Høringsuttalelse til prosjekt barmarkskjøring i Finnmark

FYLKESMANNEN I FINNMARK Miljøvernavdelingen FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI Birasgáhttenossodat Barmarksprosjektet i Finnmark v/prosjektleder Jan Olli Stabbursnes naturhus 9710 INDRE BILLEFJORD Deres ref Deres dato Vår ref Vår dato 11.12.2010 Sak 2010/1971 01.02.2011 Ark 444 Saksbehandler/direkte telefon: Ørjan Werner Jenssen - 78 95 03 71 Høringsuttalelse til prosjekt barmarkskjøring i Finnmark Vi viser til utsendelse fra prosjektet. Om prosjektet Prosjektet Motorisert ferdsel på barmark i Finnmark har som mål å redusere omfanget av skadelig barmarkskjøring i Finnmark på kort og lang sikt, samt skape forståelse for at slike tiltak er nødvendige. Prosjektet ble initiert av Miljøverndepartementet, og har vært et samarbeid mellom Sametinget, Fylkesmannen i Finnmark, Finnmark fylkeskommune og Direktoratet for naturforvaltning. På bakgrunn av innspill i møter med kommunene, ulike interessegrupper og fra en bredt sammensatt referansegruppe, samt kunnskap fra kartlegging av motorisert ferdsel på barmark i Finnmark og en spørreundersøkelse omkring holdninger til motorisert ferdsel på barmark blant finnmarkinger, har styringsgruppen for prosjektet laget et utkast til sluttrapport med forslag til tiltak som er sendt ut på høring fram til 1. februar 2011. Prosjektet foreslår at dispensasjonspraksis for barmarkskjøring må strammes inn. Dette kan skje samtidig med eller uten at det åpnes for et økt antall barmarksløyper. Nye barmarksløyper kan opprettes enten gjennom en planprosess etter plan- og bygningsloven koblet til motorferdselloven, eller etter motorferdselloven alene. I tillegg foreslås følgende tiltak: 1. Styrke oppsynet 2. Økt satsing på veiledning rettet mot kommunene klargjøring av hva en dispensasjon skal inneholde 3. Innføre tiltak i forbindelse med elgjakt ( grønne elgvald, faste leirplasser og traseer til disse, begrense antall dispensasjoner per jaktlag) 4. Fastsette hva som er nødvendig kjøring direkte hjemlet i loven 5. Innføring av sanksjonsmuligheter for kommuner som ikke følger regelverket 6. Bruk av fly og helikopter i forbindelse med elgjakt 7. Restaurering/tilrettelegging av løyper 8. Fase ut terrengbiler løyper kun for ATV 9. Krav til opplæring, kurs eller førerkort for terrengkjøring Fylkesmannens vurderinger og innspill Fylkesmannen har følgende utgangspunkt for sin høringsuttalelse barmarkskjøringen i Finnmark er omfattende og bør reduseres i omfang av hensyn til naturverdier, friluftsliv og landskapsopplevelse Postadresse: Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Statens hus 78 95 03 00 78 95 03 70 postmottak@fmfi.no http://www.fylkesmannen.no/finnmark 9815 VADSØ

Side 2 av 6 regelverket for motorferdsel er utsatt for press og etterleves ikke i tilfredsstillende grad i enkelte finnmarkskommuner Fylkesmannen har som overordnet motorferdselmyndighet få virkemidler dersom kommunen selv ikke ønsker å følge regelverket Prosjektets forslag om å åpne opp for nye barmarksløyper vil muligens kunne øke aksepten for en innstramming av dispensasjonspraksis, men vil ikke i seg selv gi redusert skadelig barmarkskjøring. En evt. åpning for flere barmarksløyper må ses i sammenheng med en klar innstramming på øvrig areal/langs øvrige traseer. Prosjektet tar for gitt at kommunene fortsatt skal administrere barmarksløypene når de først er opprettet. Dersom man ser barmarksløypene i Finnmark som en parallell til private skogsbilveger med bom og kjøreavgift i Sør-Norge, kunne evt. Finnmarkseiendommen på lignende vis drifte barmarksløypene. Dette bør avklares med Finnmarkseiendommen i en tidlig fase dersom en justert ordning for barmarksløyper i Finnmark skal innføres. Kjøring på barmark kan ut i fra et regelverksperspektiv kategoriseres i fire, og vi vil sortere våre videre kommentarer etter disse: ulovlig kjøring kjøring med direkte hjemmel i lov kjøring i åpne barmarksløyper kjøring med kommunal dispensasjon Ulovlig barmarkskjøring Ulovlig motorferdsel (uten direkte hjemmel eller dispensasjon) på barmark må motvirkes mest mulig, gjennom informasjons-/holdningstiltak og økt oppsyn. Et