Fjell kommune Arkiv: Saksmappe: 2014/1885-17235/2014 Sakshandsamar: Willy Sørensen Dato: 12.08.2014 SAKSDOKUMENT Utvalsaksnr Utval Møtedato Formannskapet Kommunestyret Helsebygga organisert som kommunalt føretak - ei vurdering Samandrag av saka: Kommunestyret i Fjell gjorde 19. juni 2014 vedtak om å be rådmannen vurdera om det er tenleg å organisera helsebygga i kommunen som eit kommunalt føretak (KF). I denne saka søkjer rådmannen å klargjere kva eit kommunalt føretak er, i kva samanhengar det vert nytta, og korleis situasjonen er i Fjell kommune, før han til slutt gjev ei vurdering i samsvar med oppdraget frå kommunestyret. Rådmannen er klar på at dei bygningsrelaterte tenestene som Fjell kommune har ansvaret for, vert gjennomført på ein god måte slik dei er organiserte i dag. Ein del av tenestene vert administrert og utført av kommunalt tilsette, men ein stor del av tenestene er konkurransette og vert utført av tilsette i lokale og regionale private verksemder. Rådmannen har sterkt fokus på effektivitet og stram styring av kostnadene. Dette gjeld sjølvsagt også i høve dei bygningsrelaterte funksjonane. Organisering av bygga som eit kommunalt føretak kan då vere ei god løysing. Han er samstundes spørjande til om det er rett å berre inkludera den bygningsmassen som er definert som helsebygg. Rådmannen peikar også på at det vil krevje kontinuerleg administrativ og politisk innsats og engasjement om ein føreset god kommunal kontroll og styring med eit kommunalt føretak, sjølv om det i prinsippet ligg godt til rette for dette. I dei nærmaste åra står kommune Noreg framføre ei omfattande omorganisering der ein p.t langt frå kjenner alle premissane. Dette gjeld også Fjell. Ei omorganisering av byggtenestene i Fjell må sjåast i dette perspektivet, og det kan vere at det på noverande tidspunkt ikkje er rett å ta endeleg stilling til spørsmålet om korleis helsebygga/ dei bygningsrelaterte oppgåvene skal organiserast. Dei bygningsrelaterte tenestene i dei næraste nabokommunane er ulikt organisert i dag, og det kan vere klokt å avventa ei slik avgjerd til ein får meir oversyn over heilskapen i kommunen si framtidige organisering i samband med ei evt. samanslåing.
Rådmannen si samla vurdering er at det å organisere helsebygga i eit KF kan vere rett veg å gå i arbeidet med å effektivisere dei kommunale tenestene, men at problemstillingane er mange og treng vidare avklaringar.. Om kommunestyret ønsker det, så vil rådmannen gå vidare med å belyse og utgreie dei mest sentrale spørsmåla i denne samanhengen. Innstilling: Formannskapet rår kommunestyret til å gjere slikt vedtak 1. Kommunestyret tek rådmannen sine vurderingar i høve eventuell organisering av helsebygga i kommunen til orientering. 2. Kommunestyret ber om at ein kjem attende til spørsmålet om framtidig organisering av helsebygga og evt. andre delar av kommunen sin bygningsmasse når dette er naturleg sett i lys av kommunereforma. Straume, den 30.09.2014 Steinar Nesse Willy Sørensen Rådmann Spesialrådgjevar Dokument vedlagt saka: - Utdrag av kommuneloven; kap 11 61-75. Saksopplysningar Fjell kommunestyre gjorde 19.juni 2014, sak 55/14, følgjande vedtak (vedtakspunkt 8): «Rådmannen får i oppgåve å vurdera om det er hensiktsmessig å organisera Helsebygga i eit eige KF». Med KF vert det her meint organisasjonsforma Kommunalt Føretak. I denne vurderinga vil rådmannen ha fokus på følgjande problemstillingar: - Kva er eit KF, og når vert denne organisasjonsforma normalt nytta? (Inkl. døme) - Kva