Fornyings- og kirkeminister Rigmor Aasruds innlegg på Difis fornyingskonferanse 1. desember 2009 Samordning i forvaltninga - sentralt mål i regjeringens politikk Som mange kanskje veit, er jeg for tida også ansvarlig statsråd for NAV. NAV-reformen er kanskje den største organisatoriske samordningsreformen i Norge etter krigen. Reformen har vært riktig og viktig, men jeg må få lov til å melde om at samordning i praksis også byr på en hel masse problemer. Derfor er det interessant å kunne åpne en konferanse om et så viktig og vanskelig tema. Regjeringa har høye ambisjoner for offentlig sektor. Vi trenger en sterk og effektiv offentlig sektor for å sikre velferden. Folk skal kunne stole på de offentlige løsningene. Næringslivet skal ha forutsigbarhet og gode rammevilkår. Offentlig sektor er stor i Norge sammenlignet med andre land. Inntektene til det offentlige var i 2008 på 1435 milliarder kroner. Regnet per innbygger har Norge de høyeste offentlige utgiftene i OECD, nesten 200 000 kroner på hver av oss i 2008. Dette forplikter. I offentlig sektor har vi alle en oppgave med å sikre at ressursene utnyttes effektivt. En stor offentlig sektor er resultat av bevisste politiske valg. - Vi ønsker et samfunn hvor det offentlige gir den enkelte grunnleggende økonomisk trygghet om inntektene av ulike grunner skulle falle bort. - Vi vil ha et samfunn som der det ikke er størrelsen på lommeboka som bestemmer om vi skal få den beste beskyttelse mot sykdom og død. - Vi vil ha et samfunn der god utdanning ikke er forbeholdt de få. Velferdsstaten har en sentral rolle i å omfordele inntekter og sikre innbyggerne viktige goder og tjenester. I den nye regjeringserklæringen slås det fast at vi vil forsterke, forbedre og fornye denne samfunnsmodellen. Vi vil satse på fellesskapsløsninger og en sterk offentlig sektor også i framtiden. Samtidig må vi erkjenne at det vil bli krevende å opprettholde og videreutvikle den norske velferdsmodellen. Vi står ikke foran en eldrebølge det er en dårlig metafor i denne sammenhengen men en langvarig økning i andelen eldre i befolkninga. Det er en bølge som ikke forsvinner. Ifølge SSB vil de eldre sin andel av befolkninga stige fra 13 prosent i 2010 til 22 prosent i 2060. Andelen sysselsatte i befolkninga vil synke betraktelig i samme tidsrom. Vi vil altså bli stadig flere som trenger støtte og stadig færre som kan produsere og finansiere disse velferdstjenestene. Mens andre nordiske og europeiske land har måttet stramme inn, har inntektene fra oljen gjort at vi ikke har stått under samme press. I den siste tida har vi i tillegg brukt mer av oljepengene enn det handlingsregelen tilsier. Det har vært helt nødvendig og riktig i den turbulente økonomiske situasjonen vi står oppe i. Men det betyr også at om bruken av oljepenger skal komme ned mot handlingsregelen igjen, kan vi ikke ha den samme veksten i bevilgninger som vi har vært vant til. Bare å bringe bruken av oljepengene ned mot handlingsregelen, vil bli krevende. Å samtidig videreutvikle 1
velferdssamfunnet og ta høyde for de demografiske endringene, vil bli mer enn krevende. På toppen av det kommer økte forventninger fra innbyggerne om både omfang og kvalitet på tjenestene. For å skaffe rom for prioriteringer vil vi på noen områder måtte stramme inn. Dette kommer til å utfordre vår evne til samordning og til å trekke i lag - særlig i regjeringsapparatet, men også nedover i systemet. Vi må leite etter bedre måter å nå målene på og vi må sammen arbeide fram forslag til hva vi skal bruke mindre penger på. Vi må rett og slett bli flinkere til å løse de offentlige oppgavene på en mer effektiv måte. Hvordan skal vi få