Svensken Klas Rosengren bestilte spansk vin på postordre.

Kommentar Anders Ulstein Hva betyr Rosengrendommen? Svensken Klas Rosengren bestilte spansk vin på postordre. I Sverige har ikke privatpersoner lov til dette. All spesialimport må skje via Systembolaget og alle som importerer må betale svenske avgifter. Rosengrens vin ble beslaglagt av tollen og Rosengren ble dømt. Han anket saken som til sist havnet i EF-domstolen i 2004. 5. juni i år kom den endelige dommen fra Luxembourg som overraskende for mange gir Rosengren rett. Denne dommen vil nå gi svenske borgere anledning til å importere alkohol fra EU-land uten selv å reise. Men, og dette er det sentrale, det må betales svenske avgifter nå som før. Selv om Norge tradisjonelt legger stor vekt på at det ikke er en automatikk i dette, så er det sannsynlig at vi vil måtte tilpasse også den norske importordningen for private. Så hva betyr dette for alkoholpolitikken? Står barbarene ved porten igjen? Dersom myndighetene klarer å sikre at avgiftene blir betalt, vil ikke distansehandel kunne konkurrere med Systembolaget på pris. Finansdepartementet og deres tollere har allerede skaffet seg svenske kundelister fra flere postordreselskaper ved hjelp av sine kolleger i andre EU-land. Internetthandel vil ikke være en frisone. Med en norsk avgift på kr 33 pluss frakt vil en flaske vin ikke kunne bli vesentlig billigere på internett enn på Vinmonopolet. Det er ikke bare nordiske finansdepartement som er opptatt av avgifter. De årlige britiske avgiftsinntektene fra alkohol og tobakk er ca 175 mrd norske kroner. Frankrikes avgiftsinntekter på tobakk er også enorme. EU domstolen verken kan eller vil utfordre medlemslandenes på dette. Eneste området der Europakommisjonen kan utfordre oss er på avgiftsdiskriminering mellom ulike produkter som øl og vin, men det er ikke relevant i denne sammenhengen. N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4 419

Rosengrendommen vil derfor skape et tilbud for de få spesielt interesserte og alkoholpolitisk vil det bety lite eller ingenting. Systembolaget er tross alt en av Europas aller største aktører som til og med ikke setter markedspris og som ikke skal tjene penger. I teorien er det vanskelig å tenke seg at noen private selskaper skal kunne klare konkurransen. Det eneste privatpersoner vil kunne kjøpe billigere er bordvin men slik billigvin finnes det ikke et marked for i Norden. Jo høyere i kvalitet en kommer på Systembolaget, jo relativt billigere blir vinen for kunden siden monopolene ikke setter markedspris. Selv om Rosengrendommen i realiteten ikke kan bety så mye for alkoholpolitikken så lenge avgiftspolitikken ligger fast og det gjør den så har den fått relativt mye oppmerksomhet. Det er ikke så rart, selvsagt, siden dommene fra EF-retten har hatt en avgjørende betydning for nordisk kontrollpolitikk. Det er derfor interessant å se nøyere på om dommen representerer et brudd eller en kontinuitet i forhold til tidligere rettspraksis. Jeg konkluderer med at dommen ikke representerer en svekkelse av rettspraksis på alkoholområdet, tvert om er den en logisk videreføring. Nødvendige tilpasninger i Sverige kan skje uten særlig tap av alkoholpolitisk kontroll. Brudd I fjor vår annullerte domstolen en uttalelse fra domstolens første generaladvokat i Rosengrensaken og startet saksbehandlingen på nytt med den begrunnelse at den så langt fulgte feil prosedyre. Domstolens president mente saken var prinsipiell og derfor måtte vurderes i et større format. Generaladvokatens opinion den gangen støttet Sverige og Systembolaget. Den nye generaladvokaten kom til samme konklusjon. Dommen nå i mai var derfor noe overraskende. Den ser ut til å avvise den svenske begrunnelsen ganske kontant og legger i stedet stor vekt på prinsipielle sider ved EF-retten. Dermed viser dommen liten forståelse for Sveriges behov for å utforme alkoholpolitikken selv. Domstolen kan allerede i fjor vår ha ønsket å markere en annen holdning til alkoholmonopolene. Dette kan ha vært bakgrunnen for beslutningen om å endre prosedyre. Når dommen til sist blir så entydig kan det gi grunnlag for å mene at denne sakens dreining ikke er enkeltstående eller prosedural, men signaliserer en kursendring. Årsakene kan vi så langt kun spekulere i, men en bekymring som har vært hørt i flere år fra enkelte hold er at det gradvis har skjedd en endring av sammensetningen av dommer-kollegiet. I dag er det færre generalister og flere med en ensidig merkantil bakgrunn. Det har også vært nevnt at dommerne som har kommet til kollegiet etter utvidelsen av EU spesielt har passet til denne