Plan- og bygningsloven Fradeling og bruksendring i LNF-områder i kommuneplan Langesund 8. november 2017 Fredrik Holth Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 1
Status Det er vanskelig å oppnå sektormålene. Riksrevisjonen Dok. 3:11 (2007 2008): «Undersøkelsen viser at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.» Fra 1985 til 2005 har areal som er nedbygd økt med 26 prosent. Om lag 2600 km² areal til bygninger og 3266 km² til kraftlinjetraséer. Samlet er det kun 1,5 prosent av landets areal som er utbygd. Ikke et problem at det bygges mer. Problemet er hvordan det bygges: Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 2
Status Strandsonen, vassdragsbeltene, snaufjellet og store sammenhengende naturområder bygges fortsatt ned. Byggingen av fritidshus er sterkt økende i fjellområdene. 3 av 4 fritidshus bygges utenfor eksisterende hytteområde. Dagens «bit for bit»-utbygging har konsekvenser for viktige verdier som friluftsliv, kulturminner og kulturmiljøer, produktive jordressurser og det biologiske mangfoldet. Riksrevisjonens kontroll fem år etter; Dokument 3:1 (2011 2012): Det er gjort flere grep for å sikre bærekraft, blant annet vedtakelsen av nml. og pbl. Men: «Etter Riksrevisjonens vurdering er det foreløpig ikke dokumentert vesentlige effekter av tiltakene som er satt inn etter at plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 3
Plan- og bygningsloven Nedbygging av arealer kan skje: Lovlig i henhold til en arealplan. Lovlig i henhold til en dispensasjon. Ulovlig i strid med lov, plan, forskrifter mm. Professor Carl August Fleischer skriver: Den riktige reaksjon overfor en som bygger ulovlig uten å søke om tillatelse er utvilsomt følgende: den tidligere og lovlige tilstand må gjenopprettes eventuelt ved rivning av det ulovlig oppførte. Sørger man ikke for dette, skader man respekten for regelverket. Fleischer, Carl August, Plan- og bygningsretten, Universitetsforlaget 1992 s. 423 Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 4
Plan- og bygningsloven Pbl. kan omtales som en prosesslov: Loven likestiller alle arealinteresser og determinerer ikke løsningen ved arealkonflikter, men: Oppstiller rammer for forvaltningens skjønn Hvilke hensyn som skal tas i betraktning Hvilke arealformål som kan anvendes Hvilke hensynssoner som kan fastsettes Hvilke planbestemmelser som kan brukes Oppstiller omfattende saksbehandlingskrav. Varsling, planprogram, KU Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 5
Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 6
Kommuneplan «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 7
Plandelen Nivå Type Retningslinjer - Programmer Midlertidig båndlegging Bindende arealplaner Nasjonalt Nasjonale forventninger Statlige planretningslinjer Statlig planbestemmelse Statlig arealplan Regionalt Regional planstrategi Regionale planer Regional planbestemmelse Lokalt Kommunal planstrategi Kommuneplanens samfunnsdel Hensynssoner Midlertidig byggeog deleforbud Kommuneplanens arealdel Reguleringsplan Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 8
Offentligrettslige lover i arealforvaltningen Viltloven Fjelloven Motorferdselloven Beiteloven Fradeling og bruksendring Skogbruksloven Plan- og Jordlova bygningsloven Reindriftsloven Friluftsloven Markaloven Mineralloven Veiloven Energiloven Jernbaneloven Akvakulturloven Naturmangfoldloven Forurensningsloven Miljøinformasjonsloven Kulturminneloven Vannressursloven Vassdragsreguleringsloven Naturoppsynloven Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 9
Planers rettsvirkninger Pbl. 1-5 Virkninger av planer Virkningen av vedtatt plan etter denne lov for videre planlegging, forvaltning og vedtak om virksomhet, utbygging og vern framgår av bestemmelsene for de enkelte plantypene, jf. 6-3, 8-2, 8-5, 11-3, 11-6 og 12-4. Ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går ved eventuell motstrid foran eldre plan eller planbestemmelse for samme areal med mindre annet er fastsatt i den nye planen eller statlig eller regional planbestemmelse. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 10
Planers rettsvirkninger Har vi en byggerett i Norge? Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 11
Kommuneplanens rettsvirkninger Pbl. 11-6 Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel Kommuneplanens arealdel fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i 1-6. Planen gjelder fra kommunestyrets vedtak, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter 11-16. Tiltak etter 1-6 må ikke være i strid med planens arealformål og generelle bestemmelser, samt bestemmelser knyttet til arealformål og hensynssoner. Der det ikke gjelder eller er stilt krav om reguleringsplan, jf. 12-1 andre ledd, skal kommuneplanens arealdel følges ved avgjørelse av søknad om tillatelse eller ved foreståelsen av tiltak etter reglene i 20-2 til 20-5. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 12
