to the institutional or spatial structures of government the state, the public, the political field, spheres, sectors or function. Key words: Copenhagen School Critical theory Securitization theory Conceptual history Concepts of politics Sammendrag Denne artikkelen tar for seg samtidige debatter og etablerte kritikker av sikkerhetiseringsteori og argumenterer for at disse benytter flere ulike begreper om politikk. Et mer bevisst forhold til disse begrepsmessige variasjonene vil klargjøre ikke bare teoretiske forskjeller, men også mulighetene for ny teoretisk utvikling og refleksjon. Artikkelen identifiserer tre samtaler om politikk: For det første, en samtale om hvordan politikk er knyttet til intensjonalitet og handling. For det andre, en samtale om den moderne organiseringen av politikk i sfærer og sektorer. Og for det tredje, en samtale om forholdet mellom politikk, etikk og vitenskap. Mens den første og den tredje samtalen refererer til politikk som en handling, er politikk i den andre samtalen tett knyttet til institusjonelle eller romlige styringsstrukturer staten, offentligheten, det politiske felt, sfærer, sektorer eller funksjoner. Nøkkelord: Københavnerskolen kritisk teori sikkerhetiseringsteori begrepshistorie politikkbegreper

49 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI Samtaler om Københavnerskolen Begreper om politikk i studier av sikkerhetisering ULRIK PRAM GAD PhD, post.doc., Københavns Universitet upg@cast.ku.dk KAREN LUND PETERSEN PhD, lektor, Københavns Universitet klp@cast.ku.dk To tiår etter at Ole Wæver formulerte teorien om sikkerhetisering (Wæver 1989, 1995) og omtrent ett tiår etter teoriens mest kjente anvendelse i Security: A New Framework for Analysis (Buzan et al. 1998), har sikkerhetiseringsteori (ST) blitt en sentral del av det vi nå refererer til som sikkerhetsstudier (Mauer & Cavelty 2009; Wæver 2004a). Formålet med denne artikkelen er å gi en oversikt over debattene rundt ST med tanke på både å bringe eksisterende debatter videre og å invitere til nye, mer inkluderende debatter. Denne artikkelen bidrar med å redefinere premissene for debatt på et mer prinsipielt nivå, gjennom å fokusere på hvilke begreper om politikk som benyttes i debattene. Formulert som en mellomposisjon i debatten om et tradisjonelt eller utvidet sikkerhetsbegrep, 1 hadde ST i utgangspunktet som mål å åpne for et sikkerhetsbegrep som omfatter mer enn militære forhold, men samtidig beholde et kriterium for å skille sikkerhet fra andre typer politikk (Wæver 2003a). Ole Wæver definerer således sikkerhetisering som en spesifikk, moderne talehandling; en ytring som vi anvender til å konstruere en sak som et spørsmål om sikkerhet (Wæver 2003b). Sikkerhetisering er dermed en politisk talehandling som innebærer en påstand om at vi står 1. For en utmerket oversikt over debatten rundt et utvidet sikkerhetsbegrep og københavnerskolen, se Buzan og Hansen 2009: 187ff.

50 330 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen overfor «an existential threat, requiring emergency measures and justifying actions outside the normal bounds of political procedures» (Buzan et al. 1998b: 23-24). Koblingen av politiske problemer til ekstraordinære virkemidler, overlevelse og tidsknapphet er det som gjør sikkerhetspolitikken unik og konstituerer den som kvalitativt forskjellig fra normal politikk (Wæver 2003b). Dette er, ifølge Wæver, kriteriet for hva som utgjør sikkerhet i moderne tid og derfor også kriteriet vi kan identifisere nye sikkerhetstrusler ut fra. Københavnerskolen har vært utgangspunkt for en voksende debatt. De ulike kritikkene og anvendelsene av teorien er, hevder vi, ikke bare et utslag av akademisk posisjonering. De reflekterer også ulike lesninger av teorien. Sikkerhetiseringsteorien har medvirket til å synliggjøre de politiske syn og forutsetninger som ligger implisitt i et hvert bidrag innen sikkerhetsstudier. Denne artikkelen vil fokusere på de distinkte begrepene om politikk som kommer til uttrykk i de ulike posisjonene i debattene. Konkret analyserer artikkelen hva det vil si å benytte begrepet politikk i debatten om sikkerhetiseringsteori. Med utgangspunkt i Reinhart Kosellecks tilnærming til begrepshistorie og analyse, er det definisjonspraksisen som interesserer oss: hvordan begrepet politikk organiserer mening, og dermed også hvordan dagens og fremtidens muligheter for akademisk praksis og forståelse formes av denne definisjonsprosessen (jf. Koselleck 1985, 2002). Når begreper forstås i dette perspektivet, gjøres politikk til analyseobjektet, ikke et forhåndsdefinert analytisk redskap. Vår egen analytiske praksis blir således politisk når vi engasjerer oss kreativt for å forme fremtidig akademisk praksis innenfor sikkerhetsstudier og dermed fremtidig sikkerhetspolitikk. Artikkelen er organisert slik: Det følgende avsnitt risser opp de debatter og kritikker som Københavnerskolen har gitt opphav til. Heretter redegjøres nærmere for artikkelens begrepsanalytiske tilnærming. Endelig følger artikkelens hovedavsnitt, hvor debattene omkring sikkerhetiseringsteorien reorganiseres etter de begreper om politikk teoriens fortalere og kritikere benytter seg av. Konkret identifiseres tre samtaler om politikk: En samtale om politikk som produksjon av mening. En samtale om politikk som moderne organisering av sosialt rom. Og endelig en samtale om politikk som etisk vitenskap. Sikkerhetiseringsteori: Debatter og kritikker I 1990-årene fra og med utgivelsen av Integration, Migration and the New Security Agenda in Europe (1993) ble sikkerhetisering vanligvis ansett som ett av tre begreper som kjennetegnet den såkalte Københavnerskolen (KS) i

51 Samtaler om Københavnerskolen 331 sikkerhetsstudier. 2 På 1990-tallet ble KS hovedsakelig kritisert for å være for statssentrert og ikke sensitiv nok overfor ulikhet og endringer i identiteter, subjektivitet og kontekst (Booth 1991; Huysmans 1998; Krause & Williams 1997; McSweeney 1996). Kritiske sikkerhetsstudier assosiert med arbeidene til Booth og Wyn Jones (Wyn Jones 1999) og videreført av Krause og Williams var på 1990-tallet en viktig del av denne debatten, særlig i kraft av argumentet om at mennesker og individer (ikke stater) er de «ultimate referents for security» (Booth 1991: 319). Senere ble det også stilt spørsmål ved de politiske effektene av forrangen som gis til språk og tale i sikkerhetiseringsteori. Hansen snudde oppmerksomheten vår mot kjønnsidentiteter og stillhet (Hansen 2000), mens Williams og Der Derian rettet den mot visuelle bilder og spill (Der Derian 1992; Williams 1998a, 1998b). Figur 1. Tidsskriftsartikler og ISA-bidrag om sikkerhetisering Artikler ISA-bidrag Web of Science oppgir 83 artikler publisert i IR-tidsskrifter i perioden , med ordene 'securitiz/sation' eller 'desecuritiz/sation' i 'tema' (inkludert tittel, sammendrag, nøkkelord og viktige, hyppig forekommende ord i tittelen av en artikkels siterte referanser ). Søk i arkivet med bidrag til de årlige konferanser i International Studies Association gir 142 artikler i perioden med 'securitiz/sation' eller 'desecuritiz/sation' i tittelen. (Søk utført 1. februar 2010). 2. To andre sentrale begreper var regionale sikkerhetskomplekser og sektorer. Særlig vakte utskillelsen av societal security fra staten som særlig sektor oppmerksomhet. Siden Wæver et al. (1993), er begrepet knyttet til trusler mot identitet og selvforståelsen til fellesskap og individer som definerer seg som medlemmer av disse. Dette fokuset på identitetsbaserte fellesskap betyr at begrepet er vesentlig forskjellig fra begrepet samfunnssikkerhet slik det brukes i den norske diskursen, da dette begrepet vanligvis betegner objektive trusler og fysiske egenskaper ved samfunnet som gjør det mer eller mindre sårbart (Burgess & Jore 2008).

52 332 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen Som det kan leses ut fra figur 1, var det ikke før begynnelsen av tallet at begrepet sikkerhetisering ble utstrakt brukt til å beskrive temaet for artikler publisert i IR-tidsskrifter. Dette forteller oss ikke nødvendigvis noe om hva det teoretisk sentrale i artiklene er for eksempel hvorvidt det som den gang ble diskutert under overskriften Københavnerskolen eller samfunnsmessig sikkerhet ( societal security ) nå blir diskutert under overskriften sikkerhetisering. Men det forteller oss noe om begrepets stigende popularitet og tilsynelatende økende relevans innenfor sikkerhetsstudier siden begynnelsen av 2000-tallet. Siden tidlig 2000-tall har debattene om identitet, visuell sikkerhet og kjønnsperspektiver fått følge av minst tre nye kritikker: En første gruppe forskere har konsentrert seg om å avgjøre teoriens anvendelighet i empirisk analyse, enten for å korrigere og tilpasse teorien til empiriske undersøkelser, eller for å påpeke hvordan den ikke produserer meningsfull analyse i alle sammenhenger. En annen gruppe forskere kritiserer det de ser som den normative posisjonen eller implikasjonen av teorien. En tredje gruppe setter spørsmålstegn ved teoriens fokus på eliter som aktører og på eksepsjonelle virkemidler. Fra den første gruppen den som undersøker teoriens forklaringskraft har to hovedargumenter blitt fremsatt. Det første søker hovedsakelig å revidere teorien for å oppnå en bedre operasjonell forståelse av aktører, en tydeligere forståelse av publikum, og dermed også klarere kriterier for hva som utgjør vellykket sikkerhetisering (Balzacq 2005; Roe 2008; Stritzel 2006). 3 Disse forfatterne diskuterer eksplisitt forholdet mellom publikum og en sikkerhetiserende talehandling og muligheten for å kontekstualisere denne relasjonen, med et uttalt mål om å revidere sikkerhetiseringsteorien. En annen gruppe forskere fokuserer også på teoriens empiriske validitet og forklaringskraft, men diskuterer særlig dens geografiske rekkevidde (utenfor Vesten). For disse forfatterne er fokuset på nødvendige kulturelle forutsetninger for å utføre og analysere en sikkerhetiserende talehandling. Dette sees dermed også som teoriens begrensning når det gjelder å forstå empiriske tendenser og erfaringer i en ikke-vestlig politisk kontekst (Sheikh 2005; Vuori 2008; Wilkinson 2007; Yilmaz & Bilgin 2005). For det andre har en gruppe forfattere satt i gang en debatt om de normative politiske implikasjonene av KS' teoribygging. Talsmennene for 'kritiske sikkerhetsstudier' har blant annet uttrykt normative bekymringer for teoriens påståtte tendens til å reprodusere den liberale orden (jf. Aradau 2004). En annen form for kritikk, knyttet til fredsstudier, debatterer hvor- 3. Balzacq, for eksempel, insisterer på at et sikkerhetiseringsforsøk (securitizing move) må adskilles teoretisk fra publikums reaksjon, for å gi rom for en prognose for suksess (i motsetning til den originale formuleringen, som inkluderer publikums aksept i definisjonen av en fullført talehandling).

53 Samtaler om Københavnerskolen 333 vidt konseptet avsikkerhetisering kan danne grunnlag for eller beskrive en gjennomførbar og tilfredsstillende strategi for å løse ulike problemer (Elbe 2006; Roe 2004, 2006). Til slutt fokuserer en tredje gruppe på hvordan statlige eliters uttalelser og praksiser rundt sikkerhet kombineres til å skape skillet mellom det eksepsjonelle og det normale. Denne problematikken ble først påpekt av Didier Bigo (2000), men har senere blitt formulert som en kritikk av ST av en rekke forskere (Aradau 2006a; Kaliber 2005; McDonald 2008; Neal 2006). Hovedargumentet er at ST slik den formuleres av Wæver ikke kan fange den daglige formingen og utviklingen av nye sikkerhetsproblemer og politikk slik den uttrykkes i byråkratisk praksis. Denne kritikken stiller også spørsmål ved hensiktsmessigheten av et skarpt skille mellom eksistensielle og ikke-eksistensielle trusler (Huysmans 2006: ; Williams 2003). Beslektet med det siste poenget er den vesentlig bredere kritikken om at teorien gjør seg avhengig av en moderne forståelse av sikkerhet som statspraksis, noe vi vender tilbake til i vår analyse av den andre samtalen senere i artikkelen. Figur 2 forsøker å kvantifisere den relative størrelsen av disse pågående debattene om ST. Figuren illustrerer at blant de 28 mest siterte artiklene som eksplisitt diskuterer ST, publisert i perioden , er den største kategorien den som prøver å evaluere teoriens forklaringskraft. Mindre, men fortsatt et betydelig antall artikler, diskuterer enten teoriens normative dimensjoner eller begrensningene som følger av dens tolkning av praksis som eliters talehandlinger. Figur 2. Debatter om sikkerhetisering, (Web of Science, 16. november 2009) 7 5 Mer enn elite- og statspraksiser Empirisk validitet Normativ kritikk Annet 7 9 De tre mest hyppige kritikkene av ST: 1) Etablere/diskutere empirisk validitet; 2) normative implikasjoner; 3) utvidelse til mer enn elite- og stats-

54 334 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen praksiser. Diagrammet inkluderer 28 tidsskriftartikler fra 2005 til 2009, som kritisk diskuterer (og altså ikke kun anvender) ST. Artiklene ble identifisert manuelt blant samtlige artikler i perioden med securitiz/sation eller 'desecuritiz/sation' i 'tema' (inkluderer tittel, sammendrag, nøkkelord og viktige, hyppig forekommende ord i tittelen av en artikkels siterte referanser ) og som Web of Science oppgir som referert av minst én annen tidsskriftartikkel. (Søk utført 16. november 2009). Begreper om politikk KS og særlig ST har altså vært utgangspunkt for en voksende debatt. De ulike kritikkene og anvendelsene av teorien reflekterer ulike lesninger av teorien, og vitner dermed om at den originale formuleringen av ST er særlig åpen for tolkninger. 4 Denne åpenheten har vært fruktbar, men ikke nødvendigvis i den forstand at den har fremprovosert kritikk som entydig har korrigert teorien. I stedet har åpenheten i den originale formuleringen gitt ST muligheten til å fungere som en anledning til å synliggjøre de politiske syn og forutsetninger som ligger implisitt i et hvert bidrag innen sikkerhetsstudier. En rekke studier er skrevet om historien til begrepet politikk og statsvitenskap. 5 Denne artikkelen forsøker ikke å gjenfortelle disse historiene eller å studere funnene deres kritisk. Vår lesning av begrep om politikk i studier av sikkerhetisering er likevel ikke frikoplet fra disse bredere forsøkene på å forstå bruken av begreper om politikk. Spesifikt er dette studiet inspirert av Kari Palonens tenkning om hvordan tid- og rom-dimensjoner i begreper om politikk har kommet til uttrykk opp gjennom historien. Palonens arbeid, best presentert i hans bok The Struggle with Time: A Conceptual History of Politics as an Activity og i artikkelen «Two Concepts of Politics: Conceptual History and Present Controversies», representerer en av de mest systematiske forsøkene på å skrive begrepshistorie om moderne begrep om politikk (Palonen 2006a, 2006b). Palonen hevder at 4. Når et slikt tolkningsrom finnes i en teori, innbyr det til to muligheter: Én mulighet er å glede seg over teoriens fruktbarhet, hvordan den viser seg å produsere et vell av distinksjoner og ser ut til å kunne skape meningsfull uenighet i mange debatter. En annen mulighet, understreket av Wivel i en how to -artikkel om å skrive en IR-klassiker, er at en først bør formulere en enhetlig og enkel teori for deretter å forsvare den mot alle komplikasjoner, med alle midler, i et par tiår (Wivel 2009). Wæver ser ut til å ha inntatt den siste posisjonen når det gjelder talehandlinger som kjernen i ST (Wæver 2011), men bidrar samtidig til begrepsmessig spredning når han konspirerer med Buzan for å utvikle det urealiserte potensialet i begrepene som er bygget på den opprinnelige formuleringen (Buzan & Wæver 2009). 5. For en gjennomgang av politikkbegrepets historie i statsvitenskapen, se Gunnell (1993) og Sartori (1973). For en kartlegging av den diakroniske utviklingen av ord i polis-familien i det engelske språket, se Heidenheimer (1986).

55 Samtaler om Københavnerskolen 335 alle moderne begreper om politikk er variasjoner av to grunnleggende begreper: politikk som en romlig avgrenset sfære, og politikk som en aktivitet som organisererer kontingens tidsmessig. Palonens tilnærming til begrepene om politikk er inspirert av Koselleck, som fremholder at sosiale og politiske konsepter alltid artikulerer et erfaringsrom (Erfahrungsraum) og en forventningshorisont (Erwartungshorizont) (Koselleck 1985: 267ff). I likhet med Koselleck argumenterer Palonen for at et begrep om politikk som fremhever fremskritt og bevegelse (f.eks. politikk som aktivitet ), ofte fremheves på bekostning av ideen om politikk som en romlig avgrenset sfære. Vår studie fokuserer også på begrepets tidsmessige (forandring og bevegelse mot nye fremtider) 6 og romlige logikk (stabilitet og segmentering av enkelte romlige strukturer). Men der Palonen baserer seg på studier av politisk teori og praktisk politikk, inkluderer vi de 83 akademiske artiklene om sikkerhetiseringsteori nevnt i figur 1. Selv om denne artikkelen fokuserer spesifikt på studier av sikkerhetisering, representerer de fleste bidragene her også innspill i andre debatter: i bredere debatter om sikkerhet, risiko, krig, klimaendringer, migrasjon etc., eller i debatter om meta-teori og metodologi (talehandlinger, diskurs, kommunikative systemer osv.). Så selv om denne artikkelen konsentrerer seg om de varierende og spesifikke meningene av politikk i sikkerhetiseringsstudier, vil både bredere sikkerhetsstudier og nabodisipliner som filosofi og sosiologi sees som kontekster som nødvendigvis dreier oppmerksomhet vekk fra dette kjerneområdet: Artikkelens analyseobjekt er debatter om ST innen sikkerhetiseringsstudier men en rekke av artikkelens analytiske poenger fremkommer ved at denne snevre debatten perspektiveres til parallelle debatter i nabodisipliner. I den kommende analysen identifiserer vi tre samtaler om politikk innenfor studier av sikkerhetisering to angående politikk som en aktivitet (med vekt på tid) og én angående politikk som en sfære (med vekt på rom). Historisk har Internasjonal Politikk-disiplinen især retrospektivt vært organisert omkring en rekke store debatter. I det nye årtusen synes de store debatter om store uenigheter å være avløst av en rekke mindre debatter, hvor man snakker med dem man nesten er enig med (Wæver 2010b). På et overordnet nivå er kartleggingsøvelsen i denne artikkelen ikke bare et bidrag til forståelse av de ulike begrepene om politikk i ST: Artikkelens identifikasjon av de tre underliggende samtaler om politikk er samtidig et forsøk på å gjentegne kartet på en måte som inviterer til nye 6. Vi inkluderer både hva noen tilnærminger betegner som begreper om 'the political' (det som åpner opp det sosiale) og begreper om 'politics' (prosesser som søker å lukke det som er blitt åpnet opp). Selv for de tilganger som finner skillet avgjørende, er de to begrepene gjensidig avhengige (jf. Mouffe 2005; Torfing 1999).

56 336 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen debatter med mer tradisjonelle tilnærminger til studiet av sikkerhet og internasjonale relasjoner. Samtaler om politikk rundt sikkerhetiseringsteorien De tre samtalene om politikk som identifiseres i denne delen er organisert for å reflektere én samtale om politikk som meningsproduksjon, én samtale om politikk som en moderne institusjonell organisering, og en tredje samtale om politikk som et spørsmål om etisk vitenskap. Mens den første og tredje samtalen refererer til politikk som en aktivitet som involverer ulike aktører, sees politikk i den andre samtalen som tett knyttet til samfunnets institusjonelle/romlige styringsstrukturer staten, offentligheten, det politiske felt, sfærer, sektorer eller funksjoner. 7 Under følger en presentasjon av hver av disse tre samtalene. Den første samtalen om politikk: Produksjon av mening viljebaserte handlinger, interaksjon eller strukturelle prosesser I den første samtalen forstås politikk som en aktivitet en pågående produksjon av mening og identitet. Mening og dermed politikk skrives, omskrives og utfordres konstant, og er derfor noe grunnleggende ustabilt. I motsetning til en institusjonell forståelse av politikk (jf. den andre samtalen presentert nedenfor), er oppmerksomheten i denne samtalen rettet mot temporalitet: Politikk er en aktivitet som rekonfigurerer forholdet mellom fortid og fremtid. Innenfor sikkerhetiseringsstudier har denne forståelsen av politikk som en aktivitet åpnet for en samtale om intensjonaliteten i en talehandling vis-à-vis dens prosessuelle og strukturelle karakter. Tre posisjoner kan trekkes frem som tydelige i denne samtalen om politikk, mening og skapelsen av forandring: én som observerer politikk som subjektets viljebaserte handling, en annen som vektlegger intersubjektiv produksjon av mening og politikk, og en tredje som vektlegger prosesser fremfor bevisste handlinger. 7. De fleste forfatterne deltar i mer enn én av disse samtalene, og støtter seg derfor i sin analyse enten på mer enn ett begrep om politikk eller på et begrep som er posisjonert i opposisjon til andre forfattere i mer enn én av samtalene vi identifiserer. De tre samtalene overlapper selvsagt hverandre delvis, i og med at alle er artikulert i forhold til formuleringen av ST hos Wæver (1989, 1995) og hos Buzan et al. (1998). Da målet med denne artikkelen nettopp er å omstille debatten om ST slik den har utviklet seg gjennom disse tekstene, forsøker vi ikke å påpeke eventuelt samsvar mellom posisjoner inntatt av individuelle forfattere på tvers av disse samtalene. Dette plasserer åpenbart Ole Wæver i en privilegert posisjon gjennom fremstillingen i vår artikkel.

57 Samtaler om Københavnerskolen 337 Den første posisjonen i denne samtalen tolker sikkerhetisering som en desisjonistisk talehandling som påtvinger aktørens vilje: Som i en karikatur av Carl Schmitt, ser den suverene stemme ut til å selvrefererende erklære unntakstilstand. 8 Ifølge denne tolkningen er talehandlingen sikkerhetisering en viljesterk handling: unntakstilstanden blir produsert i uttalelsen, og denne illokusjonære handlingen 9 utføres unilateralt av den sikkerhetiserende aktøren. Sikkerhetspolitikk er hermed redusert til påtvingelse av vilje, og politikken ligger derfor i motivasjonen hos den opprinnelige taler/forfatter. Etter denne tolkningen er sikkerhetisering en handling som mottas av et publikum utenfor talehandlingen; et publikum som ikke tar del i meningsproduksjonen. Vellykkethet forstås som en effekt av talehandlingen, noe som kan atskilles fra talerens intensjon og dermed evalueres. 10 I opposisjon til denne forståelsen av sikkerhetisering som en bevisst handling, finner vi en posisjon som avviser at det er relevant og/eller mulig å avdekke isolerte intensjoner til individer og institusjoner på en meningsfull måte. Politikk sees som en aktivitet hvor politikkens dynamikk og performative effekter blir definert intersubjektivt. Intensjonene som er verdt å analysere finnes i tekster, ikke hos forfattere (Skinner 2002: 97). Intensjoner og handlinger er bare meningsfulle i en intersubjektivt definert kontekst: i relasjon til andre tekster. I tilsvarende ordelag forsøker Wæver å tilrettelegge for et performativt sikkerhetiseringsbegrep ved å definere sikkerhetisering som en handling hvis meningsproduserende kraft og effekt er forhandlet frem intersubjektivt. Ifølge Wæver, som insisterer på at teorien hans er utformet i tråd med Arendts syn, er politikk kollektiv meningsproduksjon: Den illokusjonære handlingen sikkerhetisering blir ikke fullført av den sikkerhetiserende aktøren alene, og kan kun forstås i sammenheng med dens intersubjektivt definerte kontekst (Wæver 2009a, 2011) Denne første posisjonen eksisterer primært i debatter som en stråmann: Mest sentralt er det slik Balzacq (2005: 177) tolker KS, som et springbrett til å presentere sin alternative teori om sikkerhetisering. For tolkninger av relasjonene mellom Schmitt og københavnerskolen som er som er mer nyansert men likevel understreker disse tilbøyelighetene, se Huysmanns (1998) og Williams (2003). En spesiell versjon av denne første posisjonen kan finnes hos Behnke (2006), hvis omfavnelse av Schmitt ser ut til å strekke seg til den normative implikasjonen at konflikter bør la de sterke utøve sin vilje. 9. En illukusjonær handling er definert som det som gjøres med å si noe, som for eksempel med å gi en advarsel. En slik handling står i motsetning til en perlokusjonær handling, som er definert av det som kan skje som følge av å si noe (Austin 1962; Skinner 2002: 104). 10. Se Franke og Jasper (2008) for et eksempel på en artikkel som teoretisk utvikler og forsvarer denne forståelsen av talehandling og sikkerhetisering. 11. En ekstrem versjon av dette intersubjektive perspektivet på meningsproduksjon er den habermasiske forståelsen av dialog som fri for tvang (jf. Williams 2003: 522f).

