SAMMENDRAG AV EVALUERING AV REDUSERT ARBEIDSTID FOR SENIORER

Transkript

1 Beregnet til Bergen Hjemmetjeneste KF Dokument type Sammendrag Dato April, 2011 SAMMENDRAG AV EVALUERING AV REDUSERT ARBEIDSTID FOR SENIORER [Dobbelklikk for å sette inn bilde (størrelse b/h 18,6x10,1 cm) eller slett dette feltet]

2 SAMMENDRAG AV EVALUERING AV REDUSERT ARBEIDSTID FOR SENIORER Rambøll Besøksadr.: Hoffsveien 4 Postboks 427 Skøyen 0213 Oslo T F

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 1. Sammendrag Om evalueringen Sammendrag av evalueringens temaer Hvordan har ordningen med redusert arbeidstid for seniorer vært iverksatt? Analysere resultater /måloppnåelse av RAFS 2 2. Innspill til videre vurderinger 5

4 1 1. SAMMENDRAG Nedenfor følger et sammendrag av sentrale funn i evalueringen av redusert arbeidstid for seniorer (RAFS) i Bergen hjemmetjeneste kommunale foretak (BhKF). Evalueringen har vært gjennomført på oppdrag for styret i BhKF i tidsrommet fra januar 2010 til mai Innledningsvis ønsker vi å si noe om forløpet til ordningen med redusert arbeidstid for seniorer: Mai 2007 initierte Bergen kommune et toårig forsøk med 6-timers arbeidsdag for ansatte i BhKF for å se om kortere arbeidsdag kunne senke et høyt sykefravær. Forsøket med 6-timers arbeidsdag i BhKF ble evaluert av Rambøll våren Funn i evalueringen viste at resultatene av 6- timersdagen ikke var tilstrekkelig gode til å kunne forsvare utgiftene det påførte KF et. Forsøket ble avsluttet i juni Etter endt forsøksperiode var sykefraværet fremdeles høyt. Det kunne heller ikke påvises en kvantitativ effekt på tjenestetilbudet til brukerne, og det var heller ikke mulig å påvise noen merverdi av forsøket. Til tross for fraværet av kvantitative effekter, viste evalueringen at 6-timers arbeidsdag hadde hatt en positiv effekt som arbeidsmiljøtiltak og en mindre målbar effekt som seniortiltak. Den nye ordningen med redusert arbeidstid for seniorer (RAFS) ble innført fra og med , med en varighet på to år. Forsøket med redusert arbeidstid blant seniorer i BhKF er dels en videreføring av forsøket med 6-timers arbeidsdag. Samtidig har det nye forsøket et annet fokus enn det forrige, og RAFS anses primært som et seniorpolitisk tiltak. I tillegg er det ønsket at man i forsøksperioden tester ut hvorvidt dette tiltaket kan gi resultater som et sykefraværs- og et arbeidsmiljøtiltak. Forsøket med RAFS må dessuten ses i sammenheng med Bystyrets beslutning om å foreta en styrket innsats for å redusere sykefraværet generelt i BhKF Om evalueringen Evalueringen av RAFS er en følgeevaluering. Dette innebærer at evalueringen av RAFS har hatt et todelt formål om å undersøke resultater av forsøket med redusert arbeidstid for seniorer, samt dokumentere relevante forhold knyttet til gjennomføring av prosjektet. Bergen kommune har presisert sju problemstillinger som skal besvares i evalueringen: Fører redusert arbeidstid til at eldre arbeidstakere står lengre i arbeid? Hvordan oppfattes måten redusert arbeidstid tas ut på blant de som deltar i forsøket? Hvordan erfarer administrasjon og ledelse måten redusert arbeidstid tas ut på? Hvordan erfarer ansatte som ikke deltar i ordningen dette forsøket? Hva er kostnadene forbundet med ordningen? Herunder forstås også kostnader som arbeidsmiljø, trivsel, omdømme og nærvær. Hva er virkningen av redusert arbeidstid på kortere og lengre sikt? Herunder inkludert sykefravær, sammenliknet med andre aldersgrupper i KFet som jobber 100 %. Hvordan har antall deltidsstillinger/stillingsbrøker utviklet seg under forsøket? Evalueringens mest relevante vurderinger vil presenteres i det påfølgende. 1.2 Sammendrag av evalueringens temaer For å sette ordningen med RAFS inn i en større samfunnsmessig og politisk kontekst har vi i evalueringen funnet det hensiktsmessig å trekke inn relevant forskning og konkrete eksempler på ordninger med redusert arbeidstid og seniortiltak. Blant annet har vi sett på tiltak som kan synes virkningsfulle for å utsette pensjoneringstidspunktet til seniorer i ulike bransjer. Flere forhold i og rundt arbeidsplassen kan ha stor betydning for at mange arbeidstakere vurderer å pensjonere

