Deloitte AS Dronninggata 15 Postboks 2013 Strømsø N-3003 Drammen Halden kommune v/rådmann Storgata 8 1771 Halden Tlf: +47 32 26 41 00 Faks: +47 32 26 41 01 www.deloitte.no Revisjonsrapport nr 2 (journalføres) ÅRSOPPGJØRSREVISJON 2011 - HALDEN KOMMUNE I forbindelse med vår revisjon av Halden kommune har vi innspill og kommentarer som vi ønsker å rapportere til dere. I vår revisjon har vi gjennomført de revisjonshandlinger vi har ansett nødvendige for å få bekreftet at kommunens regnskaper ikke inneholder vesentlige feil eller mangler og for å avgi revisjonsberetning. I tillegg har vi utført de kontrollhandlinger som er nødvendige for å attestere på kommunens kontrolloppstilling til lønnsoppgavene. Rådmannen er ansvarlig for å etablere og opprettholde en tilfredsstillende intern kontroll, herunder sørge for at regnskapsføringen er i samsvar med lov og forskrifter og at formuesforvaltningen er ordnet på en betryggende måte. Som ledd i revisjonen har vi vurdert den del av kommunens interne kontroll som er av betydning for regnskapet og kommunens lovbestemte oppgave- og opplysningsplikt i følgeskrivet til lønnsoppgavene. Vi har ikke utført de tester som er nødvendige for å avgi en uttalelse om kvaliteten på den interne kontroll. Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a UK Limited company, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.com/no/omoss for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu and its member firms. org.nr: 980 211 282
side 2 I samsvar med bestemmelser i lov og god kommunal revisjonsskikk har vi i vedlegg til dette brevet kommentert på flere forhold som vi er blitt oppmerksomme på ved utførelsen av vår revisjon. Som et resultat av årets revisjon, ser vi oss nødt til å foreta presiseringer i revisjonsberetningen for 2011. Dersom det er behov for nærmere diskusjon av forholdene som er påpekt, står vi gjerne til disposisjon. Med vennlig hilsen Deloitte AS Kjartan Kvamme statsautorisert revisor Kopi Økonomisjef Leder i kontrollutvalget
side 3 Vedlegg til Revisjonsrapport nr 2 Innholdsfortegnelse _Toc321227673 1. Brudd på lover og forskrifter... 4 a) Kommunelovens 50 - Låneopptak... 4 b) Bokføringslovens 11 Dokumentasjon av balansen... 4 2. Svakheter i kommunens interne kontroll... 6 c) Oppfølging av revisjonsrapport nr 1 interimsrevisjon 2011... 6 d) Vurdering av tap på fordringer... 6 e) Erstatning til barnevernsbarn i oppreisningsordningen... 7 f) Disponeringer mot egenkapitalen... 8 g) Selvkostregnskapet... 8 h) Verdivurdering av kommunens finansinvesteringer... 9 i) Pensjoner... 9 j) Avdekkede feil i årsregnskapet 2011... 10 k) Overtidsbetaling... 10 l) Tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende brukere... 11 3. Presentasjon av årsregnskapet og noteopplysninger... 12 m) Noter til årsregnskapet... 12 4. Kommunens økonomiske situasjon... 14 n) Årets merforbruk og planlagte tiltak... 14
side 4 1. Brudd på lover og forskrifter a) Kommunelovens 50 - Låneopptak I forbindelse med vår revisjon har vi notert oss at kommunen ikke har fulgt kommuneloven 50 i forhold til å betale tilstrekkelig avdrag på kommunens eksterne lån. Minimumsavdraget beregnes ut i fra en modell basert på gjeld og anleggsmidler. Vi har funnet et avvik på kr 0,9 mill ved kommunens beregning av minimumsavdraget for 2011. I tillegg kan det nevnes at kommunen har betalt siste avdrag for 2011 først 5. januar 2012. Her skulle avdraget vært betalt