Dato: 1. november 2011 Byrådssak /11 Byrådet Finansreglementet i Bergen kommune 2011 GOMI SARK-1400-201016967-17 Hva saken gjelder: Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap har ansvar for å vurdere egnetheten av reglementets forskjellige rammer og begrensninger. Det er imidlertid bystyret selv som fastsetter reglementet. På oppdrag av kontrollutvalget har kommunerevisjonen utarbeidet bystyresak 65/11 med tittelen: Revisjonsrapport - finansreglementet i Bergen kommune. Saken ble behandlet i bystyret den 28.3.2011. Kommunerevisjonens rapport har gitt et nyttig bidrag i arbeidet med å vurdere ulike bestemmelser i gjeldende reglement. I tillegg innebærer en slik rapport at det også settes i gang arbeid i byrådsavdelingen med å avdekke og vurdere forhold som ikke tas opp i rapporten, og innarbeide resultatene i reglementet. Den viktigste endringen er å tilpasse reglementet i forhold til at kommunen mottar rentekompensasjon fra Husbanken knyttet til en del investeringer. Dernest foreslås det ramme for hvor stor refinansieringsrisiko kommunen kan ta. Ellers foreslås det et par reglementsjusteringer som følge av ny bankavtale, samt endring når det gjelder rapportering. Leasing er tatt ut av reglementet. Adgangen til å plassere midler i utenlandske statsobligasjoner trekkes tilbake. I samsvar med forskriften har reglementet vært forelagt kommunerevisjonen. Revisjonens uttalelse er vedlagt sammen med forslaget til finansreglement. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I henhold til kommuneloven 52 1.ledd og finansforvaltningsforskriftens 2 skal bystyret selv gi regler for kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning. Forskriften fastsetter dessuten at reglementet skal vedtas minst én gang i hver kommunestyreperiode. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret i Bergen vedtar det vedlagte finansreglement. Monica Mæland byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap 1
Saksutredning: I følge 3 i finansforvaltningsforskriften skal reglementet vektlegge hensynet til en forsvarlig økonomiforvaltning og hensynet til å kunne dekke løpende betalingsforpliktelser. Reglementet skal inneholde bestemmelser som hindrer kommunen eller fylkeskommunen fra å ta vesentlig finansiell risiko i sin finansforvaltning. I Bergen kommune er det gjeldsrentene som har størst budsjettmessig betydning. Innholdet i reglementet innrettes derfor etter dette. Ved forvaltning av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål, skal det legges vekt på lav finansiell risiko og høy likviditet. Det er også bestemt i forskriften at kommunen må ha nok kunnskap om finansforvaltning til at forvaltningen kan utøves i tråd med reglementet. Saksutredningen viser bakgrunnen for de foreslåtte endringene i dagens finansreglement. a) Refinansieringsrisiko: Rapporten fra kommunerevisjonen anbefaler at det settes rammer for refinansieringsrisiko. Dette er allerede fulgt delvis opp ved at den nye bankavtalen utvider kassekredittrammene med kr 250 mill sammenlignet med tidligere bankavtale. I tillegg foreslås at følgende bestemmelse tas inn i punkt C 1 i reglementet: "Det skal alltid være tilstrekkelig likviditet samt trekkrettigheter på kommunens juridiske bankkonto til å dekke forventede utbetalinger de neste 60 dager." Dette kravet har til nå ikke vært oppfylt ved årsskiftene. Økt likviditet vil innebære lavere låneetterslep ved årsskiftene. b) Betydning av renteavhengige statstilskudd ved beregning av budsjettrisiko. Renteavhengige statstilskudd har til nå ikke vært en del av finansreglementet, men disse har betydning for budsjettavvik som følge av renteendringer. Økte markedsrenter medfører både økte låneutgifter og økte statstilskudd. Tilskuddene utbetales via Husbanken og følger rentesatsen for husbanklån med flytende rente. Tilskuddene knyttes til en del investeringer til helse, skole eller kirkeformål. Hver kommune er tildelt egen ramme i Husbanken. Når rammen er fylt opp, vil det årlige beløpet som banken betaler til