RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2010. Saksbehandling og rutiner i sosialtjenesten

www.vefik.no RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2010 Saksbehandling og rutiner i sosialtjenesten ALTA KOMMUNE

INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET... 1 0.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 1 0.3 ANBEFALINGER... 2 1. INNLEDNING... 3 1.1 PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL... 3 1.1.1 Bakgrunn... 3 1.1.2 Formål... 3 1.2 PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING... 3 1.2.1 Problemstillinger... 3 1.2.2 Avgrensning og presiseringer... 4 1.3 REVISJONSKRITERIER... 5 1.3.1 Kilder til kriterier... 5 1.3.2 Presisering om lovhenvisning... 6 1.3.3 Utdyping av revisjonskriteriene... 6 1.4 METODE... 6 1.4.1 Datainnsamling... 6 1.4.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 6 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER... 7 2.1 ORGANISERING AV SOSIALTJENESTEN I ALTA KOMMUNE... 7 2.1.1 Administrativ organisering før lokal iverksetting av NAV-reformen... 7 2.1.2 Dagens administrative organisering... 7 2.2 OM ORDNINGEN MED ØKONOMISK STØNAD OG KVALIFISERINGSPROGRAMMET... 9 2.2.1 Økonomisk stønad... 9 2.2.2 Kvalifiseringsprogrammet... 10 3. HAR SAMORDNINGEN AV SOSIALTJENESTEN MED ARBEIDS- OG VELFERDSETATEN SKJEDD I TRÅD MED LOVKRAV OG MÅLSETNINGER?... 11 3.1 NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE... 11 3.1.1 Lovkrav og føringer... 11 3.1.2 Målsetninger... 12 3.2 ER DET FORMELLE RAMMEVERKET FOR SAMORDNINGEN PÅ PLASS, OG ER DETTE GJORT PÅ EN HENSIKTSMESSIG MÅTE?... 12 3.2.1 Faktabeskrivelse... 12 3.2.2 Vurderinger... 14 3.2.3 Konklusjon... 15 3.3 HAR SAMORDNINGEN BIDRATT TIL ØKT TVERRFAGLIG SAMARBEID?... 15 3.3.1 Faktabeskrivelse... 15 3.3.2 Vurderinger... 17 3.3.3 Konklusjon... 17 3.4 HAR SAMORDNINGEN BIDRATT TIL ØKT TILGJENGELIGHET, BRUKERMEDVIRKNING OG OPPFØLGING?... 17 3.4.1 Faktabeskrivelse... 17 3.4.2 Vurderinger... 21 3.4.3 Konklusjon... 22 3.5 KONKLUSJON... 22 4. SKJER SAKSBEHANDLINGEN I TRÅD MED LOVKRAV, STATLIGE RETNINGSLINJER OG KOMMUNENS EGNE NORMER FOR SOSIALHJELP?... 24 4.1 NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE... 24 4.1.1 Sosialtjenesteloven... 24 4.1.2 Forvaltningsloven... 25 4.1.3 Lovkrav, statlige retningslinjer og normer for utmåling av sosialhjelp... 27 4.2 ER SAKSBEHANDLINGSTIDEN TILFREDSSTILLENDE?... 28 4.2.1 Faktabeskrivelse... 28 4.2.2 Vurderinger... 30

4.2.3 Konklusjon... 30 4.3 OPPFYLLER ENKELTVEDTAKENE FORM- OG INNHOLDSKRAVENE?... 31 4.3.1 Faktabeskrivelse... 31 4.3.2 Vurderinger... 32 4.3.3 Konklusjon... 33 4.4 ER DET GITT TILFREDSSTILLENDE UNDERRETNING TIL PARTENE?... 33 4.4.1 Faktabeskrivelse... 33 4.4.2 Vurderinger... 33 4.4.3 Konklusjon... 34 4.5 STILLES DET VILKÅR I VEDTAKENE, OG ER DISSE LOVLIGE?... 34 4.5.1 Faktabeskrivelse... 34 4.5.2 Vurderinger... 35 4.5.3 Konklusjon... 36 4.6 FORELIGGER DET INDIVIDUELLE PLANER?... 36 4.6.1 Faktabeskrivelse... 36 4.6.2 Vurderinger... 37 4.6.3 Konklusjon... 38 4.7 ER KOMMUNENS NORMER FOR SOSIALHJELP I TRÅD MED LOVKRAV OG STATLIGE VEILEDENDE RETNINGSLINJER?... 38 4.7.1 Faktabeskrivelse... 38 4.7.2 Vurderinger... 39 4.7.3 Konklusjon... 40 4.8 BLIR DE KOMMUNALE SOSIALHJELPSNORMENE BENYTTET I SAKSBEHANDLINGEN?... 40 4.8.1 Faktabeskrivelse... 40 4.8.2 Vurderinger... 42 4.8.3 Konklusjon... 42 4.9 KONKLUSJON... 42 5. ER DET ETABLERT RUTINER FOR INTERNKONTROLL?... 43 5.1 NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE... 43 5.2 FAKTABESKRIVELSE... 44 5.3 VURDERINGER... 45 5.4 KONKLUSJON... 45 6. KONKLUSJONER... 46 7. ANBEFALINGER... 47 KILDER OG LITTERATUR... 48 VEDLEGG 1: RÅDMANNENS KOMMENTARER... 50 VEDLEGG 2: NÆRMERE OM GJENNOMFØRING OG METODE... 51 VEDLEGG 3: TABELLER... 53

FIGUROVERSIKT Figur 1: Administrativ organisering av sosialtjenesten før lokal iverksetting av NAV-reformen 7 Figur 2: Administrativ organisering av sosialtjenesten etter etableringen av NAV Alta 8 TABELLOVERSIKT Tabell 1: Mottakere av sosialhjelp i hele landet for årene 2002-2009 9 Tabell 2: Statlige veiledende satser for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold 27 Tabell 3: Utgiftsposter som skal tas med ved utmåling av sosialhjelp 27 Tabell 4: Saksbehandlingstiden i de undersøkte sakene om sosialhjelp 29 Tabell 5: Saksbehandlingstiden i de undersøkte sakene om kvalifiseringsprogrammet 30 Tabell 6: Vedtakenes innhold i de undersøkte sakene om sosialhjelp 31 Tabell 7: Vedtakenes innhold i de undersøkte sakene om kvalifiseringsprogrammet 32 Tabell 8: Vilkår som er stilt i vedtakene om sosialhjelp 34 Tabell 9: Vilkår som er stilt i vedtakene om kvalifiseringsprogrammet 35 Tabell 10: Normer for sosialhjelp i Alta kommune for 2010 38 Tabell 11: Differansen mellom statlige satser og normene for sosialhjelp i Alta kommune 40 Tabell 12: Differansen mellom utbetaling per stønadsmåned og kommunens normer for sosialhjelp 41 (Alta kommune) 41 Tabell 13: Hensvisning og gjengivelse av lovbestemmelser i de undersøkte sakene om sosialhjelp 53