beskrivelsen. Dersom dette er riktig, kan det som tidligere har vært en mindretallsposisjon i domstolen, nemlig en mer rettskonservativ og økonomisk liberal posisjon (som i Generaladvokatens uttalelse i Franzen-saken), nå være i ferd med å bli mer framtredende. En slik posisjon vil være opptatt av å bevare traktatens handelsmessige preg og uinteressert i å gi et rettsmessig grunnlag for nye politikkområder på EUnivå slik som innen helsepolitikken. Dersom denne saken er et tegn på en slik endring, så vil dette signalet fanges opp av Kommisjonen og andre aktører, og vi kan trolig vente oss nye saker som i verste fall kan gjenåpne tidligere spørsmål på blant 420 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

annet markedsføring og avgifter. Dette tror jeg ikke vil skje siden det her dreier seg om flere (og viktige) land og følsomme politikkområder (Frankrike, Storbritannia, fiskalpolitikk osv). Det som er mest sannsynlig, i dette scenariet, er at det igjen kan være Systembolaget som er mest utsatt. Det dreier seg i hovedsak kun om ett land; og det er en kjær prügelknaben. Men da overser en støtten Sverige tross alt har fra blant annet Frankrike i monopolsaken og fra Storbritannia i skattepolitikken. Domstolen ønsket at importforbudet for private ikke skulle vurderes i lys av artikkel 31 som åpner for handelsmonopoler som Systembolaget, men på basis av selve artikkel 28 om retten til fri handel og artikkel 30 som presiserer unntakene fra dette. Det vil si, domstolen ønsket en mer grunnleggende behandling. Svenskene derimot ønsket å skyve Systembolaget foran seg å si at importforbudet er nødvendig for monopolets funksjon. Dette kan være et tegn på at domstolen ønsker en mindre helhetlig og mer ortodoks forståelse av grunnlaget for slike monopoler. Det som taler mot en så pessimistisk fortolkning er, ved siden av det som følger under, at domstolen samtidig refererer til bredden av eksisterende rettspraksis som støtter en aktiv alkoholpolitikk ( It is settled case-law that the health and life of humans rank foremost among the assets or interests protected by Article 30 EC and it is for the Member States, within the limits imposed by the Treaty, to decide what degree of protection they wish to assure (see Case C 322/01 Deutscher Apothekerverband [2003] ECR I 14887, paragraph 103, and case-law cited) ). Det framheves blant annet at alderskontroll i høyeste grad er berettiget. It cannot be disputed that if the ban at issue in the main proceedings thus proves to be a means effectively of preventing younger persons from becoming purchasers of alcoholic beverages and therefore of reducing the risk of their becoming consumers of such beverages, it must be regarded as being justified in the light of the objective of protection of public health referred to in Article 30 EC. Et siste moment som taler mot en grunnleggende dreining er at domstolen ikke ser ut til å dreie mot mer rettsortodoksi og økonomisk liberalisme i andre sammenlignbare saker. Det ville vært noe dramatisk nytt dersom domstolen nå skulle ønske å avpolitisere seg. Så selv om dommerne nå kan være noe mer merkantile tyder ikke noe på at domstolens rolle i EU endrer seg i retning rettskonservatisme. Importmonopolet En annen fortolkning er at dommen er en naturlig oppfølgning av at importmonopolet ble avviklet for snart 15 år siden, og at en slik endring på importsiden ikke berører monopolets detaljmonopol og Franzen-dommen. Domstolen sier faktisk veldig klart og gjentagende at det ikke er Systembolagets eksistens det er noe galt med. Sverige argumenterte med at siden monopolet alt er sikret gjennom Franzén-saken, og siden det er det private importforbudet som er viktig for salgsmonopolets funksjon, måtte også privat import forbys for å sikre svensk alkoholpolitikk. Ut fra en slik forståelse måtte Sverige argumentere veldig godt for å vise at denne resten av importmonopol er nødvendig for å bevare detaljmonopolet og for å nå de samme målsetninger. Når domstolen så slår fast at forbudet ikke skal vurderes N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 421