kommunen bare være avhengig av rentenivået samt årlig reduksjon i grunnlaget for utbetaling av tilskudd. Statstilskuddene reduserer kommunenes behov for lån med fast rente. Behovet for fast lånerente i Bergen kommune er tallfestet gjennom en referanseportefølje, jf punkt D 6 i finansreglementet. Fordi rentekompensasjon er avhengig av rentenivået, endres referanseporteføljen. Behovet for rentebinding for gjeld blir redusert. Målet er fortsatt å anslå den porteføljen som minimerer renterisikoen over tid. En måte å vise dette på er å anslå hvor mye gjeld som reelt sett betjenes at bykassens frie inntekter. Endringer i rentenivå knyttet til denne gjelden kan få konsekvenser for tjenesteproduksjonen. Anslag som viser hvor mye gjeld som betjenes av kommunens frie inntekter Lånefondets langsiktige gjeld utgjorde kr 10.333 mill pr 31.12.10. Det er bykassen og kommunale foretak som betjener gjelden, men bykassen har også inntekter som delvis kan finansiere renteutgiftene. For å synliggjøre dette har en i mange år delt bykassens langsiktige gjeld inne i tre deler: Formidlingslån, avgiftsfinansiert gjeld og ikke- avgiftsfinansiert gjeld. 2
Det redegjøres for dette i note 14 i bykassens regnskap. (jf. Bergen kommunes årsmelding for 2010 side 130.) I tillegg må bykassen betjene resten av den langsiktige lånefondsgjelden som ikke er utlånt til kommunale foretak eller aksjeselskap. (jf. Bergen kommunes årsmelding for 2010 side 138.) Dette er gjeld som inngår i finansieringen av det akkumulerte pensjonspremieavviket. Renteavhengige statstilskudd kan finansiere størstedelen av renteutgiftene knyttet til en del investeringer til skole- eller helseformål. Netto inntektsført beløp utgjorde kr 56,9 mill i fjor. Av rapport for finansforvaltningen i 2010 fremgår det at bykassens netto lånerente etter belastning av swaputgifter var 2,8 % i fjor. Dette betyr at tilskuddene i prinsippet kunne dekke renteutgifter for vel kr 2,0 mrd i gjeld (kr 56,9 mill/2,8 %). Renteinntekter fra formidlingslån (boliglån) og rentedelen i gebyrinntekter fra vann- og avløp dekket i fjor mer enn kommunens netto renteutgifter på netto gjeld. Dersom avgiftsfinansiert virksomhet og boliglån gav samme renteinntekt i prosent som netto lånerente (2,8 %), ville det ikke oppstå avvik. Siden renteinntekter i prosent knyttet til boliglånene var høyere enn bykassens netto lånerente, oppstår det avvik. Det samme gjelder for lån til avgiftsfinansiert virksomhet. Neste tabell tallfester avvikene. Renteinntekt i prosent Avvik i mill kr i forhold til lånerente Renter på boliglån 2,96 % 3,5 Renter fra avgiftsfinansiert virksomhet 3,46 % 11,7 Sum avvik i mill kr 15,2 Tabellen viser at renteinntektene var vel kr 15 mill større enn utgiftene. Med fjorårets netto lånerente som grunnlag kan dette beløpet betjene renter for kr 546 mill. (kr 15,2 mill/2,8 %) Tabellen viser tallanslag for lånefondets gjeld ut fra hvilke inntekter som betjente gjelden. Beløp i mill kr pr 31.12.10 Rentefri gjeld 1 Formidlingslån (iht. note 14 i regnskap 2010) 1.900 Lån knyttet til avgiftsfinansiert virksomhet (iht. note 14 i regnskap 2010) 1.722 Utlån til andre enn bykassen (iht. lånefondets balanseregnskap) 678 Renteavhengige statstilskudd (beregnet beløp) 2.032 Rentebidrag fra boliglån og avgiftsfinansiert virksomhet (beregnet beløp) 543 Dekkes av bykassens øvrige inntekter 3.457 Sum aktiva (iht lånefondets balanseregnskap) 10.333 Beregning av durasjon Å ta inn renteavhengige statstilskudd i finansreglementet får også konsekvenser for tallfesting av hvor mye rentebinding kommunen bør ha på gjelden. Modifisert durasjon for referanseporteføljen er 2,5 etter omlegging som følge av statstilskuddene. (Se avsnitt D 6 i finansreglementet). 3
