SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Sigurd Gjerdevik Arkiv: 027 F00 Arkivsaksnr.: 15/1739 Sign: Dato: Utvalg: Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne 19.05.2015 Eldrerådet 19.05.2015 Hovedutvalg helse og omsorg 20.05.2015 Formannskapet 01.06.2015 Kommunestyret 16.06.2015 KONKURRANSEUTSETTING OMSORGSTJENESTER Rådmannens forslag til vedtak: 1. Kommunestyret vedtar at det igangsettes forberedelser til konkurranseutsetting av Storesund bu og behandlingsheim. 2. Kommunestyret vedtar at deler av kommunens dag og aktivitetstilbud kan konkurranseutsettes eller organiseres utenfor kommunens ordinære drift dersom det medfører reduserte kostnader og at tilbudet ellers er av god kvalitet.
SAKSFRAMSTILLING Konkurranseutsetting av tjenester innen helse og omsorg Bakgrunn for saken Denne saksutredningen har sin bakgrunn i vedtak i Kommunestyret 11. desember 2014. Fra KST sak 91/14 Pkt. 19 «Rådmannen fremlegger sak om konkurranseutsetting av nye tjenester innen helse -og omsorgssektoren. Det legges til grunn at valgte tjenester kan være interessante for profesjonelle aktører i bransjen.» Deler av tilbudet innen helse og omsorgsektoren har de nødvendige forutsetninger for å kunne konkurranseutsettes. Dette dreier seg i det vesentligste om at driften er avgrensbar og forutsigbar. Konkurranseutsetting kan også gi mer forutsigbare driftsutgifter så lenge det ikke oppstår strid om innholdet i leveransen. Det foreligger også betydelig erfaring fra andre kommuner samt at det er et etablert marked gjennom ulike tilbydere. Man vil ikke kunne trekke noen automatisk sammenheng mellom å konkurranseutsette og innhente økonomisk gevinst, men under gitte forutsetninger og rammevilkår vil en konkurranseutsetting kunne legge til rette for en lavere kost pr plass. En driftsform som innehar elementer av konkurranseutsetting vil innebære at organisasjonen må tilpasses. Det vil påløpe kostnader knyttet til innføring og oppfølging av ordningen (transaksjonskostnader). Nivået på transaksjonskostnadene vil være avhengig av hvilket omfang av tjenester som konkurranseutsettes. Konkurranseutsetting vil også ha store konsekvenser for berørte ansatte. Metode En arbeidsgruppe sammensatt med medlemmer fra administrasjon og tillitsvalgte har jobbet med saken og underliggende dokumentasjon knyttet til ulike problemstillinger ved konkurranseutsetting. Deltakere i arbeidsgruppen Fra Administrasjonen Sigurd Gjerdevik, Avdelingssjef forvaltning helse og omsorg Øystein Hagerup, Budsjettsjef Christian Bergquist, Jurist helse og omsorg Bodhild Eriksen, Avdelingssjef omsorg Tillitsvalgte
Anne E Gaard Nilsen, Norsk sykepleierforbund Svein Mæland, Fagforbundet Wendy Kvernøy Nilsen, Delta Saksutredning: Hva er konkurranseutsetting? Kommunen skal etter helse og omsorgstjenesteloven 3-1 sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette ansvaret, et såkalt «sørge for ansvar» som påligger kommunen uavhengig av om disse tjenestene produseres i egen regi eller om andre private eller offentlige leverandører utfører tjenestene på oppdrag fra kommunen. En konkurranseutsetting innebærer at kommunen går inn i et nærmere definert marked med en beskrivelse av hva man ønsker utført og inviterer private og/eller offentlige aktører til å levere et tilbud/anbud på den beskrevne tjenesten. Kommunen kan ihht. bestemmelsene om offentlig anskaffelser, gjøre en vurdering av om man kun ønsker tilbud fra ideelle organisasjoner eller om man også ønsker tilbud fra kommersielle aktører. Kommunen kan også velge om kommunen selv skal delta i konkurransen eller om man bare ønsker tilbud fra andre aktører. Kommunen må utarbeide et konkurransegrunnlag som beskriver tjenesten og omfanget av denne. Kommunen må ha en presis kunnskap om omfanget av denne tjenesteutøvelsen, hva denne innebærer i tidsforbruk, hva slags tjenester som utøves og hva kostnaden er på tjenesteutøvelsen. Et alternativ til en ordinær konkurranseutsetting er fritt brukervalg. Dette innebærer at kommunen går ut i markedet og inngår rammeavtaler med flere ulike leverandører og at brukeren kan bestemme hvilken leverandør en ønsker å benytte. En ordning med fritt brukervalg krever de samme formelle prosesser i forkant, herunder utarbeidelse av anbudsdokumenter, konkurransegrunnlag med mer. Hva er målsettingen med en konkurranseutsetting? Målsettingen med en konkurranseutsetting er å redusere kommunens kostnader, samt å utvikle muligheter for benchmarking av kommunens egne tjenester, samtidig som man opprettholder en faglig forsvarlig og ønsket kvalitet på den tjenesten som ytes. Forutsetninger for en god konkurranseutsetting En vellykket konkurranseutsetting forutsetter at kommunen har kompetanse innenfor området. Kompetanse til å utarbeide et konkurransegrunnlag, gjennomføre konkurransen og virksomhetsoverdragelsen samt kompetanse til å følge opp kontrakten.