innen utgangen av regnskapsåret 2011. Kommunen har brutt kommunelovens 50 og vi ser oss nødt til å foreta en presisering av dette forholdet i vår revisjonsberetning. For å sikre at kommunen følger kommunelovens 50, vil vi anbefale at det etableres hensiktsmessige rutiner for beregning, innbetaling og oppfølging av tilstrekkelig minimumsavdrag. Vi har forstått det slik at vår minimumsberegning er riktig utført/beregnet. Differansen fremkommer ved at det ved en inkurie er benyttet feil beløp i en del-utregning i forhold til hva som skulle utbetales i «siste avdrag». b) Bokføringslovens 11 Dokumentasjon av balansen Ved utarbeidelse av årsregnskapet skal det foreligge dokumentasjon på alle balanseposter som ikke er ubetydelige, jf. Bokføringsloven 11. Nedenfor er det en oversikt over hva som kan anses som tilfredsstillende dokumentasjon: 1. Eksterne bekreftelser, f.eks. kontoutdrag fra banker, kunder, leverandører 2. Opptelling av fysisk beholdning, f.eks. av kontantbeholdning og varelager 3. Dokumentasjon av bokførte opplysninger, dvs bilaget som ligger til grunn for den opprinnelige bokføringen 4. Annen dokumentasjon, typisk utskrifter eller oppgaver fra andre systemer enn det som produserer årsregnskapet, f.eks. noteopplysninger eller ligningspapirer Oversikten angir dokumentasjonsalternativene i prioritert rekkefølge, slik at de to sistnevnte metodene først bør benyttes når eksterne bekreftelser ikke foreligger eller opptelling av fysisk beholdning er uaktuelt.
side 5 Der hvor balanseposten er verdsatt etter en konkret vurdering, skal dokumentasjonen i tillegg minst omfatte opplysninger om beregningsmetode og de forutsetninger som beregningen bygge på, jf 6-4 i Bokføringsforskriften. Manglende dokumentasjon av balansepostene er brudd på bokføringslovens bestemmelser, og i tillegg medfører dette også at revisjonsarbeidet blir ineffektivt og mertid påløper. Som en forberedelse på vår revisjon sendte vi ut en «PBC liste» over punkter som skulle sikre at all dokumentasjon var på plass i egen arbeidsperm. Her skulle også alle skriftlige vurderinger og avstemminger på balansekonti være på plass i samsvar med bokføringslovens bestemmelser. Gjennom vår revisjon har vi observert at ikke alle vurderinger og avstemminger av vesentlige balanseposter var på plass. Dette gjaldt spesielt balansepostene knyttet til fordringer, aksjer og andeler, kommunens anleggsmidler, andre kortsiktige fordringer (periodiseringer), annen kortsiktig gjeld (periodiseringer og avsetninger), renteinntekter og rentekostnader. Manglende dokumentasjon ble ettersendt av kommunen i etterkant av vårt besøk. Som følge av det samlede omfang av svakheter og mangler i kommunens interne kontroll som vi har påpekt i denne rapport, ser vi oss nødt til å foreta en presisering i revisjonsberetningen for 2011. Vi anbefaler kommunen å organisere økonomi- og regnskapsfunksjonen for å sikre at hensiktsmessige kontroller etableres slik at dokumentasjon og vurderinger er i tråd med bokføringslovens bestemmelser. Vi er enig i observasjonen og vil sørge for at hensiktsmessige rutiner og kontroller etableres på dette området. Bokføringsloven ble gjort gjeldene for kommuner fra og med regnskapsåret 2011. Kommunen har tidligere ikke hatt dokumentasjonskrav av det format. For nye konti som opprettes i balansen er det etablert rutiner ifht dokumentasjonskravet i bokføringsloven. Hva gjelder «eldre konti» jf kommentar under 2f.