0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Bakgrunnen for dette prosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010, vedtatt av kommunestyret i Alta den 23.6. 2008 (sak 91/08). Hovedformålet med dette prosjektet har vært å undersøke om saksbehandling og rutiner ved sosialtjenesten i Alta kommune er tilfredsstillende. Undersøkelsen er tredelt. For det første har vi sett på hvordan samordningen mellom sosialtjenesten og den statlige Arbeids- og velferdsetaten har fungert så langt. Her har fokuset vært om sosialtjenesten har blitt innlemmet i det lokale NAV-kontoret i tråd med lovkrav og målsetninger. For det andre har vi undersøkt saksbehandlingen i sosialtjenesten ut i fra et bruker- og rettighetsperspektiv med vekt på bestemmelser i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven. Sakene som er undersøkt gjelder sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet. For det tredje har vi sett på om det er etablert rutiner for internkontroll i sosialtjenesten. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Har samordningen av sosialtjenesten med Arbeids- og velferdsetaten skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger? Det formelle rammeverket i Alta kommune vedrørende den lokale samordningen med Arbeids- og velferdsetaten er på plass, og i tråd med lovverket. Revisjonen har likevel et inntrykk av at kommunens muligheter for styring og kontroll med de kommunale oppgavene i NAV Alta har blitt svekket etter samordningen. Revisjonen finner spesielt grunn til å stille spørsmål ved dette all den tid det nettopp er sosialbudsjettet som representerer et av de mest markante regnskapsmessige merforbruk i kommunen. Det tverrfaglige samarbeidet har samlet sett ikke økt etter samordningen. Revisjonen registrerer imidlertid at det er tatt grep i NAV Alta for å forbedre dette forholdet. Revisjonen har også et inntrykk av at oppfølgingsarbeidet overfor brukerne av sosiale tjenester har blitt svekket. Dette gjelder spesielt de tyngre brukerne. Det foreligger også indikasjoner på at graden av tilgjengelighet på saksbehandlernivå har blitt mindre. Nivået på brukermedvirkning synes å være uendret. Skjer saksbehandlingen i tråd med lovkrav, statlige retningslinjer og kommunens egne normer for sosialhjelp? De fleste undersøkte sakene har blitt behandlet i tråd med kravene i forvaltningsloven. Det forelå imidlertid noen svakheter og mangler. Dette gjelder spesielt det forhold at vedtakene (og dets begrunnelser) hadde mangelfulle redegjørelser av de faktiske forhold. I noen vedtak var det også mangelfulle gjengivelser av de benyttede lovbestemmelsene. I enkelte saker er det også usikkert om partene har blitt opplyst fullt ut om sine rettigheter i underretningene. De fleste undersøkte sakene har blitt behandlet i tråd med krav i sosialtjenesteloven, men også her foreligger det noen svakheter og mangler. I de sakene om sosialhjelp hvor det var stilt vilkår manglet det i all hovedsak individuelle og konkrete begrunnelser for at vilkår stilles. I de fleste sakene om kvalifiseringsprogrammet manglet det bruk av de obligatoriske vilkår som sosialtjenesteloven krever. Det er videre grunn til å trekke fram at det foreligger forbedringsmuligheter når det gjelder bruken av individuelle planer. 1

Kommunens normer for sosialhjelp er i tråd med statlige veiledende retningslinjer. Det er imidlertid grunn til å nevne at kommunens kortidsnormer (for 2010) er noe lavere enn statens veiledende satser, mens kommunens langtidsnormer er noe høyere enn statens veiledende satser. Kommunens sosialhjelpsnormer for livsopphold blir benyttet i saksbehandlingen. Det bør imidlertid komme klarere fram av vedtakene (begrunnelsene) hvordan disse konkret blir anvendt i den enkelte sak. Er det etablert rutiner for internkontroll? Det er ikke etablert rutiner for internkontroll ved sosialtjenesten som er tilpasset de nye lovkravene om internkontroll vedrørende økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet. Revisjonen vil understreke viktigheten av at et system for internkontroll kommer på plass så snart som mulig. 0.3 Anbefalinger Med utgangspunkt i de hovedfunn som er gjort i denne undersøkelsen vil revisjonen komme med følgende anbefalinger: 1. Kommunen bør vurdere å foreta en gjennomgang av hvordan den organiserer og tar del i styringen av de kommunale oppgavene (de sosiale tjenestene) ved NAV Alta. 2. Kommunen bør ta initiativ til og iverksette tiltak som bidrar til at målsetningene med den kommunale deltakelsen i NAV Alta blir ivaretatt. Dette gjelder spesielt i forhold til tverrfaglig arbeid, tilgjengelighet, oppfølging av brukere og brukermedvirkning på systemnivå (brukerutvalg og brukerundersøkelser). 3. Kommunen må innarbeide rutiner i saksbehandlingen som sikrer at kravene i forvaltningsloven og lov om sosiale tjenester i NAV blir fulgt. Dette gjelder spesielt kravene om: a) henvisning til og gjengivelse av riktige lovbestemmelser i begrunnelsen for vedtakene. b) å nevne de hovedhensyn/ retningslinjer som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsskjønn (spesielt anvendelsen av kommunens sosialhjelpsnormer) c) individuelle begrunnelser ved bruk av vilkår i vedtak om økonomisk stønad. d) fastsetting av obligatoriske vilkår ved vedtak om deltakelse i kvalifiseringsprogrammet (arbeidsevnevurdering). 4. Kommunen må utarbeide rutiner for internkontroll for de kommunale oppgavene ved NAV Alta som er i tråd med kravene i 5 lov om sosiale tjenester i NAV og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. 2

1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for dette prosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010, vedtatt av kommunestyret i Alta den 23.6. 2008 (sak 91/08). Det framgår av planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon av saksbehandling og rutiner i sosialtjenesten. I kommunens plan for forvaltningsrevisjon heter det at: Kommunen skal følge forvaltningslovens - og sosialtjenestelovens bestemmelser ved saksbehandling av søknader om sosialhjelp. Kommunalt vedtatte normer for sosialhjelp skal også følges. Det har vært en økning i antall saker til sosialtjenesten, samtidig med at det har vært stort sykefravær og at tjenesten er inne i en prosess i forhold til samorganisering i NAV. Området er svært vesentlig fra et brukerperspektiv, men har også en økonomisk dimensjon. 1 1.1.2 Formål Hovedformålet med dette prosjektet har vært å undersøke om saksbehandling og rutiner ved sosialtjenesten i Alta kommune er tilfredsstillende. Undersøkelsen er tredelt. For det første har vi sett på hvordan samordningen mellom sosialtjenesten og den statlige Arbeids- og velferdsetaten har fungert så langt. Her har fokuset vært om sosialtjenesten har blitt innlemmet i det lokale NAV-kontoret i tråd med lovkrav og målsetninger. For det andre har vi undersøkt saksbehandlingen i sosialtjenesten ut i fra et bruker- og rettighetsperspektiv med vekt på bestemmelser i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven. Sakene som er undersøkt gjelder både sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet. For det tredje har vi sett på om det er etablert rutiner for internkontroll i sosialtjenesten. Gjennom undersøkelsen vil kommunen få belyst ulike sider ved egen praksis, og presentert hvor det er muligheter for forbedringer. 1.2 Problemstillinger og avgrensning 1.2.1 Problemstillinger Undersøkelsen er gjennomført med utgangspunkt i følgende tre hovedproblemstillinger og tilhørende underproblemstillinger: 1. Har samordningen av sosialtjenesten med Arbeids- og velferdsetaten skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger? o o o Er det formelle rammeverket for samordningen på plass, og er dette gjort på en hensiktsmessig måte? Har samordningen bidratt til økt tverrfaglig samarbeid? Har samordningen bidratt til økt tilgjengelighet, brukermedvirkning og oppfølging? 1 Se Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010 på side 3. 3