effektivt oppsyn av barmarkskjøring forutsetter bruk av helikopter og er ressurskrevende. En god del kjøring er korte turer til hytter som ligger nær veg, men uten egen veg fram til hytteveggen. Dette kan forebygges ved at alle nye hytter må planlegges med vegutløsning. Barmarkskjøring med direkte hjemmel i lov De som kjører med direkte hjemmel i loven påvirker gjennom sin praksis også holdninger til kjøring i den øvrige befolkningen. Fylkesmannen støtter derfor at det må settes fokus også på slik kjøring. På en del områder kan hva som er direkte hjemlet i loven og ikke bli klarere. Reindriftsnæringen har mest omfattende kjøring på barmark i Finnmark blant de som kjører med direkte hjemmel. Fylkesmannen mener klarere rammer for kjøringen ved at lovens ordlyd nødvendig person- og godstransport utdypes av fagmyndighetene (Reindriftsforvaltningen og Landbruks- og matdepartementet) er en forutsetning for å begrense skadelig barmarkskjøring i reindrift mest mulig. Klarere rammer vil gjøre det mulig både for næringsutøverne og oppsyn å se hvor grensene går for kjøring i og utenfor næringen. Gjennom en positiv kobling mellom tilskuddsordninger og lav mekaniseringsgrad har departementet mulighet til å stimulere til et minimum av kjøring. Fylkesmannen vil også påpeke at høy mekanisering i seg selv er kostnadsdrivende og kan stimulere til et høyere reintall. Reingjerder opprettes for å motvirke beitekonflikter som i mange tilfeller bunner i et for høyt reintall, og gjerdet fører med seg et tilliggende kjørespor pga. vedlikehold og ettersyn. Også for sauenæringen kan fagmyndighetene med fordel sette tydeligere rammer for motorferdsel tilknyttet hhv. tilsyn og sanking. Adgangen til bruk av motorkjøretøy for elveoppsyn med begrenset politimyndighet bør også klargjøres. Fylkesmannen har grunn til å tro at man ofte ser den begrensete politimyndigheten som en hjemmel for kjøring i forbindelse med rutinemessig kontroll, noe som etter vår oppfatning ikke er tilfelle.

Side 3 av 6 Mange andre formål har også direkte hjemmel til kjøring. Rundskriv T-1/96 er i stor grad basert på forarbeidene til nasjonal forskrift av 1988 og loven av 1977. Det har skjedd mye i samfunnet siden den tid, bl.a. i form av privatisering av det som da var statlige verk, vesen og etater. Selv om regelverket står uendret kunne omtalen av bl.a. slik hjemmel med fordel vært oppdatert. Kjøring i åpne barmarksløyper Finnmark har som eneste fylke åpne traseer for kjøring på barmark. Da regelverket for motorferdsel ble strammet inn med vedtaket av nasjonal forskrift i 1988, argumenterte Fylkesmannen i Finnmark for at dette ble for strengt ift. praksis/holdninger til motorferdsel på barmark i fylket. MDs forskrift om barmarksløyper i Finnmark kom i 1989 for å imøtekomme dette. Forskriften ga Fylkesmannen hjemmel til å videreføre barmarksløyper som var opprettet før 1988 av kommunene. Forskriften har dermed karakter av å være en overgangsforskrift og den har ikke vært opphav til nye barmarksløyper på mange år. Prosjektet foreslår å åpne opp for flere barmarksløyper som et tiltak for å gi økt forståelse og aksept for at dagens eksisterende strenge regelverk ellers foreslås tettere fulgt opp. Fylkesmannen ser dette som en videreføring av den holdning vi hadde i 1988-89 og støtter dette grepet. Nye løyper må imidlertid opprettes i et begrenset omfang for at man i sum skal få mindre kjøreskader. Med henvisning til prosessen for opprettelse av snøskuterløyper (vedtas av Fylkesmannen etter søknad fra kommunestyret), erfaringer fra flere kommuner om at motorferdsel i kommunalt planarbeid tar all oppmerksomhet bort i fra det ordinære planarbeidet, samt at SNO er oppsyn ift. brudd på motorferdsellov men ikke plan- og bygningslov, vil Fylkesmannen tilrå at en åpning for nye barmarksløyper skjer gjennom en endring av dagens forskrift fra Miljøverndepartementet. Vi legger ved en skisse til ny forskriftstekst som et utgangspunkt for en evt. revisjon. Slitasje langs de åpne barmarksløypene er i hovedsak knyttet til permanent våte partier (her dannes vifter av kjørespor), periodisk våte partier (kjøres rundt regndammer i hovedsporet) og parallelle