Landbruket. Øst- og Sentraleuropa

Transkript

1 Landbrukets Utredningskontor Landbruket 1 Øst- og Sentraleuropa HanneEldby Kortnotat ~landbruks <.y SAMVIRKET ~NORGES VJ;ifBONDELAG

2 side 1 LANDBRUKET I ØST-OG SENTRALEUROPA Det gamle Øst- og Sentral-Europa Kommunismens fall i Øst- og Sentraleuropa i siste halvdel av 1989 førte til en dramatisk endring av både politiske og økonomiske forhold. Også for landbruket har det fått store konsekvenser. Tidligere var landbruket underlagt politiske målsettinger om billige forbrukerpriser og styrt produksjon. Produksjonen fant for det meste sted i store statlige enheter, med unntak av Polen og det tidligere Jugoslavia der det meste av jorda var i privat eie og hvor produksjonsenhetene var små. Produktiviteten var lav i forhold til Vest-Europa, med en lavere mekaniseringsgrad og mindre bruk av blant annet kunstgjødsel. Handel med matvarer skjedde for det meste med COMECON-land og andre sosialistiske land. Prisene ble politisk fastsatt, uavhengig av markedet, og betalingen foregikk med den ukonvertible rubelen. Spesielt Polen, Tsjekkoslovakia og Ungarn hadde likevel dreid handelen med landbruksvarer mot verdensmarkedet innen midten av 1980-tallet. Landbrukets betydning i Øst- og Sentraleuropa Landbruk er relativt sett viktigere for Øst- og Sentraleuropa enn det er i Vesteuropa både med hensyn til arealanvendelse, andel av BNP og spesielt med hensyn til sysselsetting. For Polen og Ungarn utgjør landbruksproduksjonen i overkant av 6% av BNP og i Romania hele 20% av BNP. I EU er det samme tallet 2, 15%. I Polen og Ungarn arbeider henholdsvis 25% og 10% innenfor landbruket mot 5, 7% i EU. Liberalisering De store politiske omveltningene og liberaliseringen av økonomien som startet opp i løpet av 1990, førte til en dyp krise i landenes økonomi de første årene. BNP sank dramatisk de første årene, og har ennå ikke tatt seg opp igjen til nivået fra 1989.Gamle handelsmønstre ble revet opp og man fikk ustabile markedsforhold internt i landene. Følgene av dette har vært høy inflasjon, nedgang i realinntekt og synkende landbruksproduksjon. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - k01tnotat Landbrukets Utredningskontor

3 side 2 Utvikling i BNP. 1989= Polen --m-ungarn -fr-den Tsjekkiske Republikk ~Slovakia ~~--~~--+~~--ir--~~+-~~-t-~~~ Kilde: EU-Kommisjonen, Directorate-General for Agriculture Agricultural Situation and Prospects in the Central and Eastern European Countries 1 Prisstigning Et av de viktigste elementene i reformprosessen i Øst-Europa var omleggingen av prispolitikken. De høye subsidiene som tidligere hadde vært benyttet for å sikre befolkningen billig mat, bolig, energi, helse og utdanning skulle fjernes, og markedet skulle i størst mulig grad bestemme prisene også på disse varene. De fleste landene justerte prisene i to omganger. Først ble subsidiene fjernet. I andre omgang skulle prisene få flyte fritt til de stabiliserte seg i forhold til tilbud og etterspørsel. I Polen skjedde dette på samme tidspunkt under det såkalte "big bang". Inflasjonen gikk kraftig opp i alle landene, i Polen var inflasjonen oppe i 585% i Inflasjonen har senere avtatt i de fleste landene, men den er fortsatt langt høyere enn i EU. Utviklingen i BNP er her basert på kjøpekraftspariteter. Tallene fra J 994 og 1995 er basert på beregninger. Landbrnket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

