BÆRUM KOMMUNE RÅDMANNEN

Transkript

1 BÆRUM KOMMUNE RÅDMANNEN Dato: Arkivkode: Bilag nr: Arkivsak ID: J.post ID: / / Saksbehandler: Siv Herikstad Saksansvarlig: Siv Herikstad Behandlingsutvalg Møtedato Politisk saksnr. Hovedutvalg for barn og unge /18 PP-tjenesten -ekstern gjennomgang Hovedutvalg for barn og unge /18 Vedtak: 1. Saken tas til orientering. 2. Rådmannen vil komme tilbake med en ny sak som tydeliggjøre mål, valg av strategier og konkrete tiltak. 3. Rådmannen rapporterer på status og videre utvikling av pedagogisk- psykologisk tjeneste i den årlige Tilstandsrapporten for skole og barnehage. Rådmannens forslag til vedtak: 1. Saken tas til orientering. 2. Rådmannen vil komme tilbake med en ny sak som tydeliggjøre mål, valg av strategier og konkrete tiltak. 3. Rådmannen rapporterer på status og videre utvikling av pedagogisk- psykologisk tjeneste i den årlige Tilstandsrapporten for skole og barnehage. SAKEN I KORTE TREKK Rådmannen ble våren 2017 kjent med ulovlig ventelister på sakkyndig utredning ved pedagogiskpsykologisk tjeneste. Ventelistene hadde bygget seg opp over tid. Det ble iverksatt strakstiltak og rådmannen rapporterte jevnlig om status i Hovedutvalg barn og unge. Det ble i januar 2018 iverksatt en ekstern gjennomgang av PP- tjenesten. Mandatet var en vurdering av kommunens PP-tjeneste og om den ivaretar barn og unges rettsikkerhet og fungerer etter hensikten. Det ble også bedt om en vurdering av mulige endringer for å sikre at PP-tjenesten ivaretar lovkrav og leverer tjenester av god kvalitet. Rapporten ble levert i april 2018, med følgende hovedtemaer: ressursbruk, organisering, samarbeid og kompetanse samt kvalitet i tjenestene.

2 Hovedresultatene var følgende: A: Ressursbruk opp mot resultater Bemanningen i PP-tjenesten i Bærum kommune ligger omtrent på nivå med andre kommuner PP-tjenesten har i stor grad prioritert det individrettede arbeidet for å oppfylle lovens krav, mens det systemrettede arbeidet har høsten 2017 og våren 2018 vært nedprioritert. Omfattende fristbrudd ble bekreftet i gjennomgangen Den sterke prioriteringen av individrettet arbeid har skjedd på tross av nasjonale mål, kommunens egne mål, ansattes ønsker og ønsker fra skoler og barnehager i kommunen. Bakgrunnen for dette var ulovlig ventelister. Andelen elever som får spesialundervisning har vært fallende de to siste årene i Bærum kommune. Dette kan ses i lys av en bevisst satsning fra kommunen, noe som samsvarer med informanters utsagn og med Bærum kommunes styringsdokumenter. B: Organisering, samarbeid og kompetanse PP-tjenesten var organisert under programområde Skole før 2012, og ble deretter underlagt Barne- og ungdomstjenester. Med virkning fra har rådmannen besluttet å flytte PP-tjenesten tilbake til kommunalsjefsområdet Skole (nå Oppvekst og skole). Det har i gjennomgangen at PP-tjenesten kommet fram at det har blitt gjennomført en del endringer de siste årene, men uten forankring i skole og barnehage. PP-tjenesten fremstår som løsrevet fra disse tjenestene, snarere enn en integrert del. Det kan fremstå som dagens organisering av PP-tjenesten internt har ført til mindre intern og ekstern samhandling samt at tidligere spesialiserte kompetanseteam er avviklet. I sum fremstilles det som forvirring blant ansatte og at rollen som PP-rådgiver praktiseres ulikt og at spisskompetanse ikke kommer hele tjenesten til felles nytte. PP-tjenesten består i hovedsak av psykologer, spesialpedagoger og pedagoger. Sammenlignet med andre kommuner har Bærum mange psykologer. Tjenesten har høyt utdannede medarbeidere, hvor mange har etter- og videreutdanninger, sertifiseringer og spesialiseringer. Likevel melder ansatte om at de ikke har god nok kjennskap til hvilken kompetanse medarbeiderne har, at tjenesten ikke evner å utnytte den samlede kompetansen til barnehagenes, skolenes og barnas beste. De ser behov for å i større grad utnytte kompetanse på tvers, for å kunne levere god kvalitet i tjenestene, både i det individrettede og det systemrettede arbeidet. I tillegg ser det ut som at PP-tjenestens, skolenes og barnehagenes kompetanseutvikling ikke samsvarer. Et eksempel er bærumsskolenes kompetanseheving i Digital skolehverdag. C: Kvalitet opp mot resultater PP-tjenesten i Bærum ser ut til å ha gode prosesser for å involvere foreldre og barn/unge, og at de innfrir lovkrav knyttet til brukermedvirkning av foreldre. Når det gjelder kvalitetssystemer i hele prosessen fra bekymring, henvisning, sakkyndig vurdering, vedtak og gjennomføring av spesialundervisning og evaluering av gjennomført spesialpedagogisk bistand, har kommunen gode rutiner. Dette gjelder både i PP-tjenesten og i barnehager/skoler. Bærum kommune har hatt lite styringsinformasjon om kvaliteten i arbeidet. Funn og vurderinger er presentert i vedlagte rapport og presentasjon. I videre oppfølging av funnene, ønsker rådmannen å jobbe både overordnet med organisasjonsutvikling via felles verdi- og målbilde for alle tjenester innenfor området barn og unge, samt direkte med tjenesteområdet PPT. Følgende moment vil inngå i arbeidet: Styrke kompetansen innen tidlig hjelp og støtte i barnehagene og tilpasset opplæring i skolene, slik at flere barn inkluderes i det ordinære opplæringstilbudet