Det vurderes at Karmøy kommune gjennom sitt arbeid på området har nødvendig kompetanse, men liten erfaring med denne type anskaffelser. Det vurderes derfor som nødvendig å søke veiledning hos eksterne ressurser for å kunne sikre en god gjennomførelse. Anbudet må være så presist i sin beskrivelse av nødvendig kompetanse, hvilke oppgaver som skal utføres og omfanget av tjenesten, at en aktør kan utføre sin anbudsberegning. Beskrivelsen skal være så tydelig at den i etterkant kan benyttes i oppfølgingen av kontrakten. I tillegg til kompetanse på utarbeidelse av et konkurransegrunnlag kreves kompetanse til å følge opp kontrakten. Anbudet er gitt med bakgrunn i en beskrevet gitt aktivitet som er tatt inn i kontraktbestemmelsene. Endringer i forhold til dette nivå vil gi grunnlag for krav om erstatning for endret driftsnivå. Slike henvendelser må saksbehandles. Det vurderes at det er et behov for kompetanseheving i kommunen for å kunne sikre riktig oppfølging. Denne type virksomhet krever en organisering i form av en bestiller- utførermodell. Karmøy kommune har allerede en slik organisasjonsmodell. Bestiller/utførermodell generelt - Bestiller skal ha fokus på saksbehandlings-/forvaltningsoppgavene. - Utfører skal ha sitt fokus på å yte kvalitativt gode tjenester. Skillet mellom bestiller og utfører er viktig for å unngå habilitetsproblemer, sikre likebehandling med eventuelle private utførere og redusere muligheten for at utfører forfølger sine egeninteresser. Inngåelse av en kontrakt med en virksomhetsoverdragelse innebærer altså at ressurser må avsettes til oppfølging av kontrakten. Dette innebærer rapportering på utført arbeid, oppfølgingsmøter og stikkprøver av driften. Kommunen må også sette kvalitetskrav til driften, og dette krever oppfølging. Brukerundersøkelser må gjennomføres for å sikre etterlevelse av kontrakten fra leverandøren. Andre tiltak vil være kvalitetsrevisjoner, bemanningsregistreringer, møter osv. for å følge opp kontrakten. I en liknende sak beregnet Sandnes kommune at man ville bruke ca ett årsverk på oppfølging ved en eventuell konkurranseutsetting av Rundeskogen bo- og aktivitetssenter, som er et bo og aktivitetsenter med 61 plasser.
Hvilke områder har andre kommuner konkurranseutsatt? Tradisjonelt har sykehjem blitt konkurranseutsatt. Det er ca. 20-30 kommuner som har avtaler med private firmaer om drift av sykehjem. Dette er kommuner som Oslo, Bærum, Asker, Oppegård, Stavanger. Moss har gjennom flere år konkurranseutsatt sykehjemsdrift. Det er få eksempler i Norge på konkurranseutsetting av omsorgsboliger. Det finnes eksempler på at kommuner har konkurranseutsatt deler av sine pleie og omsorgstjenester. Utover dette er det mange kommuner som kjøper tjenester mht: - BPA (brukerstyrt personlig assistent) - Avlastning - Rus - Psykisk helse - Rehabilitering - Sykehjem Karmøy kommunes ressursbruk innen helse og omsorgsektoren Kostra 2015 Helse- og omsorgsektorene Pleie og omsorg Generelt om måling av pleie- og omsorgssektoren Pleie- og omsorgssektoren er en vanskelig sektor å måle. Dette skyldes flere forhold. Blant annet 1. En variert brukergruppe: Mens man enkelt kan finne antall elever å dele kostnadene på i skolesektoren, eller man kan ta utgangspunkt i antall barn i kommunen når man ser på barnevernet er brukergruppene i pleie- og omsorgssektoren mer sammensatt. Å dele kostnader på antall innbyggere i kommunen vil være urimelig for de kommuner med en høy andel eldre i kommunen, mens å dele kostnader på antall innbyggere over for eksempel 80 år underslår at yngre brukere er en sentral del av sektorens brukergruppe. Dette finnes det måter å komme rundt. Når det gjelder ressursbruk er det mulighet å ta utgangspunkt i utgifter per innbygger, og så korrigere dette for «beregnet utgiftsbehov». Det er en beregning som gjøres i inntektssystemet for kommunene, og tar hensyn til både demografi og sosioøkonomiske variable.
2. Store forskjeller i driftsstrukturer: I kommunene er det gjort veldig forskjellige valg når det gjelder sammensetning av pleie- og omsorgssektorene. Noen kommuner har satset sterkt på hjemmetjenester og heldøgnsbemannede omsorgsboliger, mens andre er mer tradisjonelle og institusjonstunge. Andel 80+ med: Lavest i K13 Karmøy Høyest i K13 Institusjonsplass Stjørdal: 5,8 % 10,6 % Oppegård: 15,9 % Heldøgnsbem. Flere komm.: 0 % 1,7 % Stjørdal: 14,8 % bolig Hjemmetjenester Ski 18,8 % 31,5 % Harstad 42,6 % Dette vil også påvirke enhetskostnader på ulike områder. En kommune som satser mye på hjemmetjenester vil eksempelvis kunne ha høyere enhetspriser per bruker både i institusjon og i hjemmetjenester men lavere samlet kostnad per bruker sektoren sett under ett. Videre gir heller ikke Kostra veldig presise enhetskostnader, da produktivitetstallene som brukes der gjerne ser på hele funksjonen, og ikke for den enkelte tjenestetype. 3. Få kvalitetsindikatorer: Kostra gir generelt få svar på kvalitet. Utover kostnadsdata kan man i Kostra finne data for samlet bemanning (men ikke for de enkelte tjenester), dekningsgrader og en del forhold rundt sammensetning av tjenestetilbudet. Men det er vanskelig å se ut fra Kostra hvorvidt for eksempel høye kostnader skyldes lav effektivitet, kostbar driftsstruktur eller høyere kvalitet på tjenestetilbudet. Ut fra dette vil Kostra kunne brukes til å stille spørsmål, for eksempel rundt samlet ressursbruk vs dekningsgrader. Men svarene må man lete bredere for å finne. Ressursbruk Karmøy ser ut til å ha høye kostnader til pleie- og omsorgsektoren. Korrigert for beregnet utgiftsbehov viser de foreløpige 2014-tallene at kostnadene var de 8. høyeste av de 45 kommunene i Kommunegruppe 13 (K13), og ca 9,8 % over gjennomsnittet i K13. Dette innebærer at man også uten overskridelser ville vært klart høyere enn K13-gjennomsnittet i 2014. Særlig er dette høyt når man i utgangspunktet vet at Karmøy har lavere inntekter enn gjennomsnittet.