Byggerett Pbl. 21-4.Behandling av søknaden i kommunen Første ledd: Når søknaden er fullstendig, skal kommunen snarest mulig og senest innen den frist som framgår av 21-7, gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Kommunen skal i saksbehandlingen legge til grunn tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 13
Kommuneplan 11-7.Arealformål i kommuneplanens arealdel Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise arealformål som er angitt i nr. 1 til 6. Hovedformålene kan etter behov inndeles i angitte underformål. 5. Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift. Underformål: a) areal for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, b) areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv., jf. 11-11 nr. 2. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 14
Kommuneplan Ot.prp. nr. 32 s. 215 om LNF-formålet: Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygget, eller bare bebygget i tilknytning til landbruk og reindrift. Fradeling Bruksendring To relativt forskjellige rettslige situasjoner. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 15
Ny veileder: Garden som ressurs Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 16
Ny veileder: Garden som ressurs «Kommunene må altså i en del saker bruke skjønn for å vurdere om et tiltak er i tråd med arealformålet LNFR. Siden det gjør seg gjeldende ulike planhensyn i ulike saker, kan det ikke angis absolutte grenser for hva slags type tiltak og hvilke størrelser som er akseptabelt som del av LNFR. Omgivelser og «konkurrerende» arealinteresser varierer fra sak til sak, og det er nettopp forholdet til disse som begrunner et system med planprosesser der ulike hensyn belyses. Det er grunnlaget for bruk av vurderingskriterier i denne veilederen.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 17
Vinje kommune. Fylkesmannens behandling av klage over tillatelse til fradeling av areal «Vi legger til grunn at omsøkte areal i dag hører til en landbrukseiendom. Det er i søknaden opplyst at arealet skal brukes til fremtidige hytter og at det er hensiktsmessig at X Hyttegrend AS skal eie arealet. Det er altså ikke tale om å formalisere faktisk eksisterende eiendomsforhold. Fradelingen vil skape en ny situasjon ved at det opprettes en ny fritt omsettelig eiendom som fremstår som egnet til oppføring av fritidsboliger. Vårt standpunkt er derfor at fradelingen ikke kan anses som en situasjon der fradeling skjer til uendret bruk. En tillatelse til fradeling krever derfor omregulering eller dispensasjon fra LNF- formålet. I tillegg til at utvalgets vedtak lider av saksbehandlingsfeil ved manglende begrunnelse, tyder vedtaket også på at utvalget ikke har forstått læren om uendret bruk og vedtaket lider dermed også av skjønnsmangel. Det er grunn til å anta at også denne feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold og vedtaket er dermed ugyldig.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 18
OPHEVELSE AV VEDTAK - KLAGE - DISPENSASJON - OPPRETTING AV NY GRUNNEIENDOM - PORSGRUNN KOMMUNE «Utgangspunktet er at fradeling av tomt rundt eksisterende hytte til fritidsformål vil kreve dispensasjon fra planen etter pbl 19-2. Dette utgangspunktet gjelder imidlertid ikke der bygning lovlig var i bruk som fritidsbolig før arealplanen ble vedtatt, og bruken opprettholdes. En søknad om fradeling til fortsatt og uendret bruk vil i seg selv ikke være i strid med plan. Denne forståelsen av regelverket er omtalt som såkalt fradeling til uendret bruk, se bl.a. Planjuss nr. 1/2012 utgitt av Miljøverndepartementet.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 19
OPHEVELSE AV VEDTAK - KLAGE - DISPENSASJON - OPPRETTING AV NY GRUNNEIENDOM - PORSGRUNN KOMMUNE «Bruken må være både etablert og lovlig før området ble avsatt til LNF(R)-formål ((SOM-2010-108 min tilføyelse)). Det er videre krav om at bruken er videreført etter planvedtakelsen. I dette ligger også at bruken ikke må være opphørt og heller ikke brukt til annet formål eller vært avbrutt for en lengre periode. For fritidsbebyggelse innebærer bruken ikke en kontinuerlig beboelse, men vil være preget av uregelmessige opphold i skiftende tidsrom. Selv om en bygning har vært i bruk som fritidsbolig må kommunen ved behandling av fradelingssøknad vurdere om bygningen i dag er egnet til slik bruk, eller om den bærer preg av forfall.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20