5 2 seg eller blir tidligpensjonert, og det er også en rekke individuelle faktorer som spiller inn. Dette innebærer at et virkemiddel som redusert arbeidstid med full lønn ikke nødvendigvis vil motivere alle arbeidstakere til å stå lenger i arbeid, og det kan således vise seg å bli et kostbart virkemiddel. I tillegg har vi forsøkt å fremheve at årsaker til avgang fra arbeidslivet og årsaker til sykefravær er komplekse, og blant annet har vi understreket at det per i dag ikke finnes tilstrekkelig kunnskap om de utfordringer som spesielt kjennetegner helse- og omsorgstjenesten og hvordan disse kan påvirke sykefravær og utstøting fra arbeidslivet. Det er dermed også vanskelig å avgjøre hvilke tiltak som bør iverksettes. Kunnskapen fra forsknings- og praksisfeltet som presenteres i rapporten danner grunnlag for å drøfte funnene om implementering og måloppnåelsen av redusert arbeidstid for seniorer i BhKF Hvordan har ordningen med redusert arbeidstid for seniorer vært iverksatt? Evalueringen viser at både ledelse og seniorene i stor grad er tilfredse med måten forsøket er implementert på, mens det er litt større variasjon blant øvrige ansatte. Sonelederne har fremhevet et godt samarbeid med både ledelsen og ansatte ved avslutningen av forsøket med 6-timers arbeidsdag og overgangen til RAFS. De aller fleste seniorene har valgt å ta ut hele fridager, og det ser ut til at dette henger sammen med hvorvidt de ansatte arbeider i par eller alene når de er hos brukerne. Det ser imidlertid ut til at det er variasjoner mellom sonene når det gjelder hvor mye seniorene er involvert i valg av fridag. Det synes dessuten som det ikke har vært gitt lik informasjon om mulige måter å ta ut arbeidstidsreduksjonen på i de ulike sonene. Eksempelvis er det ikke alle seniorene som har fått informasjon om at det kan være mulig å ta ut hele uker fri for bestemte stillingsstørrelser som en del av ordningen med RAFS. 1 På den ene siden kan det argumenteres for at hvilken dag i uken seniorene får fri eller hvilken form for arbeidstidsreduksjon den enkelte får ikke trenger å ha særlig stor betydning. På den andre siden er det et poeng at seniorene selv får delta i diskusjonen rundt hvilke dag og løsninger som passer best for dem, og at de får et likt tilbud uavhengig av sonetilhørighet. Grunnen er at ordningen må oppfattes som attraktiv for den enkelte, og at seniorene da vil være mer tilfredse med ordningen de ender opp med. Den overordnede problemstillingen er hvordan en skal prioritere mellom hensynet til den