I 2013 lå Karmøy med tilsvarende metode ca 2 % høyere enn gjennomsnittet i K13. Kostnadsveksten i Karmøy har de siste årene vært klart høyere enn i sammenlignbare kommuner. Karmøy har en nokså gjennomsnittlig fordeling av ressursbruken, og andelene Karmøy bruker på hhv institusjon, tjenester til hjemmeboende og aktivisering/støttetjenester, er nokså lik gjennomsnittet i K13, med en liten overvekt på institusjon og tilsvarende undervekt på hjemmebaserte tjenester. Forskjellene kommunene i mellom i ressursbruk er for mange overraskende store. Hadde Karmøy hatt samme ressursbruk per innbygger justert for beregnet utgiftsbehov som den billigste drevne kommunen i K13, ville kostnadene i Karmøy vært nær 240 mill. kroner lavere. Hadde vi tilsvarende hatt et kostnadsnivå på linje med den 10. billigste eller gjennomsnittet av K13-kommunene, ville kostnadene vært hhv ca 110 og 65 mill. kroner lavere. Dette kan delvis knyttes til forskjellig struktur i kommunene. Man trenger sånn sett ikke se til privat sektor dersom målet er å sammenligne driften i Karmøy med noe som tilsynelatende har en lavere kostnad.
Dekningsgrader (hvilken andel av 80+ hari et kommunalt tilbud) Ser man på dekningsgradene for befolkningen over 80 år, har Karmøy dekningsgrader som ligger noe under middels samlet sett. Andel 80+ med: Karmøy K13 A. Institusjonsplass 10,6 % 11,7 % B. Heldøgnsbemannet bolig 1,7 % 3,6 % Inst.plass eller bolig 12,3 % 15,3 % (A+B)) C. Hjemmetjenester 31,5% 31 % *ca, ikke fullstendige data Totalt (A+C) 42,1 % 42,7 % Karmøy har heller ikke høye dekningsgrader for andre aldersgrupper hverken i hjemmetjenestene eller på institusjon. En nyansering av dette er at Karmøy er forventet å ha lavere behov for tjenester enn gjennomsnittet, eksempelvis på grunn av færre ikke-gifte personer over 67 år (en faktor som Karmøy trekkes 16 mill. kroner for, på grunn av lavere beregnet utgiftsbehov). Samtidig er det noen andre faktorer som trekker i motsatt retning, eksempelvis noen flere psykisk utviklingshemmede. Når det gjelder bemanning, så har Karmøy en høyere andel årsverk i brukerrettede tjenester som har fagutdanning (79 % vs 76 % i K13). Samtidig hadde Karmøy et lavere sykefravær i sektoren (2013 tall: 8,0 % vs 8,8 % i K13). Karmøy har en høyere andel hjemmeboere med høy timeinnsats, og høyere gjennomsnittlig antall tildelte timer per uke i hjemmetjenestene men også en noe høyere andel brukere som ifølge IPLOS, (Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk) har et omfattende bistandsbehov. Dette har endret seg noe i 2014. I 2013 hadde kommunen også flere med høy timeinnsats og høyere antall tildelte timer per uke men ikke flere med omfattende bistandsbehov. Her har Karmøy hatt en svært stor økning de siste årene. Karmøy har en høy andel institusjonsplasser i skjermet enhet for demens og til tidsbegrenset opphold men en lav andel plasser avsatt til rehabilitering/habilitering. Karmøy har en høy andel brukertilpassede enerom. Etter tidligere å ha ligget lavt i antall lege- og fysioterapitimer per uke per beboer i sykehjem, ligger kommunen nå her hhv. Omtrent på og godt over gjennomsnittet i K13. Produktivitet Av Kostra kan det altså se ut til at Karmøy har et høyt samlet kostnadsnivå, mens dekningsgradene er på det jevne eller noe under middels. Det indikererer at Karmøy har en for dyr drift av helse og omsorgstjenester. Dette ses også igjen i produktivitsindikatorene i Kostra.
Brutto driftsutgifter per mottaker av kommuanale pleie- og omsorgsstjenester er ca 6 % høyere enn gjennomsnittet i K13. Antall årsverk, eksl. fravær, i brukerrettede tjenester per mottaker er ca 12 % høyere enn gjennomsnittet i K13. Samlet brutto utgifter på funksjon 254 per mottaker av hjemmetjenester er ca 6 % høyere enn gjennomsnittet i K13 (til tross for en vesentlig lavere andel boliger med heldøgns bemanning). Samlet brutto utgifter på funksjon 253/261 per beboerdøgn i institusjoner (sykehjem, aldershjem og barnebolig eksl. avlastningsbolig) er ca. 17 % høyere enn gjennomsnittet i K13. Disse indikatorene er som tidligere nevnt mangelfulle, da Kostra ikke gir svar på hvorfor kostnadene er høye (lav effektivitet, lite hensiktsmessig driftsstruktur, manglende stordriftsfordeler eller høyere kvalitet). Bruk av private aktører Karmøy ligger i dag et stykke under gjennomsnittet når det gjelder kjøp av tjenester fra private aktører i helse- og omsorgssektoren. Karmøy hadde i 2014 en andel på 5,1 % mot 7,6 % i K13. Bruk av private aktører er i all hovedsak knyttet til BPA ordningen. Karmøy har i dag 100 % kommunale institusjonsplasser, mens gjennomsnittet i K13 er på 95 % (landsgjennomsnittet er på 87 %). Hvilke tjenester egner seg for konkurranseutsetting i Karmøy Kommune? Administrasjonen har innledningsvis vurdert at alle deler av tjenesten fra et økonomisk perspektiv kan konkurranseutsettes. Dvs. at alle deler av tjenesten kan kostnads beskrives som grunnlag for å gjøre et valg om konkurranseutsetting. Utifra forhold som beskrives nærmere under er det institusjonstjenester og dag og aktivitetstilbud som ser ut til å egne seg best til konkurranseutsetting. Sykehjem, Dag og aktivitetstilbud Samtlige avdelinger kan tallfestes i økonomisk sammenheng og aktiviteten kan beskrives. Det foregår integrert drift mellom ulike avdelinger dette kan vanskeliggjøre målinger, men dette er ikke til hinder for en konkurranseutsetting. Integrert drift taler imidlertid for en tilnærming hvor man må vurdere en konkurranseutsetting av hele sykehjem, ikke avdelinger.