2. Skjer saksbehandlingen i tråd med lovkrav, statlige retningslinjer og kommunens egne normer for sosialhjelp? o o o o o o o Er saksbehandlingstiden tilfredsstillende? Oppfyller enkeltvedtakene form- og innholdskravene? Er det gitt tilfredsstillende underretning til partene? Stilles det vilkår i vedtakene, og er disse lovlige? Foreligger det individuelle planer? Er kommunens normer for sosialhjelp i tråd med statlige veiledende retningslinjer? Blir de kommunale sosialhjelpsnormene benyttet i saksbehandlingen? 3. Er det etablert rutiner for internkontroll? 1.2.2 Avgrensning og presiseringer Sosialtjenesten Med sosialtjenesten menes det i denne rapporten de tjenester som etter sosialtjenesteloven er et kommunalt ansvar, og som er samordnet med det lokale NAV-kontoret i Alta kommune. I enkelte tilfeller omtales disse også som de kommunale oppgavene ved NAV Alta. Tidsmessige forhold Problemstillingen vedrørende samordningen (av den kommunale sosialtjenesten med den statlige Arbeids- og velferdsetaten) omfatter perioden fra februar 2009 til og med første halvår 2010. Problemstillingen vedrørende saksbehandlingen baserer seg på utplukk av enkeltsaker om sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet fra klientmapper. Vi har tatt utgangspunkt i det nyeste vedtaket i hver av disse mappene, og vedtakene fordeler seg på årene 2009 og 2010. Problemstillingen om internkontroll er rettet mot tida etter 1. januar 2010 da lovkravet om internkontroll for områdene sosialhjelp og kvalifiseringsprogrammet trådte i kraft. Tematiske og faglige forhold Sosialtjenesten i Alta kommune forvalter en rekke tjenester etter lov om sosiale tjenester (og fra 1. januar 2010 også lov om sosiale tjenester i NAV). Dette gjelder blant annet økonomisk stønad (økonomisk sosialhjelp), kvalifiseringsprogrammet, tiltak overfor rusmisbrukere, midlertidig husvære, boliger for vanskeligstilte, økonomisk rådgivning og flyktningtjenesten. Denne undersøkelsen er rettet mot tjenestene økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet. 2 Dette skyldes flere forhold. For det første utgjør tjenesten sosial stønad en ikke ubetydelig del av kommunens totale sosialbudsjett (omlag kr 19 mill i 2008 og omlag kr 22 mill i 2009). 3 For det andre har det vært merforbruk på sosialhjelpsbudsjettet over flere år. For det tredje er det disse to tjenestene kommunen som et minimum er pålagt gjennom lov å samordne med det lokale NAV-kontoret. Den fjerde grunnen er at mottakerne av disse to tjenestene er et av hovedfokusområdene i NAV-reformen, der en av målsetningene er å få Flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp. 4 Det kan også nevnes at de fleste som er aktuelle som deltakere i kvalifiseringsprogrammet har mottatt sosialhjelp over tid. 2 Se kapittel 5 og kapittel 5A i sosialtjenesteloven (fra 1.januar 2010; se kapittel 4 i lov om sosiale tjenester i NAV). 3 Disse tallene er hentet fra KOSTRA (SSB) og består av Samlet stønadssum (bidrag + lån) Enhet : Kroner. 4 Se St.meld nr.14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, på side 4. Se også St.prp. nr. 46 (2004-2005) Ny arbeids og velferdsforvaltning, kapittel 6. 4

Fokuset i problemstilling nr. 1 har vært rettet mot den kommunale sosialtjenestens formelle og reelle rolle i forbindelse med etableringen av NAV Alta. Da denne undersøkelsen ble igangsatt hadde kommunens sosialtjeneste vært samordnet med den statlige Arbeids- og velferdsetaten i om lag ett år (NAV Alta). Tematisk og organisatorisk har denne undersøkelsen likevel hatt fokus rettet mot kommunens ansvarsområde, det vi si de områdene innenfor sosialtjenesteloven som kommunen gjennom lov er pålagt å utføre. Undersøkelsen søker derfor også på et vis å se på samordningen gjennom den kommunale sosialtjenesten sine øyne. Det må understrekes at vi kun har sett på enkelte begrensede områder. For ordens skyld kan det nevnes at den kommunale revisjon er gitt tilgang til informasjon, medarbeidere og lokaler i den statlige delen i vedkommende NAV-kontor så langt det er nødvendig for å vurdere kommunens virksomhet og ansvarsområder, jf. 2 i Forskrift om internrevisjon i NAV. I forbindelse med problemstilling nr. 2 er det viktig å understreke at undersøkelsen ikke tar stilling til om vedtakene i de undersøkte enkeltsakene er materielt riktige. Dette betyr at vi ikke har vurdert det faglige og skjønnsmessige resultatet i sakene. Problemstilling 3 tar for seg rutiner og internkontroll. Kravene til internkontroll i kommunens sosialtjeneste finner man i sosialtjenesteloven 2-1 andre ledd. Fram til 31.12.2009 gjaldt imidlertid ikke disse kravene for tjenestene økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet. Men fra og med 01.01.2010 er det i en ny lov (lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen) også innført krav til internkontroll for individuelle tjenester (herunder økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet), jf 5 i lov om sosiale tjenester i NAV. Det har derfor også vært relevant å se nærmere på om sosialtjenesten har innført rutiner for internkontroll. Parallelt med denne undersøkelsen har også NAV Finnmark gjennomført et prosjekt som kalles "Tidlig drift". Dette prosjektet er en del av et landsomfattende arbeid med å utvikle tiltak som støtter opp om drift og ledelse av de lokale NAV-kontorene. "Tidlig drift" bistår fylkene med å komme gjennom den kritiske fasen rett etter at kontorene har blitt NAVkontor. 5 Det er derfor mulig at noen av de forhold som påpekes i vår undersøkelse har blitt (eller vil bli) belyst, vurdert og ivaretatt gjennom prosjektet Tidlig drift. Et eksempel på dette er forhold omtalt i denne rapportens kapitel 3.3 om det tverrfaglige (sam)arbeidet. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. 1.3.1 Kilder til kriterier Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) av 13.12.1991 Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18.12.2009 Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) av 16.06.2006 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.2.1967 5 Se Innst. S. nr. 220 (2008 2009) Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen, kapittel 2.4.2.3.1. 5

Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen av 26.01. 2007 Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.2002 Rundskriv I-34/2001 Sosialtjenesteloven kapittel 5 (Arbeidsdepartementet) Rundskriv A-68/2009 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold (Arbeidsdepartementet) Rammeavtale mellom KS og Arbeids- inkluderingsdepartementet av 21.04.2006; Ny arbeids- og velferdsforvaltning Veileder til lokal samarbeidsavtale; utgitt av KS og Arbeids- og velferdsetaten, versjon 1 av 07.07.2006 1.3.2 Presisering om lovhenvisning Fram til 31.12 2009 var bestemmelsene om økonomisk stønad (sosialhjelp) og kvalifiseringsprogrammet å finne i lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven). Fra og med 01.01. 2010 er bestemmelsene om disse to ordningene flyttet til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (lov om sosiale tjenester i NAV). I denne rapporten viser vi i all hovedsak til bestemmelsene i den førstnevnte loven, altså sosialtjenesteloven. 1.3.3 Utdyping av revisjonskriteriene Det blir gitt en nærmere redegjørelse for innholdet i revisjonskriteriene i tilknytning til behandlingen av hver av de tre hovedproblemstillingene, det vil si innledningsvis i kapitlene 3, 4, og 5. 6 1.4 Metode 1.4.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingene i en undersøkelse. Framgangsmåtene i denne undersøkelsen har vært intervju og dokumentanalyse. Vi har også benyttet tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Vi har foretatt intervju med rådmannen, sektorleder for helse og sosial, sosialleder ved NAV Alta og to saksbehandlere fra sosialtjenesten (en vedrørende sosialhjelp og en vedrørende kvalifiseringsprogrammet). Dokumentanalysen har bestått av gjennomgang av delegasjonsvedtak, årsmeldinger, virksomhetsplaner, prosjektdokumenter og lokal samarbeidsavtale vedrørende etablering og drift av NAV Alta, samt gjennomgang av et utvalg brukermapper/saksmapper.det blir redegjort noe nærmere for framgangsmåtene i vedlegg 2 i rapporten. 1.4.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer et utvalg av fakta, blant annet ved at vi har valgt ut noen saker for nærmere undersøkelse (i kapittel 4).Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt gjennom intern kvalitetssikring og ved verifisering av opplysninger framkommet gjennom intervju. 6 Se kapitlene 3.1, 4.1 og 5.1. 6

2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Organisering av sosialtjenesten i Alta kommune 2.1.1 Administrativ organisering før lokal iverksetting av NAV-reformen Fram til februar 2009 var sosialtjenesten i Alta kommune organisert som en egen avdeling i Helse- og sosialsektoren (sosialavdelingen). Dette innebærer at sosialtjenesten var underlagt helse- og sosialsjefens instruksjonsmyndighet (økonomisk/budsjettmessig, faglig og administrativt). Figur 1: Administrativ organisering av sosialtjenesten før lokal iverksetting av NAV-reformen 7 Avdelingen ble da ledet av en egen avdelingsleder (sosialleder) som hadde administrativt, faglig og daglig ansvar for driften av sosialtjenesten. Avdelingen besto da av 13,5 stillinger fordelt på følgende tjenester og funksjoner: 8 - Merkantilt ansatte (2 stillinger) Ansvar for ekspedisjon, sentralbord, arkiv, økonomi, post og annet forefallende arbeide. - Saksbehandlere (5,5 stillinger) Saksbehandling etter lov om sosiale tjenester (herunder sosial stønad/sosialhjelp), tiltaksarbeid og samarbeid med klienter og samarbeidspartnere (Nav arbeid og trygd, AKSIS og kommunale tjenesteytere). - Ruskonsulenter (2 stillinger) Yting av hjelp etter lov om sosiale tjenester, rådgivning, veiledning, samtaler og oppfølging av klienter før og etter rusbehandling, oppfølging av familie/pårørende, samt innsøking til institusjoner og oppfølging i institusjon. - Miljøarbeidere (1,5 stillinger) Oppfølging av klienter som både saksbehandlere og ruskonsulenter henviser til dem. - Gjeldsrådgiver (1 stilling) Bistand, generell råd/veiledning, gjeldsforhandlinger, henvisning til Namsmannen og bistå personer i forliksrådet. 2.1.2 Dagens administrative organisering Etter at sosialavdelingen (samt flyktningtjenesten og ettervernsboligene) i Alta kommune ble samorganisert med den statlige Arbeids- og velferdsetaten i NAV Alta, er den formelle administrative organiseringen av sosialtjenesten slik det framgår av figuren nedenfor: 7 Dette organisasjonskartet er å finne på Alta kommunes hjemmeside: https://www.alta.kommune.no/helse-og-sosial.74167.no.html 8 Opplysningene om sosialavdelingen er hentet fra Helse- og sosialsektorens årsmelding for 2008. 7

Figur 2: Administrativ organisering av sosialtjenesten etter etableringen av NAV Alta 9 Staten Alta kommune NAV Finnmark Regionleder Rådmann Samfunnsutvikling Sentraladministrasjon Drift og utbygging Helse og sosial Kultur og landbruk Barn og unge Samordningsmøter (Regionleder/Rådmann ) NAV Alta Leder for NAV Alta Kommunale oppgaver Statlige oppgaver Forklaring: (1) De tykke pilene representerer styringslinjen, mens de skraverte pilene representerer rapporteringslinjene. (2) Med staten menes det den statlige Arbeids- og velferdsetaten. I denne organisasjonsstrukturen er de kommunale oppgavene i NAV Alta (sosialtjenesten, flyktningtjenesten og ettervernsboligene) underlagt leder av NAV Alta sin instruksjonsmyndighet (økonomisk/budsjettmessig, faglig og administrativt). De kommunale tjenestene i NAV Alta er ikke lengre underlagt helse- og sosialsjefen i Alta kommune sin instruksjonsmyndighet. 10 Dette forholdet blir behandlet noe nærmere i denne rapportens kapittel 3.2. Ut i fra årsmeldingen til Alta kommune for 2009 består de kommunale oppgavene i NAV Alta (sosialtjenesten med mer ) av 20,4 stillinger fordelt på følgende tjenester og funksjoner: - Avdelingsleder for sosiale tjenester i Nav Alta Ansvar for faglig og flere administrative oppgaver. - Merkantilt ansatte (2 stillinger) Ansvar for arkiv, økonomi, post og annet forefallende arbeid. En halv stilling benyttes i mottaksarbeid. - Saksbehandlere/introduksjonskoordinator (8 stillinger) Saksbehandling etter lov om sosiale tjenester, tiltaksarbeid og samarbeid med klienter og samarbeidspartnere (AKSIS, øvrige statlige og kommunale tjenesteytere). 1,5 stillinger benyttes til mottaksarbeid (ta imot søknader, besvare enkle spørsmål, registreringer og annet). - Flyktningtjenesten (3 stillinger) - Ruskonsulenter (2 stillinger) Ruskonsulentene yter hjelp etter kapittel 6 i lov om sosiale tjenester, de gir råd og veiledning, samtaler og oppfølging av klienter før og etter rusbehandling, oppfølging av familie/pårørende, innsøk i institusjon og oppfølging i institusjon. 9 Organisasjonskartet er utarbeidet av revisjonen, og er basert på lovgivningen om NAV-kontor, lokal samarbeidsavtale mellom Alta kommune og NAV Finnmark, delegasjonsvedtak fra Alta kommunestyre til rådmannen, delegasjon fra rådmannen til leder av NAV Alta, samt opplysninger gitt i intervju. 10 Dette framkommer av rådmannens delegasjon til leder av NAV Alta, samarbeidsavtalen mellom Alta kommune og NAV Finnmark, og av opplysninger gitt i intervju. 8