Finansreglementet setter begrensninger for hvor mye den faktiske forvaltningen kan avvike fra referanseporteføljen. Endringen i referanseportefølje får også konsekvenser for avviksrammene. Det foreslås i punkt C 2.2. at den modifiserte durasjon av kommunens gjeld skal være i intervallet mellom 1,25 og 4. (Gjeldende ramme er fra ca 2,1 og inntil 5,1 hvis tilleggskrav er oppfylt.) Sammenligning mellom kommunens brutto lånerente og statsobligasjonsrenten I følge finansreglementet skal kommunens lånerente sammenlignes med statens innlånsrente for lån med noenlunde tilsvarende rentebinding. De renteavhengige statstilskuddene tilsvarer husbankens flytende lånerente, men husbanken yter ikke lån til investeringer der kommunen mottar rentekompensasjonstilskudd. Lånene må kommunene ta opp i markedet. Ved å ha flytende rente på denne andelen av låneporteføljen minimeres kommunen budsjettrisiko. Tilskuddene reduserer derfor behovet for fastrente på lån. I gjeldende reglement måles kommunens brutto årlige lånerente mot renten på 3,5 års statsobligasjonslån med tillegg av 1 % poeng. Denne rentebindingen blir for lang. Det foreslås derfor i punkt A 6, jf punkt D 8 at sammenligningsgrunnlaget endres til rente på 3 års statsobligasjonslån med tillegg av 1 % poeng. Denne rente er lik den rente som benyttes ved beregning av vann- og avløpsgebyr. Renter på statsobligasjoner har blitt betydelig redusert i år. Dette gjelder både i absolutte verdier og i forhold til andre markedsrenter som nibor- og swaprenter. Kommunens lånerenter er bare i begrenset grad knyttet til statsobligasjonsrenter. Konsekvensen er at kommunens mål for størrelsen på lånerentene neppe kan nås før markedsforholdende normaliseres. c) Endringer som følge av ny bankavtale og statsfinansielle utfordringer i Europa. Byrådet vedtok i møtet 14.12.2010 i sak 1449-10 å inngå kontrakt med DnB NOR Bank ASA om kjøp av banktjenester for perioden 2011-2014. Renter på bankkonto og kassekreditt er i den nye bankavtalen med DnBNOR Bank ASA knyttet til tre måneders Nibor rente mot tidligere en måneds Niborrente. Målsetting for kommunens renteavkastning bør knyttes til samme grunnlag som renter i bankavtalen og innarbeides i reglementet i punkt A 6, jf D 8. Det gjeldende finansreglementet ble utarbeidet under finanskrisen da det var usikkerhet knyttet til banksystemets finansiering. Tiltak fra sentrale myndigheter i Norge og de øvrige land i Norden viste at frykten var ubegrunnet. Kredittrammene for bankene DnBNOR Bank ASA, Svenska Handelsbanken AB, Nordea og Danske Bank AS (med filialen Fokus Bank) kan dermed tilbakeføres til rammene før 2010. Dette betyr at inntil 100 % av kommunens likviditet kan plasseres i de nevnte bankene. De nevnte bankene har følgende kreditrating fra kredittvurderingsselskapene: Kreditratingselskaper Moody's Standard & Poor DnB Nor Bank ASA Aa3 A+ Nordea Bank Aa2 AA- Danske Bank AS A 2 A Svenska Handelsbanken AB Aa2 AA- Både Standard & Poor og Moody's vurderer ratingen av DnB, Nordea og Handelsbanken til å være stabil. Utsiktene til Danske Bank vurderes til å være svakere. Beholdning i øvrige banker skal ikke overstige 50 % av plasseringene. Bestemmelsen er tatt inn i punkt C 4.2. Det foreslås at adgangen til å plassere midler i utenlandske 4
statsobligasjoner, statsgaranterte verdipapirer eller statskasseveksler tas bort. Ellers foreslås det ingen endringer. d) Endring i innholdet i tertialrapporteringen (stresstesting). Revisjonsrapporten peker på at det ikke er foretatt prognoser gjennom året for 1 % poeng endring i rentenivå. I følge reglementet skal rapporteringen gi prognoser for budsjettavvik ved årets slutt. I tillegg skal tertialrapportene angi budsjettvirkningen resten av året av en eventuell endring på 1 % poeng parallelt skift i rentekurven. Det foreslås å ta bort dette tillegget. Rapporteringsrutiner fremgår av punkt E i reglementet. Det er nyttig å gjøre tallmessige anslag for virkningen av 1 % poeng endret rentenivå som en del av budsjetteringen og for rapport pr 31.12. hvert år. Denne praksisen endres ikke. Nytten av arbeidet reduseres imidlertid gjennom året. Arbeidsbelastningen ved slike regneøvelser er omfattende. e) Leasingavtaler Inngåelse av leasingavtaler var tatt inn i punkt A 1 i reglementet. Slike avtaler er ikke en del av finansforvaltningen. 5