Ved en konkurranseutsetting er det viktig at virksomheten har en enhetlig og stabil driftsform. Dette legger grunnlaget for et presist anbudsdokument, en enklere oppfølging av konkurranseutsettingen og reduksjon av transaksjonskostnader. Norheim bu og behandling Norheim bu og behandling har en sammensatt og komplisert driftsform. Sykehjemmet har spesialisert drift innen kommunal øyeblikkelig hjelp, mottaksavdeling, palliasjon og korttidsopphold. Dette medfører at driften varierer mht. kompleksitet og omfang og det er stor omløpshastighet på pasientene. De spesialiserte plassene er korttidsplasser og er sterkt integrert i kommunens øvrige tjenestetilbud. Disponering av disse plassene er med på styre logistikken og påvirker andre deler av pleie og omsorg. Dette gjelder brukere i hjemmebaserte tjenester og pasienter som trenger korttidsopphold etter utskrivelse fra sykehuset. Kommunal øyeblikkelig hjelp har egen finansiering via statlige midler og krever egen oppfølging. Disse forhold medfører at sykehjemmet i liten grad egner seg for konkurranseutsetting. Storesund bu og behandling Storesund bu og behandling har etter funksjonsfordelingen 2 langtidsavdelinger med 41 plasser. Hele sykehjemmet har dermed en forutsigbar, stabil og avgrenset drift. Forutsetningene for å kunne konkurranseutsettes vurderes å være tilstede. Kopervik bu og behandling Kopervik bu og behandling har etter funksjonsfordelingen 2 langtidsavdelinger med 42 plasser. Hele sykehjemmet har dermed en forutsigbar, stabil og avgrenset drift. Forutsetningene for å kunne konkurranseutsettes vurderes å være tilstede. Det som taler imot en evt konkurransutsetting er samdriften med Bygnestunet som er en omsorgsbolig som delvis er integrert med driften av sykehjemmet. Bygnestunet må eventuelt tilføres driftsmidler og avgrenses fra driften av sykehjemmet. Vea sykehjem Sykehjemmet har spesialisert drift innen rehabilitering og er et ressurssenter for demens med forsterket skjermet avdeling i tillegg til kommunalt korttidsopphold. Dette medfører at driften varierer mht. kompleksitet og omfang og det er stor omløpshastighet på pasientene. De spesialiserte plassene er korttidsplasser og sterkt integrert i kommunens øvrige tjenestetilbud. Disponering av disse plassene er med på styre logistikken og påvirker andre deler av tjenestetilbudet innen pleie og omsorg. Det gjelder brukere i hjemmebaserte tjenester og pasienter som trenger korttidsopphold etter utskrivelse fra sykehuset. Byggetrinn 2 på sykehjemmet er under planlegging og byggestart er planlagt inneværende år. Disse forhold medfører at sykehjemmet i liten grad egner seg for konkurranseutsetting.
Åkra bu og behandling Sykehjemmet er planlagt rehabilitert etter ferdigstilling av byggetrinn 2 på Vea. Dette medfører at det ikke blir drift på stedet i rehabiliteringsfasen. Skudenes bu og behandling Sykehjemmet er planlagt rehabilitert etter at Åkra bu og behandling er rehabilitert. Dette medfører at det ikke blir drift på stedet i rehabiliteringsfasen. Delkonklusjon- sykehjem Sykehjemsdrift innehar de forutsetninger og premisser som vurderes som sentrale for å kunne konkurranseutsette. Det vurderes at de sykehjem som har en stabil drift gjennom lav utskifting av pasienter og liten variasjon i pasientgrunnlaget egner seg best med bakgrunn i at dette gir et enklere grunnlag for kostnadsbeskrivelse og reduserer transaksjonskostnadene. Alle sykehjem kan i prinsippet konkurranseutsettes men det vil ha store ulemper for samordningen med den øvrige kommunale tjenesteproduksjon, og transaksjonskostnadene vil øke betraktelig. Boliger for funksjonshemmede Tjenesten til denne gruppen brukere er i Karmøy kommune preget av små boliger, de fleste boligene har 4 beboere. Alle beboere har et presist vedtak som grunnlag for bemanningen og dermed kostnaden i boligen. Brukerne bor på mange forskjellige avdelinger og lokasjoner. Tjenestene som utøves er komplekse. Det er store variasjoner i vedtakenes størrelse og derved kostnadene pr. bruker. Med bakgrunn i avdelingenes størrelse er det relativt sett små budsjetter pr. avdeling. Det vurderes at for å forme et interessant volum på en konkurranseutsetting må flere boliger slås sammen til et totalanbud. Ifølge KS er det ingen kommuner i Norge som har konkurranseutsatt denne tjenesten. KS vurderer også at det i liten grad er et marked for konkurranseutsetting av denne type tjeneste.