58 338 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen På den ene side er forandring en sentral del av et slikt begrep om politikk: politikk ses som samhandling. På den annen side blir fokus på forandring utenom sikkerhetsbegrepet: på den forandring som utspiller seg i kraft av sikkerhetisering. Det analytiske fokuset låses fast på en bestemt talehandling: sikkerhetisering. Dermed prioriteres stabilitet i mening over konflikter når det gjelder nettopp sikkerhetsbegrepet. At det analytiske fokuset er på den spesifikke formen handlingen har (og på de distinksjonene dette produserer), betyr at hvordan denne formen kan være i konflikt med andre former nødvendigvis blir et sekundært anliggende. 12 Den tredje posisjonen i denne samtalen vektlegger strukturelle prosesser fremfor handling og samhandling i sitt begrep om politikk. Et eksempel på en slik posisjon er Thierry Balzacqs (2005) alternative ST, som bygger på en kritikk av KS for dens svake forståelse av ikke-diskursive maktstrukturer. I denne bourdieuske tolkningen avhenger politikk av habitus i sikkerhetsmiljøers spesifikke strukturer. Ved å fokusere på de detaljerte prosessene som reproduserer disse strukturene i stedet for på diskursiv maktkamp, performativitet og handlinger blir studieobjektet de grunnleggende vanskelige forutsetningene for politikk nemlig en grunnleggende stabilitet i mening. Oppsummert forstår alle de tre posisjonene i denne samtalen politikk som en aktivitet, men de er uenige om hvilken betydning og analytisk status som skal tillegges viljesterke handlinger og aktører. Der den første posisjonen sporer mening og endring til motivasjonen hos en aktør, fokuserer den andre posisjonen på intertekstuell og intersubjektiv forståelse av den intensjonelle handlingen. En tredje posisjon lokaliserer politikk, endring og mening i strukturer og prosesser. 13 Sett i forhold til debatten slik den utfolder seg innen samfunnsvitenskapelig teori mer generelt, fremstår denne samtalen innenfor sikkerhetsstudier som spesielt polarisert: Pierre Bourdieu (1977) vil i et bredere landskap representere en mer forsiktig måte å løsrive seg fra strukturell determinisme. Motsatt behandler Ernesto Laclau og Chantal Mouffe (1985) det gramsciske hegemonibegrepet ved hjelp av Focault og Derrida for å gi forrang til politikk forstått som konstitueringen av det sosiale (Torfing 1999). Poenget her er at disse posisjonene tas til det ekstreme i samtalene om sikkerhetisering: Selv dersom distribusjonen av kapital på et felt privilegerer strukturell reproduksjon hos Bourdieu, vil det fortsatt være plass til 12. Jf. Koselleck (1996); Pocock (1996). 13. Hyusmans (2011), Stritzel (2011) og Guzzini (2011) kan alle leses som bidrag til denne samtalen: Huysmans forsøker å identifisere bare noen handlinger i det som hovedsakelig er en forståelse av sikkerhet som en pågående prosess. Stritzel foreslår et begrepsmessig rammeverk for å spesifisere fordelingen av politikk mellom strukturelementer og handlingselementer. Guzzini argumenterer for hvordan en kan kartlegge og spore prosesser uten å tilskrive seg en positivistisk forståelse av årsak og virkning.

59 Samtaler om Københavnerskolen 339 den sosiale magien som tillegges aktører (Bourdieu 1977). Å gi politikken forrang impliserer riktignok et begrep om politikk som likner, men likevel er distinkt fra Schmitts begrep om politikk (Mouffe 1999). Og uansett vekten på politisk handling vil ingen handling noensinne kunne sette seg igjennom til å være helt enerådende: De frembringer alltid anti-hegemoniske prosjekter (Laclau & Mouffe 1985). Denne første samtalen om ST kunne bringes videre ved å gjøre de schmittske og bourdieuske posisjonene mindre polariserte. Dette ville gi anledning til mer nyanserte forsøk på å begrepsliggjøre struktur og handling forsøk som nødvendigvis ville nærme seg Skinners fokus på intertekstuell og intersubjektiv forhandling av mening. Den andre samtalen om politikk: Moderne organisering av sosialt rom funksjonalisme, differensiering eller utdatert I den andre samtalen henviser politikk til den sosiale organiseringen av rom en sektor, et system, det offentlige rom i en bestemt historisk kontekst. Selv om denne samtalen defineres av sitt fokus på rom, finnes det åpenbart også tidsmessige aspekter av denne forståelsen av politikk. Ved å understreke sosialt segmenterte erfaringsstrukturer prioriterer den likevel stabilitet fremfor endring, og uttrykker dermed en alternativ form for temporalitet. Hermed åpnes for tre posisjoner, atskilt av i hvilken grad meningen av begrepene politikk og sikkerhet forstås som kontekstuelt bundet til moderniteten og til en særskilt moderne form for sosial organisering: nasjonalstaten. Den første posisjonen er forbundet med Durkheim, Easton og Weber, som beskrev og avgrenset det politiske som kollektivt bindende avgjørelser om allokering av verdier i samfunnet (Easton 1960: 125ff). Disse forfatterne var opptatt av hvordan orden dannes for å holde samfunnet integrert, selv når det differensierer sine funksjoner internt. Innen IR er denne forståelsen av politikk blant annet representert ved den neorealistiske teorien til Kenneth Waltz, som innebærer en strukturell og systemisk tolkning av funksjonell differensiering (Waltz 1979). 14 Men som det har blitt påpekt opererer Waltz teori likevel helt og holdent innenfor politikkens funksjon, og i sitt forsøk på å se det internasjonale som et system i seg selv, heller den mot å ignorere de differensielle aspektene av funksjonell teori (Albert & Buzan 2010). Den andre tolkningen av politikk som en romlig avgrenset sfære gjør denne avgrensningen på det diskursive og kommunikative planet, fremfor i en pre-diskursiv sosial virkelighet. Forståelsen som kommer til uttrykk i 14. Waltz vedgår å være inspirert av funksjonalistiske tenkere, særlig Durkheim, i sin formulering av det internasjonale systemet (Waltz 1979).

60 340 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen arbeidet til Niklas Luhmann eksemplifiserer dette: Med Parsons som utgangspunkt har Luhmann utviklet en postmoderne tolkning av funksjonell differensiering ved å insistere på hvert funksjonssystems selvrefererende identitet, og fokusert på meningsparadoksene som skapes av at slike selvrefererende systemer interagerer med hverandre. Fokuset på forskjeller og paradokser står i skarp kontrast til Durkheim, Easton og Weber, som særlig søkte å forklare enhet og systemisk orden fremfor de unngåelige paradoksene (Luhmann 1990, 2002). Luhmann deler likevel synet på at funksjonell differensiering er historisk bundet altså eksplisitt knyttet til moderne kommunikasjon og forskjellig fra tidligere systemer for stratifisering og segmentering. På et mer generelt nivå opererer store deler av IR med en implisitt logikk om funksjonell differensiering. 15 En slik forståelse er til stede når sektorer, sfærer og temaområder identifiseres som sosiale kategorier og differensieres i egenskap av deres ulike logikk. Når sikkerhetiseringsforskere snakker om et skifte fra normal politikk til sikkerhetspolitikk eller skiller mellom politisk og samfunnsmessig (societal) sektor, markeres disse som kvalitativt forskjellige og funksjonelt differensierte (jf. Wæver et al. 1993). På tross av disse åpenbare sporene er det teoretiske grunnlaget for funksjonell differensiering sjelden blitt forklart; ei heller de analytiske implikasjonene (for et unntak, se Albert & Buzan 2011). I ST er skillet mellom normal politikk og sikkerhetspolitikk av fundamental betydning og har en klar funksjonell karakter. Wæver (2003b) knytter i sin begrepshistorie om sikkerhet talehandlingen sikkerhetisering til moderniteten og fremveksten av nasjonalstaten: Sikkerhetisering er en styringspraksis eller en type talehandling som karakteriseres av en særskilt moderne form for politisk kommunikasjon. 16 Mer spesifikt, mener vi, ST spesifiserer det Luhmann ville referert til som de viktigste kodene for sikkerhetskommunikasjon: distinksjonene mellom normal politikk og sikkerhetspolitikk, og mellom det eksepsjonelle og det ikke-eksepsjonelle. Ved å adoptere denne terminologien legger ST seg tilsynelatende tett opp mot Carl Schmitt, i den forstand at den peker på det eksepsjonelle som avgjørende for å avgrense politikk. Men det er verdt å merke seg at det eksepsjonelle i ST er plassert på den andre siden av politikken, sammenliknet med Schmitt. I ST blir unntakstilstanden sett som slutten på normal politikk, mens politikk hos Schmitt kun realiseres i det eksepsjonelle. Schmitts begrep om politikk og begrepet om politikk i ST har dermed lite til felles. Det er heller Københavnerskolens begrep om sikkerhet som likner 15. For en systematisk gjennomgang, se Albert og Buzan (2010, 2011). 16. Albert har overbevisende påpekt muligheten for å gjengi Buzan og Wævers arbeid i Luhmanns vokabular (Albert 1998).

61 Samtaler om Københavnerskolen 341 Schmitts begrep om politikk, med tanke på hvordan det forholder seg til eksepsjonalitet. 17 I denne luhmannske lesningen av Københavnerskolen har sikkerhetspolitikk en funksjonell karakter, definert ved å være avgrenset fra normal politikk. Sikkerhet blir observert som en kommunikativ praksis eller funksjon, som tolkes ulikt innenfor andre funksjonelle systemer (økonomi, miljø, militæret osv.). Slik sett er ikke sektorer noe mer enn annenhånds observasjoner av hvordan andre argumenterer (Wæver 1999; se også Eriksson 1999). 18 Den tredje posisjonen i denne samtalen beskjeftiger seg kritisk med selve ideen om politikk som knyttet til moderne organisering av rom. Denne posisjonen adresserer utstrekningen av den logikken ST fokuserer på: Hvor langt kan denne forståelsen av politikk strekkes over tid (historie) og rom (territorium, kultur) og fortsatt produsere meningsfull analyse? Som Huysmans argumenterer for, gjør den konseptuelle neksusen mellom begrepet sikkerhetisering og en bestemt type krisetenkning teorien uegnet til å forstå politisk forandring ut over dens moderne form (Huysmans 2006: 22 29). Han og andre påpeker at sikkerhetslogikk og politisk praksis alltid er i endring, og at distinksjonen mellom eksepsjonelle og ikke-eksepsjonelle tiltak dermed mangler relevans eller produktivitet med hensyn til dagens håndtering av risiko og usikkerhet (Aradau 2004; Bigo 2002; Huysmans 2006; Williams 2003; Stritzel 2011). Denne kritikken blir tatt videre av forskere som fokuserer på begrepet risiko, som gjerne argumenterer med at praksiser for risikostyring har blitt viktige for å forstå sikkerhetspolitikk og at denne utviklingen utfordrer hvordan vi oppfatter internasjonale trusler og sikkerhet (Aradau & van Munster 2007; Aradau & van Munster 2008; Petersen 2011; Rasmussen 2006). Michael C. Williams ser denne debatten som et spørsmål om kontekstualisering, og påpeker det normative dilemmaet som oppstår ved anvendelse av et så vidt sikkerhetsbegrep (Williams 2011). Han reaktiverer dermed Københavnerskolens opprinnelige argument for å innta en posisjon mellom et tradisjonelt og et utvidet sikkerhetsbegrep i formuleringen av ST Hansen (2011) foretar en analyse av det begrepsmessige rommet ST gir for politikk utover det eksepsjonelle. Dette gjøres ved å identifisere mulige strategier for desikkerhetisering ved hjelp av re-politisering. Huysmans har i (2011) større problemer med å finne rom for en type politikk som etterfølger sikkerhetisering. 18. Albert og Buzan (2011) fremlegger en alternativ tolkning av hvordan en kan konseptualisere sektorer i københavnerskolens rammeverk ved hjelp av Luhmann. Om betydningen av sektorer i KS, se Buzan (1991); Buzan et al. 1998). For en definisjon av sektorer produsert av dialekter av sikkerhetisering, se Wæver 1997: Særlig Aradau har jobbet med å utvikle en helhetlig strategi for politikk under disse (postmoderne) forholdene (Aradau 2004, 2006). Jf. diskusjonen under i denne artikkelen og for øvrig kritikken i Journal of International Relations and Development, 9(1).

62 342 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen Andre forskere har utforsket rekkevidden av ST og den funksjonalistiske forståelsen ved å påpeke de geografiske og kulturelle begrensningene i begrepet sikkerhetisering: For det første at ST er best egnet til å forstå politikk basert på en vestlig forståelse av legitimitet og makt, og for det andre hvordan sikkerhetisering kan eller bør gjøres mer sensitivt i forhold til andre typer politikk med andre politiske koder (Vuori 2003; Wilkinson 2007; jf. Sheikh 2005; Stritzel 2011). Ser man utover debatten om ST, synes en kobling av post-kolonialisme og ST å være en opplagt mulighet for å videreutvikle denne samtalen 20 Den tredje samtalen om politikk: Etisk vitenskap dekonstruksjon, emansipasjon eller pragmatisme Som i den første samtalen konseptualiseres politikk i den tredje samtalen som en aktivitet. Men den spesifikke aktiviteten som opptar den tredje samtalen, omhandler det politiske i artikuleringen av etikk og vitenskap. Der den første samtalen diskuterte temporalitet/endring som en egenskap ved det som studeres, er denne samtalen karakterisert av selvrefleksjon over det vitenskapelige synet på forandring og fremgang. Flertallet av forfattere engasjert i denne samtalen vil insistere på at normative standpunkter, og dermed ideer om hva som utgjør positiv politisk forandring, alltid vil være involvert i en studie av politikk. Tilnærmingene her er likevel uenige om hvordan forskning bør eller kan påvirke fremtidens politikk. Samtalen handler altså om avgrensning av rommet for politisk/normativt forsvarlig vitenskapelig handling. I en posisjon i denne samtalen finner vi en rekke poststrukturalistiske studier, vanligvis inspirert av Derrida og Foucault, som hovedsakelig er opptatt av konstruksjonen av sikkerhetsidentiteter og etablerte meningshierarkier: Anti-essensialistiske filosofiske utgangspunkter finnes i arbeidet til Hansen (2000, 2006), Huysmans (2006), Campbell (1992) og mange andre. Disse forfatterne forsøker å avdekke svakheter og universelle påstander gjennom å utforske modernitetens paradokser (jf. Wæver 1995: fn. 19). Dette bidrar til å definere en motstandspolitikk. Denne poststrukturalistiske analytiske strategien forkaster likevel ikke universalismen fullstendig. Den erstatter moderne etikk med en ontologi som finner frihet i å privilegere marginaliserte praksiser (Cochran 1999) men det å privilegere marginen er i seg selv en regel like universell som 20. Kinnwall og Nesbitt-Larking (2010) og Kaya (2009) er nyere forsøk på å koble ST og postkolonialisme men begge fokuserer spesifikt på de post-koloniale forhandlingene slik de utspiller seg på europeisk jord innen migrasjons- og integrasjonsforhold. Se Bilgin (2011) om problematikken sett fra et vitenskapssosiologisk perspektiv. For en diskusjon av forholdet mellom postkolonialisme og bredere sikkerhetsstudier, se Barkawi og Laffey (2006); Bilgin (2008); Darby (2009); Salter (2007).

63 Samtaler om Københavnerskolen 343 noen. Problemet er at enhver slik privilegering nødvendigvis produserer sin egen marginalisering som analytikeren må ta ansvar for (Frello 2005; Gad 2009). Den andre posisjonen i denne samtalen utgjøres av forfattere tilknyttet og inspirert av kritiske sikkerhetsstudier (Aradau & van Munster 2008; Booth 1991; Wyn Jones 1999). I likhet med poststrukturalistene er de opptatt av marginaliserte grupper. Disse studiene fremmer likevel ikke den samme anti-essensialistiske holdningen, da de gjerne definerer a priori enten det som står på spill politisk (Aradau 2006: 82) eller hvem de marginaliserte gruppene/subjektene er (Booth 1991: ; Wyn Jones 1999: 166). 21 Disse studiene knytter seg eksplisitt til den politiske strategien som må være implisert i enhver kritisk tilnærming til sikkerhet. De påpeker den politiske performativiteten og analytikerens ansvar, og foreslår ofte alternative strategier. Én innvending mot slike evalueringer er at de reduserer vitenskapelige argumenter til derivater av normativ posisjonering. 22 En tredje posisjon uttrykkes av Williams, Tjalve, Lebow, Scheuerman og andre i deres nytolkning av klassisk realisme og den politiske teorien til Hobbes, Rousseau, Morgenthau, Niebuhr og Schmitt (Scheuerman 1999, 2009; Tjalve 2008; Williams 1996, 2001, 2005a). 23 Denne tilnærmingen til sikkerhet er på den ene siden åpent normativ, da den ønsker å undersøke gode og dårlige implikasjoner av innflytelsesrike ideer i politisk teori. På den andre siden fastholder den en anti-essensialistisk forståelse av språk og politikk, da den nekter for at disse implikasjonene gjelder teoriene sett isolert fra omverdenen de beskriver. Disse bidragene understreker behovet for konstant beskrivelse og nytolkning av historiske tekster, for å vise oss deres nye politiske karakter og potensial: Oppgaven er ikke å oppnå en mer sann forståelse enn forfatterens originale intensjoner, men å tildele disse tekstene nye sannheter som kanskje kan åpne for nye politiske praksiser. 24 Slik sett nærmer deres syn på forholdet mellom vitenskap og politikk seg den filosofiske oppgaven med å eksperimentere med tekster og vise potensialet deres, som fremsatt av Rorty (1989). 25 Tjalve (2011) er et godt eksempel på en slik tilnærming. Gjennom en nylesning av 21. For en utmerket kritikk av denne posisjonen, se Huysmans 2006: kapittel Floyd ( ) står for en ekstrem versjon av denne posisjonen. Basert på analytisk filosofi forsøker hun å etablere et rammeverk for å avgjøre om en spesifikk sikkerhetisering (for eksempel human security eller klimasikkerhet) er noe positivt eller negativt. 23. Se også Williams for en liknende, men kritisk tolkning av klassisk nykonservativ tankegang (Williams 2005b). 24. Jf. Williams tolkning av for eksempel Hobbes (Williams 1996). 25. Williams er generelt mer forsiktig med å bedømme den normative verdi av disse praksisene, men han og Tjalve ser ut til å dele idealet om liberaldemokratiske institusjoner som et etisk grunnlag (Williams 2005a).

64 344 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen realismen og republikanismen, utvikler hun alternative politiske strategier for å engasjere allmennheten i sikkerhetspolitikk. Denne pragmatiske normative posisjonen synes å være oversatt til Wævers ST på en svært abstrakt måte: På den ene siden, når sikkerhet sees som et middel for å etablere det normale i normal politikk, blir det å begrense talehandlingen sikkerhetisering den viktigste normative oppgaven (jf. Wæver 2000: 285). På den andre siden er denne preferansen for avsikkerhetisering og ikke-sikkerhet kun en utgangsposisjon før en tar fatt på en analyse av det faktiske strategiske landskapet: ST utelukker ikke at sikkerhetisering, i enkelte tilfeller, kan rettferdiggjøres normativt. Om en tolker dette som pragmatisme, ser det ut til å være mer på spill for Wæver enn for de to ovennevnte oppfordringer til handling: Mens kritiske sikkerhetsstudier kan si seg fornøyd med å inneha en utelukkende opposisjonell posisjon, og mens det som kan betegnes som hovedtyngden av poststrukturalister innen IR, muligens kan si seg fornøyd med å skrive i margen av sikkerhetsstudier (Neumanns (1999: 31) karakteristikk av Ashley & Walker 1990; Der Derian & Shapiro 1989; Ashley 1989), ser ST ut til å være formulert på en måte som setter den i stand til å utfordre hovedretningene på en måte som ikke kun oppfattes som støy i tilhørerens øre (Neumann 1999: 31). Dette utgjør selvsagt en alvorlig risiko, ettersom en ikke kan kontrollere hva andre gjør med teksten en selv produserer (Derrida 1988). Wæver ønsker å følge Arendt ved å insistere på at selv i de mørkeste tider har vi rett til å forvente en viss grad av opplysning (Arendt 1970: ix; Wæver 2004b, 2010a). Fra dette perspektivet må sikkerhetiseringsekspertens talehandling fenge et publikum for å kunne lykkes. Den normative verdi av handlingen kan dermed ikke endelig fastslås før den gjennomføres (Wæver 1995: 76). Det normative prosjektet må i hvert tilfelle avhenge av en strategisk analyse av det politiske landskapet en skal gripe inn i (jf. Taureck 2006; Wæver 2000). Her og kanskje særlig i sikkerhetsstudier tar den ironiske tilnærmingen beskrevet av Rorty (1989) form som et seriøst engasjement med analytikerens posisjon (Wæver 1995: 75, jf. fn. 79). Ikke abstrakt, men i forhold til den spesifikke problematikken en har for hånden: En intervensjon i en dødelig konflikt bør være betimelig og presis, fremfor prinsipiell (jf. Wæver 2009b). Konklusjon Denne artikkelen har gjennomgått debattene om sikkerhetisering og reorganisert dem med tanke på hvilken mening som tillegges politikk. Uenighetene former tre samtaler, som hver består av tre posisjoner angående begrepets mening:

65 Samtaler om Københavnerskolen 345 Én samtale tar utgangspunkt i at politikk handler om konfliktfylt meningsproduksjon, uten å enes om hvordan mening produseres: En schmittiansk tolkning av Austin reduserer politikk til påtvingelsen av en subjektiv vilje. En bourdieusk tolkning reduserer politikk til strukturelt betingede prosesser. En tolkning med Skinner og Arendt gir på sin side rom for et begrep om politikk basert på intersubjektiv meningsproduksjon. En annen samtale tar utgangspunkt i et syn på politikk og sikkerhet som modernitetens funksjoner, men uten å enes om i hvilken grad dette gjør seg gjeldende: Et modernistisk perspektiv ser politikk og sikkerhet som funksjonelt tilknyttet et helhetlig sosialt system. Et luhmannsk perspektiv ser dem som funksjonelt differensierte og selvrefererende systemer. Og postmodernistiske og postkoloniale perspektiv undersøker (de temporale eller geografisk-kulturelle) grensene for sikkerhet og politikk i sin moderne konfigurasjon. En tredje samtale tar utgangspunkt i at vitenskap ikke kan utføres utenfor politikken, uten å enes om hvordan vitenskap da kan utføres etisk: En poststrukturalistisk posisjon fastholder at akademisk arbeid bør bidra til dekonstruksjon og unaturliggjøring av eksisterende strukturer, da dette vil privilegere de hittil marginaliserte. En kritisk posisjon hevder at det bør bidra til revolusjonær frigjøring av de undertrykte fra eksisterende strukturer. En pragmatisk posisjon jobber kirurgisk for å reformere de eksisterende strukturene til praktisk nytte for de svake. I et bredere perspektiv inviterer disse ulike forståelsene av politikk representert ved samtalene som former debattene om sikkerhetisering til nok en samtale: En samtale med fjernere slektninger innen IR, de såkalte tradisjonalistene. ST var i utgangspunktet formulert for å delta i en slik samtale, ved å utvide begrepet sikkerhet uten å utvanne det. Debattene som kartlegges her har derimot hovedsakelig opptatt akademikere og posisjoner hvis uenigheter for utenforstående blir overskygget av likhetene. Deres reflektivisme plasserer landskapet langt utenfor enhver horisont som er verdt å bry seg med for dem som insisterer på et sikkerhetsbegrep tett knyttet til staten og militærmakt. Selve oppløsningen av en tilsynelatende samlet posisjon det som i et tradisjonalistisk perspektiv kunne fremstå som én sikkerhetiseringsteori i flere samtaler, har produsert en rekke politikkbegreper. Hver av disse samtalene anvender politikkbegreper som er kjente, ikke bare for deltakerne i samtalene, men også for mer tradisjonelle tilnærminger til sikkerhetspolitikk. For det første muliggjør et fokus på at konsekvensene av sikkerhetiseringsforsøk ikke er kjente på forhånd å flytte oppmerksomheten tilbake dit den bør være, ifølge klassisk realisme; altså til politikerens

66 346 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen ansvar for konsekvensene av egne handlinger ved beslutning under uklarhet. For det andre understreker diskusjonen om funksjonell differensiering forskjellene, men også likhetene mellom realismen og enkelte relativistiske forståelser av politikk og sikkerhet. Denne likheten åpner for en samtale mellom de som mener at differensiering tjener systemets funksjon som helhet og de som mener at differensiering produserer selvrefererende systemer. For det tredje kan en politisk strategi som er pragmatisk og tilpasset mottakeren ha bedre mulighet til å oppnå endring enn fundamentale, filosofiske eller politiske frontalangrep. Avslutningsvis skal nevnes nok en invitasjon som nylig er formulert: Kanskje ST som en teori kan være et godt samtaleemne i enda en forbindelse. Wæver (2009b) foreslo nylig å gjøre oppmerksom på hvordan neorealismens nestor, Kenneth Waltz, i Theory of International Politics (1979) presenterer en teori om hva som utgjør en teori. I sin artikkel om Waltz teori om teori argumenterer Wæver, etter Waltz, med at «theories are also artistic creations...» og at en teori derfor «has an inescapable perspectivism» (Wæver 2009b: 206). Teorier er «not reality; they construct a reality» (ibid.), hevder Wæver, og fortsetter med å anvende Waltz til å pragmatisk fremsette «the political necessity of theory» (ibid.: 202; kursiv i original). En ny samtale kan begynne hvis denne invitasjonen til å formulere teori snarere enn å utlede teorier av empiri eller av filosofiske posisjoner tas opp av både realister og reflektivister. En slik samtale vil uvegerlig også handle om de enkelte teoriers politiske virkning (Wæver 2011). Om artikkelen Denne artikkelen ble til i forbindelse med en spesialkonferanse avholdt for å evaluere sikkerhetiseringsteori to tiår etter dens formulering, i anledning Ole Wævers 50-årsdag. Argumentets nåværende form står i gjeld til redaktørene og anmelderne i Security Dialogue, der en kortere utgave av artikkelen først utkom, som en introduksjon til et spesialnummer om 'The Politics of Securitization' (Gad & Petersen 2011). Videre vil vi takke Asger Petersen for hans uvurderlige vitenskapelige assistanse til å forberede denne artikkelen. Til slutt vil vi takke Rebecca Adler-Nissen, Peter Burgess, Pertti Joenniemi, Noel Parker, Vibeke Tjalve, Maria Trombetta, Trine Villumsen, Ole Wæver og anonyme fagfeller for deres uvurderlige kommentarer til tidligere versjoner av artikkelen. Artikkelen er oversatt til norsk av Johan Røed Steen for Internasjonal Politikk.