3 Sikre at PP-tjenesten ivaretar det systemrettede arbeidet med organisasjons- og kompetanseutvikling i barnehager og skoler Sikre at PP-tjenesten bidrar i hele prosessen rundt spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning Sikre at barn får helhetlig og sømløs oppfølging, med gode overganger mellom barnehage, barneskole, ungdomsskole og videregående skole sikre gode samhandlingsstrukturer Etablere formalisere samarbeidsstrukturer mellom PP-tjenesten og samarbeidspartnere innenfor helse, psykisk helse og barnevern Utarbeide kvalitetsindikatorer for å få god styringsinformasjon Det er opprettet prosjektgruppe som har startet arbeidet med å sikre sakkyndig utredning innen tidsrammen ved å effektivisere prosess samt sikre tett samhandling mellom involverte parter. Videre prioriteres organisasjonsutvikling av PPT både hva gjelder rammer, relasjoner og innhold. Struktur, roller, relasjoner internt samt forventningsavklaring både internt og eksternt er del av dette arbeidet. Tidligere behandling Hovedutvalg barn unge fikk i sak 14/24597 en orientering om kommunens pedagogisk- psykologisk tjeneste. I saken i 2014 redegjorde rådmannen for PP- tjenestens todelte oppgave hvor de sørger for at det blir utarbeidet en sakkyndig vurdering der loven krever det, og bidra til helhet og sammenheng i tiltak overfor barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning. Det ble vist til PPTs viktige rolle ved å bistå med å sette i gang riktige tiltak til rett tid. PP-tjenesten skal, sammen med barnehagen og skolen, bidra til at det settes inn tiltak raskt, når barn og elever er henvist til PP-tjenesten. Det ble også orientert om PPTs andre oppgave knyttet til kompetanse og organisasjonsutvikling. PP - tjenesten skal utøve rådgivende virksomhet forebyggende for at barnehagene og skolene i størst mulig grad kan komme i forkant av problemer og lærevansker, og bistå også barnehager og skoler, når det oppstår særskilte problemer knyttet til barn og elevers utvikling og læring. PPtjenestens systemarbeid skal være rettet mot barn og elever som har særskilte behov. I saken ble det også vist til både nasjonale og lokale mål om å redusere andelen som mottar spesialundervisning ved at flere elever enn i dag skal i fremtiden få sitt opplæringstilbud innen tilpasset opplæring. Det ble i saken uttrykt at det er utfordrende å prioritere tiden mellom systemog individarbeid. Faktorer som tydelige arbeidsrutiner og stabilitet i personalet ble trukket frem som viktige faktorer for å unngå ventelister. Per august 2014 var det åtte saker hvor man antar at det vil gå noe mer tid enn tre måneder for å få ferdigstilt det sakkyndige arbeidet. Vedlegg: Presentasjon - rapport gjennomgang av pp tjenesten i Bærum kommune