traseer som dannes for å få mer komfortabel/raskere kjøring. Med flere ATV-er som har smalere akselbredde enn bil/traktor ser man også etablering av egne ATV-spor ved siden av det bredere hovedsporet. Slitasje langs barmarksløypene kan motvirkes med noe fysiske tiltak, entydig og felles merking av hovedspor/stenging av sidespor, økt informasjon/bevissthet om og kontroll av kjøringen langs løypene og evt. utfasing av terrengbil/traktor til fordel for rene ATV-løyper langs de traseer som går langt ut i utmarka. Dette krever et minimum av økonomiske ressurser. Fylkesmannen støtter derfor at det bør kunne tas en avgift for bruk av barmarksløyper. Avgiften vil finansiere vedlikehold i form av merking og punktutbedringer. Dersom man ser barmarksløypene som en parallell til skogsbilveger med bom sørpå, så er det grunneiere/rettighetshavere som tar bomavgift og bruker denne på merking/vedlikehold av traseen. Det bør derfor som tidligere nevnt avklares med Finnmarkseiendommen om man ønsker å overta eierforholdet til barmarksløypene. Fylkesmannen ser ingen grunn til at løypeavgiften må begrenses til selvkost eller øremerkes bruk i løypene, et evt. overskudd bør kunne gå til fellesskapet som en form for miljøavgift for den slitasje og støy som kjøringen medfører. Hjemmelen for å kreve løypeavgift bør også omfatte åpne snøskuterløyper. Prosjektet foreslår at de nye løypene skal dekke behov knyttet til tradisjonsbasert utmarkshøsting, elgjakt langt fra veg, eksisterende hyttefelt langt fra veg og persontransport i utmarksbasert reiseliv. Vi har følgende vurderinger av dette: (Tradisjonsbasert) utmarkshøsting vil gjelde en uspesifisert krets personer og er også en hovedgrunn for dagens barmarksløyper. Noen kommuner ønsker å begrense bruk av slike løyper til personer fra egen kommune evt. også fra en eller flere bygder nær traseen. Fylkesmannen kan stille seg bak opprettelse av noen flere slike løyper. Vi har betenkeligheter omkring innføring av differensiering mellom innbyggere fra egen

Side 4 av 6 og andre kommuner. Første trinn må være å avklare i hvilken grad/om det fins hjemmel til å innføre differensiering mellom ulike brukergrupper. De mest egnede modeller tror vi er enten mildt gjennom åpning for ulik løypeavgift eller strengt ved at enkelte løyper gjennom løypeforskriften er forbeholdt egne innbyggere/evt. personer bosatt i en del av kommunen. På grunnlag av en åpen høring får man så ta en prinsippavgjørelse om det er ønskelig å åpne opp for differensiering i en eller annen form. Elgjakt langt fra veg vil per trasé og år gjelde navngitte personer i ett (evt. flere nærliggende) jaktlag og ingen andre for en kortere tidsperiode. Fylkesmannen ser dette som dispensasjonssaker som bør forbli det, men lovgiver bør gi nærmere rammer/føringer for transportkjøring i elgjakt (i tillegg til dagens direkte hjemmel for utkjøring av felt elg) og det bør lokalt fastsettes faste traseer til faste leirplasser per elgvald. Fastsettelse av faste traseer og leirplasser bør gjøres av grunneier dvs. Finnmarkseiendommen, evt. av kommunen i forståelse med grunneier. Løyper til eksisterende hyttefelt er bakgrunnen for mange av dagens barmarksløyper. Disse blir mye brukt, og det etableres ofte kjørespor videre fra løypeslutt og fram til den enkelte hytte. Fylkesmannen støtter opprettelse av et fåtall nye slike løyper i fylket, men da for fjerntliggende eksisterende hyttefelt hvor det alt er etablert et egnet kjørespor. [Dette vil gi reduksjoner i INON. Fylkesmannen er uenig i at barmarksløyper alltid skal regnes som tyngre tekniske inngrep slik det gjøres i dag, de bør enten utgå eller vurderes individuelt.] For hyttefelt nær veg bør kommunen, grunneier eller hytteeierne evt. planlegge vegutløsning som finansieres av hytteeierne i fellesskap. Barmarksløype bør ikke være en billigste utveg for å slippe kostnadene ved å etablere en fast kjøreveg der vegetablering er overkommelig. For vegnære hytter bør problematikken fortsatt tilligge kommunen som planmyndighet. Barmarksløyper må ikke kunne gli over til veg gjennom punkttiltak, men bør formelt forbli barmarksløyper inntil det gjennom vedtatt plan etter