67 Samtaler om Københavnerskolen 347 Litteratur Albert, Mathias (1998) Security as boundary function: Changing identities and 'securitization'. International Journal of Peace Studies, 3(1): Albert, Mathias & Barry Buzan (2010) Differentiation: A sociological approach to international relations theory. European Journal of International Relations, 16: Albert, Mathias & Barry Buzan (2011) Securitization, sectors and functional differentiation. Security Dialogue, 42(4 5): Aradau, Claudia (2004) Security and the democratic scene: Desecuritization and emancipation. Journal of International Relations and Development, 7(4): Aradau, Claudia (2006a) Limits of security, limits of politics? A response. Journal of International Relations and Development, 9(1): Aradau, Claudia & Rens van Munster (2006b) In the Name of Politics: Governing Terrorism Through Risk. City. Aradau, Claudia & Rens van Munster (2007) Governing terrorism through risk: Taking precautions, (un)knowing the future. European Journal of International Relations, 13(1): Aradau, Claudia & Rens van Munster (2008) Insuring terrorism, assuring subjects, ensuring normality: The politics of risk after 9/11. Alternatives, 33(2): Arendt, Hannah (1970) Men in Dark Times. London: Cape. Ashley, Richard K. (1989) Living on border lines: Man, poststructuralism, and war. I James Der Derian & Michael Shapiro (red.) International/Intertextual Relations: Postmodern Eeadings of World Politics. New York: Lexington ( ). Ashley, R. K. & Walker, R. B. J. (1990) Introduction: Speaking the language of exile: Dissident thought in International Studies. International Studies Quarterly, 34(3): Austin, John L. (1962) How to Do Things with Words. Cambridge: Harvard University Press. Balzacq, Thierry (2005) The three faces of securitization: Political agency, audience and context. European Journal of International Relations, 11(2): Barkawi, Tarak & Mark Laffey (2006) The postcolonial moment in security studies. Review of International Studies, 32(2): Behnke, Andreas (2006) No way out: Desecuritization, emancipation and the eternal return of the political a reply to Aradau. Journal of International Relations and Development, 9(1): Bigo, Didier (2000) When two become one: Internal and external securitisations in Europe. I Morten Kelstrup & Michael Williams (red.) International Relations Theory and the Politics of European Integration. London og New York: Routledge ( ). Bigo, Didier (2002) Security and immigration: Toward a critique of the governmentality of unease. Alternatives: Global, Local, Political, 27(1): Bilgin, Pinar (2008) Thinking past 'western' IR?. Third World Quarterly, 29(1): Bilgin, Pinar (2011) Politics of studying securitization? Copenhagen School in Turkey. Security Dialogue, 42(4 5): Booth, Ken (1991) Security and emancipation. Review of International Studies, 17(4): Bourdieu, Pierre (1977) Outline of a Theory of Practice. Cambridge: Cambridge University Press.

68 348 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen Burgess, Peter & Sissel Haugdal Jore (2008) The influence of globalization on societal security: The Norwegian context. PRIO Briefing Paper, 4/2008. Buzan, Barry (1991) People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. London: Harvester Wheatsheaf. Buzan, Barry & Ole Wæver (2009) Macrosecuritisation and security constellations: Reconsidering scale in securitisation theory. Review of International Studies, 35(2): Buzan, Barry & Lene Hansen (2009) The Evolution of International Security Studies. Cambridge: Cambridge University Press. Buzan, Barry, Jaap de Wilde & Ole Wæver (1998) Security: A New Framework for Analysis. Boulder CO: Lynne Rienner. Buzan, Barry & Ole Wæver (2003) Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge University Press. Campbell, David (1992) Writing Security: United States Foreign Policy and the Policy of Identity. Manchester: Manchester University Press. Cochran, Molly (1999) Normative theory in international relations: A pragmatic approach. Cambridge, UK; New York, NY: Cambridge University Press. Darby, Phillip (2009) Recasting western knowledges about (postcolonial) security. I D. Grenfell & P. James (red.) Rethinking Security, War and Violence: Beyond Savage Globalization. London: Routledge (98 110). Der Derian, James & Michael Shapiro (1989) International/Intertextual Relations: Postmodern Readings of World Politics. New York: Lexington. Der Derian, James (1992) Antidiplomacy. Spies, Terror, Speed, and War. Cambridge & Oxford: Blackwell. Derrida, Jacques (1988) Limited Inc. Evanston, IL: Northwestern University Press. Easton, David (1960) The Political System. New York: Alfred A. Knopf. Elbe, Stefan (2006) Should HIV/AIDS be securitized? The ethical dilemmas linking HIV/AIDS and security. International Studies Quarterly, 50(1): Eriksson, Johan (1999) Observers or advocates? On the political role of security analysts. Cooperation and Conflict, 34(3): Floyd, Rita (2011) Can securitization theory be used in normative analysis? Towards a just securitization theory. Security Dialogue, 42(4 5): Floyd, Rita (2007) Towards a consequentialist evaluation of security: Bringing together the Copenhagen School of Security Studies and the Welsh School of Security Studies. Review of International Studies, 33(2): Franke, Ulrich & Ursula Jasper (2008) On Conditions of Felicity. Rereading Austin for a Better Understanding of the Dynamics Between Speaker and Audience in Securitisation Theory. Paper presented at the annual meeting of the ISA's 49th Annual Convention. Hilton, San Francisco. Frello, Birgitta (2005) Hybriditet: Truende forurening eller kreativ overskridelse. I Bech & Sørensen (red.) Kultur på kryds og tværs. Århus: Klim (88 113). Gad, Ulrik Pram (2009) Post-colonial identity in Greenland? When the empire dichotomizes back bring politics back in. Journal of Language and Politics, 8(1): Gad, Ulrik Pram & Karen Lund Petersen (2011) Concepts of politics in securitization studies. Security Dialogue, 42(4 5):

69 Samtaler om Københavnerskolen 349 Gunnell, John G. (1993) The Descent of Political Theory, the Genealogy of an American Vocation. Chicago: University of Chicago Press. Guzzini, Stefano (2011) Securitization as a causal mechanism. Security Dialogue, 42(4-5): Hansen, Lene (2000) The little mermaid's silent security dilemma and the absence of gender in the Copenhagen School. Millennium, 29(2): Hansen, Lene (2006) Security as Practice. Discourse Analysis and the Bosnian War. London: Routledge. Hansen, L. (2011) Reconstructing desecuritization: The normative-political in the Copenhagen School and directions for how to apply it. Review of International Studies, e-pub ahead of print. Heidenheimer, Arnold J. (1986) Politics, policy and policey as concepts in English and continental languages: An attempt to explain divergences. The Review of Politics, 48(1): Huysmans, Jef (2006) The Politics of Insecurity. Fear, Migration and Asylum in the EU. London & New York: Routledge. Huysmans, Jef (1998) Revisiting Copenhagen: Or, On the creative development of a security studies agenda in Europe, European Journal of International Relations, 4 (4): Huysmans, Jef (2011) What is in an act? On security speech acts and little security nothings. Security Dialogue, 42(4 5): Kaliber, A. (2005) Securing the ground through securitized 'Foreign' policy: The Cyprus case. Security Dialogue, 36(3): Kaya, A. (2009): Islam, Migration and Integration. The Age of Securitization. Houndsmill: Palgrave Macmillan. Kinnwall, Catarina & Paul Nesbitt-Larking (2010) Security, subjectivity and space in postcolonial Europe: Muslims in the diaspora. European Security, 38(1): Koselleck, Reinhart (1985) Futures Past. On the Semantics of Historical Time. Cambridge, MA: MIT Press. Koselleck, Reinhart (1996) A response to comments on the Geschichtliche Grundbegriffe. Washington DC: German Historical Institute: Occational Paper 15, Koselleck, Reinhart (2002) The Practice of Conceptual History, Timing History, Spacing Concepts. Stanford, CA: Stanford University Press. Krause, Keith & Michael C. Williams (1997) Critical Security Studies. Minneapolis: University of Minnesota Press. Laclau, Ernesto & Chantal Mouffe (1985) Hegemony and Socialist Strategy. Towards a Radical Democratic Politics. London & New York: Verso. Luhmann, Niklas (1990) Political Theory in the Welfare State. Berlin: Walter de Gruyter. Luhmann, Niklas (2002) Theories of Distinction: Redescribing the Descriptions of Modernity. Stanford, CA: Stanford University Press. Mauer, Victor & Myriam Dunn Cavelty (red.) (2009) The Routledge Handbook of Security Studies. New York & London: Routledge. McDonald, Matt (2008) Securitization and the construction of security. European Journal of International Relations, 14(4): McSweeney, Bill (1996) Identity and security: Buzan and the Copenhagen School. Review of International Studies, 22(1):

70 350 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen Mouffe, Chantal (1999) The Challenge of Carl Schmitt. London: Verso. Mouffe, Chantal (2005) On the Political. London: Routledge. Neal, Andrew W. (2006) Foucault in Guantánamo: Towards an archaeology of the exception. Security Dialogue, 37(1): Neumann, Iver B. (1999) The Uses of the Other. 'The East' in European Identity Formation. Minneapolis: University of Minnesota Press. Palonen, Kari (2006a) The Struggle with Time: A Conceptual History of 'Politics' as an Activity. Verlag Munster: Hamburg. Palonen, Kari (2006b) Two concepts of politics. Conceptual history and present controversies. Distinktion. Scandinavian Journal of Social Theory, 12: Petersen, K. L. (2011) Corporate Risk and National Security Redefined. London & New York: Routledge. Pocock, J. G. A. (1996) Concepts and Discourses: A Difference in Culture? Comments on a Paper by Melvin Richter. Occational Paper no. 15. German Historical Institute, Washington D.C. (47 58). Rasmussen, Mikkel Vedby (2006) The Risk Society at War. Terror, Technology and Strategy in the Twenty-First Century. Cambridge: Cambridge University Press. Roe, Paul (2004) Securitization and minority rights: Conditions of desecuritization. Security Dialogue, 35(3): Roe, Paul (2006) Reconstructing identities or managing minorities? Desecuritizing minority rights: A response to Jutila. Security Dialogue, 37(3): Roe, Paul (2008) Actor, audience(s) and emergency measures: Securitization and the UK's decision to invade Iraq. Security Dialogue, 39(6): Rorty, Richard (1989) Contingency, Irony, and Solidarity. Cambridge & New York: Cambridge University Press. Salter, Mark B. (2007) On exactitude in disciplinary science: A response to the network manifesto. Security Dialogue, 38(1): Sartori, Giovanni (1973) What is «politics»?. Political Theory, 1(1): Scheuerman, William E. (1999) Carl Schmitt: The End of Law. Lanham, MD: Rowman & Littlefield. Scheuerman, William E. (2009) Hans Morgenthau: Realism and Beyond. Cambridge, UK & Malden, MA: Polity. Sheikh, Mona Kanwal (2005) Fear for Faith Islamism, Security and Conflict Resolution. University of Copenhagen. Skinner, Quentin (2002) Visions of Politics. Volume I: Regarding Method. Cambridge: Cambridge University Press. Stritzel, Holger (2006) Towards a Theory of Securitisation: Copenhagen and Beyond. Paper presented at the 46th Annual Convention of the International Studies Association. City, 22 March, Stritzel, Holger (2011) Security, the translation. Security Dialogue, 42(4 5): Taureck, Rita (2006) Securitisation theory and securitisation studies. Journal of International Relations and Development, 9(1): Tjalve, Vibeke Schou (2008) Realist Strategies of Republican Peace: Niebuhr, Morgenthau, and the Politics of Patriotic Dissent. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Tjalve, Vibeke Schou (2011) Designing (de)security: European exceptionalism, Atlantic republicanism, and the 'public sphere'. Security Dialogue, 42(4 5):

71 Samtaler om Københavnerskolen 351 Torfing, Jacob (1999) New Theories of Discourse: Laclau, Mouffe and Zizek. Oxford: Blackwell Publishers. Vuori, Juha (2003) Security as justification: An analysis of Deng Xioping s speech to the martial law troops in Beijing om the ninth June Politiske Studier, 18: Vuori, J. A. (2008) Illocutionary logic and strands of securitization: Applying the theory of securitization to the study of non-democratic political orders. European Journal of International Relations, 14(1): Waltz, Kenneth (1979) Theory of International Politics. New York: Random House. Wilkinson, Claire (2007) The Copenhagen School on tour in Kyrgyzstan: Is securitization theory useable outside Europe?. Security Dialogue, 38(1): Williams, Michael C. (1996) Hobbes and International Relations: A reconsideration. International Organization, 50(1): Williams, Michael C. (1998a) Comment on the 'Copenhagen Controversy'. Review of International Studies, 24(3): Williams, Michael C. (1998b) Security and the politics of identity. European Journal of International Relations, 4(2): Williams, Michael C. (2001) The discipline of the democratic peace: Kant, liberalism and the social construction of security communities. Cooperation and Conflict, 7(4): Williams, Michael C. (2003) Words, images, enemies: Securitization and International Politics. International Studies Quarterly, 47(4): Williams, Michael C. (2005a) The Realist Tradition and the Limits of International Relations. New York: Cambridge University Press. Williams, Michael C. (2005b) What is the national interest? The neoconservative challenge in IR theory. European Journal of International Relations, 11(3): Williams, Michael (2011) Securitization and the liberalism of fear. Security Dialogue, 42(4 5): Wivel, Anders (2009) From cool to classic: Learning from Waltz Tidsskriftet Politik, 12(4): Wyn Jones, Richard (1999) Security, Strategy and Critical Theory. London: Lynne Rienner. Wæver, Ole (1989) Security, the Speech Act Analysing the Politics of a Word. Paper presented at the Research Training Seminar, Sostrup Manor, June Wæver, Ole (1995) Securitization and desecuritization. I Ronnie D. Lipschutz (red.) On Security. New York: Columbia University Press (46 86). Wæver, Ole (1997) Concepts of Security. PhD Dissertation. Copenhagen: Department of Political Science, University of Copenhagen. Wæver, Ole (1999) Securitizing sectors? Reply to Eriksson. Cooperation and Conflict, 34(3): Wæver, Ole (2000) The EU as a security actor: Reflections from a pessimistic constructivist on post-sovereign security orders. I Morten Kelstrup & Michael C. Williams (red.) International Relations Theory and the Politics of European Integration. Power, Security and Community. London: Routledge. Wæver, Ole (2003a) Securitization: Taking Stock of a Research Programme. Paper presented at the PIPES, City, March, 2003.

72 352 Ulrik Pram Gad og Karen Lund Petersen Wæver, Ole (2003b) Security: A Conceptual History for International Relations. Paper presented at the Meeting of the Nordic Political Science Association, City, August, Wæver, Ole (2004a) Aberystwyth, Paris, Copenhagen. New 'Schools' in Security Theory and Their Origins Between Core and Periphery. Montreal: Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association March, Wæver, Ole (2004b) Ole Wæver s 10. Tidsskriftet Politik, 7(4). Wæver, Ole (2009a) Theorising security politically. Theories of securitisation between socio-linguistic pragmatics and prescriptive philosophy. Unpublished draft manuscript presented to the International Relations group, Department of Political Science, University of Copenhagen. Wæver, Ole (2009b) Waltz s theory of theory. International Relations, 23(2): Wæver, Ole (2010a) Taking Stock of a Research Programme: Revisions and Restatements of Securitization Theory. Paper presented at the ISA Annual Convention, City, February Wæver, Ole (2010b) Still a discipline after all these debates?. I Tim Dunne, M Kurki & Steve Smith (red.) International Relations Theories. Discipline and Diversity. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press ( ). Wæver, Ole (2011) Politics, security, theory. Security Dialogue, 42(4-5): Wæver, Ole, Barry Buzan, Morten Kelstrup & Pierre Lemaitre (1993) Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe. London: Pinter Publishers. Yilmaz, E. & P. Bilgin (2005) Constructing Turkey's «western» identity during the Cold War: Discourses of the intellectuals of statecraft. International Journal, 61(1):

73 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI FOKUS: NORGE I VERDEN 2020 Fortsatt et privilegert land JAN EGELAND Europadirektør, Human Rights Watch egeland@hrw.org Det finnes mange teorier om hvordan og hvorfor Norge de siste femti årene har utviklet seg fra å være en forholdsvis ubetydelig, fattig og perifer europeisk småstat til å bli en innflytelsesrik, formuende og framgangsrik stat. Mange sverger til fortellingen om forfedrene som gjennom hardt og selvoppofrende slit bygde skip, kraftverk og oljeplattformer. Den offisielle versjonen er snarere at nasjonens demokratiske konsensus samlet seg om vellykket og langsiktig sparing og investering. Selv er jeg vel mest tilhenger av teorien om at de to siste norske generasjonene først og fremst har vært eventyrlig heldige. Viktige spørsmål nå er om framgangen kan og vil fortsette det neste tiåret, hvilke internasjonale rammebetingelser Norge vil ha og hva vår privilegerte posisjon kan og bør brukes til. Tatt i betraktning alternativene, er det ingen tvil om våre lykkelige omstendigheter: Vi er lokalisert i et hjørne av verden hvor samtlige naboer nå er gode, forutsigbare og fredelige samarbeids- og handelspartnere. Vi utsettes for få naturkatastrofer og færre epidemiske sykdommer. Våre naturlige næringer og forutsetninger, fra vannkraft til fiskestammer, er blitt stadig mer ettertraktede og verdifulle, og vi oppdager olje og gass i vår økonomiske sone akkurat i tide til å nyte godt av en historisk prisoppgang. Det ser heller ikke ut til at denne kollektive, nasjonale flaksen vil ta slutt med det første. Neste generasjon vil mest sannsynlig fortsatt nyte godt av nasjonens gode omstendigheter og omgivelser, og av at EU, USA og Russland stadig garanterer fred, handel og samarbeid i vår del av verden. På toppen av dette vil vi, i motsetning til fattige og sårbare nasjoner i det globale Sør, rammes sist og minst av de menneskeskapte klimaendringene som vår økonomiske utvikling og vårt forbruk paradoksalt nok har bidratt til å skape. Men selv om Norges privilegerte posisjon synes trygg, er norske omgivelser i rask endring. Det må også nasjonen forholde seg til. I dette bidraget skal jeg skissere noen av de viktigste utfordringene i internasjonal politikk generelt, og for Norge spesielt, fram mot år 2020.

74 354 Jan Egeland Befolkningseksplosjonen Den kanskje største endringen i rammebetingelsene for Norge og Europa i neste generasjon vil være den akselererende maktforskyvningen fra Vesten mot øst og sør. De viktigste årsakene til global endring i vår tid er befolkningseksplosjonen og rask økonomisk vekst utenfor den tradisjonelt mest utviklede del av verden. Da jeg ble født i 1957, var det færre enn tre milliarder verdensborgere. I dag er det over sju milliarder mennesker i verden. Rundt 2050 vil dette antallet øke til ni milliarder, men da vil veksten flate ut. I løpet av «vår tid» vil altså befolkningen i verden tredobles, noe som aldri tidligere har skjedd i verdenshistorien (og trolig aldri vil skje igjen). Til sammenligning tok det titusener av år å nå den første milliarden mennesker på jorda, noe som fant sted litt før våre tippoldeforeldres barndom i første del av 1800-tallet. Deretter tok det 120 år å nå den andre milliarden, omtrent i år 1930, før veksten virkelig tok av fra 1960 og vi fikk en ny milliard mennesker hvert tolvte trettende år. Et stort flertall av disse har klumpet seg sammen i noen få regioner som Vest- og Sentral-Europa, Kina, og ikke minst India, som har gått fra en befolkning på et par hundre millioner til godt over en milliard mennesker på kort tid. Mens afrikanske og noen sørasiatiske land fortsatt har for stor befolkningsvekst, vil de demografiske endringer i Europa og Japan gå motsatt vei: for liten tilvekst av lokal arbeidskraft og rask «forgubbing» av en befolkning som domineres av pensjonister. Den vedvarende økonomiske krisen i Sør-Europa, med manglende økonomisk vekst og store offentlige underskudd, forsterkes av denne veksten i andelen eldre over 60 år. Norge, som har bidratt til verdens folkevekst med en femdobling av vår befolkning siden 1822, er igjen både heldig og dyktig: vi vil fortsatt ha en jevn befolkningsvekst takket være tro på framtiden blant småbarnsforeldre og netto innvandring. Vi når vår sjette million innen et par tiår. Menneskelig utvikling Den raske befolkingsveksten, kombinert med global økonomisk vekst, innebærer også store muligheter og utfordringer. De fleste av verdens syv milliarder klarer seg bedre enn noensinne tidligere i verdenshistorien. UNDP-rapporten om menneskelig utvikling (Human Development Report) oppsummerte i 2010 trendene siden 1970 med overskriften «40 års framgang». Da hadde FN målt utviklingen innen levealder og helse, utdanning og kjøpekraft i 140 av verdens land og fant at det, sammenlignet med 1970, hadde vært framgang i alle med unntak av tre: Den demokratiske republikken Kongo, Zimbabwe og Zambia. DR Kongo på grunn av krig, Zimbabwe på grunn av spektakulært dårlig styresett, og Zambia fordi pri-

75 Fokus: Norge i verden sen på råvaren kopper kollapset etter 1970 da vår olje eksploderte i verdi. Norge har klatret jevnt og trutt på denne indeksen og troner de siste årene på toppen. Selv om flere arabiske land scorer høyt på flere av variablene i rapporten, og flere er blant de land som har hatt størst relativ framgang i levealder og utdanning, har vi sett folkelige opprør i store deler av araberverdenen siden En av lærdommene vi kan trekke fra «den arabiske våren» så vel som av tidligere demokratiseringsprosesser i Latin-Amerika og Øst- Europa, er at det har stor revolusjonær kraft når befolkningen får utdannelse nok til å skjønne hvilke menneskerettigheter de går glipp av. Autoritære regimer klarer i det lange løp oftest ikke å gi folk flest det framtidshåp, den innflytelse og den sysselsetting de gradvis vil gjøre krav på. Hvis en utdannet befolkning ikke gis demokratiske rettigheter, vil den sammenligne seg med velstandsveksten i demokratiske land. Det er nå nesten tre ganger så mange demokratier som diktaturer i verden, mens det under den kalde krigens tid var mange flere kommunistiske og høyreekstreme diktaturer enn land i den demokratiske gruppen Norge inngikk i. Men denne utviklingen er ikke nødvendigvis lineær. Dersom autoritære land som Kina og Etiopia får fortsatt rask vekst og sosial framgang, samtidig som demokratiske land i Europa opplever langvarig økonomisk tilbakegang, vil vi igjen få diskusjon om alternative veier til utvikling. Det er et tankekors at giverland som Storbritannia og Norge har økt bistanden til det autoritære regimet i Etiopia, fordi det er sosial og økonomisk framgang der til tross for massive menneskerettighetsbrudd. Tilsvarende ser vi hvordan det autoritære regimet i Rwanda har blitt en favoritt hos europeiske og nordamerikanske givere. Utviklings- og menneskerettighetspolitikken henger for dårlig sammen, og giverlandene gir dermed for uklare signaler i en tid da det ikke burde være tvil om at demokrati og menneskerettigheter har utvetydig støtte fra europeisk og vestlig hold. Maktforskyvningen mot øst I tråd med befolkningsveksten skjer det, som nevnt, en forskyvning av maktfordelingen i verden. Fortsatt står EU, USA og Norge for omlag 60 prosent av det globale middelklasseforbruket. Allerede i 2050 kan imidlertid Kinas og Indias andel av verdens middelklasse ha steget til over 50 prosent. USA, EU og Norge vil i så fall bare ha prosent av verdens middelklasse. Dette innebærer en gradvis forflytning av kjøpekraft og økonomisk og politisk makt fra vest mot øst. Samtidig er det klart at verken klima eller miljø vil kunne tåle at den voksende globale middelklassen i gjennomsnitt forbruker like mye som vi gjør i dag, når verdens befolkning når ni milliarder.