4 side 3 Produsentpriser Prisliberaliseringen og den påfølgende inflasjonen førte til nedgang i etterspørselen etter matvarer. Som eksempel kan nevnes Tsjekkoslovakia der reallønnen gikk ned med 24%, og matvareforbruket sank med omtrent 25% i For landbruksbefolkningen sank reallønnen med hele 34 %.. Nedgangen i kjøpekraft har. også endret. sarnmensett~ngen av forbruket; frukt, grønnsaker og korn har økt sine andeler i forhold til kjøtt. Resultatet har vært et fall i landbruksproduksjonen både i mengde og som andel av BNP. Produksjonen har falt med mellom 20 og 35% i Polen, Ungarn, Den Tsjekkiske Republikk og Slovakia. Noe av nedgangen kan i enkelte år også skyldes tørke, men i hovedsak skyldes det nedgangen i etterspørsel. Brutto landbruksprodukt i % ~Ungarn --m--den Tsjekkiske Republikk --A-Slovakia ~Polen Kilde: EU-Kommisjonen, Directorate-General for Agriculture Agricultural Situation and Prospects in the Central and Eastern European Countries. 2 Produsentprisene har sunket som en følge av nedgangen i etterspørsel, og fordi bøndene ikke lenger er sikret avsetning til garanterte priser. Produsentprisene er presset fra to kanter. På den ene siden har prisstigningen i innsatsfaktorene vært høyere enn prisstigningen på matvarer og dermed ført til at bytteforholdet for landbruksprodukter har blitt svekket. Bøndene har reagert på situasjonen med å bruke mindre innsatsfaktorer i jordbruket, noe som resulterer i lavere Diagrammet viser verdien av solgt produksjon pluss eget produsentkonsum målt i faste priser. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

5 side 4 produksjon. På avsetningssiden har privatiseringen kommet kort, og i den grad den er privatisert er det fortsatt store monopolistiske bedrifter som dominerer. Nedgangen i etterspørselen rammer også dem, men på grunn av deres monopolsituasjon, kan noe av tapet dekkes gjennom å redusere produsentprisene. Bøndene har ikke produsentorganisasjoner eller andre kanaler til hjelp for å ".forsvare" sine priser. _ Nedgangen i etterspørsel og de synkende prisene kunne vært unngått dersom overskuddet kunne eksporteres. Dette er likevel vanskelig på grunn av de økonomiske problemene i de tidligere sovjet-statene, der en stor grad av eksporten tidligere gikk og fordi EU ikke har økt sin import tilsvarende. I tillegg har liberaliseringen ført til økt import av subsidierte varer fra EU, varer som ofte oppfattes som mer tiltalende mht. kvalitet og innpakning. Derfor begynte myndighetene å regulere importen gjennom importkvoter, lisenser og høyere toll for å sikre den innenlandske konkurranseevnen. I tillegg ble det innført intervensjonsoppkjøp for å presse prisene noe opp. Likevel har mange av de øst-europeiske landene etter hvert økt sitt handelsunderskudd på landbruksvarer i forhold til EU. De fleste øst- og sentraleuropeiske land (med unntak av Ungarn, Bulgaria og Estland) har blitt nettoimportører av matvarer. Målt i verdi er Polen og Ungarn de største eksportørlandene, men Polen importerer likevel mer enn de eksporterer. Mesteparten av eksporten til EU er levende dyr og kjøtt, og frukt og grønnsaker er også viktige varer. Andelen av kjøtt har gått ned som en følge av at produksjonsnedgangen har vært stor for denne varegruppen. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

6 side 5 Polen - Handel med landbruksvarer :::> 1000 () w ~ 500 Cl!Eksport lill Import Cl Netto eksport Ungarn - Handel med landbruksvarer ::i 1500 (..) w :i r.1.!eksport Ill Import D Netto eksport Den Tsjekkiske Republikk - Handel med landbruksvarer ::> 600 (..) w 400 :i5 200 E3 Eksport Ill Import D Netto eksport Landbrnket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