Manglende marked gir ikke en reell konkurransesituasjon og dermed heller ikke de mekanismer som må være tilstede i en konkurranseutsetting. Manglende marked, og det faktum at det ikke foreligger erfaringer fra andre kommuner om konkurranseutsetting av en slik type drift, reduserer muligheten for at en økonomisk gevinst kan hentes ut, og øker risikoen for at man ikke i tilstrekkelig grad kan garantere det den faglige standarden på tjenestene som kommunen vil kreve. Delkonklusjon- boliger for funksjonshemmede Konkurranseutsetting av denne tjenesten anbefales ikke med bakgrunn i et ikke eksisterende marked innen denne tjenesten. Rådmannen vurderer med bakgrunn i egen prosess og nevnte risiko at området ikke egner seg for konkurranseutsetting. Hjemmesykepleien Hjemmesykepleien har en driftsform hvor oppdragenes omfang og antall varierer mye over tid. Det er ingen naturlige grenser for omfanget av antall tjenesteoppdrag. Omfanget reguleres kun av lovverket om plikten til å gi nødvendig helsehjelp. Oppfyller søker disse kravene må tiltak iverksettes. Det er ingen mekanismer som regulerer tjenestens omfang. Jfr. for eksempel sykehjemsdriften som har en naturlig begrensning i antallet plasser. Det er befolkningens behov som her bestemmer volumet på tjenesten. Tjenesten er også preget av høy turn over, dvs. brukere mottar tjenester for kortere perioder. Hjemmesykepleien vil i fremtiden bestå av 3 geografiske områder. Det er mulig å utarbeide et anbud hvor leverandør får betalt pr.time etter fattede brukervedtak. Utfordringen er at denne tjenesten er kompleks i sin tjenesteutøvelse og varierer mye i volum. Vedtakene er komplekse, det er en økende grad av vedtak med en begrensning i varighet, dette gir stor turn- over og derigjennom økte administrative kostnader som vanskeliggjøre oppfølgingen av inngåtte anbud. Det er få kommuner som har konkurranseutsatt denne tjenesten. Primært har løsningen vært at kommunen gjennom en konkurranseutsetting av tjenesten har gitt brukerne mulighet for å velge leverandør av tjenesten gjennom fritt brukervalg. Erfaringer fra Oslo, Moss og Danmark er at brukerne i begrenset grad velger slik løsning, dvs. at de i liten grad velger en privat leverandør. Delkonklusjon- hjemmesykepleie Med bakgrunn i kompleksiteten i hjemmesykepleiens driftsform vurderes det ikke som hensiktsmessig å konkurranseutsette denne tjenesten. Det er liten erfaring med å konkurranseutsette denne type drift, hvilket innebærer liten erfaring med hva som kan forventes av effekter ved en konkurranseutsetting. Utvikling av tjenestene ved hjelp av ny teknologi for journalføring (mobil omsorg) samt utvikling av bedre løsninger for logistikk vil kunne bedre effektiviteten i tjenestene vesentlig.
Det vurderes at transaksjonskostnadene her kan bli meget store, dvs. kostnader knyttet opp til oppfølgingen av inngått avtale. Dette med utgangspunkt i at det er vanskelig å sette et aktivitetsmål i anbudet. Resultatet blir en fortløpende dialog med leverandør i forhold til aktuelt tjenestenivå sett opp mot inngitt tilbud. Dersom konkurranseutsetting av hjemmetjenester vurderes bør modellen med fritt brukervalg og tjenestekonsesjoner velges, da unngår man også kompleksiteten ved intern bud. Denne anbefalingen bygger på det valg som andre kommuner som for eksempel Oslo, Bergen, og Moss har gjort. Dag og aktivitetstilbud. Administrasjonen mener at det er rom for forbedringer innen organisering av ulike tjenestetilbud innenfor dag og aktivitetstilbud til forskjellige brukergrupper. Dette gjelder både organiseringen og utøvelsen av tjenestene. Kommunen organiserer allerede i dag en del av tjenestetilbudet sitt gjennom arbeidsmarkedsbedriften Solstein som er heleid av Karmøy kommune, det er også mulig at andre bedrifter kan ha god kompetanse på drift av ulike dag og aktivitetstilbud til forskjellige brukergrupper. Delkonklusjon-dag og aktivitetstilbud. Ulike dag og aktivitetstilbud kan egne seg for konkurranseutsetting, dette vil kreve noe nærmere utredning før iverksettelse. Konsekvenser for ansatte Konkurranseutsetting av tjenester vil i all hovedsak dreie seg om en virksomhetsoverdragelse. Dette medfører omstilling for de ansatte. De som blir berørt skal utføre samme type tjenester, men vil få ny arbeidsgiver. For de berørte ansatte vil dette ha betydning for flere forhold. Ansettelsesforhold: Ved virksomhetsoverdragelse vil de ansatte få ny arbeidsgiver. Reglene om arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse har som formål å sikre at arbeidstakere som overføres til ny arbeidsgiver, beholder sine rettigheter i arbeidsforholdet. Reglene er inntatt i arbeidsmiljøloven kapittel 16. Merk at dette gjelder kun til Tariffavtalens utløp. Lønns- og arbeidsvilkår Aml. 16-2; Lønns og arbeidsvilkår som følger av den enkeltes arbeidsavtale/arbeidsforhold overføres uendret til ny arbeidsgiver. Dette gjelder både skriftlige og muntlige avtalte rettigheter og plikter. Opparbeidet ansiennitet vil også følge med. At arbeidsvilkår som foreligger på det tidspunkt da overføringen skjer overføres til ny arbeidsgiver, verner imidlertid ikke mot enhver endring. Aml 16-2 andre ledd første
punktum fastslår at som hovedregel blir ny arbeidsgiver bundet av den tariffavtale som tidligere arbeidsgiver var bundet av. Andre punktum gir imidlertid adgang til innen tre uker å velge å la vær å bli bundet. Dersom ny arbeidsgiver velger å ikke bli bundet av tidligere tariffavtale medfører aml. 16-2 andre ledd tredje punktum likevel at de overførte arbeidstakerne beholder de individuelle rettighetene som følger av tariffavtalen som tidligere arbeidsgiver var bundet av. Dette gjelder helt til utløpstiden for tariffavtalen eller til det inngås ny tariffavtale som er bindende for partene. Dette betyr i praksis at de ansatte kan få dårligere betingelser etter hvert. Dersom ny arbeidsgiver fra før av har tariffavtale med sine ansatte som gir andre vilkår enn tariffavtalen til de overtatte arbeidstakerne, vil konsekvensen kunne bli ulikheter mellom de «gamle» og «nye» - i hvert fall for en periode. Folketrygdens minimumsbestemmelser vil automatisk videreføres i det nye arbeidsforholdet, men mange ansatte har egne kollektive pensjonsavtaler. Pensjon: Arbeidstaker har rett til å få overført pensjonsordning uendret ved en virksomhetsoverdragelse jfr. aml. 16-2. Imidlertid må denne rettigheten vike ved to tilfeller: enten fordi ny arbeidsgiver allerede har en pensjonsordning for sine ansatte, eller fordi pensjonsordningen ikke lar seg overføre. Ved virksomhetsoverdragelse skal kommunen kartlegge konsekvensene for AFP- og pensjonsvilkår for berørte ansattes oppsatte rettigheter, samt eventuelle tap av pensjonsrettigheter som følge av utmelding av tjenesteordningen og eventuelle tap av rett til AFP helt eller delvis. Dette fremkommer av hovedtariffavtalen «Meklerens forslag» VII punkt e. Medvirkning: I det offentlige vektlegges verdien av partssamarbeidet. Dersom en ikke har en tariffavtale som sikrer spilleregler for et godt samarbeid, vil dette kunne medføre dårligere mulighet for medvirkning. Prosess: En virksomhetsoverdragelse er en stor omstilling for de ansatte. Det vil være viktig å ha fokus på mennesket i omstilling og at omstilling kan oppleves som en krise for de ansatte.