side 6 2. Svakheter i kommunens interne kontroll c) Oppfølging av revisjonsrapport nr 1 interimsrevisjon 2011 Vi kan ikke se å ha mottatt tilbakemelding på våre anbefalinger i revisjonsrapport nr 1. Som en del av kommunens interne kontroll knyttet til den finansielle rapportering, vil en rask og effektiv respons på revisjonsrapportene og øvrig kommunikasjon med revisor kunne bidra til å etablere gode og hensiktsmessige rutiner innen økonomiområdet og risiko for feil i regnskapet vil bli redusert. Vi vil sterkt anbefale at det etableres rutiner som sikrer en effektiv oppfølging av revisjonsrapportene som kommer fra revisor. Revisjonen har ikke bedt om en tilbakemelding på anbefalinger, og det har ikke vært praksis tidligere at Halden kommune har gitt tilbakemeldinger på anbefalinger. Vi har derfor ikke vært klar over at revisjonen har ventet på dette. Ved nærmest hvert møtepunkt siden revisjonsrapport nr 1, har det vært vist til denne, men revisjonen har aldri etterlyst svar. Fra vår side legges det opp til en god dialog, og det forventes at det er klar kommunikasjon. d) Vurdering av tap på fordringer I forbindelse med vår revisjon har vi notert oss at eldre, forfalte utestående fordringer (over 365 dager i kundereskontroen) utgjør kr. 21,5 mill. Dette er en økning fra 2010 tallene med kr 1,6 mill (+8%). Vi noterer oss også at avsetninger til tap på utestående fordringer utgjør kr 0,2 mill ved utgangen av 2011 og er uendret fra 2010. En økning i og en forholdsvis stor beholdning av eldre, forfalte fordringer kan skyldes at rutinene for innkreving av utestående fordringer ikke fungerer hensiktsmessig. En slik utvikling øker også risikoen for at kommunen må bokføre tap som følge av at brukerne ikke klarer å gjøre opp for seg, med den konsekvens at inntekter glipper for kommunen. Når det gjelder størrelsen på tapsavsetningen som utgjør kr 0,2 mill ved utgangen av 2011, synes vi denne er for lav i forhold til tapsrisikoen som eksisterer i denne eldre fordringsbeholdningen. Dersom det ikke foreligger sikre bevis på at fordringene vil bli betalt, er vår vurdering at fordringer som er eldre enn ett år, som prinsipp, skal avsettes og bokføres som tap i sin helhet.
side 7 Vi vil anbefale at rutinene rundt vurdering av tap på fordringer gjennomgås på nytt og at det utarbeides vurderingsprinsipper som kommunen kan legge til grunn ved utarbeidelse av kommunens årsregnskap. Videre, for å sikre kommunens inntekter ytterligere, vil vi anbefale at det etableres hensiktsmessige rutiner for innkreving av utestående fordringer. Halden kommune har i perioden 15.02-18.03 korrigert avsetningen til 3,65 mkr. Revisjonen er orientert om dette forholdet. e) Erstatning til barnevernsbarn i oppreisningsordningen Halden kommune har i driftsregnskapet for 2011 utgiftsført kr 23,5 mill i forbindelse med oppreisningsordningen for barnevernsbarn. I følge kommunen skjer dette som følge av at Halden kommune ikke har fått innvilget søknad om statlig finansiering av utgiftene. Nå viser det seg at årets utgiftsføring på kr 23,5 mill kun dekker saker som er ferdigbehandlet og utbetalt i 2011. Etter en ny beregning av gjenstående saker, er det grunn til forvente at ytterligere kr 18 mill vil påløpe og være gjenstand for utbetaling i 2012 eller senere. I dialog med kommunens administrasjon vil det i årsregnskapet for 2011 bli fortatt en tilleggsavsetning på ca kr 18 mill som skal dekke ikke avsluttede saker i oppreisningsordningen. Vi vil anbefale at det etableres en rutine hvor usikre forpliktelser og mulige erstatningssaker gjennomgås og vurderes i forkant av fremleggelse av årsregnskapet og som en del av årsoppgjørsaktivitetene. Vi har hatt en praksis med tidligere revisjon på at forhold av spesiell karakter har kunnet vært tatt opp i perioden 15.02-15.04, for etter en diskusjon med revisjonen å kunne ha blitt regnskapsført. Slike særegne saker har da ikke blitt kommentert fra revisjonens side. Erstatning til barnevernsbarn i oppreisningsordningen er en slik sak. Vi tolket revisjonen dit hen at samme praksis kunne følges i år. Vi tar imidlertid nå til etterretning at fristen i forhold til 15.02 som vår frist for avleggelse er «strammere».