enkelte seniors ønske på den ene siden, og hensynet til å få organisert arbeidet på en hensiktsmessig måte i den enkelte sone på den andre siden. Problemstillingen må besvares med en vurdering av hvordan en best realiserer de ønskede effekter av tiltaket, nemlig at seniorene ønsker og kan stå lenger i arbeidet, og at KF et reduserer sine kostnader ved ikke å miste den arbeidskraft og kompetanse som seniorene besitter. Videre viser evalueringen at seniorenes arbeidstidsreduksjon ikke har ført til opprettelse av flere stillinger eller hatt særlig konsekvenser for utvikling i stillingsbrøker. Det er variasjoner i hvor tilfredse de ansatte er med implementeringen av forsøket, og noe kan trolig forklares med at i noen bydeler opplevde nær en tredjedel av øvrige ansatte at ordningen medførte merarbeid for dem ved målepunktet i mars En annen mulig årsak er en opplevelse av at ordningen fører til økt bruk av innleide vikarer, og dette oppleves belastende fordi det er utskiftning i vikarene som brukes og de ansatte må gjerne lære opp vikarene i tillegg til øvrige arbeidsoppgaver Analysere resultater /måloppnåelse av RAFS Ordningen med redusert arbeidstid for arbeidstakere over 60 år i BhKF er primært et tiltak hvor hovedformålet er å få seniorer til å stå lenger i arbeid ved å tilrettelegge for at de skal trives og mestre å gjennomføre arbeidsoppgavene sine selv om de kan ha mindre energi og flere helseplager enn yngre arbeidstakere. Det vil være økonomisk gunstig både for arbeidstaker og arbeidsgiver om en lykkes med dette. Relevant forskning og praksis viser imidlertid at det er en rekke forhold som påvirker eldre arbeidstakeres beslutning om pensjonstidspunkt, hvorav en del vil være individuelle. Denne kunnskapen integreres i vurderingene som presenteres i de påfølgende avsnittene. I hvilken grad lykkes ordningen med RAFS i BhKF å utsette pensjoneringstidspunkt for eldre ansatte? Årsakene til at den enkelte velger å pensjonere seg er komplekse, og mangelen på en kontrollgruppe gjør at det er vanskelig å gi et helt entydig svar på hvorvidt redusert arbeidstid har medført at de ansatte har stått lenger i arbeid. Resultatene tyder likevel på at det er flere yngre som går av med pensjon nå enn tidligere, til tross for at de i flere år har hatt ordninger med redusert 1 Direktør for BhKf bistod sonelederne med omorganiseringen av arbeidslistene ved å lage en mal for en fem ukers rotasjonsplan, med forslag om hvordan seniorene kunne ta ut arbeidstidsreduksjonen ut fra ulike stillingshjemler.