Informasjons- og drøftingsplikt En overdragelse skal drøftes med tillitsvalgte så tidlig som mulig aml 16-5 og HA 1-4-2 Ansatte som har liten eller ingen påvirkning til endring vil være preget av usikkerhet og skepsis til prosess og utfall. Det er derfor viktig med tydelig og nok informasjon. Aml. 16-5 og 16-6 inneholder en liste over informasjon som skal gis tidligst mulig både til ansatte og tillitsvalgte. Tryggheten til de ansatte er avhengig av forutsigbarhet i rettigheter som lønns- og arbeidsvilkår samt pensjon i nytt selskap. Oppsigelser endringer Overdragelse av virksomhet er ikke i seg selv saklig grunn til oppsigelse av ansatte jfr aml. 16-4. I hvilken grad den nye arbeidsgiveren ensidig kan gjøre endringer i individuelle vilkår beror bl.a. på tolkning av arbeidsavtalen. Reservasjonsrett og valgrett Aml 16-3 omhandler en rett til å motsette seg å bli med til ny arbeidsgiver. Dette må arbeidstaker skriftlig underrette arbeidsgiver innen fastsatt frist. Reservasjon kan innebære at en står uten arbeidsforhold. Arbeidstaker som har vært ansatt i virksomheten i til sammen minst 12 måneder de siste to årene før overdragelsestidspunktet og som gjør gjeldende reservasjonsrett har fortrinnsrett til ny ansettelse hos tidligere arbeidsgiver i ett år fra overdragelsestidspunktet. Fortrinnsretten gjelder kun stillinger som arbeidstaker er kvalifisert for. Valgrett er en ulovfestet, unntaksvis adgang man i noen tilfeller kan ha til å fastholde arbeidsforholdet hos den gamle arbeidsgiveren. Dette gjelder i tilfeller en overdragelse medfører vesentlige negative endringer i arbeidsforholdet og vil være av en vesentlig inngripende karakter for arbeidstakeren. Representasjon av tillitsvalgte De overførte arbeidstakerne som hadde tillitsvalgte før overdragelsen, skal fortsatt være representert på egnet måte etter overdragelsen og frem til nytt valg har funnet sted jfr.aml. 16-7
Internbud Det anbefales at kommunen ikke gir inn et internt tilbud. Dette fordi kommunen utsetter seg selv for økt prosess risiko. Det nevnes blant annet utfordringer knyttet til habilitet, samt omfattende sikringstiltak for å opprette «vanntette skott» mellom interne tilbydere og de som evaluerer tilbud. Forbudet mot statsstøtte er også en problemstilling som må vurderes i prosessen. Det skal ikke forekomme kryss subsidiering eller annen skjult støtte i et internt anbud. Det må også settes av en del ressurser for å inngi et internt anbud. Dersom kommunen velger å levere inn eget tilbud må minimum følgende være på plass. Det må etableres en egen gruppe som opptrer som tilbyder. Det må gjennomføres tiltak for å påse at alle deltakere i konkurransen får et likeverdig informasjonsgrunnlag fra oppdragsgiver. Tilbydergruppen bør få utarbeidet et eget mandat som definerer ansvar. Gruppen bør sammensettes av representanter med kompetanse innenfor blant annet sykehjemsdrift, økonomi samt juridisk kompetanse. De bør ha et eget budsjett til innkjøp av støttetjenester og andre relevante behov. Enheten som utarbeider anbudsgrunnlaget og evaluerer tilbud må også besitte samme kompetanse. Et alternativ til internbud er å definere at et tilbud fra ekstern leverandør ikke kan overstige kommunens egne kostnader ved å drifte tilbudet. Brudd på denne forutsetningen kan da være saklig grunn til avlysning av konkurransen. Dette har en del formal krav med seg som må følges, samtidig som det krever god oversikt over egne kostnader både direkte og indirekte (felles kostnader). En avlysning av konkurransen på slikt grunnlag må være rettslig saklig og dokumentert. Konklusjon Rådmannen vurderer at det innenfor sykehjem sektoren er et fungerende marked og at forutsetningene for å lykkes med en konkurranseutsetting er gode. Det er erfarne og solide leverandører i markedet. Det vurderes også at det kan ligge et økonomisk potensiale her, også når en tar høyde for transaksjonskostnadene, selv om disse kan være betydelige. Anbudsprosessene er erfaringsmessig meget arbeidskrevende. Det bemerkes at Karmøy Kommune har lite erfaring med denne type konkurranseutsetting. I tillegg til kompetanse og kapasitet hos innkjøpsavdelingen og fagetat, vil en med stor grad av sannsynlighet være avhengig av konsulent bistand i prosessen med utarbeiding av grunnlag, eventuelt internbud og oppfølging av kontrakter.