side 8 f) Disponeringer mot egenkapitalen Som en del av vår revisjon gjennomgår vi disponeringene på egenkapitalen på kontonivå. I henhold til vår «PBC liste» som kommunen har mottatt i forbindelse med årsoppgjøret 2011, fremgår der at alle disponeringer mot egenkapitalen skal være avstemt og dokumentert. Ved vårt revisjonsbesøk var avstemming av egenkapitalen gjort, mens dokumentasjonen av årets bevegelse ikke var mottatt. Eksempel på en slik dokumentasjon kan være tilsagnsbrev ved avsetning til fond og prosjektregnskap ved bruk av fond. Manglende dokumentasjon har medført at det ikke har vært mulig å gjennomføre en effektiv revisjon på dette området, noe som øker risikoen for at feil kan oppstå. Vi vil anbefale at all dokumentasjon knyttet til disponeringer mot egenkapitalen, legges frem og systematiseres slik at etterkontroll og revisjon blir mest mulig effektiv. Halden kommune har en elektronisk bilagshåndtering, og underdokumentasjon til regnskapsposteringer ligger som grunnprinsipp ved enhver postering. Revisjonen har løpende tilgang til denne dokumentasjonen gjennom it-løsninger og tilganger til økonomisystemet. Hva gjelder eldre balansekonti har det vært utfordringer å frembringe dokumentasjon innenfor den tid og de ressurser som man har hatt til rådighet. Vi tar til etterretning at revisjonen ønsker dokumentasjonen skrevet ut og systematisert i ringpermer. g) Selvkostregnskapet I forbindelse med vår revisjon av selvkostberegningen for 2011 (VARF området), har vi funnet at kommunen hadde benyttet grunnlagstallene fra 2010 og ikke de faktiske tallene for 2011. I følge kommunen, skyldtes dette at beregningen var foretatt på et tidspunkt før tallene for 2011 var ferdigstilt. Halden kommune har valgt å gjøre en ny selvkostberegning for 2011, på bakgrunn av regnskapstallene for 2011, hvilket har medført en økning i utgiftene i selvkostregnskapet med kr 70 tusen. I forbindelse med selvkostberegningen knyttet til VARF området, vil vi anbefale at rutinen tilpasses slik at riktig grunnlagstall inngår i beregningen som ligger til grunn i årsregnskapet.
side 9 h) Verdivurdering av kommunens finansinvesteringer Ved utløpet av regnskapsåret 2011, har kommunen bokførte finansinvesteringer med kr 51,4 mill. Denne regnskapsposten er gjenstand for årlige verdiendringer og i den forbindelse har vi etterspurt kommunens egen verdivurdering. I følge kommunens administrasjon er vi fortalt at det ikke er gjennomført en slik verdivurdering for 2011, men at dette skal komme på plass til neste år. Vi noterer oss at de to største investeringene knytter seg til Halden Kommunale Pensjonskasse (kr 39,4 mill) og investeringen i Østfold Energi A/S (kr 5 mill). Vi har på selvstendig grunnlag innhentet årsregnskapene for 2010 for disse to investeringene og sett at det foreligger merverdier i forhold til anskaffelseskost på disse investeringer. Når det gjelder finansporteføljens øvrige investeringer, ser vi ikke bort fra at det kan foreligge et nedskrivningsbehov. I så fall vil vi vurdere en slik nedskrivning å være uvesentlig for kommunens årsregnskap for 2011. Som en del av årsoppgjøret vil vi anbefale at det foretas en skriftlig verdivurdering av kommunens finansinvesteringer. i) Pensjoner I forbindelse med revisjon av pensjoner har det vært vanskelig å se de tallmessige sammenhenger mellom regnskap, noter og aktuarberegningene. Det er heller ikke utarbeidet en oversikt over regnskapspostene som spesifikt gjelder pensjoner og en tilhørende avstemming mot aktuarberegningene. Vi har også notert oss at deler av premieavviket inngår i «Annen kortsiktig gjeld» i balanseregnskapet. Se også punkt nedenfor vedrørende noter til årsregnskapet. Etter vår mening øker risikoen for feil i regnskapet, når kommunen ikke har utarbeidet en tilstrekkelig avstemming av pensjonsforpliktelsene.