76 356 Jan Egeland Vil endringene i verdens befolkning og økonomi innebære at vår fremste allierte, USA, blir gradvis marginalisert i framtiden? Ikke nødvendigvis. Mye kan tyde på at den fleksible og dynamiske amerikanske økonomiske og politiske modellen vil klare seg gjennom nye store omstillinger. Til tross for Kinas enorme økonomiske vekst det siste tiåret, er USAs økonomi fortsatt så mye større og amerikanernes militære og teknologiske overlegenhet så formidabel at USA vil forbli en supermakt i lang tid. For vår egen verdensdel, Europa, er utsiktene mer uklare. Selv om Norden og Tyskland fortsetter framgangen, vil de strukturelle problemene i søreuropeiske økonomier trolig medføre et mer innadvendt og mindre innflytelsesrikt EU i internasjonal politikk. Samtidig oppstår nye mulige spenningsforhold innen og mellom regionene. Selv om hundretalls millioner løftes ut av absolutt fattigdom, ikke minst i Kina, vokser de sosiale ulikhetene mellom nasjonene og mellom topp og bunn innen hvert enkelt land. Da våre tippoldeforeldre ble født i et fattig Norge, var avstanden målt i nasjonalinntekt mellom verdens rikeste og fattigste land én til fem. Nå er vi blant verdens absolutt rikeste land og hundre ganger mer velstående enn verdens fattigste nasjoner. En håndfull av verdens rikeste individer er nå rikere enn de to milliardene i verden som har minst. Folkevandringenes tid De sosiale urettferdighetene, forsterket av klimaendringene, vil utgjøre store framtidige politiske, sosiale og etiske utfordringer. Titalls millioner unge og utålmodige vil i de kommende tiår forsøke å vandre fra det de ser som uverdige og ulevelige kår mot våre «oaser av velstand» i nord og vest. For myndighetene i rike land som Norge, blir det krevende å håndtere migrasjonspress og en opinion preget av fremmedfrykt samtidig som man ivaretar forpliktelsene til internasjonale menneskerettigheter. Sveits et land som har blitt rikt på grunn av migrasjon, turisme, handel og kapital fra blant annet arabiske land forbød i en folkeavstemning i 2009 minareter på muslimske moskeer noe som knapt nok eksisterer eller er planlagt i Sveits. Altfor mange nordmenn, som har vært stolte av sine lutheranske kirkespir fra Minnesota til Madagaskar, sier de ønsker det samme. Vår flyktningpolitikk har i lang tid vært upopulær fordi den er reaktiv snarere enn proaktiv. Milliarder brukes på å oppbevare, granske og så, til slutt, sende tilbake de som via omveier og med begrenset beskyttelsesbehov melder seg ved vår dør. De som står på dødslister i krigssoner og diktaturer har knapt noen mulighet til å ta seg fram til vårt land. Vår tids sperringer fra sør mot nord gjør at de ikke får billett uten visum og ikke reise

77 Fokus: Norge i verden uten billett. Slik blir vi alle misfornøyde: de fleste fordi det tilsynelatende kommer for mange som seiler under falskt flagg, mens vi øvrige reagerer fordi vi ser at forfulgte blør og dør uten at noen tilbyr dem asyl noe sted. I en verden med flere demokratier og mer fred blir dermed flukten fra fattigdom og klimaendringer en stadig større utfordring. Disse folkevandringene har for lengst startet. Hvert år siden Berlinmurens fall har mange flere blitt drept i forsøkene på å ta seg inn i Europa enn det samlede antallet som døde ved Muren i løpet av en generasjon med kald krig. Norge deltar allerede i grenseovervåkingssystemet som skal holde fattige migranter ute fra Europa. Dette arbeidet skal nå intensiveres gjennom EUROSUR, som blir en enorm patruljeringsinnsats i Middelhavet og langs Europas yttergrenser. Min organisasjon, Human Rights Watch, har nylig publisert en rapport som viser hvordan 63 afrikanske flyktninger druknet i 2011 fordi ingen skip, inkludert NATOs patruljerende krigsskip, ville komme deres synkende skip til unnsetning. Hvert år dør mange hundre menn, kvinner og barn mens de forsøker å komme inn i Europa. Etter «40 års framgang» har den internasjonale økonomiske krisen etter 2008 kastet nye titalls millioner tilbake i bunnløs fattigdom, herunder i vårt eget kriserammede Europa. Etter flere tiårs framgang i kampen mot sult, ble det også flere som må gå sultne til sengs de siste tre årene. Det er ikke nok med frihandel for de aller fattigste. Det må også komme mer og bedre bistand og flere og større investeringer som gir fattige samfunn grunnlag for utvikling og overlevelse i klimaendringenes tid. Dette er ikke bare i samsvar med våre idealer. Det er også i tråd med våre interesser. Det er grenser for hvor høye murene og piggtrådsperringene kan bli i en verden i ekstrem sosial og økologisk ubalanse. Vi vil se ukontrollerbare folkevandringer som det både er i vår interesse og i samsvar med våre idealer å forebygge ved at alle store befolkningsgrupper får en mulighet til levelige kår der de faktisk er. Internasjonal kriminalitet En annen undervurdert utfordring for og i Europa er de svarteste sidene ved globaliseringen: organisert internasjonal kriminalitet. Fra Gibraltar til Kirkenes rammes utallige lokalsamfunn, tusener av kilometer fra produksjonslandene, av en enorm global narkotikabølge. Trusselen fra narkotikaindustrien, så vel som den internasjonale menneskehandelen, kommer oftest i skyggen av konflikter, terrorhandlinger og finanskriser til tross for at den organiserte kriminaliteten ødelegger flere menneskeliv enn samtlige kriger og konflikter til sammen. Narkotika- og menneskehandlere omsetter trolig verdier på størrelse med verdens olje- og gassindustri og har større ressurser enn den samlede bilindustrien.

78 358 Jan Egeland Produksjon, transport, omsetning og misbruk av narkotika tar hvert år hundretusener av menneskeliv fra Afghanistan til Norge og fra Colombia til Canada. Bare en helhetlig innsats i nord og sør for å svekke tilbudssiden så vel som etterspørselssiden vil kunne slå tilbake narkotikakartellene. Det er ingen ende på krigene i Afghanistan og Colombia, fordi narkotikaproduksjonen finansierer krigsherrer og væpnede grupper. I lovløse krigssoner blomstrer cocabusker, opiumsvalmuer og laboratoriene som raffinerer narkotikaen. I 2003 advarte tjenestemenn i Afghanistan om at opiumsvalmuene ble dyrket over et rekordareal på hektar. I dag utgjør opiumsmarkene anslagsvis hektar, eller 93 prosent av verdens opium- og heroinproduksjon. I flere år opplevde jeg som FN-utsending hvordan europeere og nordamerikanere klaget på Colombias manglende evne til å bekjempe narkotikaproduksjonen, og hvordan colombianerne klaget på de nordlige landenes manglende evne til å begrense etterspørselen. Resultatet ble mer narkotikafinansiert krig og vold i Sør- og Mellom-Amerika og stadig flere misbrukere i nord. I de siste årene har politi- og tollsamarbeid på tvers av landegrensene blitt bedre, og forståelsen for å satse på mange plan fra FN til Interpol blitt større. Problemet er at den multinasjonale narkotikaindustrien er blitt enda mer effektiv, velorganisert og velutstyrt. En av de siste smuglerrutene går fra Colombia med båt til det lovløse Guinea Bissau i Vest-Afrika. Derfra går kokainen med små konvoier av terrenggående biler gjennom Sahara til Midtøsten, hvorfra den finner sine markeder i nærliggende Gulf-stater eller går via Øst-Europa til Norge og andre vesteuropeiske land. En mer fredelig verden For et eksportavhengig folk som det norske har et stadig fredeligere Europa i en stadig fredeligere verden vært en forutsetning for vår framgang. Etter den andre verdenskrig økte antallet væpnede konflikter i verden fram til det nådde en topp tidlig på 1990-tallet, rett etter den kalde krigens slutt. Siden da har konfliktnivået sunket, fra mellom 50 og 60 væpnede konflikter i verden i 1993 til drøyt 30 i Da snudde det igjen, mye på grunn av terrorangrepene 11. september 2001 og krigen mot terror som førte til kriger i Afghanistan, Pakistan og Irak. Innen fredsforskningen er en væpnet konflikt definert som politisk voldsbruk som dreper mer enn 25 mennesker per år over en lengre periode, mens en «krig» innebærer over 1000 falne i strid per år. Ut fra denne definisjonen er det særlig kriger det er blitt merkbart færre av de siste par tiårene. Sett i forhold til folkeveksten har den siste generasjonen vært den mest framgangsrike for fredens sak og minst voldelige noensinne. Faren for å bli drept i

79 Fokus: Norge i verden krig er dramatisk redusert til og med som følge av terror i de aller fleste land i verden i denne perioden. I Norge ble vi i 2011 for første gang siden andre verdenskrig rammet av omfattende terror. For oss er terror politisk, kulturelt eller religiøst motivert vold mot uskyldige sivile. Dette er også den definisjon et stort flertall av land i FN er enige om, men uenigheten omkring hvem som er terrorist og hvem som er frigjøringshelt i såkalte «frigjøringskriger» har forhindret en internasjonal konsensus om definisjonen av «terror». Men hensikten med terror er det liten tvil om. Den ligger innbakt i ordets doble betydning på både fransk, engelsk og spansk: ordet betyr «frykt» så vel som «politisk vold». Mange tror at faren for terror blir stadig større. Sannheten er imidlertid at det, til tross for 11. september 2001 og 22. juli 2011, blir stadig mindre terror i verden, målt som politisk motivert vold. Også på dette området har det derfor faktisk vært stor framgang i de siste tiårene. Menneskerettighetskampen Det mest sannsynlige scenario for Norge er altså at vår privilegerte stilling snarere vil styrkes enn avta de neste årene. Spørsmålet er om vi vil bruke denne posisjonen først og fremst til å fremme og forsvare vår posisjon på toppen av den menneskelige utviklingspyramiden, eller gjøre mer for å fremme menneskerettigheter for mindre privilegerte medmennesker. Den store lærdommen fra de siste årenes viktigste begivenhet i internasjonal politikk, «den arabiske våren», er at det aldri er en god idé å gå til sengs med diktatorer. Det nære partnerskapet med Mubarak i Egypt og Ben Ali i Tunis vil hjemsøke vestlige sponsorer i lang tid, slik støtten til Assad i Syria på alle måter er ille for Moskva. Vi kunne dermed anta at europeerne hadde lært sin lekse, men dessverre er det ikke nødvendigvis så stor grunn til optimisme. Samtidig som ettparti-regimene i Etiopia og Rwanda nyter godt av rekordstor bistand fra europeiske donorer, stortrives det brutale diktaturet til Islam Karimov i Usbekistan i skyggen av NATOs krig i Afghanistan. Fra basene i Termez, som Tyskland opererer på vegne av NATO, kan våre vestlige land forsyne styrkene som skal kjempe for menneskerettigheter og frihet for afghanerne. Rundt basen er det omfattende menneskerettighetsbrudd, tortur og fengsling av annerledestenkende i det gammeldagse sovjetiskinspirerte diktaturet. NATO-landene har vært meget tilbakeholdne med å kritisere Karimovs knallharde regime som har ensrettet alt fra massemedier til domstoler og advokatstand. Karimovs regjering har nemlig på dyktig vis klart å selge ideen om at det enten er stabilitet, baser og fri adgang til Afghanistan eller åpen og ærlig kritikk av overgrepene i landet. EUs sanksjoner som ble innført etter massakren mot demonstrantene i Andijan i 2005, ble avskaffet i

80 360 Jan Egeland USAs regjering ba sist år Kongressen om å oppheve restriksjonene på bistand, herunder militær bistand. Men realitetene er, slik Human Rights Watch har dokumentert i en omfattende rapport, at overgrepene ikke har endret seg siden Fengslingen, mishandlingen og undertrykkelsen er like ille som før det er de realpolitiske behovene for å alliere seg med dikatoren Karimov som synes å ha økt. Hva bør så Brussel, Washington, Moskva og Oslo gjøre? De bør umiddelbart slutte å behandle det usbekiske regimet som om det var en nødvendig alliert i «krigen mot terror», stanse normaliseringen av forbindelsene med diktaturet og isteden innføre målrettede sanksjoner mot regimets ledere. De bør fremme resolusjoner mot Usbekistan i FNs menneskerettighetsråd og opprette en egen rapportør for menneskerettighetsbruddene i det glemte diktaturet Usbekistan. Framfor alt bør vi ha samme standard for vår menneskerettighetspolitikk overfor Etiopia som vi har i Zimbabwe, og samme politikk overfor Usbekistan som vi har overfor Libya eller Syria. Dette var den store lærdommen fra den arabiske våren. Og det er blant annet slik vi i Norge kan bruke vår privilegerte posisjon best mulig i en verden som fram mot 2020 stadig vil være full av utfordringer. Fortsatt internasjonalt samarbeid? Det er altså flere forutsetninger som må oppfylles for at det norske folkeeventyret skal få nye, lykkelige kapitler. En av de viktigste er at vi fortsatt vil nyte godt av multilateralt samarbeid og fordelaktige strategiske realiteter. Mine bestefedre var krigsseilere i de to verdenskrigene som rammet Europa og vårt lille folk med stor brutalitet. Nå blomstrer vårt land i den fredeligste perioden i europeisk politikk noensinne. Etter de bitre, ekstremt kostbare og lite vellykkede felttogene i Irak og Afghanistan har våre allierte i Europa og Nord-Amerika også innsett at FN og andre politiske multilaterale samarbeidsorganisasjoner, som har bidratt til fred fra Øst-Timor til Guatemala og fra Liberia til Balkan, likevel ikke er så ineffektive som man trodde før man valgte den vestlige alenegangs-strategien på begynnelsen av 2000-tallet. Det ofte traurige og undervurderte økonomiske sosiale og politiske samarbeidet i EU, Europarådet, OSSE og Nordisk Råd kan også oppleve å få økt anerkjennelse. Den langvarige europeiske fredsperioden og den enestående overgangen fra kommunistiske diktaturer i Øst-Europa og militærdiktaturer i Spania, Portugal og Hellas har vært en triumf for europeisk samarbeid. I FN har serien av fredsavtaler og vellykkede demokratiserings- og fredsbyggingsprogrammer i Afrika, Latin-Amerika, Europa, Midtøsten og Asia samlet kostet langt mindre enn NATO-landenes årlige utgifter i Afghanistan. Vi burde ikke være mindre kravstore med hensyn til de enorme inves-

81 Fokus: Norge i verden teringene som er gjort i regi av NATO i Afghanistan enn vi er til vår bistand eller våre medlemskontingenter til multilaterale institusjoner og utviklingsbanker. Norge har hatt soldater i kamp i Afghanistan i et tiår og har trolig forbrukt et sted mellom 15 og 20 milliarder kroner der siden Til tross for dette ser vi i dag en tilbakegang for sentrale menneskerettigheter, fortsatt omfattende voldsbruk og et ubeseiret og uforsonlig Taliban. I en stadig mer globalisert verden blir det likevel våre nærmeste vi skal, vil og må ha det mest forpliktende samarbeidet med i framtiden innen Norden og i et Europa anført av EU. Det er verken i Washington eller i Moskva eller de nye asiatiske maktsentra vi finner eller vil finne våre viktigste likesinnede det er og blir i Europa, og ikke minst i våre nordiske hovedsteder. Det privilegerte Norge nyter nå godt av et felles europeisk arbeidsmarked og mottar titusener av nye arbeidsinnvandrere fra Polen og Sverige og fra Spania og Island, som med glede avgir sine arbeidsledige til veksten i serviceindustri og oljevirksomhet i Norge. Få land er mer integrert i Europas økonomiske liv enn Norge. Få land burde være mer bekymret enn Norge dersom eurokrise og massearbeidsledighet vil gi et mer introvert og mer pessimistisk Europa. Behovet for et nærmere samarbeid med EU vil ikke avta med årene, vi vil ha økt behov for å samarbeide på økonomisk, sosialt, miljømessig, politisk og sikkerhetspolitisk plan. Misforholdet mellom våre politiske behov for innflytelse og samarbeid med EU-landene og EØS avtalens begrensninger i så måte vil heller ikke bli mindre. Bare en felleseuropeisk politikk kan motvirke de voldsomme sosiale utfordringene internt i mange europeiske land og mellom Tyskland, Nederland og Norden, som klarer seg godt, og middelhavslandene, som har prosent arbeidsledighet blant sine unge og så store underskudd i sine statsfinanser at de skjærer ned til og med grunnleggende og avtalte pensjoner til de eldre. Min erfaring fra mange år i internasjonalt samarbeid er at en aktiv og positiv europeisk deltagelse er en nødvendig motor i og for at multilateralt samarbeid vil lykkes. Derfor er det så viktig at Norge deltar i et forpliktende europeisk samarbeid i og med vår egen verdensdel. Som et lite, sårbart og ressursrikt land har vi større interesser i et vellykket og effektivt multilateralt samarbeid enn kanskje noen andre.

82 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI FOKUS: NORGE I VERDEN 2020 Fred og forsoning som norsk utenrikspolitikk IVER B. NEUMANN Forskningssjef, Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) ibn@nupi.no Siden den kalde krigens slutt har freds- og forsoningspolitikken fått en stadig større plass i norsk utenrikspolitikk, og ikke minst i debatten om det samme. Dette bidraget argumenterer for at denne debatten har vært ført på forkjært måte. I stedet for å tenke abstrakt, og fokusere på hvorvidt denne politikken er «realistisk» eller «idealistisk», bør vi tenke konkret, og spørre hvordan den eventuelt kan påvirke handlingsrommet for norsk utenrikspolitikk. Mitt svar på spørsmålet er at norsk freds- og forsoningspolitikk bidrar til å opprettholde den nåværende globale orden ved å fjerne uromomenter som kan spre seg og føre til systemendring. Forstått slik befinner freds- og forsoningspolitikken seg midt i den norske utenrikspolitiske hovedtradisjonen, som er å bidra til «en bedre organisert verden». Freds- og forsoningspolitikken kan på den måten forstås som et preventivt norsk mottrekk mot at de nye stormaktene som BICS-landene skal forandre systemet altfor mye. Av den grunn vil den sannsynligvis også bli bygget ut frem mot og forbi Fremveksten og institusjonaliseringen av norsk freds- og forsoningspolitikk Siden 1890-tallet har en inngangsverdi for debatten om norsk utenrikspolitikk vært at Norge er et fredelig land. De sviktende historiske og sosiale forutsetningene for et slikt syn trenger vi ikke komme inn på her (men se f.eks. Leira 2004; Ulriksen 2002; Neumann 2004). Hva freds- og forsoningspolitikk angår, er poenget at slike historier beredte grunnen for at Norge allerede under den kalde krigen mottok henvendelser om å legge til rette for fredsforhandlinger mellom tredjeparter. Et tidlig eksempel er fra 1971, da Norge fikk en føler fra den thailandske utenriksministeren Kho-

83 Fokus: Norge i verden man om å være mellomledd i relasjonen med Kina. UD aksepterte, men understreket at Norge skulle være «formidler, ikke megler» (Utenriksdepartementet 1971). Forestillingen om at Norge var fredelig, la til rette for at slike henvendelser ble behandlet, og at de ble behandlet med velvilje. Den kalde krigen satte trange grenser for hva en NATO-alliert som Norge kunne gjøre på egenhånd. Da den gikk mot sin slutt, var utenriksminister Thorvald Stoltenberg ikke sen om å igangsette tiltak som skulle utvide handlingsrommet for norsk utenrikspolitikk (Neumann 2010). To av disse, Barentssamarbeidet og det som senere skulle bli freds- og forsoningspolitikken, bar raskt frukter. Barentssamarbeidet angår oss ikke her, men det gjør Stoltenbergs tid mellom utenriksposteringene, der han blant annet jobbet i det som ved siden av New York er verdens viktigste knutepunkt for humanitært arbeid, nemlig Genève. I 1989 ble Stoltenberg utnevnt som FNs høykommissær for flyktninger. Med seg på laget brakte han en aktivist: Norges daværende hovedrepresentant ved Det internasjonale Røde Kors i Genève, Jan Egeland. Egeland trakk i sitt arbeid primært på nettverk han hadde bygget opp i Røde Kors-tiden, og informasjon som ble ham tildel fra det. Egeland gikk i gang med å involvere Norge i et stort antall freds- og forsoningsinitiativer, hvorav Osloprosessen er den desidert mest kjente. En diplomat som har vært sentral i dette arbeidet siden dets begynnelse, og som ble rekruttert til å arbeide med Sudan tidlig på nittitallet og har vært aktiv i freds- og forsoningsarbeidet i denne delen av verden siden, fortalte i et intervju at en kollega som jobbet i FNs organisasjon for fredsoperasjoner (Department for Peace Keeping Operations, DPKO) en gang foreslo at norsk UD og DPA samarbeidet så godt fordi de begge var dysfunksjonelle organisasjoner som var avhengige av uformelle nettverk og «doers» for å få gjort ting. I dette tilfellet var det Egeland som var UDs «doer». Han kunne bruke sin brede ekspertise fra humanitær assistanse, sitt Røde Kors-nettverk fra Norge og fra Genève og sin pragmatiske holdning til konflikter, hvilket ville si at han brukte det som var for hånden, gjorde det som var mulig å gjøre og lot det tilsynelatende umulige ligge. Han oppnådde resultater som UD kunne smykke seg med. Derfor fikk han også mer penger, som ble konvertert til nye resultater. Resultatet var en positiv feedback loop som også åpnet spillerom på tilstøtende områder. 1 I løpet av Egelands tid i UD var det, nettopp fordi det uformelle opplegget virket så godt, liten eller ingen institusjonalisering av freds- og forsoningsporteføljen. Da arbeiderpartiregjeringen som Egeland var en del av tapte valget i 1997, tok Knut Vollebæk, en karrierediplomat som også var medlem av Kristelig Folkeparti (KrF), over som utenriksminister. KrF hadde tradisjonelt vært en av de viktigste støttespillerne for norsk freds- og forsoningspolitikk. Årene ble år for ivaretakelse: Prosesser 1. Intervju med Hans Jacob Frydenlund, 22. juni 2010.

84 364 Iver B. Neumann som allerede var igangsatt fortsatte mer eller mindre som før, men samtidig var det få nye initiativer å spore. Et kortvarig gjensyn med Arbeiderpartiet i regjeringskontorene i 2000 skapte ny fremdrift på feltet idet statssekretær i UD, Raymond Johansen, tok grep for å formalisere freds- og forsoningsarbeidet. Fire personer, hvorav tre karrierediplomater og en forhenværende politiker rekruttert utenfor UDs rekker, ble plassert i hver sin regionseksjon i UDs Avdeling for bilaterale spørsmål for å jobbe spesifikt med freds- og forsoningsspørsmål, og rapportere direkte til utenriksministeren (i praksis statssekretær Johansen selv). Disse fire UD-ansatte, som ble plassert på ulike seksjoner i avdelingen, forsøkte opprinnelig å gjennomføre koordineringsmøter seg imellom, men fant fort ut at samtalene deres førte med seg lite annet enn utvekslinger av «folk med rare navn vi hadde snakket med på steder med rare navn». 2 Selv om mangelen på videre institusjonalisering i seg selv ikke var tilstrekkelig til å hindre fremdriften på feltet, oppsto en mer alvorlig utfordring rundt to andre seniordiplomater ved samme avdeling. Gitt viktigheten av å «opprettholde linjene» i UDs organisasjonsstruktur, kom det ikke som en overraskelse at de mislikte å ha underordnede som hadde direkte adgang til den politiske ledelsen, og som dermed ikke bare kunne, men faktisk var ment å gå utenom dem. Det ble altså tatt for gitt at etablerte diplomater automatisk skulle tilpasse seg nye praksiser. Til tross for denne motstanden fikk de nye praksisene etterhvert fotfeste i kjølvannet av den kalde krigen. Formell institusjonalisering daterer seg tilbake til 2000, da en egen enhet ble opprettet innenfor UD. Denne enheten ble oppgradert til seksjon i I skrivende stund har denne et dusin ansatte, og et budsjett på mer enn 600 million euro. 3 Noen av de ansatte har arbeidet som spesialutsendinger i bestemte konflikter (i 2010 var en i Nepal og en på Filippinene). Fra starten utviklet arbeidet seg i nært samarbeid med ikke-statlige organisasjoner, og UD kunne trekke på og til og med ansette ikke-diplomater for formålet (et eksempel fra 2012 er tidligere Oslo-biskop Gunnar Stålsett som spesialutsending til Øst-Timor). Den viktigste delen av arbeidet er tilrettelegging. Freds- og forsoningspolitikk som systemopprettholdelse Den stadige opptrappingen av freds- og forsoningspolitikken skapte mye debatt på 1990-tallet. På den ene siden sto de som støttet arbeidet av 2. Formuleringen tilhører en nestleder ved seksjonen, og ble gjengitt av Frydenlund i et intervju 22. juni 2010 og senere bekreftet av originalkilden selv i et intervju med undertegnede. 3. Merk at dette kun utgjør en brøkdel av ressursene som er øvrige seksjoner innenfor Avdeling for FN, fred og humanitære spørsmål tildel. Til sammenligning hadde Seksjon for humanitære spørsmål 16 ansatte og et budsjett som var nesten fem ganger så stort.