7 side 6 Slovakia - Handel med landbruksvarer ::> w 200 ~ 100 El Eksport Ill Import D Netto eksport 1.J' Kilde: EU-Kommisjonen, Directorate-General for Agriculture Agricultural Situation and Prospects in the Central and Eastern European Countries. NYE MARKEDSMULIGHETER Øst- og Sentraleuropa i forhold til EU og GATT/WTO De øst- og sentraleuropeiske landene har tilnærmet seg resten av det internasjonale handelssamfunnet i løpet av 1990-tallet. I det følgende vil de såkalte Europa-avtalene som er inngått mellom EU og seks av landene i øst, og de øst-europeiske landenes GATTforpliktelser beskrives. Videre følger en redegjørelse for problemene rundt en eventuell utvidelse av EU østover. Europa-avtalene EU har inngått assosieringsavtaler med Ungarn, Polen, Den Tsjekkiske Republikk, Slovakia, Bulgaria og Romania. Disse avtalene har som målsetting å opprette et frihandelsområde mellom de assosierte landene og EU og legge forholdene til rette for at assosieringslandene kan opptas i EU som fulle medlemmer. Frihandelsområdet mellom de assosierte land og EU skal etter planen opprettes i løpet av en ti-årig overgangsperiode. Dette skal skje gjennom en opphevelse av alle kvantitative import- og eksportrestriksjoner. Samtidig skal importtollen på såvel industri som landbruksvarer reduseres gradvis. Avtalene innebærer også at det ikke må innføres ny import- eller eksporttoll eller avgifter med tilsvarende virkning, og allerede gjeldende toll og avgifter må ikke forhøyes i samhandelen mellom EU og assosieringslandet. Landbmket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbmkets Utredningskontor

8 side 7 Det samme gjelder for kvantitative handelsrestriksjoner. I tillegg inneholder avtalene et forbehold om at bestemmelsene i avtalen ikke må medføre noen begrensning i EUs eller assosieringslandets respektive landbrukspolitikker. Dette siste har ført til problemer da for eksempel Polen og Ungarn har innført importtoll på en rekke landbruksprodukter under henvisning til at det etter.deres mening er en.. del..av deres landbrukspolitikk. Avtalen innebærer for ubearbeidete landbruksprodukter: EU opphever de kvantitative importrestriksjonene for landbruksprodukter. For spesifikke landbruksprodukter opprettes det tollkvoter som omfattes av avgifts- og tollnedsettelse. For bearbeidete varer gjelder følgende: Det er gitt tollinnrømmelser på den del av produktets verdi som stammer fra bearbeiding, mens avgiften for verdien av råvareandelen forblir uendret. I avtalene gjelder det såkalte assymetriprinsippet som innebærer at EU gir større innrømmelser på et tidligere tidspunkt enn assosieringslandene. Assosieringslandene har ikke klart å utnytte lettelsene i handelsrestriksjonene fullt ut. Det kan være flere årsaker til dette. Det danske Landbruksraadet mener at en årsak kan være usikkerheten som er knyttet til om det finnes ledige kvoter med redusert toll. I den grad kvotene fylles opp må importøren til EU regne med ikke å få importere den mengden som er forhandlet pris og størrelse på. Denne usikkerheten må importøren ta høyde for når pris avtales, noe som forsterker importørs forhandlingsposisjon og gjør at gevinsten ved tollettelser tilfaller importør og ikke eksportør. Manglende dokumentasjon på overholdelse av fytosanitære og veterinære bestemmelser er også et problem. GATT/WTO Fem av assosieringslandene (alle bortsett fra Bulgaria) undertegnet sluttakten i Uruguay-runden. Forpliktelsene som disse landene har påtatt seg med hensyn til markedsadgang, internstøtte, eksportkonkurranse og veterinære og fytosanitære regler, vil sannsynligvis ikke begrense de enkelte lands myndigheters muligheter til å støtte landbruket. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

