ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Fredrikstad kommune
Innhold Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Fredrikstad kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 2.3 Om tilsynsrapporten... 5 3. Kommunens godkjenning av barnehager... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Frist for retting av lovbrudd... 9 Vedlegg 1:... 11 Oversikt over mottatt dokumentasjon... 11 Vedlegg 2:... 12 Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet... 12
Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Fredrikstad kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen godkjenner barnehagene i kommunen, jf. barnehageloven 10 og 11. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjøres ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon fra Fredrikstad kommune og fra fem barnehager i kommunen. Videre har Fylkesmannen intervjuet personer fra kommunen og to av barnehagene. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport, og har kommentert denne. Fylkesmannen har i tilsynsrapporten konkludert med to lovbrudd. 1. Fredrikstad kommune skal godkjenne barnehager i henhold til gjeldende regelverk, jf barnehageloven 10. a. Fredrikstad kommune må sørge for at kommunens vurderinger av egnethet fremkommer skriftlig av kommunens godkjenninger 2. Fredrikstad kommune skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf barnehageloven 8. a. Fredrikstad kommune må sørge for at barnehagene må være godkjent før driften settes i gang Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av de ulovlige forholdene. Kommunens frist for retting er 01.09.14. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting.
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 07.02.14 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens plikt til å godkjenne barnehager i Fredrikstad kommune. I denne tilsynsrapporten er det gitt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 01.09.14. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Østfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Fredrikstad kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Tilsynet omfatter temaet: Kommunens overholdelse av barnehageloven 10 om godkjenning, jf 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning Kommunens overholdelse av barnehageloven 11 om familiebarnehager og tilhørende Forskrift om familiebarnehager, jf 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Det er kommunen som sitter med hovedansvaret for at det etableres barnehager som oppfyller kravene i regelverket og som sikrer barna et likeverdig pedagogisk tilbud. Barnehager skal godkjennes av kommunen før virksomheten kan settes i gang. Kommunen skal allerede i etableringsfasen se til at barnehagelovens krav vil bli fulgt og at det for øvrig legges opp til en forsvarlig virksomhet.
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Tilsynets gang Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn oversikt over nye og endrede godkjenninger, datert 07.02.14 Dokumentasjon mottatt13.02.14 Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 25.02.14 Dokumentasjon mottatt 11.03.14 Brev med dagsorden for tilsynet, datert 14.03.14. Åpningsmøte og intervjuer 25.03.14. Varsel om vedtak og foreløpig rapport 31.03.14. Sluttmøte 02.04.14. Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 30.04.14 Endelig rapport med frist for retting 01.09.14 Avslutning av tilsyn evt. pålegg om retting 2.3 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 01.09.14. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil være et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Kommunens godkjenning av barnehager 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning lyder: Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer b) og antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og
c) virksomheten utføres mot godtgjøring Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. I departementets merknader til barnehageloven 6 andre ledd står det at bestemmelsen slår fast at den endelige godkjenningen må foreligge før driften settes i gang. Endelig godkjenning kan gis når alle krav satt i barnehageloven og annet regelverk er oppfylt. Barnehageloven 10 om godkjenning lyder: Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1 og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd, og har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10 og 11. I merknader fra Ot.prp nr 72( 2004-2005) til 10 første ledd fastslås det at kommunen er godkjenningsmyndighet. Kommunen skal ved behandlingen av søknad om godkjenning foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Barnehagens fysiske rammer, dvs. lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Av 1, 1a og 2 framgår det at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Dette medfører krav til utforming, innhold og bemanning. Bemanningsplanen må vise at driften vil bli forsvarlig og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Det må framgå skriftlig at de hensyn som skal sikre barn et godt og forsvarlig barnehagetilbud er vurdert. På denne måten vil barnehagemyndigheten ha dokumentert de vurderingene som er gjort. Dette er viktig informasjon for barnehageeier, og et viktig grunnlag for kommunen ved senere arbeid, for eksempel i forbindelse med tilsyn. Barnehageloven 19 og forskrift 16. desember 2005 om politiattest i henhold til barnehageloven har regler om krav til tilfredsstillende politiattest. Det stilles krav om tilfredsstillende politiattest både fra personer som skal arbeide i barnehagen og fra andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen. Etter forskrift om politiattest 2 første ledd skal ikke attesten være eldre enn tre måneder. For å sikre at barnehageeier som selv skal arbeide i barnehagen ikke er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn er kommunen som godkjenningsmyndighet gitt myndighet til å kontrollere at tilfredsstillende attest foreligger, jf. forskrift om politiattest 4 annet ledd. Det er et krav om at tilfredsstillende attest fra barnehageeier skal foreligge før godkjenning gis. Kommunen kan også kreve attest fra eier av barnehagens lokaler og familiemedlemmer som er hjemme i barnehagens åpningstid. Godkjenningsmyndigheten må sørge for å gjøre påtegning i sine papirer om at tilfredsstillende attest er levert og kontrollert, jf. forskrift om politiattest 4 fjerde ledd. Påtegningen skal av hensyn til notoritet og kontroll dateres og signeres. Kommunen skal videre nekte godkjenning avbarnehage dersom det ikke legges fram tilfredsstillende politiattest for eier eller familiemedlemmer, jf forskriften 6 andre ledd.
