SAKSFRAMLEGG. Saksbehandler: John Ola Selbekk Arkiv: K25 Arkivsaksnr.: 12/206

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: John Ola Selbekk Arkiv: K25 Arkivsaksnr.: 12/206 STØY FRA BEDRIFT - KLAGE Rådmannens innstilling: Vedlegg: 1 Klage fra Morten Raustein, e-post datert Støymåling utført av COWI AS og datert Kapittel 3 i folkehelseloven. Saksopplysninger: I en omfattende veksling, der også flere forvaltningsorgan er engasjert, klager Morten Raustein over produksjonsstøy fra Elpro Industrier AS. Den påklagede støyen skriver seg fra en automatisk stansemaskin i Elpros produksjonshall. Maskinen er datastyrt og kan stanse stålplater så godt som uten tilsyn til alle døgnets timer, gitt at den har tilstrekkelig tilgang på plater/råvarer. Klager har sin bolig i nærheten av produksjonshallen (ca. 20 meter fra vegg til vegg), og familien sjeneres av impulsstøy fra maskina, særlig om kvelden og natta, og også i helgene. På bakgrunn av klagers tidligere kontakt/misnøye med Elpro, har bedriften fått utført en støymåling. COWI AS målte støynivået på boligens fasade/yttervegg som peker mot fabrikken, - i.h.t Retningslinje for behandling av støy i arealplanleggingen, T I følge retningslinje T-1442, kapittel 7, tabell 28, bør industristøy aldri overstige følgende grenser: Dagtid (07-23): Natt (23-07): Uten impulsstøy: L den 55 db (gjennomsnittsstøy) Med impulsstøy: L den 50 db (gjennomsnittsstøy) L night 45 db (gjennomsnittsstøy) L 5AF 60 db (statistisk maksimalnivå) De anbefalte støygrenser gjelder utendørs for bygg- og anleggsvirksomhet. Alle grenser gjelder ekvivalent lydnivå, og gjelder utenfor rom med støyfølsom bruk. COWIs målinger i 2011 viste følgende resultater:

2 L paeqt 43 db (gjennomsnittsnivå for støy over en tidsperiode T) L 5AF 46 db (statistisk maksimalnivå) 38 db ( bakgrunnsstøy ) L 99AF I følge COWIs rapport kan det regnes om fra L paeqt til L den når nivå, varighet og pauser samt tid på døgnet er kjent for hver enkelt støyhendelse. L 99AF er det nivået som overskrides av 99 % av støyhendelsene, altså et statistisk mål for de laveste nivåene i løpet av måleperioden, og derfor som oftest et mål for bakgrunnsstøyen dvs. all annen støy. Rapporten viser at ved gitte forutsetninger er Elpros drift innenfor grensene gitt i støyveileder T Hvorvidt det kunne oppstå situasjoner der de fastsatte grenseverdiene ble overskredet, kunne ikke COWI gi noen sikker uttalelse om. Klager mener at målingene COWI har gjort er mangelfulle og muligens feil utført. Det ble ikke målt innendørs, den lavfrekvente støyen ble ikke målt, og impulskarakteren ble ikke vektlagt. Målingene skjedde med 2 mm plater, mens maskina kan ta plater med større tykkelse (inntil 6,5 mm?) som i sin tur må påregnes gi høyere lyd under stansearbeidet. Klager peker også på at rystelser/vibrasjoner gjennom grunnen er en del av støybildet. Retningslinje T-1442 er i seg selv veiledende og ikke rettslig bindende med mindre den er en del av reguleringsbestemmelsene. I gjeldende reguleringsplan er denne retningslinje ikke tatt inn som en del av planbestemmelsene. I bestemmelsenes (vedtatt reguleringsplan for Selva Industriområde) pkt. 3.4 heter det: I industriområdene tillates heller ikke etablert bedrifter som vil være til vesentlig ulempe for beboerne i omkringliggende boligområde, ved støy, andre forurensninger eller trafikk. Den tekniske byggforskriften etter plan og bygningsloven (TEK10) gir i kap. 13 om miljø og helse, 13-6 til 13-11ingen konkret anvisning på støynivå/støygrenser, ut over at det bl.a. skal sikres mulighet for arbeid, hvile, rekreasjon, søvn, konsentrasjon, kommunikasjon, god taleforståelse, oppfattelse av faresignaler og mulighet for orientering. Klagen tar opp flere forhold: 1. At støyen er i strid med reguleringsbestemmelsene / Plan og bygningsloven 2. At støyen er i strid med forurensningslovens grenseverdier/bestemmelser 3. At støyen rammes av folkehelselovens bestemmelser Kommunen har gitt klager tilbakemelding på pkt. 1 foran, og har påpekt at stansemaskina hverken er et søknadspliktig tiltak etter plan og bygningsloven, eller i strid med planbestemmelsen som sier at det ikke skal etableres støyende industri på industriområdet. Videre at det er fylkesmannen som etter forurensningsloven er riktig forvaltningsmyndighet i forhold til støy fra industrivirksomhet, jfr. pkt. 2 foran - ikke kommunen. Dersom det planlegges støyende virksomhet ut over grenseverdier i forurensningslovens kapittel 5 må det søkes fylkesmannen om konsesjon/ utslippstillatelse. Myndighetsutøvelse etter pkt. 1 og 2 kommenteres derfor ikke ytterligere her.