85 Fokus: Norge i verden humanitære grunner. På den annen sto de som mente at arbeidet trakk ressurser og oppmerksomhet bort fra arbeidet for norske nasjonale interesser. Disse kritiske røstene, spesielt Aftenpostens Nils Morten Udgaard, ville snarere ha fokus på Russland og norske nærområder. Denne typen kritikk, som gjerne fremføres i en «hva kan det nytte»-innpakning, har vært stadig tilbakevendende i debatten om norsk freds- og forsoningspolitikk. 4 Den sentrale forutsetningen for den pågående debatten om norsk utenrikspolitikk er altså at realpolitikk står mot idealisme. Realpolitikken dikterer angivelig at Norge, qua småstat, bør holde en lav profil og passe sine egne saker. Det er stormaktene som skal ta seg av systemet. Ut fra denne logikken blander freds- og forsoningspolitikk oss inn i en masse ubehagelige saksforhold som kan skape problemer senere. Idealismen dikterer til sammenligning at vi gjør vårt beste for å hjelpe. Etisk sett er det ingen valid kritikk mot å hjelpe at hjelpen ikke er tilstrekkelig eller at den er ineffektiv. Det etiske imperativet til å hjelpe gjelder med andre ord uavhengig av effektivitetshensyn. Splittelsen mellom realpolitikk og idealisme har den norske debatten hentet direkte fra hundre års internasjonal fagdebatt om statssystemets beskaffenhet. Dette er ikke stedet å gå gjennom den (jeg viser til en hvilken som helst innføringsbok for IR-faget). Her vil jeg isteden konsentrere meg om å kritisere et avgjørende premiss for det realistiske argumentet, nemlig at det kun er mulig å bidra til opprettholdelse av orden dersom man selv er en stormakt. Denne forutsetningen hviler på ideen om at autoritet må være forankret i makt for å være effektiv, og videre at denne makten må være tvangsmakt. Som maktrealist ser jeg liten grunn til å utfordre tesen i seg selv det er påfallende hvor godt det hjelper å ha en pistol i lommen eller i hånden når man gir ordre, eller å ha en institusjonell ressurs bak seg som låner ekstra vekt til det man sier. Men dette er selvfølgelig ikke hele historien. Historisk sett finnes det også andre måter å holde sosial orden på. La oss ta de lokale forholdene her omkring fra innføringen av jordbruket til begynnelsen av vikingalderen som eksempel. 5 I denne perioden var den politiske organiseringen det som på fagsproget kalles akefal (gr.: hodeløs). Det betyr at det ikke var noe overhode innen det politiske liv. I en slik situasjon er det absolutt imperativt at det finnes i alle fall noe og noen som 4. En tidlig anayse av de bredere problemstillingene, der poenget er at det tilsynelatende idealistiske prosjektet er realpolitisk i den forstand at det gir Norge «face time» med stormaktsledere, er Lægreid (1996). Den grundigste analysen er å finne i Skånland (2008). For en oppdatert fremstilling, se Harpviken & Skjelsbæk (2010). 5. En periode på omkring åtte hundre år, fra innføringen av jordbruket omkring 2500 før Kristus (neolittisk periode) til bronsealderen og etableringen av høvdingedømmer fra omkring 1700.

86 366 Iver B. Neumann tar seg av politiske grunnoppgaver som å skifte vær og vind mellom forskjellige aktører slik at menneskene det angår kan fremstå som mer enn en sum av enkeltindivider, altså som et samfunn. Arkeologen Kristian Kristiansen har trukket en parallell mellom denne situasjonen og en observasjon den britiske antropologen Evans-Pritchard gjorde blant Nuerfolket på 1930-tallet (Kristiansen 1984; se også Bull 1977). 6 (Grunnen til at Kristiansen trekker parallellen, er selvfølgelig at arkeologer ikke kan observere de samfunn de studerer direkte.) Dersom det er overlapp i materiell kultur og sosial organisasjon mellom et ikke-observerbart samfunn som den nordeuropeiske ca før Kristus og et observerbart som Nuer-samfunnet på 1930-tallet, er det sannsynlig (men selvsagt ikke gitt) at det man kan observere i sistnevnte, også kan kaste lys over førstnevnte. Grunnen til at dette er spesielt interessant for oss som studerer internasjonale relasjoner, er at den akefale sosiale organiseringen det er snakk om til forveksling ligner det sosiale modus vi finner i statssystemet, der det heller ikke finnes noe formelt overhode. Statssystemet blir gjerne kalt anarkisk (gr.: an archos), uten hersker. Uten hersker, uten hode (vi snakker i begge tilfeller uten overhode). Den instans som ivaretok det lille som var av institusjonalisert orden blant nuerne, var Leopardskinn-høvdingen (kuaar twac). Han iverksatte megling når konflikter oppsto, som oftest som følge av stjeling av kyr eller drap på andre nuere. I sistnevnte tilfelle er drapsmannen trygg i høvdingens telt, som betraktes som hellig. I førstnevnte tilfelle, når en ku er blitt stjålet [ ] går høvdingen først, sammen med en rekke eldre fra hans landsby, til anklagerens hjemsted, hvor han blir gitt en øl [ ] de besøkende eldre sitter sammen med eldre fra den anklagedes landsby og høvdingen i et av fjøsene og snakker om uoverensstemmelsen. [...] Ingen samtale kan avholdes med mindre begge parter ønsker å få uoverensstemmelsen avklart og er beredt på å inngå kompromiss og underkaste seg voldgiftsrett. Høvdingens oppgave er å være megler mellom personer som ønsker at andre personer skal hjelpe dem ut av en vanskelighet som kan føre til vold (Evans-Pritchard 1949: ). Evans-Pritchard forklarer hvordan Leopardskinn-høvdingen er den eneste personen som innehar en politisk funksjon, slik at han alene utgjør den systembevarende kraften. Høvdingens forhandlingsteknikker er en del av et spill hvor alle kjenner reglene og de ulike utviklingsfasene: når man forventes å gi etter, når man forventes å holde fast på sitt, når man skal vike i siste øyeblikk osv. 6. For en kritikk av hvordan Evans-Pritchard og tilhengere har trukket på institusjonen Leopardskinn-høvdingen for en bredt spekter av ulike formål, se Hutchinson (1996).

87 Fokus: Norge i verden Hovedpoenget for oss i denne sammenhengen er at Leopardskinn-høvdingen ikke er en mektig mann. Faktisk er det motsatt: han tilhører ikke en gang det segmentet som, ut fra sin posisjon i slektskapssystemet, eier land. Ei heller handler han på vegne av noen som besitter en slik posisjon (slik tilfellet var for middelalderens europeiske diplomater, hvis praksiser høvdingens ofte minner om). Når ingen i forhandlingenes hete ønsker å lytte til ham, er det eneste høvdingen kan gjøre å vifte med spydet sitt. Han vises ingen spesiell respekt, og hans domsavsigelser er ikke autoritative. Evans-Pritchard viser til en uttalelse om Leopardskinn-høvdinger: «We took hold of them and gave them leopard skins and made them our chiefs to do the talking at sacrifices for homicide» (Evans-Pritchard 1949: 173). Gjenytelsen Leopardskinn-høvdingen får er at han får mat fra landsbyen og oppnår en status han ikke hadde tidligere, nemlig rollen som tilrettelegger. Det vi har her er dermed et tydelig eksempel på systemopprettholdelse, utført av en enhet i systemet som er klart mindre innflytelsesrik sett ut fra maktressurser. Leopardskinn-høvdingens blotte eksistens illustrerer at det ikke nødvendigvis er enhetene med mest ressurser og størst evne til å projisere dem som tar seg av systemopprettholdelsen. Det er ikke noe iboende trekk ved slike systemer at det bare er stormakter som bruker ressurser på og sørger for opprettholdelse av systemet. Nå har ikke realister fra Morgenthau og Carr og fremover vært spesielt sterke på sosialteori (unntaket er Raymond Aron), og de har heller ikke sett på systemer generelt og kan i så måte ikke lastes direkte for å ha oversett noe som ikke direkte angår forholdet mellom stater. Men også i statssystemers historie har vi en rekke eksempler på aktører som har hatt en sterk interesse av systemopprettholdelse og har brukt mye ressurser på det. Fra Amarna-systemet har vi bystaten hvis ruiner ligger på vestsiden av Kypros sørkyst. I det greske bystatssystemet har vi for eksempel kosmopolitiske Korint. Det er ingen tilfeldighet at det nettopp var i et av brevene til menigheten i Korint at Paulus skrev om hvordan det ikke finnes jøder eller grekere, slaver eller frie når man møtes i Kristus (1. Kor. 12:13; se også Galaterne 3.28); dette var ord som passet perfekt i en stor havneby der folk herfra og derfra gikk om hverandre og der alle hadde interesse av at handelen gikk nogenlunde uhindret.) Hva middelalderens Europa angår, har vi Venezia og Genua. I dagens system har vi blant annet Norge. Og det er grunn til å tro at Norge vil fortsette å spille en slik rolle frem mot 2020.

88 368 Iver B. Neumann På vei mot 2020: Norsk freds- og forsoningspolitikk som systeminvestering Det finnes fornuftige, funksjonelle grunner til at stater av liten og middels størrelse kan ha en egeninteresse i å opprettholde et eksisterende system. For det første, selv om selve definisjonen på en stormakt er en stat som kan falle tilbake på bruk av tvangsmakt dersom alternative former for konfliktløsning feiler, så kan ikke andre stater gjøre det samme. Småstater har derfor generelt en interesse i institusjonalisering. For det andre, jo mer organiserte og forutsigbare prinsippene for konfliktløsning er, jo vanskeligere er det å konvertere militære ressurser til innflytelse over politiske utfall. Med andre ord: små og middels store stater har en relativt sett større interesse i å redusere antall «avtaler på bakrommet» til fordel for regler og transparens. Derav kommer også disse maktenes generelle entusiasme for multilateralisme, som i tillegg til å gi dem «en plass ved bordet» også har en tendens til å virke som en kraft for ytterligere internasjonalisering av beslutningstakning. For det tredje, og dette er et umiddelbart og særlig fremtredende trekk i Afrika, om enn ikke utelukkende der: dersom stater skulle kollapse, er nærliggende småstater særlig sårbare for destabilisering. Afrikas Horn utgjør et nylig eksempel. Merk at som følge av globaliseringen behøver ikke «nærliggende» nødvendigvis å forstås utelukkende som et geografisk begrep. I Norge har vi som kjent store somaliske innvandrermiljøer som i hovedsak ankom på 1990-tallet, såvel som eritreere som ankom i 1980-årene. 7 Slik tilfellet ofte er med småstater, kan et bredt spekter av sosiale spørsmål derfor være relevant for opprettholdelsen av internasjonal orden. Følgelig må også virkemidlene for å gjøre dette være tilsvarende vidtfavnende, fra forebygging av sosiale forhold som er antatt konfliktskapende, til gode mekanismer for gjenoppbygging i kjølvannet av konflikter og naturkatastrofer. Et realistisk stormaktsperspektiv som begrenser systemopprettholdelse står her mot et bredere anlagt perspektiv som tar innover seg hele den internasjonale sosiale orden. En konsekvens av institusjonaliseringen av det internasjonale arbeidet med freds- og konfliktspørsmål har vært at aktører, straks de kommer på banen, blir tildel informasjon om et bredt spekter av ulike konflikter, som deles mer eller mindre fritt. De symbiotiske relasjonene som følger mellom en stat som Norge og Det internasjonale Røde Kors og andre aktører i Genève, innebærer ikke bare at informasjon om nye konflikter og invitasjoner til Norge om å spille en rolle som tilrettelegger i dem følger, men også at Norge blir del av en gaveøkonomi hvor visse tjenester enkelte ganger må settes opp mot visse andre. Merk også at denne type symbiose 7. Sml. Borchgrevink (2009). Norge har hatt diplomatiske brudd i relasjonene med både Eritrea og Kenya.

89 Fokus: Norge i verden innebærer at det norske diplomatiet nødvendigvis må involvere ikke-statlige aktører, og på den måten kan sies å virke transformerende på diplomatiet som sådan. Som en tidligere seksjonsleder presist oppsummerte det, har Norges kontakter med ICRC og samarbeidet med Centre for Humanitarian Dialogue in Geneva blitt sentrale deler av et større nettverk. Det er enklere for UD å jobbe med private aktører, fordi de har enklere tilgang til de stridende parter og også til en del andre relevante aktører. Når stater kommer inn i bildet, øker alvoret, det blir vanskeligere å forsverge at saker og ting foregår, og dermed øker også friksjonen. Men på den annen side har stater som Norge en fordel i de siste rundene. Stater er mer troverdige vitner til forhandlingsresultater, de tilbyr bedre sikkerhetsopplegg, og de har andre ting å legge i potten som private aktører ikke har, for eksempel territorium. Her har vi rett og slett en skole for nytt diplomati, for dette er en ny måte for diplomater å jobbe på. Før brukte vi bare norske aktører, men nå bruker vi det som er for hånden. 8 Sett fra et realistisk ståsted kan ikke småstaters politiske ledere og diplomater falle tilbake på overbevisende hard makt. Dersom fredelige virkemidler for opprettholdelse av systemet feiler, og andre former for konfliktløsning slik som tvangsmakt, militærintervensjon og krig tar over, har de derfor utspilt sin rolle. Dersom det er slik at den sterkeste staten innenfor systemet vil allokere ressurser til opprettholdelse av systemet, slik teorier om hegemonisk stabilitet predikerer, vil dette utvilsomt kunne gjøre stater av små og middels størrelser til gratispassasjerer. En utfyllende tese ville imidlertid være at disse maktene også har en klar egeninteresse i opprettholdelse av systemet, og særlig i konfliktløsning med fredelige midler. For små og mellomstore stater som tjener på et bestemt system, vil interesse og systembevaring smelte sammen til et diplomati som kjennetegnes av forpliktelse til systemet. For Nuer-folkets Leopardskinn-høvding vedvarte forpliktelsen til å opprettholde systemet, uavhengig av hvor mange ganger han måtte frustreres over manglende resultater. Den samme observasjonen ser ut til å gjelde norske diplomater: Forpliktelsen til systemet vedvarer, selv om Norge utpekes som et «får i leopardklær», slik tilfellet var på Sri Lanka, hvor norsk tilrettelegging ga få positive resultater og endte opp med å bli betraktet som kontraproduktivt av begge partene i konflikten. I likhet med Leopardskinn-høvdingen hører Norge såvisst ikke til blant de største enhetene i systemet, og det oppnår helt klart anerkjennelse fra statusen rollen som tilrettelegger gir. Det betyr imidlertid ikke at Norge ifører seg leopardskinnet utelukkende som øvelse i markedsføring. Anerkjennelsen oppstår snarere som en bieffekt av å følge en bestemt styringslogikk. I dagens internasjonale samfunn, hvor nye stormakter er i ferd med å vokse frem, kan Norges økende tilretteleggingsarbeid leses 8. Intervju med tidligere seksjonssjef, 9. juli 2010.

90 370 Iver B. Neumann som et systemstabiliserende mottrekk. Som et rikt, lite land med en økonomisk og politisk behagelig posisjon i den nåværende orden, er det vanskelig å se at Norge har noe å tjene på grunnleggende endring. I og med at grunnleggende endring uvegerlig kommer, blir oppgaven å gjøre det beste ut av det. Å forsøke å minimere konflikt underveis er en realpolitisk og etisk sunn linje. Hovedtradisjonen i norsk utenrikspolitikk siden Norge gikk med i Folkeforbundet har vært arbeid for en bedre organisert verden, for å si det med tidligere utenriksminister Knut Frydenlund (Frydenlund 1982). Dersom vi forstår fred og forsoning som systemopprettholdelse, ligger fredsog forsoningspolitikken solid forankret i den utenrikspolitiske hovedtradisjonen. Norge yter sin skjerv til å dempe konflikter. Konflikt kan bli til borgerkrig. Borgerkrig kan bli til regional krig. Regional krig kan bli til verdenskrig. Krig har alltid sterke, men uforutsigbare effekter på den sosiale orden. Får man bukt med konfliktene, får man bukt med hendelser som potensielt kan true verdensfreden og dermed den globale orden. Dette er spesielt presserende i dagens situasjon der nye stormakter, spesielt Kina og India, blir sterkere og sterkere. Norsk freds- og forsoningspolitikk blir i så måte en systemopprettholdende, og dermed systemkonserverende, kraft. I og med at presset på den nåværende orden bare vil øke frem mot og forbi 2020, er det liten eller ingen grunn til å tro annet enn at fred og forsoning vil forbli en sentral del av norsk utenrikspolitikk. Om noe vil den bli mer, og ikke mindre, viktig. Litteratur Borchgrevink, Axel (2009) Aiding Rights? Dilemmas in Norwegian and Swedish Development Cooperation with Ethiopia. Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter, 27(4): Bull, Hedley (1977) The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics. London: Macmillan. Evans-Pritchard, E. E. (1949) The Nuer: A Description of the Modes of Livelihood and Political Institutions of a Nilotic People. Oxford: Clarendon. Frydenlund, Knut (1982) Lille land hva nå?. Oslo: Universitetsforlaget. Harpviken, Kristian Berg & Inger Skjelsbæk (2010) Tilslørt fredspolitikk. Nytt Norsk Tidsskrift, 27(4): Hutchinson, Sharon E. (1996) Nuer Dilemmas: Coping with Money, War, and the State. Berkeley: University of California Press. Kristiansen, Kristian (1984) Ideology and Material Culture: An Archaeological Perspectiv. I Matthew Spriggs (red.) Marxist Perspectives in Archaeology. Cambridge: Cambridge University Press (72 100). Leira, Halvard (2004) «Hele vort Folk er naturlige og fødte Fredsvenner» Norsk fredstenkning fram til Historisk tidsskrift 83(2):

91 Fokus: Norge i verden Lægreid, Turid (1996) Den nye utanrikspolitikken: humanitær assistanse som realpolitikk. I Iver B. Neumann & Ståle Ulriksen (red.) Sikkerhetspolitikk. Norge i makttriangelet mellom EU, Russland og USA. Oslo: TANO ( ). Neumann, Iver B. (2004) Det er typisk norsk å krige. Arr. Idéhistorisk tidsskrift, spesialnummer «Krig», 16(2 3): 3 7. Neumann, Iver B. (2010) Utenriksministerens spillerom, Internasjonal politikk, 68(1): Skånland, Øystein Haga (2008) «Norway is a Peace Nation»: Discursive Preconditions for the Norwegian Peace Engagement Policy. Masteroppgave. Oslo: Universitetet i Oslo. Ulriksen, Ståle (2002) Den norske forsvarstradisjonen. Militærmakt eller folkeforsvar?. Oslo: Pax. Utenriksdepartementet (1971) Telegram fra Beijing, 31. mars Norges nasjonale arkiv, ad-doss 25 4/33, II.

92 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI FOKUS: NORGE I VERDEN 2020 Verden, Norge og utenrikspolitikken ULF SVERDRUP Direktør, Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) Ulf.Sverdrup@nupi.no Å spå om fremtiden er vanskelig. De fleste spådommer er enten uinteressante eller feilaktige, ganske enkelt fordi det er vanskelig å fange opp de overraskende og kritiske brytningspunktene. La oss ta året 1989 som et eksempel. Da fant minst tre store begivenheter sted: om våren var det de store demonstrasjonene på Tianamen-plassen i Beijing, på samme tid ble ideen om World Wide Web lansert, og om høsten falt Berlin-muren. I ettertid er det lett å se at hver og en av disse tre begivenhetene endret verden, hver på sin måte. Det var få, om noen, som kunne forutsi tempoet eller omfanget av endringene da de skjedde, enda færre kunne si på forhånd at de kom til å skje. Fordi vi ofte er fantasiløse og ikke har nok evne til å forstå komplekse sammenhenger og dynamikker, blir spådommene ofte feilaktige. Disse faglige og menneskelig begrensningene gjør seg like sterkt gjeldende i dag som i Få kunne forutsi at Mohammed Bouazizi, torghandleren som tente på seg selv i Tunisia, samtidig skulle sette fyr på mange av de etablerte regimene i regionen og dermed bidra til den arabiske oppvåkningen. Vi vet fortsatt lite om hva omveltningene vil innebære for regionen og for geopolitikken på kort og lang sikt. Selv om det er vanskelig å spå om fremtiden, kan spådommer likevel være nyttige. Det er alltid interessant å løfte blikket og se fremover i tid. Det kan hjelpe oss til å forberede oss på å løse fremtidens utfordringer. Det viktigste er kanskje at betraktninger om fremtiden kan hjelpe oss til å se både samtid og fortid i et annet lys. I dette bidraget vil jeg legge vekt på tre forhold. Først vil jeg peke på tre sentrale globale endringsprosesser som har pågått en tid og som ventelig vil være enda mer til stede i Deretter vil jeg trekke frem tre trekk som trolig kommer til å bli mer sentrale i norsk utenrikspolitikk i tiden frem mot Avslutningsvis vil jeg komme med tre refleksjoner om utenrikspolitikkens og utenrikstjenes-

93 Fokus: Norge i verden tens utfordringer i Jeg har altså valgt å legge hovedvekt på noen mulige endringer, og mindre vekt på stabilitet og kontinuitet. Samtidig er jeg ganske sikker på at den beste spådommen om været i morgen er å ta utgangspunkt i det været vi har i dag er dessuten ikke fjern fremtid, det er bare åtte år og kun to stortingsvalg unna. Min gjetning er at hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk stort sett vil ligge fast. Det er få politikkfelt det er så stor enighet om i Norge som utenrikspolitikken. Alliansepolitikken og europapolitikken vil trolig være godt gjenkjennelig. Norsk engasjement for en global orden og en rettferdig utvikling vil trolig også stå sentralt i det videre. Lov om utenrikstjenesten slår fast at utenrikstjenesten har til oppgave å ivareta og fremme Norges interesser overfor utlandet, gi norske statsborgere råd og hjelp, og ved behov bistå norske statsborgere i utlandet. Det er all grunn til å tro at dette også vil være hovedprioriteringene anno Om norsk utenrikspolitikk vil være preget av kontinuitet, er det imidlertid mye som tyder på at verden der ute vil være i dramatisk endring de neste tyve år. Klima, makt og teknologi Det finnes allerede mange spekulasjoner om hvordan verden vil se ut i De fleste av dem sirkler omkring et eller flere av følgende store tema: (1) Større ressursknapphet og mer oppmerksomhet om å sikre en bærekraftig utvikling, (2) et betydelig skifte i økonomisk og politisk makt i verden, og (3) en rask utvikling mot enda mindre, billigere og kraftigere datateknologi. La meg derfor begynne med kort å kommentere hvert av disse temaene: For det første vil ressursknappheten trolig stige frem mot Allerede i dag er det stor og økende knapphet på vann i flere deler av verden. Både Midtøsten og mange av de mest jordbruksintensive områdene i verden, som India, nordøstlige deler av Kina og California, vil kunne oppleve ytterligere vannmangel. Tørke vil også ramme sterkere de områdene som allerede i dag har enorme problemer med sviktende nedbør, som Afrikas horn. Det er grunn til å tro at vannmangel vil kunne føre til stridigheter, redusert matproduksjon og økt mobilitet. Samtidig kan økt behov for samarbeid på dette feltet føre til nye forbindelser og nye løsninger. Energi er en annen knapp ressurs. I takt med økonomisk vekst og befolkningsvekst vil etterspørselen etter energi stige. Mesteparten av etterspørselsveksten vil komme i land utenfor USA og Europa, især i Asia. Vi kan håpe på at energieffektivisering og mer bruk av fornybar teknologi kan redusere utslippene fra fossile brensler. Så langt tyder likevel de fleste framskrivninger på at fossilt brennstoff fortsatt vil være dominerende i energimiksen både i 2020 og i Kull hører ikke bare fortiden til, det

94 374 Ulf Sverdrup vil også være en viktig global energikilde i overskuelig fremtid. Det vil sannsynligvis ta tid å utvikle nødvendig renseteknologi eller alternative energikilder som er lønnsomme og konkurransedyktig. Klimaproblemene vil derfor ventelig bli stadig mer påtrengende i tiden frem mot Behovet for omstilling til en mer bærekraftig utvikling vil øke, samtidig som kostnadene ved den nødvendige omstillingen i mellomtiden vil ha økt. 1 For det andre vil det globale maktskiftet høyst sannsynlig fortsette. Asia med Kina i spissen har gjennom flere tiår hatt høy økonomisk vekst mens USA og Europa sakker akter ut. Utviklingen har gått særlig raskt i det siste tiåret. På en rekke områder har Kina allerede overtatt og gått forbi USA og Europa. Men det er ikke bare Kina som vokser. Land som Brasil, India, Indonesia, Tyrkia, Vietnam og Sør-Afrika er i ferd med å innta nye og fremtredende roller. Tett bak følger en rekke andre land i Asia, Afrika og Sør-Amerika. Parallelt med denne utviklingen vil Sør-Sør-handelen bli stadig viktigere, mens Europa og USA vil bli relativt sett mindre viktig i den globale handelen. Det ubetinget positive ved denne utviklingen er at hundrevis av millioner av mennesker allerede er blitt løftet ut av fattigdom og at flere vil bli det i årene som kommer. Utvikling og fremskritt vil forsterke fremveksten av en ny stor middelklasse som er bedre utdannet, som er bedre informert og som trolig også vil være mer opptatt av å sikre menneskerettigheter og vern om individets frihet. Kvinners rettigheter vil kunne styrkes, og barns rettigheter vil trolig bli mindre krenket. Tilgang til internett vil øke, og informasjon vil kunne deles raskere og nå ut til flere. I takt med økt utdannelse og bedre kommunikasjon vil ventelig også krav om demokratiske reformer kunne styrkes. Samtidig er det liten tvil om at økonomisk og politisk makt henger sammen. Endringene i verdens økonomiske tyngdepunkt vil også ha dyptgripende politiske virkninger. Den internasjonale verdensorden og de mellomstatlige globale institusjonene slik vi kjenner dem (FN, Sikkerhetsrådet, Det internasjonale pengefondet, Verdensbanken med flere) vil trolig stå under større press for endring. I tiden frem mot 2020 vil de fremvoksende maktene i økende grad anse at disse organene ikke er representative og mange av dem vil trolig og sterkere enn i dag hevde at sammensetning og dagsorden i for liten grad speiler den nye «kjøttvekta». Tilliten og legitimiteten til de globale institusjonene vil dermed stå i fare for å bli ytterligere svekket. Kanskje vil de globale institusjonene være i stand til å tilpasse seg. Så langt har imidlertid reformer med dette for øye vist seg vanskelige å gjennomføre. Kanskje vil alternative og mer løselig organiserte organer, som G20 og BRIKS, spille en stadig viktigere rolle i den globale orden, enten som supplement til eller i konkurranse med de eksiste- 1. Se for eksempel Stern Review on the Economics of Climate Change 2006.