- Miljøarbeider (1 stilling) Oppfølging av klienter etter henvisning fra saksbehandlere og ruskonsulenter. - Ettervernsboliger (2 stillinger) Oppfølging av beboere i ettervernsboligen gjennom aktivisering, samtaler, gruppe- og nettverksarbeid. - Økonomisk rådgiver (1 stilling) Generell råd/veiledning, gjeldsforhandlinger og henvisning til Namsmannen. 2.2 Om ordningen med økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet 2.2.1 Økonomisk stønad Økonomisk stønad (sosialhjelp) er en del av samfunnets økonomiske sikkerhetsnett og skal sikre at alle har nok midler til livsopphold (sosialtjenesteloven kapittel 5). Hjelpen er ment å være midlertidig og skal bidra til å gjøre folk økonomisk selvhjulpen. Alle som søker om sosial stønad til livsopphold har krav på svar i form av et skriftlig vedtak. Ved særlig behov kan det fremmes en muntlig søknad, som noteres ned av saksbehandler. Saksbehandlingstiden kan variere, men må alltid følge bestemmelsene i forvaltningsloven. Dersom saksbehandlingstiden er mer enn en måned, skal det gis foreløpig svar. Før man kan få økonomisk stønad må man ha vurdert alle andre muligheter til selvforsørgelse, som lønnsinntekter, trygderettigheter, sysselsettingstiltak, studielån, bruk av formue eller reduksjon av utgifter. Størrelsen på sosialhjelpen, samt hvilken annen hjelp og oppfølging man kan få, skal vurderes individuelt og skjønnsmessig ut fra hvilke behov den enkelte har. Økonomisk stønad blir ofte gitt i kombinasjon med råd og veiledning. Satsene for økonomisk sosialhjelp er skjønnsbaserte, og det er kommunen man oppholder seg i som fastsetter disse. Alle søknader skal avgjøres etter en individuell vurdering som tar utgangspunkt i søkerens økonomiske, helsemessig og sosiale situasjon. Hjelpen skal bidra til at man klarer seg selv, og den skal være kortvarig. NAV-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjønn, det vil si at det skal foretas en vurdering av hvilke utgifter som er nødvendig for å sikre søkeren et forsvarlig livsopphold. Kommunene har plikt til å sette av midler til økonomisk stønad i sine årlige budsjetter, og den enkelte søker har rettskrav på slik stønad dersom vilkårene er oppfylt. Fra 1993 til 2008 gikk tallet på sosialhjelpsmottakere tilbake år for år, fra nær 165 000 mottakere i 1993 til litt over 109 000 i 2008. I 2009 snudde denne tendensen, ved at tallet på mottakere økte med 7,5 prosent til 117 653. 11 Tabell 1: Mottakere av sosialhjelp i hele landet for årene 2002-2009 12 Mottakere av sosialhjelp for årene 2001-2009 (Hele landet) År 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Antall 128 814 135 381 132 067 128 964 122 400 109 600 109 300 117 653 Andel (%) 3 3,2 3,1 3 2,8 2,5 2,4 2,6 Forklaring: Andel = andelen av innbyggertallet i landet som helhet, i prosent. 11 Se SSB: http://www.ssb.no/emner/03/04/soshjelpk/main.html (Nedlastet 03.08.2010). 12 Kilder: SSB, Helsedirektoratet og NAV. 9

2.2.2 Kvalifiseringsprogrammet Kvalifiseringsprogrammet er en del av de individuelle tjenester i sosialtjenestelovgivningen. Ordningen er en kommunal oppgave og forvaltes av de lokale NAV-kontorene. Kvalifiseringsprogrammet er et tilbud om opplæring og arbeidstrening, og den oppfølgingen som man trenger for å komme i arbeid eller meningsfull aktivitet. Programmet gir også en mulighet for å avklare andre rettigheter til inntekt man kan ha dersom man ikke klarer vanlig arbeid. I bestemmelsene for programmet gjelder også følgende: Programmet skal være på full tid, man får lønn (kvalifiseringsstønad) som utgjør 2G, og vanlig ferie. I tillegg har man rett på barnetillegg hvis man har barn og man kan ha rett til bostøtte hvis man har egen bolig. Målgruppene er blant annet dem som har levd på sosialhjelp over lang tid eller står i fare for å komme i en slik situasjon, eller som har vært i ulike hjelpetiltak tidligere uten at dette har ført til arbeid eller avklaring. Kvalifiseringsprogram kan gis for en periode på inntil ett år. Etter en ny vurdering kan det forlenges med ett år, eventuelt mer dersom det er nødvendig. Kommunene har plikt til å sette av midler til kvalifiseringsprogrammet i sine årlige budsjetter, og den enkelte søker har rettskrav på å kunne delta i ordningen dersom vilkårene er oppfylt. 10

3. HAR SAMORDNINGEN AV SOSIALTJENESTEN MED ARBEIDS- OG VELFERDSETATEN SKJEDD I TRÅD MED LOVKRAV OG MÅLSETNINGER? 3.1 Nærmere om revisjonskriteriene 3.1.1 Lovkrav og føringer I lov om arbeids og velferdsforvaltningen (NAV-loven) 13 heter det at Arbeids- og velferdsetaten og kommunene skal ha felles lokale kontorer som skal ivareta oppgaver for statsetaten og kommunen. Når det gjelder de kommunale oppgavene skal kontoret som et minimum ivareta økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet. I 14 heter det videre at kontoret skal opprettes ved avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen (lokal samarbeidsavtale). Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret, og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Avtalen kan inneholde bestemmelser om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Bestemmelsene om dette er utdypet i egen forskrift. 13 Det gis også føringer for etableringen og driften av de lokale NAV-kontorene i en rammeavtale mellom KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 14 og i en veileder for utarbeidelse av lokal samarbeidsavtale, utgitt av Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) og Arbeids- og velferdsetaten. 15 I rammeavtalen heter det blant annet at samordningen skal gjennomføres som et samarbeid mellom stat og kommune, som likverdige parter. Dette samarbeidet omtales også som et partnerskap mellom stat og kommune. 16 I veilederen anbefales det at den lokale samarbeidsavtalen bør inneholde punkter om formål, styring og lederstruktur, lokale mål- og resultatkrav, delegasjon av myndighet, beskrivelse av tjenesteområder som inngår i kontoret, samhandling med tilliggende tjenester, brukermedvirkning, universell utforming, medbestemmelse/ medvirkning, kompetanseutvikling, personvern, drift, prinsipper for tvisteløsning, samt avtaleperiode. Statsetatens og rådmannens overordnede ansvar for henholdsvis statlige og kommunale tjenester berøres ikke av opprettelsen av NAV-kontorene. Hvordan dette ansvaret skal ivaretas ved det enkelte kontoret må reguleres i de lokale samarbeidsavtalene. 17 I veilederen om lokale samarbeidsavtaler blir partnerskapsmøter mellom fylkesdirektør i Arbeids- og velferdsetaten og rådmannen nevnt som et hensiktsmessig styringsverktøy. Det er overlatt til samarbeidspartnerne å avgjøre hvilken form for ledelsesstruktur det skal være på NAVkontoret, det være seg enten enhetlig ledelse eller todelt ledelse. 13 Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (For-2007-01-26-107). 14 Rammeavtale mellom KS og Arbeids- inkluderingsdepartementet av 21.04.2006; Ny arbeids- og velferdsforvaltning. 15 Veileder til lokal samarbeidsavtale; utgitt av KS og Arbeids- og velferdsetaten, versjon 1 av 07.07.2006. 16 Se omtale av NAV-reformen på Arbeidsdepartementet sin hjemmeside: http://www.regjeringen.no/nb/dep/ad/tema/velferdspolitikk/midtspalte/arbeids--og-velferdsforvaltningen/navreformen.html?id=498461 (Nedlastet 16.08.2010). Se også AFI-notat 2/09 (Arbeidsforskningsinstituttet); Utfordringer og utvikling i lokale NAV-kontor, på side 1. 17 Ot. prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, på side 43. 11