4 DEL 2 MER OM SAKEN Alle kommuner og fylkeskommuner skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste). Tjenesten er hjemlet i barnehageloven 19 c og i opplæringsloven 5-6. PP-tjenestens virksomhet må rigges for å klare å svare ut to lovpålagte funksjoner. A: Individuell rett til vedtak Den ene lovpålagte funksjonen er at barn som trenger spesialundervisning/spesialpedagogisk hjelp har individuell rett til vedtak om slik hjelp. Før det fattes vedtak om hva slags hjelp som barna har rett til, skal det skrives en sakkyndig vurdering av PP-tjenesten. B: Systemrettet arbeid Den andre funksjonen som PP-tjenesten har ansvar for er å bidra til systemrettet arbeid. Både barnehageloven og opplæringsloven legger opp til at undervisningen skal utformes på en slik måte at flest mulig av elevene kan henge med og ha utbytte av undervisningen. Her under ligger et ansvar for å tenke systematisk og kreativt slik at pedagogikken fanger opp flest mulig av elevene. Dersom undervisningen utformes på en slik måte at flest mulig klarer å henge med i undervisningen, vil færre ha behov for spesialundervisning. Bistand til å sikre et systematisk pedagogisk arbeid i klasserommene kan gjøre at flest mulig kan lykkes i sin læring i den alminnelige undervisningen slik at det ikke blir nødvendig med spesialundervisning. Ofte kalles omtales dette som «systemrettet arbeid». I Meld. St. 18 Læring og fellesskap ( ) presenterer departementet fire forventninger til PPtjenesten. PP-tjenesten er tilgjengelig og bidrar til helhet og sammenheng PP-tjenesten arbeider forebyggende PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats i barnehage og skole PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner I meldingen ønsket departementet å stimulere til at PP-tjenesten i større grad arbeider systemrettet, og er tettere på skoler og barnehager for tidlig innsats. PP-tjenesten skal arbeide forebyggende slik at barnehage og skole i størst mulig grad kommer i forkant av problemer og lærevansker. PP-tjenesten skal ha kompetanse til å hjelpe barnehager og skoler der det oppstår særskilte problemer knyttet til barn og elevers utvikling og læring. Å være tettere på innebærer at PP-tjenesten bidrar med råd og veiledning i pedagogisk ledelse og klasseledelse, innen læringsmiljø og spesialpedagogiske didaktiske spørsmål. På bakgrunn av PPTs mandat og føringer har PwC sett på tre hovedområder. 1. Ressursbruk opp mot resultater Bemanningen i PP-tjenesten i Bærum kommune ligger omtrent på nivå med andre kommuner. Det har imidlertid vært utfordrende å få godt kvalitetssikrede tall over ressurssituasjonen i PP-tjenesten da det er avdekket feilrapportering til GSI, tjenesten har hatt vakante stillinger, innleide vikarer og at det over siste år har vært systemrettet arbeid utført av ressurspersoner i skole og barnehage. De siste årene, og særlig siden sommeren 2017, har PP-tjenesten i stor grad prioritert det individrettede arbeidet, mens det systemrettede arbeidet (arbeid med kompetanseutvikling og