9 side 8 Dette fordi de tillatte tollsatsene er satt høyere enn de er i dag, og fordi de øst-europeiske landene har forholdsvis små muligheter til å benytte seg av støtteordninger som GATT ønsker begrenset. Liberaliseringen av økonomien har allerede ført til stor nedgang i bruk av internstøtte, slik at landene faktisk kan øke støttenivået uten å komme i problemer med WTO. Liberaliseringen av handelen kan gi nye muligheter for de øst-europeiske landenes eksport. Som en følge av GATT-avtalen har EU åpnet for økt import av skummet tørrmelk og egg. I tillegg vil de sentral og østeuropeiske landene kunne ha fordeler framfor andre eksportørland fordi Europa-avtalene åpner for lavere tariffer for disse enn for andre eksportørland. GATT-avtalen vil også legge begrensninger på subsidiert eksport fra USA og EU. Dette kan føre til at sterkt subsidierte importerte matvarer fra USA og EU i mindre grad vil presse ned prisene på på de øst- og sentraleuropeiske innenlandske markedene. Dersom GATT-avtalen lykkes i å begrense subsidiert eksport, kan prisnivået på verdensmarkedet øke, noe som også kan øke den øst- og sentraleuropeiske eksporten til verdensmarkedet. De øst- og sentraleuropeiske landenes landbruksprodukter er billige, men ligger likevel over prisene på verdensmarkedet. Økte priser på verdensmarkedet vil derfor kunne gjøre deres landbruksprodukter mer konkurransedyktige. De øst og sentraleuropeiske landene er i GATT-sammenheng innrømmet rett til å bruke opp til 1,4 mrd. dollar i eksportsubsidier, atskillig mer enn det brukes i dag. Dersom landene blir med i EU vil et av hovedproblemene være at EU må ta i bruk mer eksportsubsidier på grunn av at økt samlet produksjon vil føre til at mer varer må dumpes på verdensmarkedet. Det er tvilsomt om WTO vil godta økt bruk av eksportsubsidier, men den retten som de øst- og sentraleuropeiske landene tar med seg, kan kanskje brukes. Dette vil sannsynligvis bli gjenstand for forhandlinger i WTO. EU-medlemskap De øst- og sentraleuropeiske landene ønsker medlemskap i EU for å dra nytte av de mulighetene dette kan gi for utvikling av landenes økonomi. Hvorvidt medlemskap vil være aktuelt i løpet av de nærmeste årene er usikkert. Det er EUs hensikt at assosieringslandene skal opptas som fulle medlemmer, men mange skjær truer i sjøen. EUs planer om en Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

10 side 9 økonomisk og pengemessig union med felles valuta i 1999 vil legge sterke føringer på hvilke krav som må stilles til blant annet inflasjon, budsjettunderskudd og offentlig gjeld. Slik disse kravene i dag er utformet, er det tvilsomt om noen av assosieringslandene vil oppfylle dem. Videre kan spesielt EUs felles landbrukspolitikk, CAP, være en alvorlig hindring for en utvidelse av EU østover. Ved tidligere opptak av medlemmer i EU, har ulike tilpasningsordninger til EUs felles landbrukspolitikk vært brukt. De fleste landene har overtatt EUs landbrukspolitikk fra begynnelsen med mindre justeringer i en kort overgangsperiode. Hellas, Spania og Portugal fikk imidlertid overgangsordninger for fra 5-10 år på ulike produkter, og det ble opprettet spesielle strukturprogrammer for å lette tilpasningen. Det største problemet som reiser seg er den betydelige forskjellen på prisnivå i assosieringslandene og EU. Prisnivået varierer fra land til land, men i gjennomsnitt ligger prisene 40-50% under EU-nivået. En kan vente en viss økning i prisnivået i Øst- og Sentraleuropa, og utviklingen i EU går i retning av noe lavere matvarepriser som en følge av GATT-avtalen og EUs landbruksreform. Prisforskjellen vil likevel være høy også i framtida. Søylediagrammene under viser prisene i en del av de øst-europeiske landene i forhold til EU-priser og pris på verdensmarkedet for hvete i Landbrnket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrnkets Utredningskontor

11 side 10 Hvete - ECU/tonn liiiilpolen 1:1 Ungarn DTsjekkia Slovakia meu IE Verdensmarked Storfekjøtt - ECU/tonn Cl Polen Gl Ungarn DTsjekkia Slovakia ~EU Landbrnket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