Det er mye erfaring med konkurranseutsetting av sykehjem fra andre kommuner som Karmøy kan dra nytte og lærdom av. Dette vil redusere risikoen både med tanke på økonomi og kvalitet. Skal en tjeneste konkurranseutsettes vil det derfor være naturlig å velge denne tjenesten først. Rådmannen har i denne saken gjort en vurdering av de ulike tjenesteområdenes egnethet i forhold til en konkurranseutsetting. Rådmannen vurderer at det er et økonomisk potensiale spesielt innenfor området sykehjemsdrift. Det er større usikkerhet knyttet til drift av ulike deler av hjemmetjenesten da det ikke er erfaringstall å støtte seg på. Rådmannen har i denne saken kun vurdert de ulike tjenestenes egnethet for konkurranseutsetting og da med fokus på mulig økonomisk effekt i form av lavere driftskostnader samt sikkerhet for fortsatt faglig forsvarlig drift. Rådmannen i Karmøy, 06.05.2015 Sigurd Eikje sign. Oversikt over vedlegg: -Fellesuttalelse fra tillitsvalgte i Karmøy kommune
Uttalelse fra LO, UNIO og YS vedrørende konkurranseutsetting av tjenester innen helse- og omsorgssektoren LO, UNIO og YS i Karmøy kommune ønsker ikke at det innføres konkurranseutsetting i kommunen. Vi mener at velferdstjenester skal drives i egen regi, av det offentlige med egne fast ansatte. En sterk offentlig sektor er den viktigste garantien for en god videreutvikling av velferdstilbudene og for en rettferdig fordeling av tjenestene. Fagforeningene har ingen eksempler på at private aktører vil drive velferdstjenester billigere og med bedre kvalitet enn det kommunen klarer selv. Det er vel heller flere eksempler på det motsatte, f.eks. «Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd?» (SNS2011) Kommersielle leverandører balanserer hver dag mellom overskudd og kvalitet. En forstudie fra Elverum kommune, foretatt av Agenda Kaupang («Konkurranseutsetting sykehjem forstudie 2015»), viser at halvparten av mulig innsparing skjer ved lavere pensjonsutgifter. Ergo er det de ansatte som betaler en stor del av profitten til de private aktørene. Dette støttes også i en undersøkelse som Arbeids- og sosialdepartementet har fått utarbeidet. («Konkurranseutsetting av offentlige tjenester, sluttrapport 1. juni 2014»)Her konkluderes med at konkurranseutsetting av sykehjem medfører noe motstand mot fagorganisering, mindre jobbsikkerhet og dårligere pensjonsvilkår. Spørsmålet er ofte, hvor lite kan vi klare oss med fremfor hvor bra tjenesten (tilbudet) kan bli. Rapporter fra Norge og andre land dokumenterer at konkurranseutsetting og privatisering ikke fører til billigere tjenester, heller det motsatte («Konsekvenser av konkurranseutsetting. Kvalitet, effektivitet og arbeidsvilkår i sykehjem og hjemmetjenester», Fafo-rapport 2013:24). Kommunale tjenester er til for å tjene folket, ikke tjene på folket. Private firma tar ut fortjeneste, samtidig som det koster kommunen mye å gjennomføre konkurranseutsetting, som kontroll, anbudsprosesser osv. Vi tillitsvalgte ønsker heller et samarbeid mellom politikere, administrasjon og fagforeningene, slik at vi kan gi bedre kvalitet på tjenestene, få mer for pengene og trygghet for egne ansatte. Når fagforeningene forsvarer de ansattes lønn-, pensjons- og arbeidsvilkår og kjemper mot konkurranseutsetting, gjør vi også en jobb for de som benytter seg av offentlige tjenester. Velferdstjenestene blir best når de drives av det offentlige i egenregi. Mulige konsekvenser for ansatte ved konkurranseutsettelse. De ansatte vil bli overført til ny arbeidsgiver. Det er ikke gitt at de får beholde sine lønns- og pensjonsrettigheter. Lov og avtaleverk verner disse bare til tariffavtalens utløp. Dette fører til uforutsigbarhet som skaper frykt hos de ansatte. En virksomhetsoverdragelse vil også kunne ha store økonomiske konsekvenser for de ansatte når det gjelder pensjon. I dag har ansatte
pensjonsordning i KLP og denne vil ikke la seg overføre. Det er kun sykepleiere som har en lovfestet rett til offentlig tjenestepensjon. Vi tillitsvalgte mener at ny arbeidsgiver må ha en minst like god pensjonsavtale for sine ansatte. Ansatte over 55 år vil ikke ha mulighet hos ny arbeidsgiver i privat sektor til å opparbeide rett til AFP. Dette vil for den enkelte kunne bety et tap på flere millioner kroner. Fakta om pensjon Kommunalt ansatte har en offentlig tjenestepensjonsordning som i dag gir 66 prosent av sluttlønnen når en går av med pensjon ved 67 år. Er en ansatt i en stilling med særaldersgrense på 65 år, for eksempel som hjelpepleier eller renholder, kan en hvis en oppfyller vilkårene, gå av ved 62 år med samme ytelse (66 prosent) etter den såkalte 85-årsregelen. Vilkåret er at summen av ens alder og medlemstid i offentlige pensjonsordninger er minst 85. Hva skjer hvis kommunen bestemmer seg for å konkurranseutsette arbeidsplasser? Det er slett ingen automatikk i at en får beholde tjenestepensjonsordningen en har i KLP eller tilsvarende. Hvis ordningen ikke videreføres og en i stedet må over på minimumsordningen etter lov om Obligatorisk tjenestepensjon, risikerer en å tape et millionbeløp totalt i pensjon. I tillegg er det slett ikke sikkert at den nye pensjonsordningen gir ytelser dersom en skulle bli ufør. Hvis ny arbeidsgiver i tillegg ikke oppfyller de generelle vilkårene for AFP (bl.a. må virksomheten ha tariffavtale som omfatter AFP) eller en ikke fyller de individuelle vilkårene for å kunne tas opp i AFP-ordningen i privat sektor, kan dette ha store økonomiske konsekvenser for den enkelte! Få private helseaktører tilbyr idag sine ansatte annen pensjonsordning enn lovens minimumsordning på 2 prosent. Et unntak er virksomheter innenfor HUK-området (Helse, utdanning kultur og frivillighet) i Virke, hvor virksomhetene i stor grad er offentlig finansiert. Foruten å være betydelig dårligere enn den alderspensjonen en som kommunalt ansatt har krav på, inneholder ikke minimumsordningen noen uførepensjonsordning. En vil i så fall være henvist til uførepensjon fra Folketrygden. Dagens regler for uførepensjon for offentlig ansatte gir klart bedre ytelser enn folketrygden. Regjeringen har foreslått endringer i folketrygdens uføreregler, men disse har ikke vært til behandling i Stortinget. Hvordan de nye reglene blir, er derfor ennå ikke klart. En annen viktig konsekvens av konkurranseutsetting og omgjøring av offentlig tjenestepensjon til en innskuddsordning er at en må over på AFP i privat sektor. Der er inngangsvilkåret at man har vært omfattet av ordningen minst 7 av de siste 9 årene. Ordningen er m.a.o. stengt for alle som er 55 år eller eldre. Kravene er mindre strenge for de som er født i 1944-54. I tillegg kan det i visse tilfeller søkes Fellesordningen om å få medregnet tidligere tjenestetid i offentlig AFP-ordning. Vi mener at kommunen bør verne sine ansatte som er over 55 år slik at de ikke mister retten til AFP. Tilsvarende problemstillinger gjør seg bl.a. også gjeldende for ansatte i virksomheter der det ikke er tariffestet tjenestepensjonsordning og arbeidsgiver omgjør ytelsesordningen til en innskuddsordning.