opp mot artikkel 31 (handelsmonopoler) men artikkel 28 (handelshindringer), ble terskelen veldig høy for Sverige. Sverige forsøkte å begrunne importforbudet for private med hensynet til alderskontroll og totalkonsumet. Det var nok vanskelig å begrunne at dette skapte fundamentale problemer for Sverige. Alder kan kontrolleres ved både utlevering og bestilling, og prisnivået vil ikke generelt bli lavere. Ordningen vil likevel kunne misbrukes og det er forståelig at staten isolert sett ikke ønsket en ny arena som nå må underlegges kontroll. Skulle Sverige ha vunnet rettssaken tror jeg de måtte fått gehør for mer generelle og bredere hensyn som føre var-prinsippet, behovet for helhet og konsistens i politikken, implikasjoner for markedsføringsrestriksjonene osv. Men i rettspraksisen på alkohol finnes det ingen sterk presedens for slike brede hensyn. Dette er jo en av svakhetene til proporsjonalitetskravet, at det vanskelig anerkjenner annet enn kausale forhold. Kundevennlig En annen forståelse av dommen er at den er en konsekvens av kravet om at en monopolordning må være kundevennlig for på den måten å være ikke-diskriminerende. Franzén-saken, Gourmet-saken m.fl. har handlet om fri bevegelse av varer og tjenester sett fra produsentenes og selgernes side mens Rosengren-saken tar opp borgernes rettigheter. Men egentlig er dette to aspekter ved samme sak, nemlig kravet om ikke-diskriminering enten det er kommersielle aktører, produkter eller borgere. Særlig Kommisjonen argumenterte for mer kundevennlighet og at dagens bestillingsordning ved Systembolaget ikke var tilfredsstillende. Det var denne argumentasjonen som vant fram i retten. Rosengrens egne advokater argumenterte mer finurlig, nemlig at det egentlig ikke er snakk om et importforbud men et transport-forbud. Den enkelte har jo anledning til å selv importere så mye alkohol som man vil dersom en transporterer det selv. Rosengren beskrev da dette som et forbud mot å la andre transportere for seg. Dette var en aparte argumentasjon som domstolen heller ikke la vekt på. Systembolaget kan derfor ha gjort saken verre for seg ved angivelig å ha et lite kundevennlig system for bestilling. Retten skriver: the consumers involved must complete an order form in one of the monopoly s shops, return to sign that order when the supplier s offer has been accepted, and then collect the goods after they have been imported. Moreover, such an order is accepted only if it represents a minimum quantity of bottles to be imported. The consumer has no control over the conditions of transport or arrangements for the packaging of the beverages ordered and cannot choose the type of bottles he would like to order. I tillegg kommer en relativt stor administrasjonskostnad som kunden må betale. En slik praksis står i sterk kontrast til den nå etablerte kundevennlige detaljhandelen, selvbetjening ikke minst - og som i realiteten er en forutsetning for ikke bare folkelig og politisk støtte men trolig også EF-rettslig. Endringene som nylig er gjort i Systembolaget bedret ikke dette vesentlig. En kan spekulere i om det hadde endret saken dersom Systembolaget hadde hatt en moderne internettbasert bestillingsordning med stor valgfrihet og lav kostnad... 422 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

Rettsliggjøring Dommen er enda et uttrykk for en rettsliggjøring av politikken i EU. Dette er jo heller ikke noe nytt. På områder i EU der de har vedtatt få eller ingen regler, slik som på helsefeltet, kan rettsutviklingen utfordre nettopp det som medlemslandene har forsøkt å skjerme. Områder som helsepolitikken som er spesielt sensitive for medlemslandene og derfor i stor grad holdt utenfor det politiske samarbeidet i EU har derfor blitt relativt sett mer eksponert for EF-retten og dens domstoler. Dommene om grenseoverskridende pasientrettigheter er gode eksempler på dette. Det er også feilaktig å framstille rett og politikk som motstridende, slik en kan få inntrykk av. Domstolene dømmer jo på basis av de traktater og regelverk som regjeringene har vedtatt i fellesskap. Mange mener at domstolen tolker sitt mandat for langt: Et regelverk for økonomisk aktivitet skulle for eksempel ikke anvendes på helsepolitikken. Men det er nettopp det traktatendringen fra 1987 sier. Det er også tydelig fra EUs første traktat at medlemmene ønsket seg en ever closer union. EF-retten gjør derfor ikke annet enn det den er satt til, nemlig forvalte det indre markedet og konkurranseretten. Så kan man si at rettsliggjøringen er et nytt uttrykk for det demokratiske underskuddet i EU, og det er det noe i, men i virkeligheten er dette langt mer komplisert. For det første opererer domstolene innenfor en konstitusjonell ramme og politikerne har derfor muligheter til å respondere politisk. Ideelt så skulle endringer i alkoholpolitikken skje gjennom en politisk prosess. Men en slik prosess på EU-nivå i alkoholpolitikken er en lang prosess, og det vil kunne gå flere tiår før det finnes en politisk enighet om en svensk alkoholpolitikk. Trolig vil det aldri skje. Så kunne en si at Sverige burde få bestemme selv. Til sist må en huske