3.1.2 Målsetninger I lovforarbeider 18 til NAV-loven blir det framhevet at samarbeidet og integreringen av den kommunale sosialtjenesten som en del av de lokale NAV-kontorene er en sentral del av reformen. Selv om både staten og kommunene beholder sitt ansvar for oppgaver de har etter dagens lovgivning, er det avgjørende at den statlige Arbeids- og velferdsetaten og den kommunale sosialtjenesten utvikler et samarbeid og tjenesterutiner som i størst mulig utstrekning muliggjør at velferdsforvaltningens samlede virkemidler kan brukes i førstelinjetjenesten. Det nevnes blant annet at dette må gjøres gjennom en rekke tiltak for å fremme felles holdninger og kultur, og etablere en felles plattform på de lokale NAVkontorene. I lovforarbeider 19 blir det også framhevet at brukermedvirkning, både på system- og individnivå, skal være en sentral del av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Ordningen med brukermedvirkning er regulert i NAV-loven 6 og 14 (på systemnivå) og 15 (på individnivå). Brukermedvirkningen på systemnivå omfatter blant annet brukerfora (herunder brukerutvalg) og brukerundersøkelser. Brukermedvirkning på individnivå omfatter blant annet økt tilgjengelighet, økt individuell oppfølging og økt bruk av individuelle planer. 3.2 Er det formelle rammeverket for samordningen på plass, og er dette gjort på en hensiktsmessig måte? 3.2.1 Faktabeskrivelse Delegasjoner og samarbeidsavtale I sak 151/08 (15.12.2008) vedtok Alta kommunestyre å gi rådmannen fullmakt til å treffe vedtak i alle enkeltsaker eller typer saker som ikke er av prinsipiell interesse. I samme vedtak gis rådmannen myndighet til å delegere til NAV leder kommunens oppgaver i henhold til lov om sosiale tjenester innenfor følgende områder : økonomisk sosialhjelp kap 5 kapittel 5a tiltak etter sosialtjenesteloven kap 6 (tiltak ovenfor rusmisbrukere) midlertidig husvære etter lovens 4-5 boliger til vanskeligstilte etter 3-4 retten til Individuell plan etter 4-3a økonomisk rådgivning utøvende deler av behandlingsansvaret etter personopplysningsloven 2 nr. 4 I tillegg skal kontoret handtere kommunens oppgaver i forhold til. lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av 04.07.2003 (introduksjonsloven) I rådmannens administrative delegasjon framgår det at rådmannen har videredelegert dette til leder av NAV Alta. 20 I denne delegasjonen gis NAV-leder myndighet til å videredelegere oppgaver innenfor (det kommunale) området til saksbehandlere innefor NAV, herunder også til arbeidstakere som er ansatt i staten. I delegasjonen blir det presisert at slik videredelegering forutsetter at leder for helse og sosialsektoren godkjenner dette. Delegasjonen fra rådmannen går direkte til leder av NAV Alta, og ikke til (eller via) lederen for helse- og sosialsektoren. Dette betyr at helse- og sosialsjefen ikke er administrativt overordnet lederen av NAV Alta (med unntak av videredelegering av kommunale oppgaver til 18 Ot. prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, på side 36. 19 Ot. prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, på side 56. 20 Se Rådmannens administrative delegasjon for perioden 2007-2011, av 23.07.2008 (sist revidert 15.02.2010). 12

statlig ansatte). Opplysninger gitt i intervju bekrefter også dette. Dette betyr at den administrative, faglige og økonomiske myndighet (herunder instruksjonsmyndighet) overfor de sosiale tjenestene har blitt overført fra leder av helse- og sosialsektoren til leder av NAV Alta. I intervju er det opplyst at det er meningen at leder av NAV Alta skal delta på avdelingsledermøtene på helse- og sosialsektoren. Etter det revisjonen erfarer så har graden av deltakelse variert noe etter samordningen, men dette har blitt en permanent praksis etter at ny leder tiltrådte i mai måned 2010. Rapporteringen om den kommunale virksomheten i NAV Alta skjer via lederen av helse- og sosialsektoren, men dette er kun av praktiske årsaker (blant annet fordi dette skal inntas i årsmeldingen for helse- og sosialsektoren). Det foreligger lokal samarbeidsavtale mellom NAV Finnmark og Alta kommune for etablering og drift av lokalt NAV-kontor. Denne er undertegnet av rådmannen i Alta kommune og leder av NAV Finnmark (datert 23.01.2009). Samarbeidsavtalen er ikke behandlet av kommunestyret, men har vært oppe som orienteringssak i formannskapet. Samarbeidsavtalen omhandler områder som formål, styring og ledelse, tilsetting av leder og medarbeidere, medbestemmelse, lokale mål- og resultatkrav, om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder, tjenesteområder som inngår i det felles lokale kontoret, samhandling med tilliggende kommunale og statlige tjenester, brukermedvirkning, universell utforming, kompetanseutvikling, personvern med mer, informasjon/profil, drift og kostnadsfordeling, prinsipper for tvisteløsning ved lokal uenighet, revisjon, samt avtaleperiode. Kommunale tjenesteområder som inngår i det felles lokale kontoret: I samarbeidsavtalen (punkt 8) sies det at utover kommunens ansvar for økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester, råd og veiledning, og arbeidet med individuelle planer, skal kontoret også dekke følgende kommunale tjenester : tiltak overfor rusmisbrukere midlertidig husvære bolig for vanskeligstilte rett til individuell plan disponere inntekter for personer økonomisk rådgivning lov om introduksjonsordningen og norskopplæring for nyankomne flyktninger Oversikten nevner ikke ordningen med kvalifiseringsprogrammet. Styring og ledelse med mer I samarbeidsavtalen heter det at det skal avholdes møter mellom rådmannen i Alta og fylkesdirektøren for Arbeids- og velferdsetaten i Finnmark etter behov, eksempelvis ett til to møter i året. Dette for å samordne overordnede styringssignaler for virksomheten fra kommune og stat. Det heter videre at lederen skal tilsettes på statlige vilkår, og kontoret skal ha enhetlig ledelse. Det vil si at leder har det felles administrative og faglige ansvaret for alle deler av det lokale kontorets virksomhet, både den statlige og den kommunale delen. Lederen har ansvars- og styringslinjer til kommunen og Arbeids- og velferdsetaten, og forholder seg til begge eiere. Den kommunale virksomhetsdelen skal følge kommunens rapporteringssystem. Rådmannen har i samtale med revisjonen gitt uttrykk for at samarbeidet mellom den administrative ledelsen i Alta kommune og ledelsen ved NAV Finnmark fungerer etter intensjonene, det vi si som et reelt gjensidig partnerskap. Rådmannen hadde ikke heller noe inntrykk av at det forelå noen form for uenighet mellom de to samarbeidspartnerne. Det ble videre opplyst om at rådmannen hadde vært aktivt involvert i begynnelsen av etableringen av 13