side 10 Vi vil anbefale at det etableres interne retningslinjer for utarbeidelse av en samlet oppstilling av pensjoner som er avstemt mot aktuarberegningene. Oversikt over regnskapsposter og avstemminger ble oversendt revisjonen onsdag 04.04.12. j) Avdekkede feil i årsregnskapet 2011 I forkant av kommunens fremleggelse av årsregnskapet for 2011, ble det avdekket en økt utgift i beregning av arbeidsgiveravgift på feriepenger (kr 13,6 mill) og en redusert utgift knyttet til for mye innbetalt AFP premie (kr 15,4). Konsekvensene av feilene har medført at regnskapstallene for 1. og 2. tertial i 2011 har vært rapportert feil gjennom året. Feilene er korrigert i årsregnskapet for 2011. Normalt skal slike feilføringer bli avdekket i tide gjennom en regelmessig intern kontroll av arbeidsgiveravgiften og pensjonsutgiften. Vi kjenner ikke årsaken til hvorfor dette kunne skje, i disse konkrete tilfellene, men vi vil bare understreke viktigheten av en god intern kontroll knyttet til kommunens utgifter. Vi anbefaler kommunen å etablere hensiktsmessige rutiner for beregning og bokføring av arbeidsgiveravgift samt oppfølging og kontroll av kommunens pensjonspremier. Påpekte hendelser ble oppdaget av Halden kommune før selve regnskapsavslutningen for 2011. Slikt sett blir punktets overskrift noe misvisende. k) Overtidsbetaling I forbindelse med vår revisjon av lønnsområdet i Halden kommune, har vi funnet at det forekommer utbetaling av overtidstillegg til ansatte i deltidsstilling. Etter vår forståelse skal deltidsansatte som jobber overtid inntil 100 %, kun honoreres med ordinær timesats uten overtidstillegg. Det er først etter at grensen på 100 % er nådd at overtidstillegg kan utbetales. Vi kjenner ikke til omfanget av dette, men vi ønsker å informere kommunen om dette forhold, slik at dere kan gjøre egne undersøkelser.
side 11 Vi anbefaler at rutinen for utbetaling av overtidstillegg gjennomgås og tilpasses slik at det ikke foretas urettmessig utbetaling av lønn som ikke har grunnlag i avtale eller annen godkjennelse. l) Tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende brukere I forbindelse med vår revisjon og attestasjonsoppgaven knyttet til tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende brukere har vi funnet noen feil i grunnlagsmaterialet som i ettertid er blitt korrigert av kommunen. Vi har også oppdaget at kommunen i flere tilfeller kun legger til grunn minimumsvedtaket ved søknad om tilskudd. Slik vi har forstått ordningen er det mulig å legge til grunn påløpt tidsforbruk, dersom kommunen har et hensiktsmessig timeregistreringssystem som gir grunnlag for å måle tiden fordelt pr ressurskrevende bruker. Vår erfaring fra andre kommuner viser at tidsforbruket pr ressurskrevende bruker, i de fleste tilfeller er høyere enn det som fremgår av minimumsvedtaket, og dermed gir grunnlag for å kunne søke om et høyere tilskudd. Vår observasjon er kun basert på et utvalg, og vi kjenner ikke til hvilke effekter dette har for Halden kommunen. Vi har ikke funnet vesentlige feil i rutinen, men i den grad ordningen gir rom for å søke om et høyere tilskudd, ønsker vi å informere om dette. Vi anbefaler kommunen å gjennomgå rutinen for tilskuddordningen for særlig ressurskrevende brukere, og undersøker muligheten for å øke tilskuddsgrunnlaget i tråd med vår observasjon ovenfor.