plan- og bygningsloven er åpnet for ny veg og deretter gjennom fysiske tiltak er gjort en gjennomgående oppgradering på hele trasearealet til grusveg for personbil. Persontransport i utmarksbasert reiseliv på barmark er Fylkesmannen skeptisk til, både i form av dispensasjoner og evt. særskilte løyper. Det er ikke tillatt med persontransport i reiseliv på vinterføre utenom i åpne løyper, det kan ikke åpnes særskilte løyper for reiseliv på vinterføre og det vil være i åpenbar strid med linjen i regelverket dersom det skulle åpnes for egne løyper til dette på barmark. Fysiske tiltak i løypene for å hindre vifter og kjørespor kan virke positivt. Slike tiltak må ha forutgående tillatelse etter plan- og bygningsloven. Det må unngås at slike tiltak blir så omfattende at det blir vegbygging. Tiltakene må derfor begrenses til punkttiltak og til selve kjøresporene, ikke oppfylling av masser eller planering til en hel vegflate. Løyper for ATV kan gjøres smalere og vil ikke møte problematikken med grensegang utmark/veg siden de ikke kan tolkes å være opparbeidet for kjøring med bil. Barmarksløyper til relativt vegnære hyttefelt vil det trolig være vanskelig å forbeholde kun ATV, men barmarksløyper som går langt ut i utmarka bør vurderes forbeholdt ATV. Dette må vurderes for den enkelte trasé. Evt. nye barmarksløyper etter en forskriftsendring bør som hovedregel forbeholdes ATV. Ved mye regn vil en midlertidig stenging av løyper forhindre kjøreskader i og ved siden av traseen, og derved spare både urørt terreng og redusere behovet for punktutbedringer. Fylkesmannen kan i dag gjennomføre slike stenginger, men variasjon i nedbør og terrengforhold over fylket gjør det vanskelig å finne den beste balanse mellom hensynet til terreng og til transportbehov. Det går derfor år mellom slike stenginger i vår regi. Kommunen kan gjerne gis myndighet til å stenge løypene midlertidig, og vil med en løypeavgift også ha et visst økonomisk insentiv til å forebygge behov for punktutbedringer.

Side 5 av 6 Barmarkskjøring på dispensasjon Til tross for barmarksløypene (og det ellers strenge regelverket) ser vi i dag at det gis et svært høyt antall dispensasjoner på barmark i noen finnmarkskommuner. Årsakene til dette er sammensatte og er i stor grad omtalt i prosjektrapporten. Mange av dispensasjonene på barmark ligger etter Fylkesmannens vurdering utenfor lovverkets rammer. De viktigste enkelttema for dispensasjonskjøring på barmark er hytter, elgjakt samt annen høsting av naturen (hovedsakelig multebær og fiske, dessuten noe vedhenting på barmark). Fylkesmannen støtter prosjektets forslag om en begrenset åpning for nye barmarksløyper kombinert med tiltak for å bringe dispensasjonspraksis i tråd med regelverket. Fylkesmannen har over mange år gjennom veiledning, klagesaksbehandling og oppheving av eget tiltak gitt korreksjonssignaler til kommunal dispensasjonspraksis, uten at dette har hatt særlig effekt i de mest liberale kommunene. En kombinasjon av gulrot og pisk er derfor påkrevd dersom man vil ha endringer. Fylkesmannen bør i så fall gis en direkte tilsynsfunksjon ift. motorferdsellov og kommunene, slik at vi gjennom kontroll og oppfølging av avvik kan korrigere kommunal praksis gjennom pålegg. Som en siste utveg bør kommunen kunne fratas dispensasjonsmyndigheten for en periode. Fylkesmannen ser behov for tydeligere grensesetting i regelverk/rundskriv for dispensasjoner til elgjakt. I dagens regelverk er elgjakta (hjorteviltjakta) i en særstilling ved at utkjøring av felt vilt er direkte hjemlet i lovverket. Samtidig er annen kjøring (transport av jaktleir) i elgjakt ikke særskilt omtalt i rundskrivet. Transport av elgjaktleir må da ses på linje med annen kjøring i jakt, som det i utgangspunktet ikke skal gis tillatelse til verken på snøføre eller barmark. Fylkesmannen har likevel akseptert at det kan gis dispensasjon til transport av jaktleir fordi avstanden fra bilveg til jaktfelt kan være flere mil og det (ved vellykket jakt) likevel skal benyttes motorkjøretøy opptil flere turer. I noen kommuner gis det dispensasjoner til et ubegrenset antall turer, til flere traseer, for nærmest hele jaktlaget og også