95 Fokus: Norge i verden rende institusjonene. Også andre institusjoner som står sentralt i den globale orden vil kunne settes under kritisk søkelys. Forestillingen om gevinstene ved åpne markeder og liberale demokratier vil kunne bli utsatt for press og kritikk, både i etterkant av finans- og gjeldskrisen i «Vesten» og som et resultat av at noen av de fremvoksende landene har et annet syn på forholdet mellom stat og marked og andre syn på demokrati og godt styresett. Dette maktskiftet vil også kreve betydelige omstillinger i vestlige land. I Europa og USA vil det være behov for å omstille økonomi og offentlige tjenestetilbud slik at det er bedre tilpasset den nye verden. De smertefulle omstillingene i Hellas og sørlige deler av Europa kan i dag forstås som et tidlig uttrykk for noen av de omfattende omstillingene deler av Europa står overfor. Sosial uro og fremvekst av fremmedhat og nasjonalisme er en reell risiko. Den økonomiske uroen i Europa reiser også spørsmål om EUs fremtid og styreform. Noen tror at euroen vil kunne gå i oppløsning og dermed utløse sterke negative desintegrerende politiske og økonomiske virkninger i hele Europa, som potensielt kan destabilisere hele EU. Andre mener at krisen i stedet vil kunne tvinge frem en sterkere koordinering og bevegelse mot et enda tettere politisk og økonomisk felleskap. Det er vanskelig å forutsi hvordan dette vil kunne spille seg ut. Det er imidlertid åpenbart at de politiske lederne mangler politisk legitimitet og politisk kraft til å gjennomføre store og raske endringer i EUs traktater og styringssystemer. Uansett utfall vil utviklingen i EU kunne ha svært stor betydning for global økonomi generelt og norsk økonomi spesielt. EU er det mest avanserte regionale samarbeidet som finnes globalt, og det er all mulig grunn til å tro at EUs erfaringer og utvikling også vil ha stor betydning for fremtidig utvikling av andre former for regional organisering og betingelsene for global styring. Til tross for disse utviklingstrekkene er det ingen grunn til å spå noen rask undergang for «Vesten». Amerikansk og europeisk rikdom, vitenskap, organisering, teknologi, sosial kapital, rett og demokrati og militær kapasitet fortsatt vil utgjøre en solid base for videre innflytelse. «Vesten» vil trolig også fortsatt fungere som inspirasjon og forbilde for mange, selv om også andre forbilder vil kunne bli aktuelle. Vekstraten i de fremvoksende økonomiene kan også avta, og politiske og sosiale prosesser kan endre takt og retning på utviklingen. Det er likevel liten tvil om at det globale økonomiske og politiske maktskiftet vil bidra til å gjøre verden mer polysentrisk. For det tredje er det god grunn til å tro at den teknologiske utviklingen vil fortsette med stor fart. Google ble lansert i 1998, Facebook i 2004 og Twitter i Hvem vet hva som vil skje i 2013, enn si 2020? Vel så viktig, men mindre synlig, er utviklingen av både nanoteknologi og bioteknologi. Ingen kan overskue de kortsiktige og langsiktige virkningene av slike teknologiske nyvinninger på den globale utviklingen. Og ingen kan med sikkerhet

96 376 Ulf Sverdrup si hvilken teknologi som vil «vinne». Teknologi har også kraft til å påvirke internasjonal politikk og utenrikspolitikk, slik to nylige eksempler med all tydelighet viser. Sosiale medier som Twitter og Facebook hadde en viktig funksjon i den arabiske oppvåkningen når den bidro til mobilisering og koordinering. De vanskeliggjorde også de nasjonale myndighetenes mottiltak. Et annet markant eksempel er den økte bruken av droner og ubemannede fly. Droner blir stadig oftere foretrukket ved innsamling av informasjon og småskala angrep. Noen hevder også at de angriper med større presisisjon og med færre sivile drepte enn bemannede fly. I tillegg er droner blitt stadig billigere og stadig mer tilpasset de mange ulike oppgavene. For USA har bruk av droner i krig også medført mindre risiko for at amerikanske liv går tapt. Det er sannsynlig at vi bare har sett begynnelsen på denne utviklingen. Droneteknologien reiser også en rekke nye politiske, moralske og juridiske spørsmål om terskelen for krig og status for denne type krigføring. Dertil kommer spørsmål om investeringsprofil og hva som er fornuftige anskaffelser. I 2020 skal Norge etter planen ha mottatt sine første F-35 jagerfly, de er ment å være operative i flere tiår. Flyene vil utvikles og produseres på samme tid som det foregår en massiv satsing på droner og ubemannet utstyr. Vil anskaffelse av F-35 være som store investeringer i seilskipene på Sørlandet ved inngangen til dampskipstiden? Kanskje vil norske velgere i 2020 undre seg over at norske politikere i 2012 ikke valgte å satse mer på kjøp av droner til overvåkning og kontroll av hav og landområdene, og mindre på kjøp av avanserte, bemannede jagerfly. Rike Norge hva nå? Da har vi allerede vendt blikket hjemover: Hva med Norge? I 2020 vil Norge trolig ha endret seg som utenrikspolitisk aktør. Norge vil ha gått fra å være en småstat til å bli en stor stat i alle fall på noen felter. Mulighetene, ambisjonene og virkemidlene landet har til rådighet, vil trolig ha økt. I dag er Norge rangert som nummer 105 i verden etter folketall. Norge er samtidig på 16. plass på listen av de største våpeneksportørene, nummer 6 innen oljeeksport og blant de aller største innen gasseksport. Norge er videre 7. største bidragsyter til FN i absolutte tall, og norsk økonomi er allerede blant de 25 største i verden. Når det gjelder bistand, vaksineprogram og regnskogsfond er Norge også en stormakt. I 2020 vil Norge trolig ha blitt enda mer forskjellig fra andre land enn det vi er i dag. Denne norske «annerledesheten» vil neppe være knyttet til innholdet i våre verdier eller ideologier, men snarere til ressursene Norge besitter. Her er det særlig tre forhold som kan trekkes frem: 1) den norske rikdommen, 2) Norges økende internasjonale økonomiske virksomhet og 3) den endrede sammensetningen av den norske befolkningen.

97 Fokus: Norge i verden La meg begynne med den norske rikdommen. Allerede i dag er Norge et svært rikt land. Norge vil trolig være enda rikere i Allerede i dag utgjør oljefondet ca milliarder kroner, og det vil ventelig øke betydelig frem mot En gjennomsnittlig nordmann er snart dobbelt så rik som en gjennomsnittlig EU-borger, og hun er mye rikere enn en gjennomsnittlig sveitser. I EU er det bare innbyggerne i Luxembourg som er rikere. Mange av de landene vi har verdimessig og ideologisk felleskap med, som de europeiske landene, vil befinne seg i en vanskelig økonomisk periode med en langvarig kamp for å skape arbeid, redusere gjeldsbyrde, sikre vekst i økonomien og danne et grunnlag for fornyet vekst og velferd. Norge vil derimot etter alt å dømme gå en fortsatt gunstig utvikling i møte. I Norge tyder fremskrivninger fortsatt på en periode med økonomisk vekst, ytterligere stigning i lønningene og utbygging av tjenestetilbudet i offentlig sektor. Den norske annerledesheten vil altså trolig øke. Vi ser det allerede i dag: Mens EUs statsledere diskuterte gjeldskrisen før jul på gjentatte krisemøter, kunne Jens Stoltenberg isteden reise til Sydpolen. Mens offentlige budsjetter i Europa beskjæres kraftig, streiker statsansatte i Norge for første gang siden 1980-tallet for høyere lønn. I 2020 vil også mange av de nordmenn som vokste opp uten store oljeinntekter, ha gått bort. Samtidig vil store deler av befolkningen ha levd hele sine liv fyrt opp av oljerikdom. I 2020 vil nordmenn kanskje ha justert sine forventninger, livsanskuelser, identiteter og synet både på seg selv og på andre. Det er liten tvil om at den unike rikdommen gir fantastiske muligheter, men det følger også solide forpliktelser med. En av de faktorene som vil være mest avgjørende for den norske utenrikspolitikken i 2020, vil trolig være hvordan rike nordmenn ser på seg selv, hvordan de ser på verden og hvordan andre ser på rike nordmenn og Norge. Vil nordmenn ha det samme verdifelleskap med sine europeiske og nordiske naboer også i fremtiden? Et annet trekk ved Norge anno 2020 er den demografiske sammensetningen. Den har endret seg betydelig de siste tiårene; den utviklingen vil ventelig fortsette. En stadig større andel nordmenn vil ha bakgrunn, familie og tilhørighet fra andre land. Innvandrere og barn av innvandrere vil åpenbart kunne bringe ny kunnskap inn i norsk utenrikspolitikk, men de vil også bringe inn andre interesser, verdier og synspunkter. Vi vet fra andre land at diasporaer også kan fungere som pressgrupper for å fremme bestemte politiske syn. 2 Mange av oss husker de omfattende demonstrasjonene i Oslo rettet mot Israels aksjon på Gaza i Tilsvarende vil nordmenn i stadig økende grad reise og bosette seg i andre deler av verden. De vil etterspørre tjenester, beskyttelse og hjelp til 2. Se spesialnummer om diasporarer som faktor i norsk utenrikspolitikk i Internasjonal Politikk, 69 (4), 2011.

98 378 Ulf Sverdrup håndtering av kriser, som illustrert ved tsunamien i 2004, men i økende grad også når det gjelder utbetalinger av trygd og pensjoner, slik vi allerede ser til Sør-Europa. I tillegg vil Norge fortsatt være et attraktivt land for arbeidsinnvandrere, asylanter og flyktninger fra tredjeland. Konsulære saker og innvandringsspørsmål vil derfor trolig spille en mer sentral rolle i norsk utenrikspolitikk. Det er vanskelig å si noe sikkert om hva de demografiske endringene vil bety for norsk utenrikspolitikk, men vi vet at utenrikspolitikken i lang tid har vært preget av en betydelig konsensus om de brede linjene. Et viktig spørsmål er derfor om denne konsensusen vil kunne videreføres når befolkningen gradvis endres. Og i så fall: Hvilke mekanismer, institusjoner og forutsetninger er nødvendige for å bygge en bred enighet og forståelse om hva som skal være norske utenrikspolitiske prioriteringer og posisjoner? Vil fortsatt rikdom også medføre passivitet og synkende interesse og engasjement for det som rører seg utenfor landets grenser? Blir vi oss selv nok? Det tredje stikkordet er økt internasjonal økonomisk aktivitet, og sammensmelting av innenrikspolitikk og utenrikspolitikk. Dette er ikke nytt. Utenrikspolitikken har alltid vært knyttet til norske økonomiske interesser. Det var da også en av de viktigste årsakene til unionsoppløsningen i Da Stortinget besluttet å opprette et eget konsulatvesen, var den norske handelsflåten mye større enn den svenske og behovet for representasjon og bistand fra egne myndigheter var stort. Intensiteten og kompleksiteten i norsk internasjonal virksomhet vil trolig øke frem til Særlig to elementer vil kunne spille en stor rolle: internasjonalisering av petroleumsnæringen og Statens pensjonsfond utland («Oljefondet»). Begge områdene er blitt oppfattet å ligge utenfor utenrikspolitikken. Det vil si at de har vært styrt og vurdert ut fra tekniske, økonomiske, verdimessige og politiske vurderinger ganske løst koblet til utenrikspolitikken. I petroleumspolitikken har prinsippet vært at Norge skal være en forutsigbar leverandør og at Norge skal selge på markedsmessige betingelser. Det samme gjelder for forvaltningen av pensjonsfondet. Målsettingen her har vært at Norge skal være en langsiktig finansiell investor med sikte på langsiktig økonomisk avkastning. Fondet styres etter økonomiske indikatorer og måles på grunnlag av økonomisk avkastning, men det finnes også visse etiske regler og retningslinjer for investeringene, og fondet arbeider for styrket corporate governance, redusert barnearbeid og bærekraftig utvikling. Petroleumsnæringen, inkludert leverandørindustrien, er en av våre største næringer og vil ventelig vokse utenfor Norges grenser i årene som kommer. Det er en stadig tøffere global kamp om tilgang til ressurser. Mange av de resterende energiressursene finnes i land med svakt utviklede styringssystemer og med et stort innslag av korrupsjon, eller i områder der det er teknisk krevende å utvinne dem på en god og miljømessig

99 Fokus: Norge i verden forsvarlig måte. Samtidig er mange nye energiformer kontroversielle, og det pågår en debatt om deres virkning på miljøet, både globalt og lokalt. Internasjonalisering av petroleumsnæringen vil derfor kunne reise en rekke utenrikspolitiske utfordringer. Allerede i dag bruker mange norske utenriksstasjoner mye tid på å fremme norske energiinteresser i utlandet. I 2020 vil trolig enda flere utenriksstasjoner være engasjert i dette, samtidig som det vil være stadig mer krevende å avveie norske næringsinteresser mot andre målsettinger knyttet til for eksempel miljø og godt styresett. På samme måte er det all grunn til å tro at investeringene til Statens pensjonsfond utland i økende grad vil synliggjøre Norge både på ønskelige og mindre ønskelige måter. Per juni 2012 utgjør fondet om lag 3400 mrd. kroner; det utgjør en enorm økonomisk ressurs for landet. Fondet gir Norge status og adgang til nye fora og kanaler langt ut over det folketallet tilsier. Fondets regionale vekting vil trolig også endres. På sikt vil fondet trolig investere mer i land utenfor Europa og USA. Den politiske risikoen ved fondets investeringer vil trolig også øke. Etter hvert som fondet øker i størrelse, vil også forventningene til fondet endres, i Norge, i andre land, blant velgere,i frivillige organisasjoner og i markedene. Mens norske myndigheter foretrekker å se på fondets plasseringer som nøytrale og passive investeringer, vil andre lett kunne oppfatte investeringene som uttrykk for norsk politikk. På samme måte som Kina har knyttet tildelingen av Nobels fredspris (jf Liu Xiaobo) til norske myndigheter, vil mange kunne knytte fondets investeringer til norske politiske målsettinger. Det vil kunne medføre krevende avklaringer. I en tid der Europa og EU er på jakt etter investorer er det ingen enkel pedagogisk øvelse å formidle at den reduserte vektingen av Europa i fondets portefølje, skal forstås som helt uavhengig av norsk europapolitikk. Med økte investeringer og økte eierandeler vil kritiske blikk bli rettet mot fondets profil, investeringer og investorens ansvar. På sikt vil trolig også spørsmålet om sammenheng mellom fondets investeringer og andre sider av norsk utenrikspolitikk spille en viktigere rolle. Utenrikspolitikkens og utenrikstjenestens utfordringer For norsk utenrikspolitikk og utenrikstjeneste skaper de globale og de lokale endringene en rekke store utfordringer, spesielt hva angår spørsmål om prioriteringer, aktører, styring og koordinering. La meg avslutte med tre momenter som kan være viktige for organisering og koordinering av utenrikspolitikken: For det første har det i de siste årene blitt rettet økt oppmerksomhet mot forholdet mellom «interesser» og «verdier» i norsk utenrikspolitikk. 3 En slik avklaring av mål og prioriteringer synes fornuftig. Samtidig er det

100 380 Ulf Sverdrup verdt å merke seg at store deler av øvrig norsk forvaltning stadig oftere vurderes på grunnlag av oppnådde resultater. I takt med at utenrikstjenesten blir større i omfang og forvalter et stadig større budsjett er det grunn til å tro at også utenrikspolitikken i større grad vil bli kritisk vurdert og målt ut fra oppnådde resultater i årene som kommer. For det andre: Når skillet mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk viskes ut, reises uungåelig nye spørsmål om utenrikspolitikkens kunnskapsgrunnlag og rekrutteringen til utenriksforvaltningen. Det vil i fremtiden være behov for å finne en balanse mellom dyktige diplomater, dyktige administratorer og serviceorienterte medarbeidere som kan håndtere et økende antall konsulære saker. Det er ikke uten videre gitt at en og samme organisasjon kan håndtere alle deler like godt. Behovet for å supplere diplomatenes generalistkompetanse med spesialistenes fagkompetanse vil trolig øke. I stedet for å utdanne diplomater gjennom aspirantkurset, slik tradisjonen har vært, vil Norge kanskje i 2020 ha etablert et slags «diplomatisk akademi» som er åpent for store deler av forvaltningen. Kanskje er det også etablert rotasjonsordninger som sikrer at ledende norske diplomater som sendes til viktige utestasjoner, også har arbeidet i andre deler av forvaltningen eller av samfunnet. Endelig er det grunn til å tro at den demokratiske forankringen av utenrikspolitikken vil bli stadig viktigere. En stadig mer sammensatt befolkning vil trolig ønske mer debatt og diskusjon om utenrikspolitiske beslutninger og veivalg. På samme måte vil økt norsk engasjement og norske investeringer også føre til at norsk utenrikspolitikk, både i smal og bred forstand, vil være mer kompleks, uoversiktlig og kanskje også mer motsetningsfylt. Det er derfor grunn til å tro at Stortinget i 2020 i større grad vil avkreve vurderinger av koherens og sammenhenger ved ulike sider av utenrikspolitikken. Gode og sterke utenrikspolitiske forskningsmiljøer bør og vil derfor også i fremtiden kunne spille en viktig rolle i å belyse ulike sider ved norsk utenrikspolitikk. La meg avslutte dette store rundsveipet. Jeg startet innledningsvis med å si at det er vanskelig å spå om fremtiden. Det skal vi holde fast ved. Samtidig er det all grunn til å tro at fremtiden blir fascinerende og kanskje mer spennende og dramatisk enn vi vil like. Vi lever i en tid der politikkens tektoniske plater er i rask bevegelse. Så langt har maktglidningene skjedd relativt fredelig uten brutale konfrontasjoner eller utbrudd. Det er ikke gitt at det vil fortsette. Verden står overfor store globale utfordringer knyttet til klimaendringer, ressursknapphet, vold, fattigdom, arbeidsløshet og ulikhet. Behovet for å koordinere innsatsen og sammen finne globale og regionale løsninger på tvers av grenser er stort. Samtidig er det en risiko for at de globale og regionale fellesorganene, slik vi kjenner dem, kan være i ferd 3. Se f.eks. Utenriksdepartementet (2007), Lunde & Thune (2008), Støre (2008).

101 Fokus: Norge i verden med å svekkes uten at vi har gode alternativer. Norge har trukket lykkeloddet, men det ville være en ulykke å tro at vi forblir uberørt av omveltningene. Litteratur Lunde, Leiv & Henrik Thune (2008) Norske interesser. Utenrikspolitikk for en globalisert verden. Grunnlagsrapport fra Utenriksdepartementets refleksprosjekt. Oslo: Cappelen Damm. Stern Review on the Economics of Climate Change (2006). Støre, Jonas Gahr (2008) Å gjøre en forskjell. Refleksjoner fra en norsk utenriksminister. Oslo: Cappelen Damm. Utenriksdepartementet (2007). Globale Norge hva nå? Friske blikk på norsk utenrikspolitikk. Rapportserie fra Utenriksdepartementets Refleks-prosjekt. Oslo: Utenriksdepartementet.

102 Torild Skard Maktens kvinner Verdens kvinnelige presidenter og statsministre Det politiske lederskapet over hele verden er og har alltid vært dominert av menn. Hva har skjedd når mønsteret brytes, og den valgte eller utpekte statslederen er en kvinne? KJØP BOKEN: 449,- : bestilling@universitetsforlaget.no : Torild Skard har i denne boka tatt for seg alle kvinnelige statslederne i FNs medlemsland etter 2. verdenskrig. Disse presenteres med sideblikk til utviklingen politisk, økonomisk, sosialt og kulturelt i disse tiårene internasjonalt og regionalt så vel som nasjonalt. Familien, oppvekst og levnetsløp blir beskrevet sammen med begivenhetene som førte til at de ble statsledere.

103 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI BOKESSAY Krig sett fra bakken INGVILD JOHNSEN Masterstudent International Relations, Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB) ij@nupi.no The Face of Battle John Keegan London: Pimlico 1991 The Scientific Way of Warfare Antoine Bousquet London: Hurst 2009 Wired for War P.W. Singer New York: Penguin Press 2009 Krig er, naturlig nok, et sentralt tema innen samfunnsvitenskapene. Hva som forårsaker krig, hvordan det kan unngås og hvordan man bygger fred er blant de store spørsmålene, men krig i seg selv blir ofte ikke studert. Innen strategiske studier vil krig gjerne ses på som tekniske spill som kan si oss noe om troppers bevegelser eller oppstillingen av tanks. Militærhistorie vil gjerne se på krig som avgjørende øyeblikk i historien og fokusere på utfallet av spesifikke slag, mens historisk sosiologi vil se på krig i forhold til statsbygging. Innen IR er det en tendens til å se på krig som en konsekvens av ubalanse i det internasjonale systemet. Med andre ord har krig gjerne blitt studert som et mellomstatlig fenomen hvor årsakssammenhenger og virkninger, strategiske valg og resultatene av dem har vært i fokus heller enn hvordan det oppleves å være soldat. For selv om en slåsskamp ikke kan defineres som krig, vil en krig bestå av en rekke slåsskamper og andre individuelle erfaringer og valg. 1 Dette 1. Krigsteoriens far Carl von Clausewitz har et lignende syn: «Krig er bare en mer omfattende form for tvekamp. Like så gjerne som å forestille oss krigen som en enhet av mangfoldige enkelte tvekamper, kan vi forestille oss den som to kjempende. Begge to søker ved fysisk makt å tvinge den andre til å adlyde hans vilje» (1972: 3).