helsebygg har ein i dag i Fjell, og korleis er desse (og andre bygg) organisert? - Er KF eit relevant alternativ i Fjell? Grunnleggjande føresetnader (prinsipielt grunnlag). - Organisering av byggforvaltinga i dei næraste nabokommunane - Døme og røynsler med KF i andre kommunar. - Prosess fram mot evt etablering av helsebygga i eit KF, sett i lys av prosessen mot kommunesamanslåing. Organisering av bygg og byggetenester i Fjell Kva typar oppgåver som ligg til eit slikt ansvar varierer i kommune-noreg. Når det gjeld bygg så kan det inkludere både bygging, forvalting, drift og vedlikehald, eller det kan vere
meir oppdelt eller mindre omfattande. I Fjell kommune har Eigedomsjefen Fdv-ansvaret (forvalting, drift og vedlikehald) for dei bygga kommunen eig, medan ansvaret for sjølve bygginga (byggherreansvaret) av desse bygga er lagt til Plan- og utbyggingsjefen. Eigedomssjefen ivaretek også kommunen sin del av oppgåvene knytt til det store tal eigedomar, herunder ulike bygg, som kommunen leiger. Kva er eit KF, og i kva samanhengar vert organisasjonsforma normalt nytta Det er i hovudsak 3 ulike måtar å organisera forvaltinga av kommunale bygg på. Desse er: - Vanleg kommunal drift - Aksjeselskap - Kommunalt føretak I tillegg er det døme på organisering gjennom stiftingar, eller former for offentleg/ privat samarbeid (OPS). Av desse 3 er det mest vanleg å byggja og forvalta bygga som ei kommunal avdeling. Det er også mest vanleg at alle bygg som kommunen eig/ har ansvaret for er organisert under same «paraply». Det kan vere ulike grunnar til at mange kommunar har vald eller vurderer å velje ein alternativ organiseringsmåte. Den mest vanlege er truleg at ein meiner å kunne realisere ein økonomisk gevinst ved å redusere dei samla utgiftene (innsparing) innafor dette ansvarsområdet. Eller at ein søkjer måtar å effektivisera drifta/ forvaltninga og t.d oppnå betre vedlikehald innafor same ressursramme. Det finst ei rekkje døme på ulike måtar å gjere dette på. I dei fleste tilfella går ein over frå vanleg kommunal forvaltning til ein av dei andre. Men det er også døme på at ein, der ein tidlegare har organisert verksemda som KF eller A.S, går over til den andre modellen eller tilbake til vanleg kommunal drift. Ulike oppgåver/ funksjonar knytt til ansvaret for administrering av ein bygningsmasse Før ein går inn på dei ulike måtane å organisere ansvaret for bygg på, så kan det vere rett å skilje mellom ulike omgrep som er mest vanleg å nytta i denne samanhengen: Eit samleomgrep som vert mykje nytta er samanfatta i forkortinga Fdv; - forvalting, drift og vedlikehald. Skiljet mellom desse termane er ofte uklare i dagleg bruk og orda kan lett verte brukt om kvarandre. Forvalting: her definert som administrative oppgåver knytt til kjøp og sal av bygningar/ eigedomar, utleige, økonomisk planlegging og styring på kort og lengre sikt, personaladministrasjon m.v. Drift: oppgåver og rutinar for at bygningane/tekniske installasjonar skal fungere som føresett i høve brukarane sine behov. Vedlikehald: oppgåver og rutinar knytt til å oppretthalde og utvikle bygningar og tekniske installasjonar, -normalt med eit lengre tidsperspektiv enn daglege driftsoppgåver. I tillegg er bygging av bygg eit sentralt omgrep i høve kva funksjonar ein vil legge under ei evt ny organisasjonsform. Denne funksjonen vert ofte inkludert i samleomgrepet eigedomsutvikling, som inneber nybygging, rehabilitering, inn- og utleige, kjøp og sal av bygningar og eigedomar.