3.2 Fylkesmannens observasjoner Det framkommer av kommunens delegasjonsreglement og bekreftes av intervjuene at i Fredrikstad kommune er godkjenningsansvaret etter lov om barnehager delegert til kommunalsjef for utdanning og oppvekst, som igjen har videredelegert ansvaret til fagsjef barnehage. Fagsjefen har i sin stab ansatte som gjennomfører godkjenningene og fatter vedtak sammen med fagsjef barnehage. Det fremkommer av dokumentasjon at kommunen har en skriftlig rutine med beskrivelse av kommunens håndtering av søknader om godkjenning. Rutinen gjennomgår punkt for punkt hvilke plikter kommunen og søker har ved godkjenning av nye og eksisterende barnehager. I rutinen er det beskrevet hvilke type vurderinger og dokumentasjon som må ligge til grunn før et vedtak fattes. Det fremkommer av intervju at godkjenningsprosessen ofte starter med en henvendelse fra eier av en barnehage som ønsker å etablere seg i kommunen. Kommunen orienterer da om hvilke krav som ligger til grunn for en godkjenning, samt informerer om eventuell kommunal finansiering av driften. Videre er brann, arbeidstilsyn og miljørettet helsevern med videre i prosessen. Kommunen opplyser at de har et tett samarbeid med miljørettet helsevern. De har samme arkiv-mappe som miljørettet helsevern og ser hverandres oppfølging av vilkår etc. Kommunen opplyser at de vurderer andre myndigheters krav og at dette står i vedtakene om godkjenning. Det fremkommer av kommunens rutine for godkjenning at kommunen skal foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1og 2 om barnehagens formål og innhold. I vedtak om godkjenning skriver kommunen ok under punktet barnehagens formål og innhold. Kommunen opplyser at ok betyr at vurderingen er gjort og funnet i orden. Kommunen skriver ikke konkret hva som er vurdert, men kommunen opplyser at dette vil fremkomme i skissene til årsplan som kommunen mottar som dokumentasjon før godkjenning. Kommunen opplyser videre at vurderinger tas opp i fagmøter de har regelmessig og at disse kan fremkomme av møtereferatene. Når det gjelder godkjenning av familiebarnehager står det beskrevet i rutinen at kommunen skal godkjenne organiseringen. Det fremkommer av intervju at det er en skrivefeil i rutinen og at den skal beskrive at kommunen skal godkjenne både organisering og egnethet. Videre skal avdeling for miljø og landbruk godkjenne det enkelte hjem og eventuelle baselokaler etter forskrift om miljørettet helsevern. Kommunen legger vekt på at familiebarnehager samarbeider med andre barnehager og følger opp at de har tilstrekkelig med veiledning fra førskolelærer. Ved godkjenning av barnehager skriver kommunen vedtak i form av et brev og fyller ut skjema F- 4198 B fra Kunnskapsdepartementet. Både brev og skjema sendes barnehagen, og er ikke alltid skrevet på samme dato. Det fremkommer av dokumentasjon at en av barnehagene har godkjenningsvedtak som er datert i november 2013, men at oppstarten var i august 2013. Det fremkommer av intervju at kommunen var på befaring før barnehagen startet og at de var med i prosessen underveis. Imidlertid ble ikke ferdigbefaring og vedtak fattet før på et senere tidspunkt. Videre er det en annen barnehage hvor kun skjema er fylt ut ved oppstart i august 2013 og vedtak i brevform er fattet i november 2013 og mars 2014. Kommunen skriver i sin tilbakemelding på foreløpig rapport at de vil lage en ny rutine som sikrer godkjenning før driften settes i gang.