mer ut av de pengene vi faktisk setter inn? Skal vi få bedre tjenester, må det skje gjennom å arbeide annerledes. Vi kan ikke møte alle utfordringer ved å bruke mer penger. Utgangspunktet mitt er altså at de økonomiske og demografiske realitetene kommer til å utfordre vår evne til å fornye og effektivisere offentlig sektor i årene som kommer. Men det kommer også til å utfordre evnen vår til samordning. Vi kan ikke bare møte de umiddelbare utfordringene vi har med å løse oppgaver og nå målene for min sektor eller min etat. Vi må se på tvers. Virkelig interessante problemstillinger oppfyller tre krav: - de er viktige, - de er vanskelige, og - de er varige Samordning er et slikt tema. Hvorfor er samordning viktig? Hovedsakelig fordi mange av de virkelig store utfordringene som samfunnet og også forvaltninga står foran, krever samordning. De mest åpenbare temaene er internasjonalisering og miljø- og klimaendringene. To andre er helhetlige velferdstjenester og kriminalitet, som er nevnt i invitasjonen til denne konferansen. Skal vi nå vår våre overordnede mål om en sterk offentlig sektor og gode offentlige løsninger må vi få til samordning og samarbeid på tvers. Stortingsmeldinga om forvaltningspolitikken, som kom i vår, trekker også fram utviklinga i retning av økende spesialisering av kunnskapssamfunnet. På stadig flere områder får vi brei og djup kunnskap. Men samtidig blir det vanskeligere å holde oversikt og få en helhetlig forståelse selv på avgrensa områder. Og dét er jo forutsetninga for effektiv og formålstjenelig samfunnsstyring. Forvaltningsmeldinga legger stor vekt på forvaltningas rolle som produsent og bruker av kunnskap. Mye av denne kunnskapen er relevant på tvers av fag- og sektorområder. Kunnskapsdeling er et eksempel på at samordning bidrar til bedre resultater for alle uten at kostnadene er særlig store. Forvaltninga må være i stand til å utnytte fleksibelt den kapasiteten, den kunnskapen og de ressursene som finnes i det offentlige. For innbyggerne, organisasjoner, næringsliv betyr samordning forutsigbarhet og likeartet behandling. Det betyr gjenkjennelighet og oversikt i møtet med offentlig sektor og at brukere med sammensatte behov får én dør inn i det offentlige. For denne brukeren betyr 2
samordning at ulike offentlige tjenesteytere vet hva den andre gjør og ikke gjør. Vi har en ambisjon om at tjenesteytingen skal være mest mulig sammenhengende. Utfordringene i NAV viser at dette er svært krevende, selv om tjenestene nå er organisert innenfor samme etat. Det er krevende nok å samordne oss internt i staten. Men innbyggerne har heller ikke forståelse for manglende samordning mellom kommune og stat. For innbyggerne er vi offentlig sektor. Jeg håper for eksempel at samhandlingsreformen vil være et steg i riktig retning. For bedrifter kan samordning bety enkel rapportering. Det betyr å slippe å måtte rapportere samme opplysninger mange ganger til ulike etater. Det betyr også å slippe å bli utsatt for et antall mer eller mindre koordinerte eller ukoordinerte kontrollmyndigheter. Hadde jeg drevet en liten restaurant, er jeg ganske sikker på at jeg ville stilt krav om samordna tilsyn. Hvorfor er samordning vanskelig? Samordning er viktig, men også vanskelig først og fremst fordi statsforvaltninga er kompleks. Det er ingen annen virksomhet som skal tjene så mange formål, funksjoner og målgrupper, og samtidig operere innenfor et politisk demokratisk system. Forvaltninga skal ta mange hensyn og en god del av dem kan være innbyrdes motstridende. Dette krever at interesser blir veid mot hverandre. Men målkonflikter kan ikke samordnes bort. Det skal være vanskelig å veie miljøhensyn