NAV Alta, men at han hadde trukket seg tilbake da prosessen var kommet i gang. Etter en periode oppsto det imidlertid en del organisatoriske og driftsmessige utfordringer som gjorde at rådmannen så seg nødt til å delta aktivt i forhold til NAV Alta igjen. Eksempel på slike utfordringer var interne kommunikasjonsproblemer ved NAV Alta, mangel på helhetlig tenkning, ingen endring i oppgavefordeling og gjøremål, mangel på kontinuitet i ledelsen, økning og merforbruk på sosialbudsjettet, kommunens sosialavdeling ble usynlig, samt uklar organisasjons- og lederstruktur. 21 Med bakgrunn i dette utgjør rådmannen sammen med leder av NAV Finnmark styringsgruppa for det interne prosjektet Tidlig drift ved NAV Alta. Hovedmålet med dette prosjektet er å få igangsatt den tidligere fastsatte organisasjonsstrukturen for NAV-kontoret. Utføring av oppgaver på hverandres myndighetsområder I samarbeidsavtalen framgår det at samarbeidspartnerne er enige om at de ansatte i Arbeidsog velferdsetaten kan utføre oppgaver på kommunens myndighetsområder. Videre er partene enige om at ansatte i kommunen kan utføre oppgaver på Arbeids- og velferdsetatens myndighetsområder. En nærmere angivelse av hvilke oppgaver dette gjelder skal framgå av eget delegasjonsvedtak. Ut i fra det revisjonen kjenner til så har ikke denne tverretatlige delegasjonsadgangen blitt benyttet enda. 3.2.2 Vurderinger I NAV-loven 14 kreves det at det skal opprettes avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Undersøkelsen viser at det foreligger lokal samarbeidsavtale mellom Alta kommune og NAV Finnmark. Undersøkelsen viser også at samarbeidsavtalen omfatter de områdene som NAV-loven krever at slike avtaler skal inneholde. Det må imidlertid nevnes at ordningen med kvalifiseringsprogrammet ikke er listet opp i oversikten over de tjenesteområder som inngår i det felles lokale kontoret (avtalens punkt 8), men ordningen nevnes likevel i samarbeidsavtalens punkt om formål (lokale mål). Revisjonen betrakter dette som en redaksjonell forglemmelse, og at dette innordnes ved revidering av samarbeidsavtalen. Denne mangelen ville uansett ikke ha noen følger all den tid kommunen er pålagt gjennom lov å ha ordningen med kvalifiseringsprogrammet som en del av det lokale NAV-kontoret (jf. NAV-loven 13). Avtalen åpner videre for delegering av oppgaveutførelse mellom stat og kommune. Også dette er i tråd med det NAV-loven gir anledning til. Revisjonen har derfor ikke noen merknader til dette. Det kan legges til at samarbeidsavtalens innhold også omfatter de områder som KS og Arbeids- og velferdsetaten anbefaler i sin veileder til lokal samarbeidsavtale. Det er videre på det rene at det foreligger delegasjoner (delegasjonsvedtak) i Alta kommune som stemmer overens med den oppgave- og myndighetsfordeling som beskrives i samarbeidsavtalen. KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sine dokumenter anbefalt at de lokale samarbeidsavtalene bør bli politisk behandlet og godkjent (før åpning av NAV-kontor). 22 Samarbeidsavtalen har ikke blitt realitetsbehandlet av noe folkevalgt (politisk) organ i kommunen. Det er likevel slik at kommunestyret gjennom sitt delegasjonsvedtak til rådmannen (i sak 151/08) har fastsatt de kommunale tjenesteområdene som skal være en del av NAV Alta og gitt rådmannen fullmakt til å delegere myndigheten vedrørende dette videre 21 Helse- og sosialsektoren hadde et netto merforbruk på 10,1 mill. kr i 2009. Av dette var 4,9 mill. kr knyttet til en kraftig økning i utgiftene til NAV Sosial. I løpet av 2009 skjedde det en tredobling av antall nyregistrerte klienter, fra gjennomsnittlig 110 nye brukere per år til 380 nye brukere i 2009 (se Alta kommunes årsmelding for 2009 på sidene 66 og 74-76). I rådmannens kommentarer til Regnskapsrapport 1/2010 for Alta kommune blir det opplyst at økonomisk sosialhjelp representerer en av de to største avvikene i forhold til budsjett (med et avvik på 7 mill. kr). Liknede forhold blir også nevnt i budsjett- og regnskapsrapport for 1. kvartal 2009 der ugiftsøkningen vedrørende sosialhjelp blir beskrevet som bekymringsfull (på side 31). 22 KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet; Håndbok for etablering av NAV-kontor med nedtellingskalender, på side 13. 14