Helsebygg og anna bygningsmasse i Fjell, og organiseringa av denne i dag Fjell kommune disponerer i 2014, -heilt eller delvis, rundt 80 ulike bygg til ei rekkje ulike føremål (her vert anlegg som har fleire bygg med fleire funksjonar, t.d enkelte skular, som eitt bygg). Samla bruttoareal er meir enn 116.000 m2. Skulebygg er den dominerande kategorien, både målt i tal og areal. Bygg som heilt eller delvis er nytta til helseføremål utgjer også ein relativt stor del. Rundt 50 bygg, eller om lag 2/3 av bygningsmassen, er eigd av kommunen. Resten er leigd frå ulike utleigarar og på ulike vilkår. Fjell Bustadstifting er største utleigar og eig meir enn halvdelen av dei bygga kommunen leigar. Størstedelen av kontraktane med Bustadstiftinga er utan tidsavgrensing. Slik rådmannen forstår kommunestyret, så er det naturlege fokuset i denne samanheng dei bygga kommunen i dag eig, og soleis vil ha høve til å definera vidare forvaltning av. Desse bygga vil vere: - Straume helsesenter - Straume terapisenter - Øyane DPS - Fjell Sjukeheim - Straume bu- og servisesenter I tillegg vil det vere naturleg å inkludere det planlagde lokalmedisinske senteret om/når det kjem. Samla areal på desse bygga er på om lag 21200m2. Talet vert om lag 30000 m2 om ein også inkluderer det planlagte lokalmedisinske senteret. Dette utgjer om lag 1/5 av den samla bygningsmassen Fjell kommune eig/ evt vil eige, målt i bygningsareal. Ressursbruk i Fjell i høve helserelaterte bygg Desse 5 helsebygga sysselset eit stort tal fagfolk innafor helsesektoren. Dei fleste er kommunalt tilsette, men det er også mange private verksemder som tilbyr helserelaterte tenester i bygga. Fjell kommune har vore byggherre for alle bygga, og ivaretek mesteparten av Fdvoppgåvene. Men fleire av dei private tenesteytarane står også for Fdv-relaterte tenester i lokala som dei disponerar. Dette gjeld i særleg grad reinhald, men også anna vedlikehald av ulikt slag. I tillegg står også mange av dei som bur i Fjell Bu- og servisesenter for reinhald og anna vedlikehald i eigne bueiningar. Fjell kommune sin andel av reinhaldet i helsebygga utgjer vel 8 årsverk i snitt, og vaktmestertenestene i overkant av 2 årsverk. Når ein plussar på med merkantile funksjonar av ulikt slag, kan ein kalkulera kommunen sin samla ressursbruk til å tilsvare om lag 12-13 årsverk til Fdv-oppgåver. Dette inkluderar også uteareala. At ein må nytta omtrentlege tal, skuldast at behovet for ein del av innsatsfaktorane kan variera noko over tid, m.a på grunn av behovet for å vere fleksibel i høve situasjonen i den samla bygningsmassen. I 2013 utgjorde leigeinntektene om lag 20 mill.kr. Kapitalkostnadene, definert som årleg avskriving (50 år avskrivingstid) og rentekostnad (3,7% annuitet) var same år sett til vel 15 mill.kr.