side 12 3. Presentasjon av årsregnskapet og noteopplysninger m) Noter til årsregnskapet Det følger av «Forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner 5» at årsregnskapet skal inneholde tilleggsopplysninger i noter med tydelig henvisning til hvilke elementer i årsregnskapet de knytter seg til. I den forbindelse skal det foreligge både såkalte «Forskriftsbestemte noter» og «Øvrige noter i henhold til God Kommunal Regnskapsskikk». Etter en gjennomgang av utkast til årsregnskap 2011 og noter for Halden kommune har vi funnet følgende mangler og svakheter knyttet til tilleggsopplysninger i noter: Noten om arbeidskapital bør vise anskaffelse og anvendelse av midler samt sammenheng til endringer i arbeidskapitalen i følge balanse. Pensjonsnoten skal inneholde en redegjørelse av kommunes pensjonsforpliktelse og minst inneholde en spesifikasjon av netto pensjonskostnad, pensjonsmidler, pensjonsforpliktelser og beregnet akkumulert premieavvik. I tillegg skal beregningsforutsetningene angis. Det skal utarbeides en spesifikasjon i note over fordringer og gjeld mot 100% eide datterselskap og andre kommunale foretak. Note over anvendte regnskapsprinsipper og vurderingsregler etter KL 48 og regnskapsforskriftens 8. Det bør lages en note over kommunens anleggsmidler (varige driftsmidler) med opplysning om økonomisk levetid og valg av avskrivningsplan. I tillegg bør det opplyses om anskaffelseskost, tilgang og avgang, årets og samlede av- og nedskrivninger og balanseført verdi, samt spesifikasjon over vesentlige poster vedrørende gevinst/tap ved salg av anleggsmidler gjennom året. Dersom kommunen har inngått leasing avtaler, bør det opplyses om type og varighet på avtalene. For langsiktig gjeld bør det opplyses om type gjeld, varighet, fast eller flytende renter og hovedprinsipper for beregning av minimumsavdrag. Det bør opplyses om antall årsverk, utviklingen i antall årsverk de siste 3 år samt ytelser til ledende personer som administrasjonssjefen og ordfører. Godtgjørelse til revisor fordelt på revisjon og rådgivning skal opplyses. Etter vår mening er tilleggsopplysninger i form av noter til årsregnskapet viktig for å forklare og utdype informasjon til poster i driftsregnskapet, investeringsregnskapet, balansen samt økonomiske oversikter. Vi anbefaler at det etableres en rutine som sikrer at årsregnskap, årsberetning og noter presenteres i henhold til gjeldende lover og forskrifter.
side 13 Hva gjelder noter som ikke er påkrevd gjennom lov og forskrift vil kommunen til enhver tid vurdere dette. I denne sammenheng vises også til årsmeldingen, som også er en tilleggsinformasjon til regnskapet. Prinsipp for beregning av minimumsavdrag er behandlet i egen noteopplysning.
side 14 4. Kommunens økonomiske situasjon n) Årets merforbruk og planlagte tiltak Vi konstaterer at Halden kommune har lagt fram et årsregnskap for 2011 som viser et regnskapsmessig merforbruk på kr 129,3 mill. Etter at revisjonen for 2011 nå nærmer seg slutten, viser det seg at merforbruket er øket ytterligere. Kommunen er i en svært vanskelig økonomisk situasjon og gode tiltak må prioriteres, og vi forventer at det nå legges en tiltaksplan og foretas nødvendige budsjettendringer som tar høyde for det store underskuddet i 2011. Vi er ikke i stand til å peke på alle årsakene til kommunens økonomiske utvikling i 2011, men våre revisjonsrapporter nr 1 og nr 2, viser at kommunen har store utviklingsområder når det gjelder økonomistyring og interne kontroll. Rådmannen må, gjennom holdninger og handlinger, kommunisere at intern kontroll er en integrert del av både lederansvar og medarbeideransvar i kommunen. Vi er også av den oppfatning at intern kontroll må dimensjoneres ut fra vesentlighet og risiko i lys av kommunens behov og prioriteringer. Vår anbefaling er at det gjennomføres nødvendige tiltak som sikrer at kommunes aktiviteter og utgifter til enhver tid har dekning gjennom en hensiktsmessig budsjett- og regnskapsstyring og gjennom et fornuftig finansieringsprogram.