3 Det framgår ellers av korrespondansen at klager mener kommunen ikke tar støysaken tilstrekkelig seriøst, og framhever ulike forhold knyttet til støysituasjonen. Klager viser til at støyen gir hele familien helseplager, herunder konsentrasjons-, innsovnings- og søvnforstyrrelser. Klager forventer derfor at kommunen tar tak i problemene i forhold til folkehelseloven. For ordens skyld er det slik at saken ikke er en klage i henhold til forvaltningslovens kapittel VI, ettersom kommunen så langt ikke har fattet noe vedtak i saken. Klagen må forstås som en henvendelse for å få kommunen til å engasjere seg i støykonflikten mellom bolig og industrivirksomhet, herunder undersøke om det produseres støy som er i strid med gjeldende regelverk eller som er helseskadelig. Hjemmelsgrunnlag: Lov om helsetjenesten i kommunen (kommunehelsetjenesteloven) er opphevet med virkning fra Ny Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) trådte i kraft den Kommunen har etter folkehelselovens 9 myndighet til å føre tilsyn med de faktorer som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Ansvar og oppgaver innen miljørettet helsevern som i denne lov er lagt til kommunen, kan delegeres etter bestemmelsene i kommuneloven. Kommunens myndighet kan videre utøves av kommunelegen dersom dette på grunn av tidsnød er nødvendig for at kommunens oppgaver etter dette kapittel skal kunne utføres. Etter 14 kan kommunen pålegge forhold ved en eiendom eller virksomhet i kommunen rettet hvis forholdet direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen eller er i strid med bestemmelser gitt i medhold av dette kapittel. Retting kan bare kreves dersom ulempene ved å foreta rettingen står i rimelig forhold til de helsemessige hensyn som tilsier at forholdet rettes. Det er kommunestyret som er riktig organ for å behandle støysaker etter folkehelseloven (kommunestyret har ikke delegert sin myndighet, og har dermed kompetansen etter aktuell lov). Som allerede nevnt kan kommunens myndighet utøves av kommunelegen dersom dette på grunn av tidsnød er nødvendig for at kommunens oppgaver skal kunne utføres. Fylkesmannen er klageinstans etter folkeheleloven. I denne saken oppstår det særlige habilitetsutfordringer. Klagerens ektefelle er kommuneleder for oppvekst og levekår i Agdenes kommune, og kommunelegens overordnede. Rådmannen har etter dette søkt råd hos fylkesmannen, som har tilrådd settekommune(over)lege som følge av at kommunelegen er inhabil. Dermed er det nødvendig å innhente ekstern helsefaglig kompetanse i saken. Det har for øvrig tatt tid å finne lege med erfaring fra støysaker som kan påta seg denne oppgaven. Samfunnsmedisiner Torgeir Christian Schmidt-Melbye, overlege Folkehelse Fosen, har sagt seg villig til å bistå kommunen i støysaken i første omgang relatert til en evt. støymåling og en evt. helsefaglig vurdering i etterkant av støymålingen. Han er også villig til å bli delegert myndighet etter folkehelseloven. En evt. delegering må formelt skje via rådmannen, fordi kommunestyret ikke kan delegere myndighet direkte til noen annen tjenestemann enn rådmannen.