Ulike måtar å organisere ansvaret for ein bygningsmasse på a) Vanleg kommunal forvaltning: Denne er den mest vanlege også når det gjeld organisering av kommunalt eigde bygg. Heile eller delar av bygningsmassen vert då forvalta som ein del av det ordinære kommunale styringssystemet. Kommunestyret vil primært ivareta det overordna ansvaret gjennom den ordinære budsjetteringsprosessen. Rådmannen vil inneha det overordna administrative ansvaret, og normalt forvalta dette gjennom det regulære avdelingssystemet. Viktige «eigenskaper»: - del av kommunen sin ordinære verksemd og organisasjon - budsjett og rekneskap ein del av kommunen sitt ordinære system. Budsjettvedtak i kommunestyret. - ordførar og rådmann i ei forpliktande rolle - personale er tilsett i kommunen - vanlege kommunale vilkår i høve lån o.a. - i utgangspunktet enkelt å overføre midlar frå dette resultatområdet til bruk i anna kommunal verksemd. b) Kommunalt føretak: Det lovmessige grunnlaget for kommunale føretak finn ein i Kommuneloven kap.11 61-75.(vedlagt) som tok til å gjelde frå 1.januar 2000. Føremålet med denne del av lova er å gje kommunane høve til å organisera delar av verksemda annleis enn som vanleg kommunal verksemd, og som eit alternativ til kommunalt aksjeselskap. Kommunale føretak er primært tenkt der verksemda er sjølvfinansierande, har forretningsmessig karakter, eller er mogleg å avgrensa med eige budsjett og rekneskap med mål om å rasjonalisera verksemda. KF er ikkje eit eige rettssubjekt. Det er ein del av kommunen sin økonomi, og budsjett og økonomiplan vert vedteke av kommunestyret. Selskapet har dagleg leiar, eige styre (mynde, sjå 67) og eigne vedtekter. Kommunestyret kan gjennom vedtektene sette vilkår om grensene mellom styret og kommunestyret sine rettar og funksjonar. Rådmannen har møte- og talerett i styremøta. Han kan også vedta utsett iverksetting av styrevedtak, slik at desse kan leggjast fram for kommunestyret til avgjerd/ presisering før ny handsaming i styret. Viktige «eigenskaper»: - kommunen ansvarleg innafor føretaket sitt ansvarsområde, -altså ikkje eige rettssubjekt - gyldig budsjett og rekneskap føreset vedtak av kommunestyret. - separat budsjett og rekneskap i høve anna kommunal verksemd. Høgare terskel for bruk av økonomiske midlar til andre føremål enn det vanleg kommunal organisering opnar for - til vanleg vert det føresett at føretaket skal vere sjølvfinansierande - auka fleksibilitet/ høve til marknadsmessig tilpassing av t.d leigesatsar - kommunestyret vel styre, som igjen vel dagleg leiar - styret og dagleg leiar representerer og forpliktar selskapet - styring i samsvar med eigne vedtekter, budsjett og andre retningsliner vedteke av kommunestyret - personalet tilsett i kommunen, men kan ha ulike eigne vilkår - på same måte som for vanleg kommunal verksemd gjeld offentlegheitsloven - same lånevilkår som kommunen - normalt ikkje i skatteposisjon.
- vedtektene kan formast slik at dei tillet samarbeid med andre organisasjonsformer - eit KF vil ikkje vere underlagt Lov om offentlige anskaffelser (LOA) dersom det samhandler med andre offentlege instanser, t.d ved kjøp av tenester frå kommunen. c) Kommunalt aksjeselskap: Denne organisasjonsforma har vore det mest vanlege alternativet til vanleg kommunal byggforvaltning. Det lovmessige grunnlaget finn ein i aksjelova av 4.juni 1976. Kommunane vel ofte denne organiseringa for deler av verksemda som går føre seg i ein konkurranseutsett marknad. Eit kommunalt aksjeselskap er eige rettssubjekt. Kommunen sin økonomiske risiko er avgrensa. Styret i slike selskap har utvida mynde i høve dei to andre organisasjonsformene som er nemnt her, og kommunen/ kommunestyra har vesentleg mindre direkte kontroll og styring med selskapet enn når det gjeld kommunale føretak. Det er også særlege