Kristiansand tingrett - Dom. TKISA-2011-2297 Retten legger til grunn at det i praksis har utviklet seg en lære om fradeling til uendret lovlig bruk. Direkte fortsettelse av eksisterende bruk er således ikke betinget av tillatelse etter plan- og bygningsloven 93b, da en allerede etablert bruk er lovlig. Planen vil bare være bindende for fremtidig arealutnyttelse. Ved fradeling til uendret, lovlig bruk skjer det ikke til formål som er søknadspliktig, jf 63, slik at fradelingstillatelse skal gis selv om eksisterende og lovlig bruk er i strid med reguleringsplanen. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21
Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 22
Kristiansand tingrett - Dom. «Staten har anført at en fradeling vil kunne gi mulighet for en bruk i strid med planen. Retten er ikke enig i det, blant annet sett i lys av at retten legger til grunn at fester har en lovlig og etablert bruk av hele området. I den grad saksøker ønsker en annen bruk eller har ønsker om et tiltak, vil dette kreve tillatelse fra kommunen. Innløsning av hele arealet vil således ikke muliggjøre en annen bruk enn den bruken som allerede er etablert. Videre har staten hevdet at det vil være i strid med planforutsetningene - friområde - at arealet kommer i privat eie. Retten kan ikke se at dette kan tillegges særlig vekt, da saksøker, dersom hun ikke får medhold i sitt krav om innløsning av det hele areal, vil ha rett til fortsatt feste av området.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23
Veilederen som rettskilde Borgarting lagmannsrett Dom LB-2012-14677 Spørsmål om utvidelse av en eksisterende driftsbygning ville frata bygget dets karakter av å være en driftbygning i landbruket, jf plan- og bygningsloven av 1985 81. Fylkesmannens avslag på søknaden om utvidelse, primært begrunnet i byggets størrelse, husdyrkonsesjonslovens formål og en nødvendighetsvurdering i forhold drift innenfor konsesjonsgrensene, ble ansett for være ugyldig. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24
Veilederen som rettskilde Skiptvet kommune, fylkesmannen i Østfold, staten under domstolsbehandlingen, og tingretten, har ved avgjørelsen av det aktuelle tolkningsspørsmålet lagt stor vekt på uttalelser i en veileder utgitt av Miljøverndepartementet og Landbruks- og Matdepartementet i felleskap i juni 2005. Veilederen (T-1443) har navnet Plan- og bygningsloven og Landbruk Pluss med følgende spørsmål på forsiden: Hvordan kan plan- og bygningsloven brukes for tilrettelegging av ny landbrukstilknyttet næringsvirksomhet? Generelt må det kunne sies at en slik veileder vil ha begrenset vekt sett opp mot andre rettskilder som lovens ordlyd, forarbeider, forvaltningspraksis og annet. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 25
Kommuneplan Krav til reguleringsplan: Plan- og bygningsloven 21-1 tredje ledd: For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kreves det reguleringsplan. Tillatelse etter 20-2, jf. 21-4 for slike tiltak, kan ikke gis før det foreligger reguleringsplan. Krav til reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 26
Ny veileder: Garden som ressurs «Alminnelige driftsbygninger i landbruket jf. 20-4 første ledd bokstav b, er ikke underlagt kravet om at tiltaket skal søkes, prosjekteres og utføres av foretak med ansvarsrett. Kriteriene for hva som skal anses som «alminnelig driftsbygning» er nærmere fastsatt i byggesaksforskriften 3-2. Våningshus, lager av landbruksmaskiner for salg eller opplag, garasjer for privatbiler, bygninger som benyttes som fritidsbolig og byggverk for videreforedling av landbruksprodukter er ifølge Direktoratet for byggkvalitets veileder til byggesaksforskriften og er søknadspliktig etter reglene i pbl. 20-2.» Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 27
Rettslige virkemidler Loven determinerer sjelden løsningen på konflikter, men: oppstiller rammer for skjønnet. oppstiller krav til saksbehandlingen. gir mulighet for kontroll og overprøving Her ligger skillet mellom juss og "politikk" i arealforvaltningen: Juss Er saksbehandlingsreglene fulgt? Er hensyn som vektlegges saklige? Korrekt vurdering av faktum? Er rettslige vilkår for å treffe vedtak oppfylt? Er vilkårene saklige? "Politikk" Verdsetting av interesser Prioritering mellom interesser Om tillatelse skal gis eller ikke Om det skal settes vilkår Fradeling og bruksendring Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 28 Overprøving og kontroll