104 384 Ingvild Johnsen menneskelige aspektet ved krig har ytterligere blitt skjøvet til side av teknologisk utvikling og teknologisk diskurs, med ubemannede fly (droner) og roboter som en del av utviklingen. Krigføring i det 21. århundre består tilsynelatende av en rekke oppfinnelser som fullstendig forandrer krig som vi kjenner den. Selv om krig i Vesten ikke lenger påvirker samfunnet på samme måte som tidligere, er tankegangen rundt militær teknologi og strategi ikke mindre totaliserende. En av lederne i Lockheed formulerte det slik i 2004: «We want to know what s going on anytime, anyplace on the planet» (New York Times 2004). Men det finnes litteratur som så å si dekonstruerer denne økende avstanden mellom måten krig konseptualiseres og omtales på, og menneskene som deltar i den. De tre bøkene som er basis for dette bokessayet skiller seg ytterligere ut ved at de anlegger et sosiologisk perspektiv på krig, hvor studiet av praksiser er i sentrum. Spørsmålet er: hvordan kan et fokus på aktører og praksiser videreføres i møte med en teknologisk utvikling som tilsynelatende skyver mennesket ut over sidelinjen som ansvarlig aktør? Krig som sosialt fenomen John Keegans The Face of Battle, første gang utgitt i 1976, er en klassiker innen den sosiologiske tilnærmingen til krig. Keegan er mindre interessert i hvorfor krig blir utkjempet og hvilke overordnede prosesser som har ledet frem til krig, og fokuserer heller på hva som faktisk skjer på bakken når konflikten er et faktum. Som foreleser ved Sandhurst militærakademi fant han det ironisk at han aldri hadde opplevd noe i nærheten av en krig. Boken er hans forsøk på å forstå hvordan det er å være soldat, og kan ses på som en del av den vendingen historiefaget generelt tok på 70-tallet. Han tar et oppgjør med de mytiske fremstillingene av slag, beskrevet fra generalens ståsted og med en klar teleologi. I Keegans egen beskrivelse av britiske soldaters deltakelse i kampene ved Agincourt, Waterloo og Somme er soldatens perspektiv det dominerende; det er selve kampen, fighting, som er interessant. (Se også Barkawi & Brighton (2009) om fighting som krigens ontologi.) Fra dette perspektivet er utfallet av den store fortellingen om slaget ikke like viktig. I stedet vil soldatenes fokus være på overlevelse, noe som ikke nødvendigvis er i tråd med generalens overordnede plan. Keegan ønsker å vise at krig er minst like komplisert og mangefasettert som enhver annen menneskelig aktivitet. Han stiller spørsmål som: Hva hadde de på seg? Kom de nær fienden? Hvordan beveget de seg? Det faktum at mange av soldatene som deltok ved Agincourt sannsynligvis var svært fulle, var naturligvis viktig for hva som skjedde og hvordan. Soldatene ved Waterloo var preget av for lite søvn: «They had

105 Bokessay 385 slept in the fields when it had stormed with rain, and had woken to an overcast and breakfastless morning» (134). Et slag er ikke først og fremst noe strategisk, taktisk, materielt eller teknisk: «It is not something any quantity of coloured maps will reveal, or any collection of comparative statistics of strength and casualties, or even any set of readings from the military classics». Men, skriver Keegan, det er noe menneskelig: «What battles have in common is human: the behavior of men struggling to reconcile their instinct for self-preservation, their sense of honour and the achievement of some aim over which other men are ready to kill them» (303). Innenfor Keegans tidshorisont i The Face of Battle var det menneskelige aspektet ved krig mest tydelig i middelalderens slag. Her var kontakten mellom de stridende tett på alle måter. Den beste soldaten var den som følte en slags empati med sin fiende, for på den måten å kunne forutse hans neste bevegelse og beregne når fienden ville være utmattet. Med andre ord kunne frykten og brutaliteten i krig forstås direkte gjennom sansene. Ekvivalenten til denne empatien i det 21. århundre er Human Terrain Teams og overvåkningsdroner som kartlegger livsmønstre på bakken. Teknologiske nyvinninger har tidligere blitt implementert for å gjøre soldater mer effektive; nå kan de sies gradvis å gjøre dem overflødige. Hvordan er det mulig å videreføre Keegans perspektiv i møte med vår tids postmoderne, instrumentelle krigføring? Vitenskap og krig: orden og kaos En del av svaret kan finnes i Antoine Bousquets bok The Scientific Way of Warfare (2009). I det amerikanske militæret har teknologi alltid vært sentralt for utviklingen av nye doktriner. Mer avansert teknologi har blitt ansett som et utvilsomt gode, og et teknologisk overtak har betydd sikker seier over fienden. Dette verdenssynet har riktignok blitt kraftig utfordret, kanskje tydeligst under Vietnamkrigen. Bousquet gjenforteller følgende historie: «When the Nixon Administration took over in 1969 all the data on North Vietnam and the United States was fed into a Pentagon computer populations, gross national product, manufacturing capability, number of tanks, ships and aircraft, size of the armed forces, and the like. The computer was then asked, When will we win?. It took only moments to give the answer: You won in 1964!» (159 60). Bousquet har sett på hvordan krig og vitenskapelige paradigmer, eller tekno-vitenskapelige regimer, er bundet sammen i det han kaller vitenskapelig krigføring. Både vitenskap og krig er en del av kulturen, ikke separate områder med en helt egen rasjonalitet eller tilgang til en objektiv verden. I tillegg er både krig og vitenskap tett forbundet med ideer om

106 386 Ingvild Johnsen hvordan orden kan skapes. De kausale bindeleddene mellom samfunnet som helhet, krigføring og vitenskap er metaforer som har en beskrivende og forklarende funksjon. Bousquet har valgt klokken, dampmaskinen, datamaskinen og nettverket som de fire mest sentrale. De fungerer både som paradigmer, idealer for vitenskapelig fremgang og idealer for orden og strategi i krig. Bousquet siterer Nietzsche når det gjelder viktigheten av metaforer: «the drive toward the formation of metaphors is the fundamental human drive, which one cannot for a single instant dispense with in thought, for one would thereby dispense with man himself» (27). Gjennom metaforer ordner mennesker virkeligheten. Endringer i krigføring er dermed ikke en ren funksjon av at ny teknologi muliggjør dem. Teknologi er et redskap som kun har mening i de spesifikke sosiale og kulturelle kontekstene hvor den anvendes. Den oppstår heller ikke ex nihilo, men gjennom konkret menneskelig interaksjon med verden. Ny teknologi er et resultat av hvilke spørsmål et samfunn ser på som viktige, og hva som etterspørres. I perioden fra 1600-tallet til vår tid ser Bousquet en stadig tettere symbiose mellom vitenskap og krig. Det gir seg utslag ikke bare i at vitenskap har blitt stadig viktigere i utviklingen av militærteknologi, men også gjennom at vitenskapelige ideer har blitt brukt systematisk for å utvikle teorier om kamp og organisering. I dag er det det kybernetiske regimet og det kaoplekse regimet som har mest innflytelse på utviklingen av strategi og systemer. Den kybernetiske tilnærmingen henger sammen med produksjonen av datamaskinen og den kalde krigen. Denne kalde konflikten var annerledes enn alle andre konflikter på grunn av våpnene som var involvert, en alltid overhengende fare for utslettelse av menneskeheten, og rasjonaliseringen av dette uttrykt gjennom spillteori. I 1961 konkluderte en konsulent ved RAND Corporation: «Modern war has become too complex to be entrusted to the intuition of even the most experienced military commander. Only our giant brains can calculate all the possibilities» (121). Målet var å lage perfekte modeller av krig og få total kontroll over krigføring ute i den virkelige verden. Med kjernefysikken og atombomben ble krig i større grad et domene for vitenskapen. Datamaskinen som metafor for en virkelighetsforståelse hvor usikkerhet og tvetydighet ikke har noen plass, hvor det å finne de riktige svarene handler om å ha en maskin som er kraftig nok, og hvor the fog of war kan løftes, er fortsatt dominerende. Det USA lærte i Vietnam var først og fremst viktigheten av å unngå lignende konflikter heller enn hvordan man vinner dem, påpeker Bousquet (en lærdom mange hadde glemt i 2003). Dermed førte ikke fiaskoen til en revurdering av det dominerende paradigmet innen krigføring. Den første Gulfkrigen var en stor suksess innen militære standarder og hadde en styrkende effekt på denne tenkemåten. Så stor ble selvtilliten at amerikanerne visstnok trodde at alt som krevdes

107 Bokessay 387 for å vinne en krig var «three men and a satellite phone» (Singer 2009b: 44). Etter den kalde krigen har kaosteori påvirket militæret, ifølge Bousquet. Det strategiske konseptet som har vokst ut av kaosteori er Network Centric Warfare, som kretser rundt nettverket som den sentrale metaforen. Nettverket som organisasjon er inspirert av den flate strukturen på internett og maur og biers evne til å organisere seg selv spontant, og står i skarp kontrast til tidligere tiders stramme hierarkier. Ideen er at nettverket kan oppnå og overføre informasjon bedre, og tilpasse seg skiftende omstendigheter raskere, enn de tradisjonelle hierarkiene. Informasjonsteknologi er bindeleddet i nettverket; sensorer og datasystemer skal skape «a coherent and unambiguous shared operational picture of the battlespace» (221). Situational awareness er sentralt, noe som virker ironisk ettersom et slikt totalbilde av situasjonen man befinner seg i skal gis av datamaskiner og sensorer. Mange vil mene at en datamaskin kun gjengir deler av virkeligheten. I alle tilfeller blir individet usynlig i nettverket som metafor, og i praksis fremmer nettverket bruken av datamaskiner, maskiner og roboter for å håndtere all informasjonen fra nettverkets sensorer. Roboter, droner og mennesker Dette peker mot et annet viktig tema når det gjelder menneskers rolle i krig. Peter W. Singer forteller den tragiske historien om en soldat som arbeidet med å fjerne veibomber i Irak, og som ikke fikk øye på en slik bombe tidsnok. Brevet som måtte skrives og sendes hjem ble ikke adressert til en gård i Iowa, som vanligvis er tilfellet i gamle krigsfilmer, men til selskapet irobots kontorer. Soldaten, viste det seg, var en såkalt PackBot, på størrelse med en gressklipper. Singer konkluderer: «It is at places like this office park that the future of war is being written» (Singer 2009b: 31). Bruken av roboter i krig er en naturlig utvikling innen vitenskapelig krigføring som presentert av Bousquet. Singer er den som har kartlagt rollen roboter spiller i militæret mest utfyllende. I boken Wired for War (2009a) advarer han mot konsekvensene av å benytte roboter i krig. Det er ikke vanskelig å forstå hvorfor roboter er attraktive for beslutningstagere i politikken og det militære apparatet de erstatter mennesker på noen av de farligste oppdragene. Som moralsk problem blir det satt på spissen fordi teknologien foreligger er det ikke da nødvendig å ta den i bruk? Men som New York Times journalist Tim Weiner skriver, kan det tenkes at penger betyr mer enn moral. I en verden i økonomiske krisetider er det ikke uviktig at en robot kanskje kan koste «en tidel» av en menneskelig soldat (New York Times 2005).

108 388 Ingvild Johnsen Et annet aspekt som gjør roboter mer attraktive, er utviklingen fra tradisjonelle kriger mellom nasjonalstater til deltagelse i humanitære intervensjoner og opprørsbekjempelse. Det er vanskeligere å mobilisere folkets støtte for krigføring i land langt borte, spesielt hvis økonomiske og menneskelige kostnader begynner å vokse. Wired For War behandler slike dilemmaer knyttet til vår tids krigføring, med en stil som er tett befolket med populærkulturelle referanser. Mens Keegan kartla menneskelige forutsetninger og relasjoner, kartlegger Singer hvordan mennesker forholder seg til teknologi i krig, og hvordan deres rolle og handlingsrom har blitt endret av teknologien. Han presiserer at det ikke er fremtidsscenarioer det er snakk om. Ifølge Singer gikk det amerikanske militæret inn i Irak i 2003 med en «håndfull» droner i luften, mens tallet i 2009 var oppe i Tallet på ubemannede kjøretøyer på bakken gikk fra null til i løpet av disse seks årene. Slike tall fremkaller bekymring for at mennesker i økende grad utelates fra avgjørelser og ansvar, og for at autonome, bevæpnede roboter (såkalte LARs) snart vil innta krigsmarken. Singer finner raskt ut i sine undersøkelser at temaet autonomi er sammenlignbart med lord Voldemort i Harry Potter, nemlig det-som-ikke-må-nevnes. «People will always want humans in the loop», sier en militærekspert som svar på spørsmålet om mennesker er i ferd med å skyves ut på sidelinjen. Men å være i loopen kan bety flere ting; autonomi er ikke et spørsmål om svart eller hvitt. Det kan argumenteres for at menneskelige soldater har vært på vei ut over sidelinjen siden lenge før roboter inntok slagmarken. Under andre verdenskrig gjorde bombesiktet «Norden» så avanserte kalkulasjoner at piloten ikke kunne ha full oversikt over det som skjedde. Senere, under Gulfkrigen, kunne radarnavigatør Doug Fries skrive følgende beskrivelse av hvordan det var å bombe Irak fra sitt B-52 fly: «The navigation computer opened the bomb bay doors and dropped the weapons into the dark» (124). Det er med andre ord datamaskinen som agerer. Et tredje eksempel er datasystemet «Aegis» som ble installert på amerikanske krigsskip på 80- tallet. Dette våpensystemet har fire grader av autonomi, fra halv-automatisk hvor menneskene ombord må ta avgjørelsene, til «casualty» hvor systemet agerer som om alle om bord er ute av stand til å handle. Det er fullt mulig å intervenere i alle innstillingene, men det viktige spørsmålet i denne sammenhengen er hvordan mennesker forholder seg til datastyrte systemer. I 1988 skjøt skipet U.S.S. Vincennes ned et sivilt rutefly med 290 passasjerer fordi «Aegis» identifiserte flyet som et fiendtlig jagerfly, til tross for at besetningen selv visste at det ikke var tilfellet: «Though the hard data were telling the human crew that the plane wasn t a fighter jet, they trusted what the computer was telling them more. Aegis was in semiautomatic mode, but none of the eighteen sailors and officers in the command crew was willing to challenge the computer s wisdom. They authori-

109 Bokessay 389 zed it to fire» (125). Det faktum at de i det hele tatt kunne ta beslutningen om å skyte uten å be om tillatelse fra høyere hold, var også en konsekvens av tilliten marinen hadde til datasystemet. I dette tilfellet, skriver Singer, var det menneskelige handlingsrommet i praksis redusert til en vetorett. Ikke engang den muligheten ble benyttet av de militære, fordi de ikke var villige til å gripe inn overfor datamaskinen og det de anså som en raskere og bedre beslutningstaker. Et annet fenomen som drastisk forandrer det som foregår på bakken i krig, er bruken av droner. Piloter som flyr bombetokt i Afghanistan eller Pakistan sitter selv foran en skjerm i Nevada. Det de gjør rent praktisk skiller seg ikke fra det å spille et dataspill. For dem har det å være i krig en helt spesiell mening: «You re going to war for 12 hours, shooting weapons at targets, directing kills on enemy combatants. And then you get in the car and you drive home, and within 20 minutes you re sitting at the dinner table talking to your kids about their homework» (Singer 2009c). Ved hjelp av droner kan amerikanske soldater bombe uten å utsette seg selv for fare. Men med tanke på effektivitet er ikke noe forandret før et menneske kan styre flere fly samtidig. Dette var tanken i den delvis forkastede langtidsplanen for det amerikanske militæret, Future Combat Systems. Problemet med denne visjonen er at forskning viser at det er nærmest umulig for mennesker å kontrollere mer enn én robot samtidig. Å kontrollere to droner reduserer ytelsesnivået med femti prosent. Ifølge Singer vil løsningen innen den militære logikken dermed være å fri roboter fra menneskelig kontroll og gjøre dem mer autonome. Han konkluderer med at mennesker allerede er observatører heller enn agenter i krig, og det før den annonserte økningen i bruken av roboter. Avstand og helter Avstanden mellom disse refleksjonene og Keegans ønske om å fortelle hva som faktisk skjedde på bakken, hvor soldater ble drevet av viljen til å overleve, er stor. Men disse tre bøkene har alle en tilnærming til krig som legger vekt på de små og store praksisene som inngår i faktisk krig, og de kulturelle rammene rundt det som blir sett på som en ønskelig utvikling av krigens vesen. Mens Keegan er på bakken, er Bousquet inne i institusjonene vitenskap og krig og kulturen som omgir dem, og dekonstruerer deres indre logikk. Singer ser på relasjonen mellom mennesket, datamaskinen og roboten og hvordan teknologien på noen områder faktisk begrenser handlingsrommet heller enn motsatt. Med tanke på hva amerikanske og europeiske soldater har opplevd i Afghanistan og Irak det siste tiåret, er fortsatt kamp fighting nyttig som en ontologi for krig, men konteksten har forandret seg, og det krever nye perspektiver på disse praksisene.

110 390 Ingvild Johnsen Sett i sammenheng er disse bøkene symptomer på to parallelle og lett motstridende tendenser. På den ene siden fører ny teknologi til at distansen mellom enkeltmennesket og krig blir større. Distansen mellom samfunnet og krig/vold har også blitt større, noe som blant annet gir seg uttrykk i private militærselskaper, at mange stater har gått bort fra allmenn verneplikt, og at det er vanskeligere å få folk til å godta at liv går tapt i krig. På den andre siden ser vi en økende individualisering som både kommer til syne i populærkulturelle fremstillinger av krig og politiske begrunnelser for krig. Dreiningen fra mellomstatlige kriger mot humanitære intervensjoner og opprørsbekjempelse med mål om å vinne hjerter og hjerner, er en dreining mot kriger begrunnet i individers lidelse og behov for hjelp. På samme måte er krig i populærkulturell fremstilling historier om helter. I slike fremstillinger kommer konteksten så langt bak i bildet at den gjerne blir uklar (Behnke 2006: 948). Effekten teknologi har på den romantiske fortellingen om krig er altså ikke entydig. Singer fant at et medlem av Bush-administrasjonen mente at det teknologiske overtaket amerikanerne har skremmer andre, samtidig som folk han intervjuet i Libanon mente at amerikanerne fremsto som feige og kalde. En Pentagon-ansatt oppsummerte det slik: «The optics of this look really freaking bad. It makes us look like the Evil Empire from Star Wars and the other side look like the Rebel Alliance» (Singer 2009c). Selv i det høyteknologiske 21. århundre er det med andre ord behov for romantiske narrativer om krig. Referanser Barkawi, Tarak & Shane Brighton (2011) Powers of War: Fighting, Knowledge and Critique. International Political Sociology, 5(2): Behnke, Andreas (2006) The Re-Enchantment of War in Popular Culture. Millennium Journal of International Studies, 34(3): Bousquet, Antoine (2009) The Scientific Way of Warfare. London: Hurst. Clausewitz, Carl von (1972) Om krigen. Gjøvik: Mariendals Boktrykkeri. Keegan, John (1991) The Face of Battle. London: Pimlico. New York Times Lockheed and the Future of Warfare, Tilgjengelig på [ / New York Times (2005) GI, Robot Rolls Toward the Battlefield, Tilgjengelig på [ Singer, Peter W. (2009a) Wired for War. New York: Penguin Press. Singer, Peter W. (2009b) Robots at War. The New Battlefield. Wilson Quarterly, Winter. Singer, Peter W. (2009c) Foredrag holdt ved Carnegie Council Fullt referat tilgjengelig på [ html]

111 Årgang 70 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI BOKESSAY Nord-Irland forteller: Hvem lytter? PEDER INGE KNUTSEN SAMDAL Master i religion og samfunn pedersamdal@gmail.com Children of the Revolution The Lives of Sons and Daughters of Activists in Northern Ireland Bill Rolston Derry: Guildhall Press 2011 Voices From the Grave Ed Moloney New York: PublicAffairs 2010 Sterk fortellerglede og knugende stillhet har i moderne tid overlappet hverandre i Irland og Nord-Irland. Øya har fostret en rekke skjønnlitterære kjemper og revolusjonære skikkelser. Under The Troubles lød det generelle rådet: Whatever you say, say nothing. Å snakke var forbundet med fare. Man visste aldri hvem som lyttet. Tausheten har gjort seg gjeldende også etter signeringen av The Good Friday Agreement i Inntil nylig. I løpet av de senere årene har sentrale aktører og deres familiemedlemmer begynt å fortelle om sine erfaringer fra den blodige konflikten. I dette bokessayet vil jeg se nærmere på to utgivelser: Bill Rolston Children of the Revolution The Lives of Sons and Daughters of Activists in Northern Ireland (2011) og Ed Moloney Voices From the Grave (2010). Hovedfokuset vil ligge på sistnevnte utgivelse, som har blitt gjenstand for en politisk dragkamp mellom akademia og myndigheter i USA og Storbritannia. I ett av bokens intervjuer kobles Gerry Adams, lederen i Sinn Féin, til en uløst draps- og bortføringssak fra Den kontroversielle koblingen fikk britiske styresmakter i 2011 til å kontakte amerikanske myndigheter, da Voices From the Grave var resultatet av et årelangt arbeid ved Boston College, og ba om å få utlevert to av intervjuene fra prosjektet.

112 392 Peder Inge Knutsen Samdal Etter å ha introdusert hovedlinjene i bokprosjektet, vil jeg gå nærmere inn på reaksjonene som har kommet i etterkant av utgivelsen. Felles for bøkene er at de inneholder stemmer som sjelden ytres i det offentlige rom i Nord-Irland. Mens Voices From the Grave inneholder potensielt politisk sprengstoff, er intervjuene i Children of the Revolution mindre kontroversielle, men fortsatt viktige. De indikerer at freden har fått grobunn i Nord- Irland, noe som åpner opp for at flere av de involverte i konflikten, både direkte og indirekte, kan fortelle sine historier. Barna forteller I Children of the Revolution har sosiologen Bill Rolston samlet tjue historier tilhørende barn av hovedsakelig paramilitære aktivister fra Nord-Irland. Elleve historier fra republikansk/katolsk side, og ni fra lojalistisk/protestantisk side. Sytten av bidragsyterne står fram med fullt navn, mens tre velger å forbli anonyme. Til daglig underviser Rolston ved University of Ulster, og har tidligere utgitt bøker om veggmalerienes betydning i Nord- Irland (Rolston 1992, 1995, 2003). I Children of the Revolution setter han på båndopptakeren og lar aktivistbarna fortelle ut ifra en treleddet utledning: Hvordan påvirket foreldrenes involvering i konflikten deres liv, hva tenkte de om involveringen da, og hva tenker de nå? Flere av historiene handler om barnas problemer med å akseptere foreldrenes beslutning om å velge krigen framfor sin egen familie, og om hvordan familier rives fra hverandre. En av disse stammer fra John Lyttle (født i 1959), sønn av Tommy «Tucker» Lyttle, tidligere UDA-leder (Ulster Defence Association) i Belfast, som har et komplisert forhold til sin nå avdøde far. Fra tidlig alder fikk John Lyttle et elsk hatforhold til sin far. Allerede som liten la han merke til at faren var en skarp og analytisk mann, og i ettertid har sønnen tenkt at faren på en måte var heldig som fikk bruke sine egenskaper ut over å være del av den vanlige arbeiderklassen i Belfast. Ifølge John Lyttle var The Troubles en gyllen mulighet for alle ressurssterke arbeiderklassemenn til å bryte ut av mønstrene og bruke sin kreativitet. Prisen å betale for et liv i paramilitæret var fravær fra familien og en evigvarende frykt for eget liv som smittet over på barna og kona, som ble innlagt med psykiske lidelser. Femten år gammel stod John Lyttle fram som homofil, noe som ikke var enkelt i et Nord-Irland med utpregede machoidealer og tradisjonelle familieverdier. En av grunnene til at John Lyttle stod fram var for å såre faren, som var en av formerne av det det nordirske mannsidealet, og som nå måtte forholde seg til å ha en homofil sønn. John Lyttle forteller videre:

113 Bokessay 393 The gay scene was the single safe area for Catholics and Protestants to come together quite literally. God knows, I got a kick out of sleeping with Catholic guys and with British soldiers. My first serious boyfriend was Catholic and I made sure he was. Even though I know my father never knew, I knew (Rolston 2011: 36). En av samlingens mest dramatiske oppveksthistorier fortelles av Fiona Bunting (født i 1973), datter av Ronnie Bunting, en av grunnleggerne bak INLA (Irish National Liberation Army). Familiens bakgrunn skilte seg ut fra de fleste republikaneres. Både faren og moren var protestanter som kjempet på republikansk side av konflikten. Farfaren, Ronald Bunting, hadde tjenestegjort i det britiske militæret i Nord-Irland og var politisk aktiv på den lojalistiske siden. Med denne bakgrunnen ble Fionas far et yndet mål for lojalistiske drapsmenn. Fra ung alder levde hun med at faren kontinuerlig fryktet for sitt eget liv. Fiona forteller om husransakelser, rømningsopphold i Wales og Dublin, og at hun fem seks år gammel skjulte en pistol under jakken da faren ble stanset av politiet i en bilkontroll. Da hun var syv år ble faren til slutt skutt og drept i sitt eget hjem, og moren sterkt såret, med Fiona som vitne til grusomhetene. Mot slutten av intervjuet forteller hun at drapet preget henne sterkere enn hun lenge var klar over: I met my husband a month before my eighteenth birthday. I struggled a wee bit in the relationship because, you know when you start feeling close to people, they die or go away. So I went for counseling then. [ ] I started to realize how much I d been affected by the things that happened over the years, especially that night. I remember sitting with my counselor and she said to me You know your daddy s not coming back. And I remember feeling like calling her a liar. I hadn t at some level accepted it and I think I was still waiting for him coming back (Rolston 2011: 107). Bruk av barn for å belyse krigens konsekvenser er intet nytt grep. I Norge har vi for eksempel sett det gjennom Mads Gilbert og Erik Fosses Øyne i Gaza (2009), selv om deres utgivelse belyste en langt mer akutt situasjon enn den man finner i dagens Nord-Irland. Children of the Revolution må heller leses opp imot de nordirske forsoningsprosessene, der mennesker i stadig større grad våger å fortelle sine historier, samtidig som myndighetene gransker konfliktens mange uløste drapssaker. En av hovedmotivasjonene bak utgivelsen var å utjevne skjevheten i hvem som forteller. Paramilitære aktivister har fortalt sine historier hyppigere enn britisk militærog politipersonell, republikanere oftere enn lojalister, menn oftere enn kvinner og, til slutt, voksne oftere enn barn (Rolston 2011: 9). Det finnes andre utgivelser med fokus på barn i konflikt i Nord-Irland (se f.eks. Smyth 1998; Spence 2002; Tar Anall 2000, 2005). Children of the Revolution skiller seg fra disse ved å ha samlet historiene til flere av de ledende