til jaktleire nær bilveg/åpen løype. Dette gir en omfattende kjøring som neppe er i tråd med regelverket. Uavhengig av dette vil vi anbefale at det innføres hjemmel for gebyr på dispensasjonsbehandling og maler for kommunale dispensasjoner. For oppsyn, Fylkesmannen, parter med rettslig klageinteresse og allmennheten hadde det også vært ønskelig med et felles nettbasert system for kommunale dispensasjonssaker hvor vedtak ble lagt ut løpende. Her kunne kommunene også lagt opp til at dispensasjonsinnehaver ved hjelp av e-post ga tilbakemelding etter bruk av dispensasjonen. Med hilsen Bente Christiansen fylkesmiljøvernsjef Ørjan Werner Jenssen seksjonsleder Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Kopi til: Direktoratet for naturforvaltning Postboks 5672 Sluppen 7485 Trondheim

Side 6 av 6 Vedlegg: Utkast til ny barmarksløypeforskrift for Finnmark Forslag til revidert forskrift om opprettelse av barmarksløyper i Finnmark Fastsatt av Miljøverndepartementet xx.xx.201x med hjemmel i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag av 10. juni 1977 nr. 82 4a. 1 Opprettelse av barmarksløyper I Finnmark kan Fylkesmannen i begrenset omfang og etter forslag fra kommunestyret gi adgang til bruk av motorkjøretøy i utmark på bar mark langs godt etablerte kjørespor. Kjøring kan bare tillates på slike kjørespor der det tidligere har vært opprettet barmarksløyper, eller der kommunen i en årrekke har innvilget et stort antall dispensasjoner og til mer enn et fåtall personer. [Det kan opprettes løyper enten for allmenn bruk eller kun for kommunens egne innbyggere. her må det nærmere utredes om en slik forskjellsbehandling er formelt mulig og prinsipielt ønskelig.] 2 Krav til saksbehandling for opprettelse Omsøkt trasé skal være stedfestet med høy nøyaktighet, det samme gjelder evt. parallelle spor langs deler av traseen. Parkeringsmuligheter og behov ved løypestart og løypeslutt skal beskrives. Deler av traseen med behov for markforsterkningstiltak skal synliggjøres. Kunnskap om kulturminner, biologisk mangfold og andre relevante interesser langs traseen skal beskrives. Traseens historikk ift. forskriftsvedtak og enkeltvedtak skal dokumenteres. Alle berørte grunneiere må ha gitt sitt skriftlige samtykke til at det kan åpnes løype på traseen. Forslag om løype med beskrivelse etter første avsnitt skal sendes på høring av kommunen til alle berørte statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner til uttalelse innen en fastsatt frist. Høring skal varsles ved kunngjøring i minst 2 aviser som leses på stedet. Det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog. Etter høring skal kommunestyret vedta et forslag som sendes Fylkesmannen for behandling. Beskrivelse iht. første og andre avsnitt, høringsuttalelser, innstilling og vedtak i kommunestyret skal vedlegges. Ved forslag om flere løyper skal traseene angis i prioritert rekkefølge. Kommunen kan angi løyper man velger å legge ned til fordel for annen trasé. 3 Bruk av løypene Løypene kan ikke nyttes i tiden fra og med 5. mai til og med 30. juni. Løypene er stengt så snart de er snødekt. Løypene skal være skiltet ved start- og sluttpunkt og tilfredsstillende merket langs traseen. Kommunen kan ta løypeavgift for bruk av løypene i kommunen. [Det kan innføres differensiert sats mellom egne innbyggere og andre med inntil X00% pristillegg. her må det nærmere utredes om en slik forskjellsbehandling er formelt mulig og prinsipielt ønskelig.] [Hjemmel for overtredelsesgebyr og sats.] Parkering skal skje umiddelbart inntil løypetraseen. 4 Fysiske tiltak i løypene, stenging for å forebygge skader Utbedringer i barmarksløyper må avklares skriftlig med/av kommunen iht. plan- og bygningslovens regler. Kommunal aksept eller tillatelse til utbedringer skal sendes i kopi til Fylkesmannen. Kommunen og Fylkesmannen kan ved mye nedbør stenge barmarksløyper for en periode for å forebygge kjøreskader i og ved løypa. 5 Øvre vilkår Fylkesmannen kan gi særlige bestemmelser for barmarksløyper nevnt under 1, herunder: - skilting og merking - hvilke typer kjøretøy som tillates, vektbegrensninger mv. - faste eller midlertidige tidsbegrensninger