at det ofte finnes en overraskende grad av samsvar mellom politiske og rettslige prosesser i EU. Og dette er ikke tilfeldig. I Franzén-dommen var både Kommisjonen og land som Frankrike til sist på Sveriges side. Det er ikke tilfeldig at EF-domstolens vurdering i Loi Evin-saken er senere enn Gourmet-saken. Loi Evin-dommen fra 2004 var mer alkoholpolitisk sensitiv enn Gourmet fra mars 2001. Gourmet ble behandlet før Ministerrådets vedtak fra juni 2001 om behovet for en alkoholstrategi i EU og Anbefalingen om ungdom og alkohol som hadde markedsføring som sitt hovedfokus. Loi Evin gjaldt derfor ikke bare ett langt større og viktigere land enn Sverige, men den kom på et tidspunkt da den alkoholpolitiske debatten i EU var langt mer omfattende. Vi bør derfor snakke like mye om en politisering av EF-retten som en rettsliggjøring av politikken. Integrerende eller fragmenterende? Det er hevdet av flere at EF-retten både har en fragmenterende og integrerende effekt (bl.a den norske forskeren Trygve Ugland). Den er fragmenterende i det at den i liten grad ser horisontalt på viktigheten av at flere tiltak virker sammen i en helhetlig og langsiktig politikk. Effektiviteten til et monopol er blant annet avhengig av tiltak innen toll og politi, eller informasjonskampanjer og annen skjenke- og salgspolitikk. På den andre siden er EFretten integrerende i det at den krever at et restriktivt virkemiddel virkelig er restriktivt og berettiget, og ikke en favorisering N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 423

av kommersielle interesser enten det er statlige eller private. Dette absolutte kravet kan ha ført til at noen av de restriktive virkemidlene som man i dag bruker har en tydeligere helseprofil enn det som ellers ville vært tilfelle. På avgiftssiden er dette svært tydelig. Avgifter som hadde den åpenbare hensikt å beskytte nasjonale produkter er fjernet. Avgiftenes profil i dag må derfor forankres i en mer nøytral fiskal begrunnelse og i hensynet til folkehelsa. En kan gjøre et tilsvarende resonnement rundt detaljmonopolene. De kommersielle trekkene må fjernes eller tones ned, mens det helsemessige trekkes fram av den enkle grunn at dette er det eneste som rettferdiggjør dets eksistens. Saken er også et eksempel på at en tilpasning til EF-rettens prinsipper om ikke-diskriminering fører til et behov for å styrke kontrolltiltakene. Oppløsning av monopolene og den norske rusbrusdommen er eksempel på dette. Ulempene dette medfører er ikke store nok til å begrunne et unntak. Vi vet ennå ikke hvordan Sverige og eventuelt Norge vil følge opp Rosengrendommen i praksis. Selv om dommen tilsynelatende er en seier for en liberal samfunnsoppfatning så vil konsekvensene også være et nederlag. Kontrollfunksjoner vil trolig styrkes og utvikles, og mer regelverk vil bli produsert. Dette er ikke et skritt mot nattvekterstaten. Konklusjoner Sverige argumenterte med at forbudet var en nødvendig del av monopolets funksjon. De satset dermed på at en formålspreget lovfortolkning i Franzén-saken igjen skulle hjelpe dem. En mulig grunnleggende erfaring fra Rosengren-saken er derfor at selv om en har bred støtte for å anvende en formålspreget lovfortolkning i EF-retten, og ofte romslig sådan, så kunne ikke en slik forståelse anvendes utenfor sakens fakta. Med andre ord, Franzèn dommen gir Sverige rett til et detaljmonopol for alkohol for å begrense alkoholrelaterte problemer i samfunnet. Dommen kan ikke brukes rettslig ut over dette. Domstolen kan ha oppfattet svenskenes bruk av Franzèn-dommen i forsvaret av forbudet mot privat-import som et forsøk på reversere dommene fra 1995 om importmonopolene som førte til avvikling. Interessant nok forsøker nå Rosengren seg på det samme. Han har selv allerede antydet at han vil bruke denne dommen som en plattform for å reise en ny sak om avgiftene. Lykke til, der kommer han ingen vei. Vi kan derfor ikke konkludere med at vi nå ser et linjeskifte i domstolen. Det er helt andre forhold som er avgjørende i denne saken. Det er veldig uheldig å konkludere for tidlig, slik en ofte har for vane i det politiske liv. I all hovedsak peker Rosengrendommen i retning av kontinuitet. Den bekrefter opphevelsen av importforbudet, og den bekrefter berettigelsen til detaljmonopolet. Dommen er derfor enda en sten i byggverket som styrker Systembolagets framtid, selv om noen framstiller det som det motsatte. Anders Ulstein, chef för den internationella avdelningen, Actis Actis Rusfeltets samarbeidsorgan Torggata 1, 0181 Oslo, Norge E-post: anders.ulstein@actis.no 424 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4