I rutinen for godkjenning står det beskrevet at kommunen skal kontrollere at tilfredsstillende politiattest skal foreligge før godkjenning. Videre at det skal lages en rutine for notoritet og kontroll som dateres og signeres. I kommunens vedtak om godkjenning er politiattest et punkt hvor kommunen skriver ok der de anser at dette er i orden. I to av vedtakene om godkjenning står det at dokumentasjon på politiattest skal ettersendes. I ett vedtak står det at politiattesten er for gammel, og at ny politiattest for eier skal ettersendes. Det fremkommer av intervju at kommunen nå har laget et system for å notere seg at politiattester er levert. Dette har det ikke vært klare rutiner på tidligere. Kommunen skriver nå en merknad på saken i saksbehandlingssystemet Ephorte om at politiattest fra barnehageeier er levert. Fredrikstad kommune dokumenterte i tilbakemelding på foreløpig rapport datert 23.04.14 at de tre nevnte barnehagene hadde levert tilfredsstillende politiattest før godkjenning. Kommunen har også utearbeidet en rutine på området politiattest for å sikre en helhetlig forståelse. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Barnehageloven 10 slår fast at kommunen ved behandling av søknad om godkjenning skal foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Av disse bestemmelsene framgår det blant annet at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Dette medfører krav til utforming, innhold og bemanning. Det fremkom av intervjuene at kommunen tar disse vurderingene opp i fagmøter og at de kan fremkomme av møtereferatene. Videre at kommunen mener at ok i vedtakene betyr at vurderingen er gjort og funnet i orden. Kommunen skriver ikke konkret hva som er vurdert, men de opplyser at dette vil fremkomme i skissene til årsplan som kommunen mottar som dokumentasjon før godkjenning. Fylkesmannen har fått ettersendt referat fra fagmøtene og sett på disse opp mot kravet om vurderinger etter barnehageloven 10. Det er et krav om at vurderinger som ligger til grunn for kommunens godkjenninger må foreligge skriftlig hos kommunen. Et slikt krav utledes av de kravene som stilles til vurdering i barnehageloven 10 og 11 sammenholdt med kravet til etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling. Det vil ikke være mulig å sikre en etterprøvbar og forsvarlig behandling av godkjenningssøknadene uten at vurderingene nedtegnes skriftlig. Etter Fylkesmannens vurdering tilfredsstiller ikke vedtak eller referat fra fagmøter kravene om skriftlig vurdering av de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Kommunen skriver i tilbakemelding på foreløpig rapport at de vil tydeliggjøre beskrivelser av formål og innhold, barnehagens fysiske rom, lokaler og uteområder, utforming og rammeplanens krav til innhold og legger ved vedtaks-malen som eksempel. Fylkesmannen ser av dette hva kommunen vil vurdere konkret ved godkjenning av ny eller endret barnehage. Kommunen må videre sørge for å nedtegne skriftlig hvilke vurderinger som faktisk er gjort i hver enkelt godkjenning. I forskrift om politiattest fremkommer det at kommunen ved godkjenning av privat barnehage skal påse at det foreligger tilfredsstillende politiattest for eier. Dette gjelder der eier selv skal arbeide i eller av andre grunner oppholder seg regelmessig i barnehagen. Kommunen kan også kreve politiattest fra eier av barnehagens lokaler eller fra familiemedlemmer som er tilstede i barnehagens åpningstid. I merknader til forskrift om politiattest 4 andre ledd står det at tilfredsstillende politiattest skal foreligge før godkjenning gis. I to av vedtakene der barnehagene godkjennes står det at dokumentasjon på politiattest skal ettersendes. I ett vedtak
står det at politiattesten er for gammel, og at ny politiattest for eier skal ettersendes. Ved utarbeidelse av foreløpig tilsynsrapport vurderte Fylkesmannens at dette var i strid med barnehageloven da man ikke hadde sett og vurdert politiattestene før godkjenning 10, jf forskrift om politiattest 4 andre ledd og 6 andre ledd. Kommunen dokumenterte imidlertid i tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport at tilfredsstillende politiattest var levert før godkjenning. Fylkesmannen vurderer dermed at kommunen har en praksis som er i tråd med regelverket når det gjelder politiattester ved godkjenning. Barnehageloven 6 annet ledd slår fast at den endelige godkjenningen må foreligge før driften settes i gang. Dette innebærer at kommunens godkjenningsvedtak må fattes før barnehagen åpner for barna. Fredrikstad kommune har i ett vedtak gitt godkjenning 3 måneder etter at barnehagen startet opp etter påbygg og rehabilitering. Videre er det i ett tilfelle kun gitt godkjenning i form av skjema, mens resten av vedtaket kom på et senere tidspunkt. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har oppfylt sine plikter som barnehagemyndighet etter barnehageloven 8 når det gjelder å påse at barnehagene er godkjent før driften settes i gang. 3.3 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det som er sagt over, anser Fylkesmannen at Fredrikstad kommune ikke oppfyller barnehagelovens krav når de godkjenner barnehager. Videre vurderer Fylkesmannen at kommunen ikke oppfyller kravene til myndighetsutøvelse etter barnehageloven 8 når det gjelder å påse at barnehagene er godkjent før driften settes i gang 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten får Fredrikstad kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 01.09.14. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil være et om enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18.
Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1 Fredrikstad kommune skal godkjenne barnehager i henhold til gjeldende regelverk, jf barnehageloven 10. a) Fredrikstad kommune må sørge for at kommunens vurderinger av egnethet fremkommer skriftlig av kommunens godkjenninger 2 Fredrikstad kommune skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf barnehageloven 8. a) Fredrikstad kommune må sørge for at barnehagene må være godkjent før driften settes i gang Tilsynsleder revisor revisor
Vedlegg 1: Oversikt over mottatt dokumentasjon Dokumentasjon mottatt før tilsyn: Oversikt over endringer og godkjenninger på barnehager i Fredrikstad kommune Delegasjonsreglement Administrative fullmakter Rutinebeskrivelse - godkjenning etter lov om barnehage Fredrikstad kommune UO Årsrapport 2012 Fredrikstad kommune UO Budsjett 2014, Handlingsplan 2014-2017 Dokumentasjon fra Leie barnehage Dokumentasjon fra Gråtass barnehage avd. Fagen Dokumentasjon fra Nabbetorp barnehage Dokumentasjon fra Glombo barnehage Dokumentasjon fra Oksviken familiebarnehage Dokumentasjon mottatt under tilsynet: Vedtekter Glombo barnehage Vedtak om godkjenning Gråtass barnehage Ferdigattest Glombo barnehage Årsplan Glombo barnehage Søknadskjema - godkjenning av barnehage etter forskrift om miljørettet helsevern Ettersendt dokumentasjon, mottatt 26.05.14 Referat fra fagmøter datert 04.10.12, 30.10.12, 20.11.12, 05.03.13, 18.09.13 og 14.11.13 Dokumentasjon mottatt ved tilbakemelding på foreløpig rapport datert 23.04.14 Befaring ved Hundremeterskogen fam.bhg Politiattest ved Hundremeterskogen fam.bhg Tilbakemelding på politiattest ved Hundremeterskogen fam.bhg Godkjenning etter lov om barnehage ved Hundremeterskogen fam.bhg Politiattest ved Trosvikhagen familiebarnehage Tilbakemelding på politiattest ved Trosvikhagen familiebarnehage Endret godkjenning ved Trosvikhagen familiebarnehage Politiattest ved Oksviken familiebarnehage Politiattest 1 ved Oksviken familiebarnehage Politiattest 2 ved Oksviken familiebarnehage Vedtak om godkjenning etter lov om barnehage mal Rutine for politiattest (ettersendt 20.05.14)
Vedlegg 2: Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet Navn Tittel Intervju Åpningsmøte Sluttmøte Kari Sørum Kommunalsjef x x x Gunn Glad Fagsjef barnehage x x x Kjersti Johansen Spesialkonsulent x x x Helga Synnøve Kasene Spesialkonsulent x Anne Cecilie Andresen Spesialkonsulent x Jon Petter Andersen Eier Gråtass barnehage x x Christina Andersson Styrer Gråtass barnehage x x Laila Brith Josefsen Styrere Nabbetorp barnehage x x x