12 side 11 Melk - ECU/tonn!!il Polen ;J Ungarn D Tsjekkia Slovakia ri! EU Kilde: Agra Europe, 11. august EUs intervensjonsordninger legger allerede i dag beslag på en stor andel av EUs budsjett (drøyt 50% - over 40 mrd. ECU). En utvidelse østover vil øke utgiftene betraktelig. Anslåtte beløp på økte kostnader varierer fra mellom 6 og 26 mrd. ECU. Selv om de øst- og sentraleuropeiske landene i dag sliter med lav lønnsomhet i landbruket og relativt lav produksjon - er det ingen tvil om at en prisøkning som følge av inntreden i CAP - vil føre til høyere produksjon. Assosieringslandene benytter mengdesbegrensninger i svært liten grad, og et slikt system må bygges opp fra bunnen ved et eventuelt medlemskap. Assosieringslandene har en betydelig lavere grad av importbeskyttelse enn EU. Dersom EU-priser skal innføres, innebærer det at importbeskyttelsen må økes betraktelig. Tolltariffene vil kunne økes noe uten å komme i konflikt med GATT-avtalen, men de vil fortsatt ligge under EU-nivå (bortsett fra Polen som har samme tolltariffnivå som EU). Ved et eventuelt medlemskap vil det bli nødvendig å forhandle i WTO om økning i tolltariffene. Det er derfor ikke klart i dag hvorvidt dette vil bli akseptert, og eventuelt hvor mye EU må betale for å kompensere svekket markedsadgang for andre WTO-land i de nye medlemslandene. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

13 side 12 \ Behovet for strukturutvikling er stort i Øst- og Sentraleuropa, og medlemskap vil innebære at landene omfattes av dagens strukturordninger - så vel som særlige programmer for disse områdene. Dette vil nødvendigvis belaste EUs budsjett. I diskusjonene om,utv.idelse av EU. østover er flere alternativejøsniqger. på "landbruksproblemet" diskutert. Ytterpunktene går fra på den ene siden full innordning i EUs felles landbrukspolitikk fra dag en, til en radikal endring av CAP i retning av priser på verdensmarkedsnivå og innføring av nasjonalt finansiert inntektsstøtte. Et annet alternativ har vært opptakelse i EU, men utelukkelse fra landbrukspolitikken. Dette siste vil sannsynligvis også være uaktuelt pga. at det skaper betydelige problemer i forhold til EUs indre marked, og det vil neppe være akseptabelt for de nye medlemslandene. De mest sannsynlige løsninger på problemene, dersom landene skulle bli medlem i EU, ligger mellom ytterpunktene - og er også mer på linje med politikken som ble ført da Portugal, Hellas og Spania ble tatt opp som medlemmer - nemlig opptakelse med lange overgangsperioder. Produksjonen i de nye medlemslandene kan tilpasses langsomt til EU-priser, og oppbygging av systemer for produksjonsbegrensning kan innføres. Det kan samtidig skje en gradvis senkning av prisnivået i EU i takt med de føringer som ligger i GA TT-avtalen. Problemet med denne løsningen er at de nye medlemslandene ikke får den raske integrasjonen de ønsker. Likedan er det et problem for EUs landbruksbudsjett hvordan man skal forholde seg til de nye støttesystemene som er innført gjennom CAP-reformen. Som en kompensasjon for at prisene er satt ned på en rekke produkter i EU, er det innført arealtilskudd, dyretilskudd, brakkleggingstilskudd og ordninger for førtidspensjonering av bønder. Skal de nye medlemslandene holdes utenfor disse ordningene eller skal de få ta del i dem? Hvilken løsning en finner på dette spørsmålet vil klart ha store budsjettmessige konsekvenser, samtidig som de vil være retningsgivende for utviklingen av landbruket i disse landene. Erfaringene med de lange overgangsordningene som Spania, Hellas og Portugal fikk er heller ikke entydig gode. Overgangsordningene førte ikke til at landbruket i disse landene tilpasset seg i det forventa tempoet. Det er heller ikke gitt at det lykkes EU å føre en landbrukspolitikk som gir lavere priser på matvarer. I den grad dette lykkes vil det mest sannsynlig være et resultat av at andre støtteformer øker i omfang. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrnkets Utredningskontor