mot arbeidsplasser eller personvern mot kriminalitetsbekjempelse. Vi må være på vakt mot politiske utsagn der samordning framstår som et universalmiddel mot vanskelige avveiinger og prioriteringer. Forvaltninga har ulike funksjoner, fra tjenesteyting til myndighets- og kontrolloppgaver. Disse funksjonene kan ikke skjæres over en kam. Likevel skal de ivaretas innenfor felles rammer og regler. Det skal være konsistens og en viss harmonisering i måten likeartede funksjoner blir ivaretatt på. Kravene i forvaltningslovens til saksbehandling og forvaltningsvedtak, er et godt eksempel. Utvikling av mer ensartet statlig tilsyn er et annet. I stortingsmeldingen om forvaltningspolitikken trekker regjeringa opp en overordna politikk for samarbeid og samordning i forvaltningen. Vi må se organisering, styringssystemer og arbeidsformer i sammenheng, selv om de sorterer under ulike departementer og virksomheter. Meldinga trekker også fram felles verdier for forvaltninga: Demokrati, rettssikkerhet, effektivitet og faglig integritet. Dette er verdier som skal prege hele forvaltninga. Effektivitetskravet forplikter dessuten alle til å løse oppgavene sine på en god måte, også hvis det krever innsats utenfor egen sektor. Kravet om samordning springer ofte ut fra at ulike målgrupper, som innbyggere, næringsliv eller media, har behov for at forvaltninga opptrer koordinert. Den enkelte må forholde seg til ulike deler av offentlige apparatet. Det gjelder enten du skal søke om tillatelse eller støtte til å starte en virksomhet eller du er hjelpetrengende med sammensatte behov. Det offentlige må opptre samordna i slike tilfeller, selv om ansvar og oppgaver er plassert i ulike organer. Den nye kommunikasjonspolitikken forplikter hver enkelt etatsleder til å sørge for at kommunikasjonen er samordna med andre etater om behovet til innbyggeren tilsier det. Det betyr at UDI bør gi informasjon til utenlandske arbeidstakere der det går fram ikke bare hva UDI aleine har ansvaret for, men helheten i det byråkratiet som møter arbeidstakeren. 3
Samordningen av næringslivets rapporteringer et godt eksempel på dette. Her har Brønnøysundregisteret, Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå, vært sentrale aktører i utviklingen av det vi i dag kjenner som Enhetsregister, Oppgaveregister og Altinn. Disse tiltakene har i følge OECD spart næringslivet for mer enn 1000 årsverk og mye irritasjon knyttet til unødig dobbeltrapportering. Selv om alt henger sammen med alt, som andre har sagt før meg, er det selvsagt ikke mulig å samordne alt statsforvaltninga gjør. Vi håndterer kompleksitet gjennom spesialisering og arbeidsdeling. Forvaltninga er hierarkisk. Ulike departementer og virksomheter skal ivareta sine egne formål. Ansvarsforholdene ikke minst statsrådsansvaret skal være klart. Målet er at vi til enhver tid har en grunnstruktur i forvaltninga som reduserer behovet for samordning til et minimum. Vi må huske at samordning krever oppmerksomhet og ressurser. Samtidig skjer det mye samordning i forvaltninga: Mye samordning skjer gjennom harmonisering eller standardisering. Dette dreier seg blant annet om standardisert begrepsbruk og felles standarder for teknologiske løsninger. Mange av dere jobber i eller kjenner departementsarbeidet godt. Dere veit at regjeringsbeslutninger samordnes gjennom omfattende prosesser styrt etter felles regler, litt på samme måten som enkeltvedtak skal fattes etter reglene i forvaltningsloven, uavhengig av sektor og etat. Økonomireglementet og Utredningsinstruksen er eksempler på felles sett av regler. Regelsettene skal sikre lik praksis, god kvalitet og effektivitet på tvers av