til leder av NAV Alta. Revisjonen konkluderer derfor med at det formelle rammeverket i Alta kommune vedrørende samordningen er på plass, og i tråd med lovkravene. Revisjonen finner likevel grunn til å problematisere noen forhold vedrørende delegasjonen fra kommunen til leder av NAV Alta og kommunens praktisering av sin styringslinje til det lokale NAV-kontoret. For det første kan det være grunn til å stille spørsmål ved det forhold at delegasjonen fra rådmannen går direkte til leder av NAV Alta, og ikke til (eller via) lederen for helse- og sosialsektoren. Selv om dette er innenfor kommunelovens rammer, så er det likevel grunn til å spørre om dette er hensiktsmessig for kommunens vedkommende, og om dette er i tråd med intensjonene til kommunestyret. Dersom kommunen skal ha en langsiktig og forutsigbar del i styringen av NAV Alta så vil dette etter revisjonens syn kreve en mer aktiv og formalisert deltakelse fra kommunen sin side. At kommunen kun er representert gjennom partnerskapsmøtene kan i så måte virke å være noe perifert. I intervju er det opplyst at nåværende leder av NAV Alta deltar på avdelingsledermøtene på helse- og sosialsektoren. Den formelle delegasjonen fra rådmannen hindrer likevel at helse- og sosialsjefen kan instruere leder av NAV Alta i administrative, faglige og budsjettmessige forhold. Revisjonen finner også her grunn til å stille spørsmål ved om dette er hensiktsmessig og i tråd med intensjonene til kommunestyret. Samlet sett er det revisjonens inntrykk at kommunens muligheter for kontroll og styring med sosialtjenesten har blitt mindre etter samordningen. Revisjonen finner spesielt grunn til å stille spørsmål ved dette all den tid det nettopp er sosialbudsjettene som representerer et av de mest markante regnskapsmessige merforbruk i kommunen. 23 3.2.3 Konklusjon Det formelle rammeverket i Alta kommune vedrørende den lokale samordningen med Arbeids- og velferdsetaten er på plass, og i tråd med lovverket. Revisjonen har likevel et inntrykk av at kommunens muligheter for styring og kontroll med de kommunale oppgavene i NAV Alta har blitt svekket etter samordningen. Revisjonen finner spesielt grunn til å stille spørsmål ved dette all den tid det nettopp er sosialbudsjettene som representerer et av de mest markante regnskapsmessige merforbruk i kommunen. 3.3 Har samordningen bidratt til økt tverrfaglig samarbeid? 3.3.1 Faktabeskrivelse I den lokale samarbeidsavtalen mellom Alta kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Finnmark heter det at Ansatte skal kunne bistå den enkelte med rask og helhetlig behovsavklaring, samt ha oversikt over tjenestetilbudet. 24 I den samme avtalen gis det anledning til at de ansatte i Arbeids- og velferdsetaten kan utføre oppgaver på kommunens myndighetsområder og at ansatte i kommunen kan utføre oppgaver på Arbeids- og velferdsetatens myndighetsområder. I dokument som er utarbeidet i forbindelse med etableringen av NAV Alta framgår det at kontoret skal være delt inn i to avdelinger (henholdsvis korttid og langtid ) og at de ansatte skal arbeide i team. 25 Revisjonen har forstått det slik at disse teamene skal være tverrfaglige og sammensatt av ansatte både fra Arbeids- og velferdsetaten og kommunen (jf. intervju). I prosjektavtalen heter det at det skal tilstrebes at flertallet av de ansatte skal jobbe i åpne kontorlandskap/ teamrom. 26 I NAV Alta sin virksomhetsplan for 2009 er et av delmålene å utvikle kompetansen og det faglige samarbeidet ved NAV Alta. Et annet delmål er å sikre mer helhetlig fokus i enkeltsaker 23 Se fotnote 21. 24 Se avtalens pkt. 2 Formål. 25 NAV Alta; Organisering, roller og kompetansekrav, Versjon 1.0 (20.10.2008,) på side 4. 26 Prosjekt NAV Alta; Prosjektavtale mellom NAV Finnmark og Alta kommune (september 2007), pkt. 7. 15

gjennom å drøfte tverrfaglige saker i teamene og på avdelingsmøter. Et tredje delmål er å lage møtepunkter og læringsarenaer mellom fagområder og avdelinger. I intervju har revisjonen blitt opplyst om at den planlagte ordningen med team ikke har blitt gjennomført i praksis, og dermed ikke eksisterer som tiltenkt. Det ble opprettet team (tverrfaglige grupper) innledningsvis i etableringen av NAV Alta, men disse fungerte ikke. Revisjonen har imidlertid blitt informert om at målsetningen fortsatt er å få etablert slike tverrfaglige team. I den forbindelse ble det i juni 2010 opprettet et pilotteam (aksjonsteam) sammensatt av personer som representerer et tverrsnitt av fagkompetansen i NAV Alta. Dette som ett av flere tiltak i forbindelse med et internt prosjekt i NAV Alta kalt Tidlig drift. Mandatet og hensikten med dette aksjonsteamet er å samordne innsatsen overfor flere brukere ved kontoret, teste ut teammodellen og å vise at teammodellen virker og gir et helhetlig tilbud for bruker. I intervju har revisjonen blitt opplyst om at de kommunale oppgavene (etter sosialtjenesteloven) ved NAV Alta kun utføres av de kommunalt ansatte. Det ble også opplyst om at de kommunalt ansatte ikke behandler saker som hører under ansvarsområdet til den statlige Arbeids- og velferdsetaten (trygdesaker). Det ble imidlertid nevnt noen unntak fra dette: For det første arbeider noen av de kommunalt ansatte i NAV-kontorets mottak (skranken), noe som betyr at de også til en viss grad tar seg av statlige oppgaver (men i begrenset grad). For det andre utfører en av de kommunalt ansatte oppgaver knyttet til NAVloven 14a om arbeidsevnevurderinger, 27 samt noe arbeid knyttet til arbeidsavklaringspenger (AAP). Utover dette er opplysninger gitt i intervju entydige på at de kommunalt ansatte ved NAV Alta utfører de oppgaver som de også hadde før samordningen. Opplysninger gitt i intervju tyder på at det er ulike erfaringer blant de kommunalt ansatte om hvorvidt det tverrfaglige arbeidet (og samarbeidet) har blitt positivt endret etter samordningen. Opplysningene som ble gitt om dette er flertydig. På den ene siden ble det sagt at det formelle tverrfaglige og tverretatlige samarbeidet fungerte bedre før samordningen enn etter. Dette ble forklart med at det før samordningen ble avholdt faste møter mellom sosialtjenesten og Arbeids- og velferdsetaten. Etter samordningen har dette falt bort. På den andre siden ble det sagt at det uformelle (tverretatlige og tverrfaglige) samarbeidet var blitt bedre. Dette ble blant annet forklart med at det nå er enklere å ta kontakt med ansatte i den statlige delen av kontoret. Den fysiske samlokaliseringen har blant annet ført til muligheter for uformelle tverretatlige samtaler på gangen, i pauser eller på kontoret. I intervju ble det opplyst at det er forholdsvis tette skott mellom NAV-kontorets avdeling for mottak og avdeling for oppfølging. I en kartlegging utført av prosjektet Tidlig drift blir det blant annet trukket fram utfordringer knyttet til at kontoret er delt opp i etasjer og at det skilles mellom statlig og kommunal del, samt mellom de ulike avdelinger/team. I denne kartleggingen blir det også trukket fram at det (kun) er noen/ett teamrom der kommunalt og statlige ansatte er plassert i lag og at folk som arbeider i samme team er plassert i ulike etasjer. Dette bekreftes også gjennom intervju. Det avholdes et fellesmøte på NAV-kontoret hver uke (tirsdagsmøter). På disse møtene kan alle de ansatte (fra kommune og stat) delta. I intervju har det blitt uttrykt at disse møtene i all hovedsak tar opp saker og tema knyttet til den statlige delen av NAV, og at det i liten grad blir tatt opp saker som gjelder de kommunale oppgavene. Dette forholdet blir også trukket fram i kartleggingen gjennomført av det interne prosjektet Tidlig drift. 27 Det er den statlige Arbeids- og velferdsetaten som har ansvaret for arbeidsevnevurderinger som foretas i henhold til NAV-loven 14a. 16