vilkår knytta til kapitalkostnader og etableringskostnader, og likeins tilhøve når det gjeld personalforvaltning. Eit kommunalt aksjeselskap har også same lånevilkår som andre aksjeselskap, og desse er normalt ikkje så gunstige som for kommunar eller kommunale føretak. Dei er også underlagt same skattevilkår som andre aksjeselskap. Om kommunen ønsker å avgrense sin risiko til storleiken på kapitalinnskot, eller ønskjer å dele eigaransvaret med ikkje-kommunale partar, so er det berre aksjeselskapsforma (eller stifting) som tillet det. Ut frå ordlyden i kommunestyret sitt vedtak vil rådmannen ikkje ha fokus på denne organisasjonsforma vidare i saka. Det finst også ein del andre måtar å forvalte kommunale eigedomar på, t.d gjennom stiftingar, medlemslag og meir uformelle strukturar. Rådmannen tolkar kommunestyret sitt vedtak slik at han ikkje vil omtale desse i detalj i denne saka. Litt om organiseringa av byggforvaltinga i nabokommunane Sund kommune: På same måte som i Fjell er det ulike aktørar og ulike måtar å organisere den bygningsmassen Sund kommune er brukar av. Dei om lag 50 bustadane som kommunen nyttar til ulike føremål, er i hovudsak forvalta av det kommunale føretaket Sund Eigedomsforvalting KF. Det meste av bygningsmassen er likevel eigd av kommunen «ordinært» og forvalta av ei kommunal driftsavdeling, som har ansvar for Fdv-tenestene. Dette gjeld alle skulane, dei fleste barnehagane, idrettsanlegg og det ein med eit samleomgrep vil nemne som helsebygg. Ein har over tid nytta ulike måtar å organisere sjølve bygginga av bygga på, men kommunen har vore premissgjevar og hatt ei overordna rolle i bygginga av dei aller fleste bygga. Øygarden kommune: Den bygningsrelaterte organiseringa i Øygarden er vesentleg enklare enn i nabokommunane. Den kommunale avdelinga Teknisk drift og service har ansvaret for forvalting, drift og vedlikehald av mest alle bygningane som kommunen eig. Dette gjeld barnehagar og skular, og bygg knytt til kultur, omsorg, helse og administrasjon, i tillegg til dei alle fleste av dei meir enn 50 bustadane som kommunen har knytt tilbod til. Øygarden leiger i liten grad bygningar frå andre til noko føremål.
Vurdering: Rådmannen føreset at den politiske målsettinga for å be om ei vurdering av eit KF som organisasjon for helsebygga i Fjell er å få eit grunnlag for å avgjere om ein i neste steg finn det tenleg å be rådmannen om eit saksgrunnlag for ei konkret omorganisering. Bak dette ligg eit ønske om å finne ei mest mogleg tenleg organisering av kommunen sin samla tenesteproduksjon knytt til bygging, forvalting, drift og vedlikehald av kommunen sin bygningsmasse. Rådmannen vil innleiingsvis legge vekt på at kommunen si bygg- og eigedomsverksemd ikkje tenar eit eige føremål, men er ein reiskap i den kommunale tenesteproduksjonen for å tene andre målsettinga og verksemder i kommunen, t.d å sikra innbyggjarane sine behov for gode helsetenester eller gode utdannings- og oppvekstvilkår. Rådmannen har vurdert ulike organisasjonsformer ut frå ulike kriterier. Ein vurderar det slik at om ein politisk ønskjer endringar i organisering av helsebygga, så er KF det best eigna alternativet (til vanleg kommunal verksemd) om ein legg sterk vekt på eit relativt nært samarbeid med kommunen si øvrige verksemd. Det er også det beste alternativet til vanleg kommunal drift om ein prioriterer politisk styring og kontroll. Det er ei også ei organisasjonsform som i utgangspunktet / teoretisk opnar for noko større «forretningsmessig fridom» enn vanleg kommunal drift, og som er enklare og «billegare» å etablera enn dei andre alternativa. Men rådmannen vil også peika på at modellen kan vere krevjande i dette perspektivet. Det er ingen automatikk i at samarbeidet mellom eit KF og det politiske og administrative nivået i kommunen skal