14 side 13 OPPSUMMERENDE DISKUSJON Øst- og Sentraleuropa har vært gjennom en dramatisk omveltning i løpet av de siste fem årene, og så langt er det krisetegnene som har vært mest framtredende. Mulighetene for å øke produksjonen i landbruket og til eventuelt å utvikle seg til viktige eksportører i framtiden vil avhenge av flere faktorer. De fleste av landene har muligheter til å øke produksjonen av matvarer til hjemmemarkedet. Endringene i forbruksmønster til fordel for korn, grønnsaker og frukt på bekostning av kjøtt vil sannsynligvis endre seg igjen med en økning i kjøpekraften i befolkningen. Mange av landene er mindre selvforsynte i dag enn de var i 1989, noe som innebærer at det er mulig åta tilbake tapte markedsandeler på de innenlandske markedene. Det er mulig å øke bruken av toll og importbegrensende tiltak i noen grad, men konkurranseevnen på hjemmemarkedene vil nok også avhenge av i hvor stor grad det lykkes å styrke næringsmiddelindustriens evne til å forsyne markedet med kvalitetsprodukter, samt at spesielt EU begrenser bruken av eksportsubsidier. Hvorvidt de øst- og sentraleuropeiske landene vil styrke sin stilling som eksportørland er foreløpig usikkert, og hvordan forholdet til EU utvikler seg vil naturligvis spille en vesentlig rolle for hvilke muligheter som finnes. Dersom landene fortsatt blir værende utenfor EU, vil situasjonen på verdensmarkedet ha avgjørend~ betydning. Hvis WTO lykkes i bestrebelsene med å begrense dumping av matvarer, og etterspørselen etter matvarer på verdensmarkedet øker, vil dette innebære gode muligheter for eksport. Konkurranseevnen kan også bedres gjennom å senke kostnadene til leddene mellom produsent og verdensmarked. I dag er det ikke uvanlig at produktene dobles i pris på sin vei fra produsent til grensen. Dersom land i Øst- og Sentraleuropa skulle bli medlem i EU, vil utviklingen på verdensmarkedet bli mindre interessant. Det store spørsmålet for en videre utvikling av landbruksproduksjon og eksport vil i stedet dreie seg om i hvor stor grad og hvor hurtig de integreres i det indre markedet. Dersom EU-priser innføres, vil det gi et stort insitament til å øke produksjonen. De høye prisene og de begrensede mulighetene til å benytte eksportsubsidier vil i såfall gjøre deres situasjon på markedene utenfor EU vanskeligere. På den andre siden er det ikke gitt at et EU-medlemskap er den beste løsningen for det øst- og Landbruk.et i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbruk.ets Utredningskontor

15 side 14 sentraleuropeiske landbruket. Siden EU etter all sannsynlighet kommer til å kreve produksjonsbegrensninger og neppe vil la de nye medlemslandene få tilgang til alle støtteordningene i CAP, kan det være relativt lite å tjene på medlemskap. Dette vil spesielt være tilfelle hvis prisene og etterspørselen etter matvarer på verdensmarkedet tar seg opp. Bakgrunnslitteratur AgraEurope No. 1657, 11. august. European Commission, Directorate-General for Agriculture Agricultural Situation and Prospects in the Central and Eastern European Countries. Working Document. Landbruksraadet Østeuropa og EU - Udgangspunktfor en fæl/es landbrugspoli tik. United States Department of Agriculture Agricultural Policies and Performance in Central and Eastem Europe, Foreign Agricultural Econornic Report No Economic Research Service. United States Department of Agriculture International Agriculture and Trade Reports. Europe. Situation and Outlook Series, Economic Research Service. Landbruket i Øst- og Sentraleuropa - kortnotat Landbrukets Utredningskontor

16 Landbrukets utredningskontor - administrativt underlagt Landbrukssamvirkets Felleskontor - er et samarbeidsorgan for: Norges Bondelag Norske Melkeprodusenters Landsforbund Norsk Kjøttsamvirke Norske Eggsentraler AL Gartnerhallen Norske Felleskjøp Norske Potetindustrier Honningcentralen AL NRF - Av Islaget for Norsk Rødt Fe Norsk Svineavlslag Landteknikk Gjensidige Forsikring Fokus Bank AS Landkreditt ISSN X