Noen hovedpunkter: Offentlig ansatte: Alderspensjon: 66 % av sluttlønn Særaldersgrense som gir rett til å gå av ved 65 år, 85-årsregelen gir rett til å gå av 3 år før hvis alder og medlemstid er minst 85 AFP 65-67: 66 % Forutsetning: full opptjening i tjenestepensjonsordningen (30 år), men med levealdersjustering (en må jobbe lenger evt. få mindre pensjon dersom levealderen for ditt årskull øker) Privat ansatte OTP - lovens minimumsordning: Årlig innskudd 2 % av lønn mellom 1G og 12G (Folketrygdens grunnbeløp er pr 1.5.2014 kr 88 370) Årlig avkastning av innskuddene AFP Privat sektor: Bedriften må være bundet av tariffavtale som omfatter AFP Som hovedregel må en ha vært omfattet 7 av de siste 9 årene før pensjonering Egne overgangsregler Årlig opptjening på 0,314 % av inntekten opp til 7,1G Man tjener opp til man fyller 61 år. Høyere ytelse frem til 67 år (livsvarig tillegg pr år på kr 19 200), lavere ytelse etter fylte 67 år, men slik at man får vesentlig høyere pensjon hvis man går av sent, siden den samlede pensjonen da fordeles over færre gjenstående år. Det vil være store individuelle forskjeller i forhold til både alder og opptjeningstid. Karmøy Kommune kan legge inn en forutsetning på at de ansatte skal ha minst like gode lønns- og pensjonsordninger som de har i dag ved konkurranseutsetting og som en følge av denne en eventuell virksomhetsoverdragelse. Vi tillitsvalgte mener at dette må være en forutsetning ellers konkurreres det ikke på like vilkår.
Hvorfor er det viktig å holde på de ytelsesbaserte pensjonsordningene? Den ytelsesbaserte pensjonsordningen i KS Bedrift sikrer en alderspensjon som sammen med folketrygden vil gi 66 % av lønn når du blir pensjonist dersom du har vært omfattet av ordningen i 30 år. Denne typen ordning er god og sikker for de ansatte. Men den er noe usikker for arbeidsgiver som har ansvar for å betale inn en pensjonspremie som sikrer en pensjonen med dette nivået. Hvor mye arbeidsgiver må betale inn varierer fra år til år. Vi sier gjerne at det er arbeidsgiver som må bære risikoen. Kjennetegnet ved innskuddsbaserte pensjonsordninger er at arbeidsgiver betaler en viss prosent av lønnen til pensjonsinnskudd. Hva som blir den endelige pensjonen, er avhengig av hvor stort innskuddet er, hvor lenge en er med i ordningen og hvor stor avkastning det er på pensjonsinnskuddene. Videre kan en innskuddsordning bare betales ut et visst antall år. For arbeidsgiver er en slik pensjon rimelig og forutsigbar. Men den vil som regel gi en dårligere pensjon, og størrelsen på pensjonen vil være usikker. Det er altså arbeidstaker som må bære risikoen. Hvorfor vil arbeidsgiversiden åpne for innskuddsbasert pensjon? Det har de senere årene blitt stadig færre private virksomheter som har ytelsesbaserte ordninger. Det er flere grunner til dette. Arbeidsgiversiden sier at utgiftene ved ytelsesbaserte ordninger er uforutsigbare. Nye regnskapsregler gjør ytelsesbaserte ordninger mindre attraktiv for arbeidsgiver. Ved ytelsesbaserte ordninger må bedriften sette opp en beregnet pensjonsforpliktelse i balanseregnskap (der hvor eiendeler, gjeld og egenkapital oppføres). Dette tvinger i mange tilfeller virksomheten til å avsette mer penger til egenkapital. Penger som kunne blitt brukt til andre ting blir bundet i selskapet. Den tredje grunnen er at de innskuddsbaserte ordningene ofte er billigere enn ytelsesbaserte ordninger. Arbeidsgiver kan hente ut mer profitt ved å redusere kostnadene til pensjonsinnbetaling. På bakgrunn av dette ønsker en samlet fagbevegelse i Karmøy kommune at offentlige tjenester skal drives av Karmøy kommune og ikke av kommersielle aktører. På vegne av hovedsammenslutningene Svein I Mæland Wendy K Nilsen Anne E. G. Nilsen Fagforbundet Delta NSF
SAKSPROTOKOLL - KONKURRANSEUTSETTING OMSORGSTJENESTER Eldrerådet behandlet saken den 19.05.2015, saksnr. 15/15 Behandling: Mosbron foreslo følgende forslag til vedtak: 1. Kommunestyret vedtar at det ikke igangsettes forberedelser til konkurranseutsetting av Storesund bu og behandlingsheim. 2. Kommunestyret vedtar at deler av kommunens dag og aktivitetstilbud ikke kan konkurranseutsettes eller organiseres utenfor kommunens ordinære drift. Innstillingen vedtatt med 5 stemmer mot 2 stemmer for Mosbrons forslag. Vedtak: 1. Kommunestyret vedtar at det igangsettes forberedelser til konkurranseutsetting av Storesund bu og behandlingsheim. 2. Kommunestyret vedtar at deler av kommunens dag og aktivitetstilbud kan konkurranseutsettes eller organiseres utenfor kommunens ordinære drift dersom det medfører reduserte kostnader og at tilbudet ellers er av god kvalitet.