5 organisasjonsutvikling i skoler og barnehager) har vært nedprioritert. En viktig årsak til denne prioriteringen er at kommunen har hatt ventelister på sakkyndige vurderinger som har overskredet den anbefalte tidsfristen. Tjenesten har derfor prioritert å komme mer ajour med saksbehandlingen. Den sterke prioriteringen av individrettet arbeid hadde sin bakgrunn i ulovlig ventelister, og har skjedd på tross av nasjonale mål, kommunens egne mål, ansattes ønsker og ønsker fra skoler og barnehager i Bærum kommune. Denne sterke prioriteringen har også sett ut til å ha vært enda sterkere enn den har vært i de sammenlignbare kommunene. Det er i gjennomgangen vist til ulike tiltak som kan legge til rette for å vri prioriteringen fra individrettet arbeid til mer systemarbeid. Parallelt har andelen elever som får spesialundervisning har vært fallende de to siste årene i Bærum kommune. Dette må ses i lys av en bevisst satsning fra kommunen, noe som samsvarer med de informanter PwC har intervjuet og med Bærum kommunes styringsdokumenter. Andelen elever som får spesialpedagogisk hjelp i barnehagen har økt noe, og må ses i sammenheng med kommunens satsing på å sette inn hjelp tidlig. 2. Organisering, samarbeid og kompetanse PP-tjenesten var organisert under programområde Grunnskole frem til Samme år ble programområde Barne- og ungdomstjenester opprettet med PPT tillagt området. Med virkning fra har rådmannen gjort omorganiseringer, hvor PP-tjenesten er lagt tilbake til kommunalsjefsområdet Oppvekst Skole. PwC påpeker at det har vært relativt lite samhandling mellom PPT, skole og barnehage og PPTs endringer de siste årene har hatt liten forankring i barnehage- og skolesektoren både på ledernivå og på det enkelte tjenestested. Dette ser ut til å ha bidratt til at PP-tjenesten fremstår som løsrevet fra skole, snarere enn en integrert del av denne sektoren. PP-tjenesten er organisert i fire team, fordelt på to avdelinger. Ledelsen består av tjenesteleder og to avdelingsledere, hvor avdelingslederne har personal- og fagansvar. Tidligere hadde PP-tjenesten kompetanseteam bestående av ansatte på tvers av team, men per i dag er det kun aktivitet i et par av teamene, deriblant Språkteamet. Det fremstår som at PP-tjenesten tidligere har hatt gode samhandlingsarenaer internt i tjenesten, med blant annet faste informasjonsmøter, felles faglige arenaer og arenaer for å drøfte enkeltsaker mellom kolleger. Fellesarenaene har over tid blitt nedprioritert til fordel for ventelister i det individrettede arbeidet. Per i dag har tjenesten lite intern samhandling mellom team, og få felles arenaer. Dette ser ut til å være en medvirkende årsak til forvirring blant ansatte og at rollen som PP-rådgiver praktiseres ulikt. PP-rådgiverne i barneskole- og ungdomsskoleteam har hovedansvar for en til to skoler hver, både i individrettet og systemrettet arbeid. Innen barnehage har PP-rådgiverne ikke ansvar for bestemte barnehager, på grunn av det store antallet barnehager. Her fordeles saker hovedsakelig ut ifra kompetanse og kapasitet. En gjennomgående tilbakemelding fra PP-tjenestens samarbeidspartnere, både barnehager, skole, barneverntjenesten, psykisk helseteam og helsestasjons-/skolehelsetjeneste, opplever at de har

6 mindre samarbeid med PP-tjenesten enn tidligere. Denne erfaringen deles også til en viss grad fra eksterne samarbeidspartnere, især Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP). De fleste melder at PPrådgiverne er mindre tilstede på barnas arena enn tidligere, uteblir fra faste møtearenaer og er mindre tilgjengelige for drøfting. PP-rådgiverne har fortsatt faste dager ute på skolene, men de oppleves å være der kortere enn før, og at de er mindre tilgjengelige mens de er der. Også barnehagene erfarer at PP-rådgiverne er mindre tilgjengelige enn før. De peker også på at de må forholde seg til mange ulike PP-rådgivere, ettersom de ikke har hovedansvar for bestemte barnehager, og at dette gjør det krevende å utvikle en nær relasjon hvor PP-rådgiver kjenner barnehagens organisering, satsingsområder og systemrettet arbeid som har vært jobbet med tidligere. Ansvarsdelingen mellom PP-tjenesten og barnehager/skoler fremstår som noe uavklart. Det gjelder særlig hvilken rolle PP-tjenesten skal ha i forbindelse med barnehagenes og skolenes tiltak innen tilpasset opplæring, og underveis i gjennomføring og evaluering av spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning. Barnehagene og skolene uttrykker behov for at PP-tjenesten er mer tilgjengelig for dialog og rådgivning i alle disse fasene. PP-tjenesten består i hovedsak av psykologer, spesialpedagoger og pedagoger. Sammenlignet med andre kommuner har Bærum mange psykologer. Tjenesten har høyt utdannede medarbeidere, hvor mange har etter- og videreutdanninger, sertifiseringer og spesialiseringer. Likevel melder ansatte om at de ikke har god nok kjennskap til hvilken kompetanse medarbeiderne har, at tjenesten ikke evner å utnytte den samlede kompetansen til barnehagenes, skolenes og barnas beste. De ser behov for å i større grad utnytte kompetanse på tvers, for å kunne levere god kvalitet i tjenestene, både i det individrettede og det systemrettede arbeidet. I tillegg ser det ut som at PP-tjenestens, skolenes og barnehagenes kompetanseutvikling ikke har blitt godt nok sett i sammenheng med felles overordnede mål for tjenesten. Som et eksempel har skolene hatt en stor satsing på teknologi, og hvor det tyder på at PP-rådgiverne i sine tilrådinger til individuelle tilpasninger ikke i stor nok grad evner å utnytte det mulighetsrommet som digitale læremidler gir. 3. Kvalitet opp mot resultater PP-tjenesten i Bærum ser ut til å ha gode prosesser for å involvere foreldre, og at de innfrir lovkrav knyttet til brukermedvirkning av foreldre. Når det gjelder barnas medvirkning, har det blitt økt fokus på dette de siste årene, blant annet i forbindelse med utarbeidelse av sakkyndig vurdering, samt at avdelingsledere ser til at dette er innfridd. Når det gjelder kvalitetssystemer i hele prosessen fra bekymring, henvisning, sakkyndig vurdering, vedtak og gjennomføring av spesialundervisning og evaluering av gjennomført spesialpedagogisk bistand har kommunen gode rutiner, både i PP-tjenesten og i barnehager/skoler. PwC påpeker imidlertid at det kan være svakheter i de enkelte leddene i denne prosessen, som medfører at kvaliteten i arbeidet ikke alltid sikres godt nok. Verken Bærum eller øvrige kommuner har gode systemer for å vurdere kvalitet i arbeidet. Dette gjelder både kvalitet i sakkyndig vurdering og kvalitet i form av hvorvidt den hjelpen som faktisk settes inn er i tråd med tilrådingene i sakkyndig vurdering. Bærum kommune har hatt lite styringsinformasjon om kvaliteten i arbeidet. Siste periode har hovedfokus på indikatorer for det