114 394 Peder Inge Knutsen Samdal aktivistene. Barn av Gerry Adams, David Ervine, Gusty Spence og Brian Keenan har alle bidratt til samlingen og gir, i tillegg til sine egne historier, også nye perspektiver på sine foreldres liv. Boston College Boston College er kjent for sine nære forbindelser til Irland og Nord- Irland, både når det kommer til samarbeid på tvers av universiteter, og for sine seminarer for politikere, myndigheter, forretningsfolk og andre interesserte fra begge sider av konflikten. Universitetet har lenge huset det mest omfattende biblioteket med litteratur om Irland og Nord-Irland, som blant annet inkluderer omfattende dokumentasjon om fredsprossen og den paramilitære avvæpningen på 2000-tallet. Videre fokuserer universitetet på muntlige overleveringer av historiske hendelser, med mål om å få historiske deltakere til å fortelle om egne opplevelser med sine egne ord. Det irske programmet ved universitetet deltar også i dette arbeidet, under navnet The Belfast Project. Intervjuboken, Voices From the Grave (2010), er prosjektets første utgivelse med intervjuer med deltakere fra både republikansk og lojalistisk side av konflikten. Intervjuene ble foretatt i perioden , under løfte om at intervjuene ikke skulle publiseres før etter deltakernes død. Til sammen er over femti intervjuer foretatt. Prosjektets leder er den irske journalisten og forfatteren Ed Moloney, som blant annet har utgitt bøker om IRA og Ian Paisley, den kontroversielle presten og politikeren som ble førsteminister i Nord-Irlands første samarbeidsregjering (Moloney 2007, 2008). Målet med prosjektet er å framskaffe materiale som kan bidra til å øke forståelsen av fenomenet societal violence samt å samle historier fra The Troubles som står i fare for å gå tapt, eller som risikerer å bli omskrevet og misbrukt av personer med politiske interesser (Moloney 2010: 8). Selve intervjuene er utført av Anthony McIntyre og Wilson McArthur, betrodde personer på hver sin side av konflikten, med bakgrunn fra de paramilitære organisasjonene. Intervjuene utgjør hoveddelen av utgivelsen, samtidig som Moloney kommer med politisk-historiske analyser av begivenhetene parallelt med at intervjuobjektene driver historien framover mot dagens Nord-Irland. I arbeidet med analysene fikk Moloney bistand fra to nordirske historikere som valgte å forbli anonyme; dette forteller noe om den personlige risikoen forbundet med prosjektet. Opp igjennom The Troubles har forskere og journalister vært mål for de paramilitære organisasjonene. I 2001 ble The Sunday World-journalisten Martin O Hagan drept av UVF (Ulster Volunteer Force), og senest i 2009 mottok redaktøren i Sunday Tribune, Suzanne Breen, trusler fra Real IRA. Bakgrunnen var at hun satt på informasjon om hvem som stod bak drapene på to britiske soldater i Massereene Barracks samme år, informasjon

115 Bokessay 395 som PSNI tok rettslige skritt for å få utlevert, men som ble avvist av domstolen i Belfast. Tilfellene O Hagan og Breen illustrerer risikoen ved å skrive om konflikten i Nord-Irland. Denne risikoen er også gjeldende i The Belfast Project. Som jeg komme nærmere inn på nedenfor har utgivelsen skapt store problemer for Boston College og alle involverte i prosjektet, men først en gjennomgang av intervjuene og noen refleksjoner over deres belysning av den blodige konflikten. To betydningsfulle stemmer I Voices From the Grave er det Brendan Hughes ( ) og David Ervine ( ) som forteller sine historier. Begge har spilt sentrale roller i Nord-Irlands blodige fortid: Hughes som operasjonell leder for IRA (Irish Republican Army) i Belfast på begynnelsen av 70-tallet, og som en av Gerry Adams mest betrodde medarbeidere, mens Ervine tok skrittet fra det paramilitære UVF og ble en politisk lederskikkelse hos PUP (Progressive Unionist Party), hvor han var en av hovedpersonene i fredsforhandlingene på 90-tallet. Den desillusjonerte operatøren Å skrive en kort oppsummering av Brendan Hughes liv er ingen enkel oppgave. Utallige skyteepisoder og bombesprengninger, drap og lemlestelser, bankran, lange fengselsopphold, en vellykket rømning og en mislykket sultestreik, er noen av stikkordene i Hughes liv i IRAs tjeneste. Krigsromantikken har alltid stått sterkt den lille øya, både på sør- og nordsiden, med årlige markeringer av slag som stod for hundrevis av år siden. Brendan Hughes liv vil også finne sin plass i denne tradisjonen. Intervjuene i Voices From the Grave gir et unikt innblikk i en stridende og lidende manns opplevelser av krig og isolasjon, ikke uten kvaler over egne handlinger, selv om etikk ikke er en gjennomgående linje i intervjuene noe som kan skyldes at intervjueren, Anthony McIntyre, selv har sonet en fengselsdom for politisk motivert drap. Intervjuene omhandler kontroversielle beslutninger og handlinger og diskuterer ulike personers betydning i konflikten. På slutten av 70-tallet forverret forholdene for fangene seg i fengslene, og republikanere og lojalister, som tidligere kaltes politiske fanger, mistet sin status og ble behandlet som vanlige kriminelle, noe som innebar at de mistet retten til å gå i egne klær, retten til å omgås sine medparamilitære og retten til å nekte å arbeide. Hughes satt fengslet fra og var direkte involvert i sultestreikene som startet i 1980 som protest mot fjerningen av den politiske statusen til de som satt fengslet for paramilitær virksomhet. Som IRAs leder i fengselet ledet Hughes an i den første sulte-

116 396 Peder Inge Knutsen Samdal streiken i 1980 og nektet å innta føde i 53 dager, inntil en av de andre sultestreikerne var på nippet til å dø, og Hughes avbrøt streiken. Den tunge ansvaret og avgjørelsen om å ikke ofre sitt eget liv plaget ham i ettertid, og sultestreiken året etter, der ti menn døde, mørkela årene som fulgte. Fredsprosessen skulle bli en lidelse for Hughes å bivåne. Konflikten ble fjernet fra gatene og inn i den politiske sfæren, hvor Sinn Féin, med Gerry Adams i spissen, spilte den ledende rollen for republikanerne. Mot slutten av intervjuene med Boston College forteller Hughes om de mange skuffelsene han opplevde de siste årene: skuffelsen over at arbeiderklassens forhold ikke hadde bedret seg, skuffelsen over behandlingen av IRAveteraner som slet med alkohol og psykiske problemer, om avskyen for karrierepolitikerne, og skuffelsen over Gerry Adams distansering fra den væpnede konflikten og egen fortid. Brendan Hughes døde desillusjonert og bitter. I det avsluttende intervjuet begrunner han sin deltakelse i prosjektet: History is written by the victors. In this particular case, the defeated have a chance to put on record their role and their perspective of this so-called victory [ ] I don t find the interviews easy; I find them difficult sometimes because it s always in the back of your head who the hell is listening [ ] I ve lived over thirty years sitting in dark rooms, sitting in houses, organizing operations, organizing the war maybe it s because I m getting old and I just don t care any more (Moloney 2010: 294). Den analytiske lojalisten David Ervine kom fra en belest arbeiderklassefamilie i den protestantiske delen av Belfast. Med en far som ikke var fremmed for å se konflikten fra begge sider, og som deltok i debatter med katolske organisasjoner, hadde David Ervine en annen ballast enn mange av sine kampfeller. Like fullt vervet han seg til UVF, den mest voldelige lojalistiske organisasjonen, og tok del i UVFs bombekampanjer mot katolikker i Nord-Irland og Irland. I motsetning til Hughes ville ikke Ervine gå i detaljer om sine voldshandlinger. Mens Hughes forble paramilitær, gjennomgikk Ervine en politisk oppvåkning under sitt fengselsopphold fra Allerede under rettssaken Ervine ble arrestert mens han var på vei mot et mål med en bombe fikk han ros av dommeren for å være mer velartikulert og intellektuell enn sin egen forsvarer. Ervine var en av initiativtakerne bak en lojalistisk tenketank som konsentrerte seg om å analysere den republikanske bevegelsens politikk og som la grunnlaget for dannelsen av PUP, som ble UVFs politiske gren, i likhet med det Sinn Féin var for IRA. Å være i fengsel under The Troubles betød ikke at man var utestengt fra konflikten utenfor murene. I begge leire arbeidet soldatene med politisk analyse, og i David Ervine og PUPs tilfelle skulle fengselsoppholdene

117 Bokessay 397 være helt avgjørende for å finne fram til en fred. Ett av paradoksene ved hele konflikten lå i at det var blant de fengslede lojalistene at idéen om maktdeling mellom katolikker og protestanter først ble akseptert. De liberale tankene ble unnfanget i fangenskap, ikke frihet. At lojalistene skulle ha en rolle i fredsforhandlingene, var opprinnelig ingen selvfølge. Innledningsvis var det få stoler rundt forhandlingsbordet. IRA og Sinn Fein forhandlet i hemmelighet med britiske myndigheter, noe som kulminerte i Sunningdaleavtalen i Avtalen fikk kort levetid; en omfattende streik igangsatt av Ulster Workers Council, assistert av DUP (Democratic Unionist Party) og UDA, saboterte avtalen. I utgangspunktet var lojalistene fornøyde med status quo med Nord-Irland inkludert i Storbritannia, samtidig som sabotasjen viste at lojalistene krevde et ord med i laget om forhandlingene igjen skulle opptas. Bildet av lojalistene var lenge av den negative typen. Takket være talsmenn uten karisma og talegaver ble lojalistene lenge ansett for å være simple drapsmenn uten evne til å kjempe med annet enn våpen, i motsetning til republikanernes mange taleføre personligheter. David Ervine forandret dette; ikke bare hadde han medietekke, han kunne også fremme lojalistenes sak og posisjon på en måte ingen andre hadde klart før ham (Moloney 2010: 411). PUPs innflytelse steg på 90-tallet, samtidig som USA og Clinton-administrasjonen engasjerte seg i fredsforhandlingene. David Ervine ble invitert til Washington DC og samtalte med George Mitchell, USAs erfarne fredsmegler. Lojalistene ble offisielt med i forhandlingene som til slutt kulminerte i The Good Friday Agreement i 1998, avtalen som la grunnlaget for maktfordelingen mellom republikanerne og unionistene. Veien fram til politisk stabilitet var fortsatt humpete, med avvæpningen av de paramilitære styrkene på begge sider av konflikten som den største hindringen. Først i 2005 fullførte IRA sin avvæpning, UVF i Ervine tok denne ustabiliteten med fatning, og understreket i ett av sine siste intervjuer med Boston College at partene i Nord-Irland hadde kommet i en historisk ny posisjon: [ ] I think we have to recognise that all of us are in uncharted waters, we ve never been here before, nobody has got this close to putting stability, peace and sanctity of life as high on the agenda as we have them today. It s not been easy but then nobody told us it was going to be easy [ ] My sense is that, that the UVF will, or I hope will, graciously wither on the vine. The raison d être hopefully will change for Loyalism, but the friendships won t disappear (Moloney 2010: 475). Det finnes ingen fasit på hvordan en konflikt skal avsluttes. I Nord-Irland var det tvingende nødvendig at talsmenn fra de voldeligste organisasjonene tok direkte del i forhandlingene. Uten deres samtykke ble det ingen fred. Med sitt sprang fra det paramilitære til den politiske sfæren eksemplifiserte

118 398 Peder Inge Knutsen Samdal David Ervine langt på vei konflikten. Ervines erfaringer fra det politiske spillet rundt fredsforhandlingene utgjør brorparten av intervjuet. Dette er interessant på flere nivåer, det er en historie om hvordan en tidligere paramilitær og arbeidersønn blir politiker på en arena som ikke ønsker ham velkommen, men som han overbeviser sine politiske motstandere om at han må være en del av for at freden kan finne rot. Ervine sine refleksjoner omkring å være i forhandlinger og analysearbeid er like levende beskrevet som Hughes tanker om å være i krigshandling, på flukt eller i sultestreik, og på den måten komplementerer historiene også hverandre, slik at de gir et helhetlig bilde av Nord-Irland i krig, forhandling og våpenhvile. Forsoning og oppgjør I Nord-Irland arbeides det aktivt på flere hold med å få befolkningen til å forsone seg med den blodige konflikten. En viktig del av forsoningsprosessen har vært å få klarhet i hvem som stod bak de mange drapene. PSNI har en egen gruppe, Historical Enqueries Team (HET), som arbeider med uløste drapssaker fra I 2012 har HETs etterforskning vært gjenstand for til dels sterk kritikk i en rapport utarbeidet av University of Ulster såes det tvil om gruppens uavhengighet. Rapportens forfatter, sosiologen Patricia Lundy, uttalte 3. april 2012 til BBC at britiske soldater som intervjues av HET gis fordeler som mistenkte fra paramilitære organisasjoner ikke får, som blant annet tilgang på etterforskningsmateriale i forkant av intervjuene. Hun påpeker også at soldater omtales som vitner i saker hvor disse er involvert i drapssaker, mens de paramilitære omtales som mistenkte i sine saker. I tillegg til HETs etterforskninger har britiske myndigheter iverksatt større undersøkelser, som en ny gjennomgang av hendelsene på Bloody Sunday i Derry, der fjorten borgerrettighetsaktivister ble drept av britiske fallskjermjegere. Under ledelse av Lord Saville gjennomgikk komiteen vitneuttalelser og beviser på ny, en prosess som tok 12 år å fullføre, kostet 195 millioner pund, og som konkluderte med at de britiske styrkene begikk forbrytelser i Derry. Dette er noe av bakteppet når britiske myndigheter ber om å få utlevert intervjuene fra Boston College. Ingen vet hvor Nord- Irlands historiegranskninger og erstatningskrav kommer til å ende. Sist ute er støttegrupper for ofre etter IRA-vold som vil rette erstatningskrav mot Libya på grunn av Muammar Gadaffis våpensalg til IRA på 80-tallet. Utlevering av intervjuene Nord-Irland forteller. Hvem lytter? «Who the hell is listening?», som Brendan Hughes uttalte i intervjuene. Voices From the Grave vakte oppsikt i

119 Bokessay 399 Irland og Storbritannia da den ble utgitt. I tillegg til bokutgivelsen produserte den irske tv-kanalen RTE en dokumentar om Hughes og Ervines liv. Allikevel, hvis bokens stemmer hadde visst hva som kom til å skje i kjølvannet av utgivelsen, ville de neppe gått med på å snakke. I mars 2011 kontaktet britiske styresmakter amerikanske myndigheter for å få utlevert to intervjuer foretatt av det irske historieprogrammet. Samme måned mottok Boston College en stevning fra den amerikanske statsadvokatens kontor, hvor intervjuene med Brendan Hughes og tidligere IRA-medlem Dolours Price ble bedt utlevert. I ett av intervjuene kobler Hughes sin gamle venn og nåværende Sinn Féin-leder, Gerry Adams, til bortføringen og drapet av Jean McConville, en tibarnsmor fra Belfast, i Liket av McConville ble først funnet i I august 2011 mottok Boston College en ny stevning; denne gangen ble de bedt om å utlevere alle intervjuene med informasjon om McConville. Boston College anket avgjørelsen. Stevningene har opprørt prosjektets ledere, forskere og intervjuobjekter, da intervjuene ble utført på bakgrunn av taushetsløfte som ble gitt til aktivistene. Forskningsmiljøet frykter både for sin akademiske integritet og for hvilke konsekvenser stevningen kan ha for fredsprosessen i Nord-Irland. Det er ikke offentlig bekreftet hvilken institusjon britiske myndigheter fører ordet for, men sporene peker mot PSNI (Police Service of Northern Ireland) noe som vekker uro blant støttespillerne til The Belfast Project. Det er kjent at PSNIs forgjenger RUC (Royal Ulster Constabulary), politivesenet i Nord-Irland fra , i flere tilfeller samarbeidet med de lojalistiske organisasjonene om å motarbeide IRA med alle mulige midler. Tilliten til politiet i Nord-Irland har derfor vært svak blant de republikanske miljøene. Hvis intervjuene blir utlevert, er det ventet at HET vil gjennomgå disse for sin etterforskning. I desember 2011 ble Boston Colleges anke avvist, og i januar 2012 ble intervjuene av Dolours Price gjort tilgjengelig for amerikanske myndigheter. Per mai 2012 har intervjuene ikke blitt utlevert til britiske myndigheter, samtidig som flere har blitt gjort tilgjengelige for amerikanske domstoler. Ed Moloney og Anthony McIntyre engasjerer seg også sterkt for å hindre en utlevering av intervjuene. De har blant annet avsluttet samarbeidet med Boston College, både på grunn av uenighet med universitets håndtering av saken og for å kunne argumentere i sterkere ordelag enn det anerkjente universitetet. På den måten stiller Boston College og Moloney/McIntyre som to separate parter i rettshøringene. Argumentasjonene til Boston College og Moloney/McIntyre er delvis overlappende, selv om Boston Colleges hovedfokus ligger på retten til akademisk konfidensialitet og kildebeskyttelse og mener at prosjektet bør ha en særskilt beskyttelse mot innsyn, da det inneholder sensitiv informasjon som ble gitt til Boston College på bakgrunn av konfidensialitetsløftet. Videre frykter de at en utlevering av intervjuene vil ha en negativ innvirkning på forskning som bru-

120 400 Peder Inge Knutsen Samdal ker intervju med historiske aktører som metode, samtidig som en utlevering vil innebære en risiko for prosjektets medarbeidere og kilder. I Moloney/McIntyres argumentasjoner tas den personlige sikkerheten videre opp, da McIntyre frykter for sine kilders og sin egen sikkerhet i Nord- Irland. Moloney/McIntyre har også uttrykt kritikk og skuffelse overfor Boston College, som de mener ikke har levd opp konfidensialitetsløftene gitt til prosjektets kilder og ved å utlevere intervjuene med tidligere IRAmedlemmer til amerikanske myndigheter. Konfidensialitetsløftet har en sentral plass i diskusjonen rundt The Belfast Project. På sin side hevder Boston College at løftet gjaldt innenfor det amerikanske lovverkets rammer, men denne presiseringen fantes ikke i avtalene som kildene undertegnet. Spørsmålet blir da om ikke kildene har blitt ført bak lyset, og om Boston College lovte noe de ikke kunne holde. Gjorde Boston College et grundig nok arbeid i å undersøke de juridiske sidene ved prosjektet? Et annet interessant spørsmål er hvorvidt kildene ble gjort oppmerksomme på utleveringsavtalen mellom Storbritannia og USA, US-UK Mutual Legal Assistence Treaty, som erklærer at statene skal assistere hverandre i oppklaringer av kriminelle forhold, og hvordan avtalen kunne innvirke på prosjektet. Videre er Moloney/McIntyre bekymret hva en mulig utlevering kan bety for situasjonen i Nord-Irland. På dette punktet har riktignok Moloney/McIntyre mottatt kritikk fra Sinn Féins USA-representant, Rita O Hare, som hevder at Moloney/McIntyre er motstandere av den pågående fredsprosessen (O Hare 2011). Sinn Féin er det klart største partiet blant republikanere i Nord-Irland, og en eventuell rettssak mot Gerry Adams eller Martin McGuinness, tidligere IRA-sjef og andreminister i Nord-Irland, vil sannsynligvis skape sterke reaksjoner. Flere har også engasjert seg i utkommet av saken. Senator John Kerry oppfordret i januar 2012 utenriksminister Hillary Clinton til å stanse utleveringen. I februar tok American Sociological Association (ASA) avstand fra rettskjennelsen som gikk inn for utlevering. Andre, som Boston Globes kommentator, Kevin Cullen, spør blant annet hvorfor USA truer med å ødelegge fredsprosessen når landet tidligere har brukt enorme ressurser og penger på fredsforhandlinger (Cullen 2011). Den ufrivillige hovedpersonen i denne dragkampen, Gerry Adams, som i alle år har benektet å ha vært medlem av IRA, uttalte til BBC 22. januar 2012 at han ikke var bekymret for innholdet i intervjuene. Uansett utfall, utgivelsen av Voices From the Grave viser at det fortsatt innebærer en risiko å åpne munnen i Nord-Irland. Aktørene fra konflikten er fortsatt aktive i den daglige driften av Nord-Irland, og blir stadig konfrontert med sin fortid. Alt tyder på at The Belfast Project nå skrinlegges, og at Voices From the Grave blir stående igjen som prosjektets første og siste utgivelse. Med tanke på historieforskning og historieskriving må dette beklages. Hvis

121 Bokessay 401 kvaliteten på intervjuene er på nivå med intervjuene av Brendan Hughes og David Ervine, går man glipp av verdifull informasjon om aktørenes forståelse av konflikten. Hvilke ringvirkninger saken får for forskning på konflikten i Nord-Irland gjenstår å se, men lite tyder på at det blir enklere å få aktørene til å fortelle sine historier, og at det vil gå lenge mellom hver gang man får såpass interessante utgivelser som Voices From the Grave og Children of the Revolution. Referanser BBC (2012) Dolours Price interviews received by US officials BBC (2012) Gerry Adams: No fear about Boston College tapes BBC (2012) Independence of HET comes under criticism Cullen, Kevin (2011) Troubling Request. Boston Globe Tilgjengelig på bostoncollegesubpoena.wordpress.com/2011/08/23/troubling-request/ Gilbert, Mads og Erik Fosse (2009) Øyne i Gaza. Oslo: Gyldendal. Moloney, Ed (2007) A Secret History of the IRA. Harmondsworth: Penguin. Moloney, Ed (2008) Paisley: From Demagogue to Democrat? Dublin: Poolberg Press. Moloney, Ed (2010) Voices From the Grave Two Men s War In Ireland. London: Faber & Faber. O Hare, Rita (2011) Concern about peace process from foes of the process. Boston Globe Tilgjengelig på /09/01/sinn-fein-response-to-boston-globe-letters-to-the-editor/ Rollston, Bill (1992) Drawing Support: Murals in the Northern Ireland. Belfast: Beyond Pale Publications. Rollston, Bill (1995) Drawing Support 2: Murals of War and Peace. Belfast: Beyond Pale Publications. Rollston, Bill (2003) Drawing Support 3: Murals and Transition in the North of Ireland. Belfast: Beyond Pale Publications. Rolston, Bill (2011) Children of the Revolution The Lives of Sons and Daughters of Activists in Northern Ireland. Derry: Guildhall Press. Smyth, Marie (1998) Half the Battle: Understanding the Effects of the Troubles on Children and Young People in Northern Ireland. Derry: Incore. Spence, Louise (2002) Unheard Voices: The Experiences and Needs of the Children of Loyalist Political Ex-prisoners. Belfast: EPIC. Tar Anall (2000) Left in Limbo: The Experiences of Prisoners Children. Newtownabbey: Island Pamphlets. Tar Anall (2005) Still in Limbo? Newtownabbey: Island Pamphlets.

122 Håvard Klevberg Request Tango 333 skvadron på ubåtjakt maritime luftoperasjoner i norsk sikkerhetspolitikk Request Tango er en rikt illustrert bok om norsk overvåkning av militær og sivil aktivitet i nordområdene med flyavdelingen 333 skvadron i hovedrollen. Historien om 333 skvadron er den lille fortellingen i den store. Det er historien om en liten norsk militær flyavdeling plassert på et lite sted i Nord-Norge Andenes som siden 2. verdenskrig og til i dag har hatt store strategiske oppgaver i enorme havområder. KJØP BOKEN: 479,- Sidetall: ISBN: : bestilling@universitetsforlaget.no : Request Tango er en praktbok som gir leseren en unik innsikt i norsk militærhistorie og en grundig innføring i 333-skvadronens sentrale betydning.