6 3 arbeidstid. Imidlertid dreier dette seg i stor grad om uførepensjon/ maksdato. Evalueringen gir likevel ikke svar på om redusert arbeidstid eventuelt har utsatt disse ansattes pensjoneringstidspunkt. Uansett må dette ses i sammenheng med det høye langtidsfraværet i BhKF, og en kan spørre om redusert arbeidstid vil føre til at seniorene står lengre i arbeid dersom ikke sykefraværet, og da særlig langtidsfraværet, reduseres. På den annen side tyder funnene fra spørreundersøkelsen og de kvalitative intervjuene på at både ansatte over og under 60 år har tiltro til at redusert arbeidstid bidrar til at seniorene står lenger i arbeid. Den enkeltes årsaker til å gå av med pensjon er imidlertid komplekse, og i evalueringens kvalitative funn kom det frem at sammen med betraktningene rundt muligheten til å kombinere det å stå i jobb med mer fritid, er de økonomiske betraktningene rundt egen avgang en avgjørende faktor for seniorer i BhKF. Antallet seniorer som går av med AFP før fylte 65 år har imidlertid ikke økt siden før BhKF innførte ordninger med arbeidstidsreduksjon i mai 2007, og det er ikke urimelig å tro at redusert arbeidstid har bidratt til at seniorer som ikke har høyt sykefravær velger å stå lenger i arbeid enn de ellers ville ha gjort. Hvilken virkning har ordningen med RAFS i BhKF hatt som et arbeidsmiljøtiltak? Både kvantitative og kvalitative funn i evalueringen tyder på at det er redusert arbeidstid for seniorer påvirker deres trivsel, motivasjon og ønske om å jobbe i stor grad. Seniorene selv fremhever at den reduserte arbeidstiden gir dem overskudd og motivasjon i arbeidet. Dette behovet begrunner de både med at arbeidet er fysisk og psykisk belastende og at effektivitetskravene oppleves som høye, og at dette er mer krevende å mestre i høy alder. Ses dette i sammenheng med RAFS påvirkning på pensjoneringstidspunkt, styrkes argumentet om at ordningen påvirker den enkeltes betraktninger i positiv retning. Funnene tyder også på at den generelle trivselen og arbeidsmiljøet er påvirket i positiv retning av de tiltak som er iverksatt de siste årene. Mange ansatte mener også at BhKF har et godt omdømme blant brukere og publikum forøvrig, men færre mener at dette henger sammen med redusert arbeidstid for seniorer. Resultatene ser ut til å samsvare godt med medarbeiderundersøkelsen fra 2010, der tilfredsheten var størst når det gjelder samarbeid og trivsel med kollegaer. Hvilken virkning har ordningen med RAFS i BhKF hatt som et sykefraværstiltak? Et klart flertall av våre informanter/respondenter fremhever at sykefraværet i BhKF ikke skyldes forhold ved arbeidsplassen. Blant så vel soneledere, som seniorer synes det å være enighet om at RAFS ikke har påvirket sykefraværet til seniorene i noe nevneverdig grad. Det skal likevel fremheves at både blant de ansatte som inngår i forsøket med RAFS og de som ikke gjør det, er flertallet av den formening at RAFS på sikt vil kunne gi resultater i form av mindre sykdom og belastningsskader. I evalueringen har vi sett at den spesifikke statistikken for forsøksperioden (juli 2009-ultimo desember 2010) viser at det ikke har forekommet en positiv sykefraværsutvikling for de som er omfattet av RAFS. Tallene indikerer at forsøkets intensjon om å bidra til redusert sykefravær ikke innfris. Det er imidlertid nødvendig å understreke at dataene tilgjengelig for analysen er fra en så kort periode at vi ikke kan trekke bastante konklusjoner. Tallene fra foregående år viser, imidlertid, at ansatte over 60 år nå ligger på et mer stabilt og lavere sykefraværsnivå sammenlignet med ansatte år og øvrige ansatte i BhKF. Det er en rekke faktorer som påvirker sykefraværsnivået i BhKF, og vi har derfor ikke funnet grunnlag for å konkludere med at RAFS har hatt en positiv virkning. På samme tid finner vi det nødvendig å understreke at vi heller ikke har grunnlag avslå at RAFS ikke har hatt eller i fremtiden vil kunne virke positivt på sykefraværsutviklingen. Hvilke kostnader er forbundet med ordningen med RAFS i BhKF? Analysen av virkningen av RAFS på forholdene som er diskutert ovenfor, danner grunnlag for en vurdering av de faktiske kostnader forbundet med RAFS sett opp mot mulige økonomiske og kvalitative gevinster av ordningen. En mulig sykefraværsreduksjon ville kunne ha medført en innsparing. Den samlede sykefraværsutviklingen i KF et viser imidlertid at det ikke har forekommet en slik reduksjon. En annen potensiell økonomisk innsparing vil kunne komme som følge av økt effektivitet. De økonomiske gevinstene ved høyere effektivitet ligger først og fremst i at behovet for bemanning og vikarhjelp minskes ettersom effektiviteten økes. KF et samlet sett når sitt oppsatte mål på 65 % effektivitet/brukerrettet tid, men en ytterligere økning synes ikke sannsynlig. Dermed kan en økning i effektiviteten alene trolig ikke komme opp på et nivå som i betydelig grad letter den økonomiske byrden ved å fortsette med denne arbeidstidsordningen.