7 individrettede arbeidet, slik som henvisningstidspunkt og tidspunkt for ferdigstillelse av sakkyndig vurdering. Dette for å kvalitetssikre og få oversikt over saksbehandlingstid. Det er også opprettet systemer for å holde oversikt over antall nye henvisninger og rehenvisninger, fordelt på de ulike barnehagene og skolene. Gjennomføring av anbefalt undervisning og læringsutbytte evalueres og dokumenteres i den enkelte elevs elevmappe. I videre oppfølging av funnene, ønsker rådmannen å jobbe både overordnet med organisasjonsutvikling via felles verdi- og målbilde for alle tjenester som tilhører barn og unge. PwCs rapport er gledelig i det bildet som tegner seg av PP-rådgivere, barnehagelærere og lærere som ønsker seg en PP-tjeneste som jobber i størst mulig grad på systemnivå med det forebyggende arbeidet. Dette fordrer gode samhandlingsstrukturer både internt og eksternt. Rådmannen ønsker også et omfattende arbeid som innledningsvis setter fokus på interne strukturer og samhandling i PPT. Herunder også struktur rettet mot tjenestene barnehage og skole. Videre skal det på ny etableres formelle samarbeidsstrukturer mellom PP-tjenesten og samarbeidspartnere innenfor helse, psykisk helse og barnevern. Videre har rådmannen allerede iverksatt et arbeid for å effektivisere rutiner og samhandling i det individrettede arbeidet. Mye tyder på at det i siste par år har blitt for omfattende prosesser i utredningsarbeidet uten at det kan dokumentere tilsvarende kvalitetsheving. Funnet samsvarer med hva respondentene i PwC-kartleggingengen uttrykk for. Det vil også bli iverksatt et arbeid som sikrer at PP-tjenesten bidrar i hele prosessen rundt spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. I den sammenheng skal det utvikles kvalitetsindikatorer som gir mest mulig spesifikk resultatinformasjon som styringsverktøy. Rådmannen vil komme tilbake med en ny sak som tydeliggjøre mål, valg av strategier og konkrete tiltak. Når mål, strategi og tiltak er operasjonalisert, skal hver tjeneste operasjonalisere hvordan de skal lykkes med implementering og videre målrettet arbeid samt hvordan tjenestene sammen arbeider mot felles overordnet mål. I dette felles målbildet skal skoler og barnehager forankre sin satsning i respektive kvalitetsplaner hvor det fremgår felles retning og konkretiserte områder som skal følges opp resultatmessig. Beslutningspunkter Saken tas til orientering. Rådmannen legger frem ny sak i 2019 samt rapporterer på status og videre utvikling av pedagogisk- psykologisk tjeneste i den årlige Tilstandsrapporten for skole og barnehage. Behandlingen i møtet Hovedutvalg for barn og unge Votering: Rådmannens forslag ble enstemmig vedtatt.

8 Hovedutvalg for barn og unge /18: Vedtak: 1. Saken tas til orientering. 2. Rådmannen vil komme tilbake med en ny sak som tydeliggjøre mål, valg av strategier og konkrete tiltak. 3. Rådmannen rapporterer på status og videre utvikling av pedagogisk- psykologisk tjeneste i den årlige Tilstandsrapporten for skole og barnehage.