fungere tilfredsstillande. KF inneber ein «ekstra» lekk med eit visst høve til sjølvstyre. Mange kommunar har opplevd at det kan vere krevjande å sikra kommunal kontroll og styring i den grad som mange finn ønskjeleg. Ein vanleg kommunal organisasjon er særs omfattande, både i storleik og kompleksitet. På mange måtar kan ein seie at den er mindre «strømlinja» enn organisasjonar som skal ivareta færre omsyn og har eit «snevrare» fokus enn ein kommune kan ha. Ein kommune må ofte sjå dei tiltaka ein iverkset ut frå eit breiare perspektiv og fleire målsettingar enn det som sjølve tiltaket isolert sett fordrar. Dette er ofte både ei politisk og administrativ utfordring, og vil ved mange høve komme i konflikt med krav til måltal om effektivitet og økonomi. Ein kan sjå på dette som ein styrke ved ein kommuneorganisasjon, og ein kan sjå på dette som ein veikskap. Når sentrale styresmakter gjennom lovverket har opna for høve til alternative organisasjonsformer so vidt tett opp til vanleg kommunal organisering som det eit KF opnar for, så er det nettopp for at ein kan skilje ut enkelte innsatsområde der ein opnar for eit meir «strømlinja» fokus, og samtidig ivaretek nokre av dei kjenneteikna (og verdiane) som ein vanleg kommune har, mellom anna høvet til politisk styring. Sjølv om Fjell kommune med rette kan hevda å vere ein kommune der organisasjonen arbeider målretta og effektivt, -også innafor forvalting av bygg og eigedomar, så er rådmannen klar på at det kan vere rett å vurdera alternativ organisering innafor innsatsfelt der det kan vere tenleg med eit meir strømlina fokus. Byggforvalting kan vere eit slikt innsatsfelt eller ansvarsområde. Å konkludere på dette føreset likevel ein meir grundig gjennomgang av røynslene frå ansvarsområdet i dag, og eit konkret og detaljert framlegg. Eit av dei spørsmåla som ein må drøfte i meir detalj, er om det er tenleg å berre skilje ut delar av byggforvaltinga i ein ny organisasjon. Som det går fram av saka, so utgjer helsebygga om lag ein firedel av den samla bygningsmassen til kommunen, målt i areal. Som ein peika på
tidlegare i saka, so kan måten ein organiserer det som har med forvalting, drift, vedlikehald og bygging av bygga sjåast heilt uavhengig av kva slags funksjonar bygga skal ivareta. Det er i røynda ikkje stor forskjell på å ha dette ansvaret for eit skulebygg eller eit helsebygg. Dette viser seg t.d i den måten ein til no har organisert og gjennomført bygginga av mest alle kommunale bygg på gjennom ei fageining hos Plan- og utbyggingsjefen. Det er heller ikkje stor forskjell på måten bygg med ulike funksjonar vert drifta på til dagen av eigedomssjefen. Det kan vere at det ikkje samsvarar med mål om effektivitet og rasjonell drift, eller rett utnytting av samla kapasitet, å inkludere berre ein (liten) del av dei kommunale bygga i eit KF. For rådmannen er det likevel ein spesiell situasjon som gjer det særleg viktig å vere avventande i høve større/ nye tiltak i kommunen på, og det er den venta samanslåinga av kommunar i Norge og regionen. I skrivande stund veit ein at Fjell kommune mest truleg, og i løpet av berre få år, vil vere vesentleg annleis geografisk og organisatorisk. Saka viser også at det i dag er mange variantar i måten bygg- og eigedomsrelaterte funksjonar vert organisert og driven i dei kommunane som det kanskje er mest truleg vil vere ein del av ein ny og større kommune etter kommunereforma. Av di dette vil innebere ein meir omfattande gjennomgang og mange endringar og tilpasningar til ein ny struktur i heile organisasjonen, så vil rådmannen tilrå at ein, på same måte som med fleire andre sentrale utfordringar, avventar ei avgjerd i høve spørsmålet om organisering av helsebygga til ein får eit meir samla bilete av konsekvensane/ utfordringane som kommunereforma vil innebere.