7 4 Funn i evalueringen viser at den langsiktige bæredyktigheten til en ordning med redusert arbeidstid for seniorer i BhKF avhenger av en rekke faktorer. Særlig kan det nevnes at positive resultater når det gjelder å holde seniorer lengre i arbeid vil kunne medføre en betydelig økonomisk gevinst, både for arbeidsgiver og for samfunnet for øvrig. I tråd med tilbakemeldingene fra våre respondenter kan det synes som om et slikt resultat er en realistisk mulighet. Øvrige data indikerer dessuten at det kan være en svak positiv sammenheng mellom de to forsøkene med arbeidstidsreduksjon, 6-timersdag og RAFS, og at flere eldre ansatte i BhKF står lengre i arbeid. Likevel er det de kvalitative gevinstene av slike arbeidstidsordninger som er mest fremtredende. En videreføring av ordningen vil måtte forutsette en villighet til å dekke de økte kostnadene over en langsiktig periode, basert på positive resultater innenfor andre områder.

8 5 2. INNSPILL TIL VIDERE VURDERINGER Basert på våre funn i evalueringen ønsker Rambøll å gi noen innspill til videre vurderinger av ordningen med redusert arbeidstid for seniorer. Rambøll anser det som hensiktsmessig at Bergen kommune gjennom i sær forsøket med 6- timers arbeidsdag, Nærværsprosjektet og forsøket med RAFS nå har testet ut hvordan man kan utvikle og iverksette tiltak som bidrar til at eldre ansatte står lenger i arbeid, til økt trivsel og bedre arbeidsmiljø, og til reduksjon i sykefraværet i BhKF. Spørsmålet er hvilken virkning disse tiltakene faktisk har hatt. Våre funn viser at forsøket med arbeidstidsreduksjon for arbeidstakere over 60 år har opplevde kvalitative resultater for seniorene, og at dette også påpekes av yngre ansatte som ikke deltar i forsøket. Når det gjelder kvantitative resultater i form av sykefraværsreduksjon eller utsetting av pensjoneringstidspunkt, er virkningen av RAFS mer usikker. Som vi har sett, har det ikke har forekommet en positiv sykefraværsutvikling i løpet av forsøksperioden for personene som har inngått i forsøket. Våre funn viser at det er til dels store variasjoner i sykefraværsnivået i BhKF mellom og innad i de ulike aldersgruppene. I følge våre informanter er en stor del av sykefraværet ikke relatert til forhold ved arbeidsplassen. Det er en rekke forhold som medvirker til det høye sykefraværet i BhKF, og det er vanskelig å isolere noe virkning av enkeltiltak. Utfordringene knyttet til sykefravær i BhKF er store, både isolert sett og sammenlignet med nasjonale sykefraværstall og tall fra Bergen kommune forøvrig. Videre arbeid for å finne årsakssammenhenger som kan bidra til sykefraværsreduksjon bør være en prioritert oppgave for foretaket. Tettere dialog med den enkelte vil kunne være en mulig innfallsvinkel til dette. Videre er det også knyttet usikkerhet til hvorvidt arbeidstidsreduksjonen har ført til at ansatte utsetter pensjoneringstidspunktet, men analyser av tallene og de opplevde kvalitative resultatene antyder at arbeidstidsreduksjon kan ha en effekt på pensjoneringstidspunkt. Basert på evalueringens funn, ønsker Rambøll å gi BhKF følgende innspill til videre vurdering av tiltak: Tatt i betraktning at en stor andel av de ansatte i BhKF er 50 år eller eldre, vil videre satsning på seniortiltak være hensiktsmessig. Forskning og erfaring fra andre kommuner viser gode erfaringer med å tilby en større meny av tiltak og en høy grad av individuell tilpasning. Dette vil også være hensiktsmessig å vurdere i BhKF. I den sammenheng kan vi se for oss følgende scenarier for seniortiltak i BhKF: En videreføring av RAFS i nåværende form. Kjente kvalitative resultater må da vurderes opp i mot kostnader forbundet med tiltaket, samt usikre resultater når det gjelder pensjonsalder og sykefravær. Opprette en meny av tiltak for seniorer som er individuelt tilpasset. Dette kan optimalisere gevinsten for KF et ved at den enkeltes kapasitet til å arbeide utnyttes, samtidig som kostnadene ved alternative tiltak er lavere enn arbeidstidsreduksjon for samtlige seniorer. Avslutte RAFS uten å iverksette nye tiltak. Det er en rekke mulige kostnader knyttet til dette. En mulig kostnad vil være at seniorer som i løpet av de siste fire år har hatt redusert arbeidstid vil redusere sin stillingsprosent eller velge å gå av med pensjon. En annen mulig kostnad vil være negative konsekvenser når det gjelder trivsel, arbeidsmiljø og misnøye. En tredje kostnad vil kunne være økt sykefravær som følge av økt slitasje.