4 Vurdering: Bestemmelsene om miljørettet helsevern i den tidligere kommunehelsetjenesteloven kapittel 4, er videreført i folkehelseloven kapittel 3, med noen endringer. Forskrift om miljørettet helsevern er videreført. Praksis som er knyttet til innholdet i bestemmelsene i tidligere lov vil derfor fortsatt være relevant, og bør legges til grunn ved saksbehandlingen. I en veileder (TA-2207) sier Klima- og forurensningsdirektoratet (tidligere SFT) det slik (NB! Ordet kommunehelsetjenesteloven er under byttet ut med folkehelseloven): Håndhevelse av folkehelseloven bygger i høy grad på utøvelse av medisinsk og miljøfaglig skjønn. Det forventes imidlertid at en i saksbehandlingen har oversikt over andre myndigheters grenseverdier, for eksempel i forurensings-, produkt-, arbeidsmiljø-, plan- og bygningslovgivningen, og tar hensyn til disse. Dessuten kreves det forholdsmessighet mellom de pliktene og utgiftene et vedtak påfører noen og de helsemessige fordelene dette vedtaket skal føre til. Folkehelseloven skal ikke avløse eller systematisk overstyre ordinære prosesser knyttet til planlegging og godkjenning av virksomheter og eiendommer, men være et sikkerhetsnett; dvs. å supplere i spesielle tilfeller eller ved særlige behov. Bruken av folkehelseloven bør også avpasses etter praksis i støybekjempelse etter annet lovverk. Der forurensningsforskriftens kapittel 5 om støy eller annet regelverk fastsetter støykrav, skal det i utgangspunktet ikke stilles strengere krav for eksisterende virksomheter. Men det kan likevel være viktige forhold som ikke er fanget opp i forurensingsforskriften, og som det bør tas hensyn til, slik som maksimalstøy, støy på spesielle tider av døgnet, etc. Avpasset bruk av folkehelseloven etter nivået i gjeldende støykriterier og gjeldende opprydningsprogrammer betyr også at en i praksis bør ha visse terskler for å introdusere begrepet kan ha innvirkning på helsen. Planleggingsgrensen vil for eksempel ofte ligge ved et støynivå der 10 % av en normalbefolkning er sterkt plaget, mens oppryddingsgrensene kan ligge betydelig høyere. Ved bruk av folkehelseloven i oppryddingssituasjoner for eksisterende virksomhet bør kommunehelsetjenesten være varsom med å bruke anbefalte grenseverdier i retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging direkte. Disse grensene er satt ut fra hva som anses som realistisk å oppnå ved etablering av ny virksomhet, og kan i mange tilfeller være svært vanskelig og/eller kostbart å tilfredsstille for eksisterende virksomhet. Kravet om forholdsmessighet tilsier at det i hvert enkelt tilfelle må gjøres en konkret vurdering av nivå på eventuelle grenseverdier som fastsettes i vedtak etter folkehelseloven. Den påklagede bedriften har nylig gjennomført avbøtende tiltak for å begrense støyen fra denne maskina, deriblant har leverandør forbedret innfestingen av maskina og det er montert lyddempende tak og vegg. De avbøtende tiltakene er altså gjennomført etter støymålingen referert foran. I forhold til klagerens påstander om kommunal sendrektighet i saken skal anføres at det ikke ble ansett som hensiktsmessig med ny støymåling før bedriften hadde gjennomført avbøtende tiltak. Kommunen har fått klare råd, både fra fylkeslegen og annen ekstern (og habil) helsefaglig kompetanse, at det bør gjennomføres en ny støymåling. Evt. støymåling bør dessuten vurderes gjennomført innendørs hos klager. Etter folkehelselovens 11 om helsekonsekvensutredning, er det den som den som driver virksomheten som for egen regning kan bli pålagt å utrede mulige helsemessige konsekvenser av tiltaket. I dette tilfellet har bedriften allerede bekostet en støymåling og utført avbøtende tiltak. Daglig leder er

5 avvisende til at bedriften skal gjennomføre nye støymålinger da dette uansett ikke vil bli akseptert som nøytral måling. Elpro ser imidlertid ingen problemer med at kommunen gjennomfører en støymåling. Rådmannen er ikke avvisende til at kommunen i dette tilfellet bekoster støymåling nr. 2. Kommunen er helt avhengig av bistand fra eksternt kompetent hold for å få en medisinsk- /helsefaglig uttalelse/hjelp i saken. Slik rådmannen ser det står kommunestyret her overfor 3 mulige alternative vedtak: 1. Saken avvises (må begrunnes). 2. Kommunen gjennomfører støymåling. Ekstern kompetanse engasjeres for bistand til hvordan støymålingen skal gjennomføres, og for helsefaglig vurdering i etterkant. Saken framlegges deretter for kommunestyret. 3. Kommunen gjennomfører støymåling. Kommunen oppnevner settekommunelege som gis myndighet etter kapittel 3 i folkehelseloven. (Slik myndighet vil også omfatte Retting, jfr 14 i folkehelseloven). Dersom kommunestyret skulle gå for alternativ 2 eller 3, bør rådmannen gis fullmakt til å foreta nødvendige budsjettreguleringer for finansiering av støymåling/kjøp av tjenester. Klagerens ektefelle (som selvsagt også er part i saken) er kommuneleder i Agdenes kommune, er med i kommuneledelsen, og en av rådmannens nærmeste medarbeidere. Rådmannen selv er formelt sett ikke inhabil i saken, men for å unngå spekulasjoner relatert til troverdighetspørsmål, framlegges denne sak for behandling i kommunestyret uten innstilling, og uten egne vurderinger i saken.