sektorer. En rekke saksområder er tverrgående og sektorovergripende, slik som miljøpolitikken, kommunalpolitikken, utenrikspolitikken og næringspolitikken. Fagdepartementene har her et ansvar for hvordan deres saksfelt ivaretas innen andre departementers område. På disse områdene har vi altså greid å etablere mer permanente systemer for samordning. Om de er gode nok, kan sikkert diskuteres. Et annet eksempel er sikkerhet og beredskap. Alle departementer og etater har ansvar for beredskapen innen sitt område. Likevel har Justisdepartementet og DSB et særlig ansvar for å gi overordnet faglig veiledning og føre tilsyn med resten av forvaltninga. Fylkesmannen er statens viktigste samordningsorgan i fylkene. Fylkesmannen bidrar til helhet og til sammenheng i en ellers sektorisert forvaltning. Dette er ikke minst forbundet med rollen som bindeledd mellom staten og kommunene. På den måten blir fylkesmannen også en lyttepost mot den største velferdsprodusenten i offentlig sektor. En slik rolle er viktig i et komplisert velferdssystem. Det må være sammenheng mellom sentrale føringer og lokal gjennomføringsevne. Produksjon av velferdstjenester i Norge må ses på som en sammenhengende verdikjede fra Stortingets vedtak til kommunal tjenesteyting. Men fylkesmennene har også som oppgave å samordne på tvers av sektorene. Fylkesmannen er statlig fagmyndighet innenfor sentrale samfunnsområder som miljø, landbruk, helse og sosial, utdanning, barnehager og barnevern, samfunnssikkerhet og sårbarhet. Samtidig skal de se til at summen av sektorkrav er håndterlig. Det skal være rom for å gjøre reelle, lokale politiske prioriteringer. 4
Fylkesmannsrollen bærer derfor også i seg mange av de dilemmaene og spenningene som ligger i samordningsrollen. Fylkesmannen skal bl.a. være faglig sterk innefor enkeltområder og samtidig overskue helheten. Embetet skal ivareta sektormål og samtidig håndtere mulige konflikter om sumvirkninger for kommunene. Og de skal samordne sterke sektormyndigheter, ofte med uklart og motstridende mandat. Embetene må samtidig vise kløkt og varsomhet for å hegne om den faglige rollen. Politiske prioriteringer må overlates til lokale og sentrale myndigheter. Hensynet til innbyggere, brukere og næringsliv kan være en viktig begrunnelse for bedre samordning; selv om umiddelbar egennytte av samarbeid ikke er så tydelig for en enkelt etat. Dette kan være tilfelle når flere statlige myndigheter skal følge opp statlige krav rettet mot kommuner og næringsliv. Alle er interessert i sine sektormål, mens ingen ivaretar sumvirkningene for den enkelte bedriften eller kommunen. Mye samordning skjer på regjeringsnivå og gjennom de årlige budsjettprosessene. Men mye viktig samordning skjer gjennom direkte kontakt mellom statlige virksomheter. Men det er ikke sånn at vi alltid har samme mål for det vi holder på med. Vi har større samordningsproblemer dersom en eller flere av partene bare har kostnader og liten nytte, eller at det til og med kan oppstå direkte målkonflikter. I slike situasjoner står vi som oftest overfor valg som krever politiske beslutninger. Derfor er ikke samordningsproblemene bare viktige og vanskelige, men også varige. Det er ikke mulig å organisere seg bort fra samordningsproblemer. Men det er heller ikke mulig å samordne seg bort fra målkonflikter. Vi er satt til å ivareta ulike interesser og til å se til at ulike hensyn blir veid inn i beslutningsprosessene. Derfor må vi komme lengre enn å erkjenne at vi har samordningsutfordringer. Vi må identifisere hvor de er og om vi reelt står overfor et samordningsproblem eller et prioriteringsproblem. Samordning er heller ikke gratis. Det koster i form av tid og oppmerksomhet. Samordning som ikke har et klart formål, trekker oppmerksomheten bort fra andre oppgaver og i verste fall bort fra egen måloppnåelse. Så vil mange si: Jo, men problemet er jo at sektorer og etater kun tenker på egen måloppnåelse og ikke andres. Langt på veg er det sikkert riktig. Men jeg vil holde fast ved at dette i stor grad er et styringsproblem. Vi som setter målene for virksomhetene, vi som setter opp resultatkrav og vurderer resultatene etterpå, vi må tenke samordning når vi formulerer mål og krav. Jeg sier ikke at dette er enkelt. De strukturene og beslutningssystemene vi har, bygger på og understøtter sektorinndelingen og sektoransvaret. Dette kommer til å bli satt på spissen når offentlig sektor framover må vokse litt mindre. Da må vi tørre å slippe andre sektorer innpå oss og vi må leite etter gode løsninger utenfor egen sektor. Det at sektorprinsippet fungerer godt i det daglige, betyr ikke at alt løses best aleine. Samordning av IKT-politikken er ett eksempel på dette. Gode digitale løsninger bidrar til et godt og helhetlig møte med det offentlige. Samordning av IKT internt i forvaltningen bidrar til en mer effektiv offentlig sektor. 5
Dette er vi alle enige om. Likevel vet jeg at det ikke har vært en enkel sak i forrige fire årene av den rød-grønne regjeringa å få til det vi nå har fått til: Aksept for at IKT-utviklinga i staten må samordnes og en erkjennelse om at dette vil være en av de grunnleggende drivkreftene for en felles effektivisering og forbedring av statsforvaltninga. IKT gir oss muligheten til å samordne på tvers av sektorer slik at det offentlige blir mer tilgjengelig og enklere å forholde seg til for borgerne. Samtidig bidrar gode digitale tjenester også til å effektivisere offentlig sektor. Dette frigjør hender til viktige velferdsoppgaver. Når alle offentlige virksomheter har selvstendig beslutningsansvar på IKT-området, blir dette en krevende øvelse. Men gevinstene ved samordning kan samtidig være betydelige. Det er bare å se på Altinn og hvor mye man regner med å spare. Vi snakker om milliardbeløp for det offentlige og for næringslivet. Vi ser også hvordan elektroniske løsninger har revolusjonert innleveringen av selvangivelsen. Nå er det på tide å gire opp et hakk slik at vi også på flere områder kan tilby noe av det samme. Derfor trenger vi overordnede og nasjonale rammer for IKT-løsninger. Vi trenger samarbeid på tvers.. Difi har utvikla arkitekturprinsipper og krav det offentlige må forholde seg til når de skal utvikle nye IT-løsninger. Dette er et viktig for at helheten blir ivaretatt når det offentlige skal utvikle nye IKT-løsninger. Prinsippene er formidlet som krav til alle statlige etater. Dette betyr at etater som ber om penger til finansiering av store IKT-prosjekt, allerede i statsbudsjettprosessen må vise at de tar hensyn til staten som helhet. Nye IKT-satsinger skal nå også innom FAD slik at vi kan vurdere om de ivaretar krav til helhet og samordning. Slik kan vi bidra til bedre beslutninger når regjeringen skal ta stilling til satsing på IKT-prosjekter. Vi har dermed fått på plass et viktig verktøy for å styre og samordne IKT-utviklingen i offentlig sektor. Det er stor bredde og spennvidde i forvaltningens arbeid for bedre samordning. Mitt ønske for denne konferansen er at noen viktige utfordringer blir belyst med kunnskap og innsikt. Bare slik kan samordning bli noe mer enn et tomt honnørord, men et konkret virkemiddel for at nødvendige samfunnsoppgaver blir løst bedre i framtida enn i dag. Samordning er viktig, vanskelig og varig og derfor er jeg veldig glad for at vi bruker dagen til dette temaet. 6