Ansvarsformer og erstatningskrav i skadesaker der kommunen har bygget på feil i faktum Geoforum Buskerud 5. desember 2017
Grunnleggende betingelser for erstatningsansvar 1. Ansvarsgrunnlag 2. Økonomisk tap hos skadelidte 3. Årsakssammenheng mellom ansvarsbetingende forhold og tap -Faktisk og rettslig 2
Ansvar for uaktsomhet (latin: Culpa (skyld)) - Klassisk ansvarsgrunnlag - Normalt i samsvar med den allmenne rettsfølelse - Prevensjonshensyn reaksjon mot uønsket risiko - Det alminnelige erstatningsgrunnlaget i norsk rett 3
Ansvar for uaktsomhet (latin: Culpa (skyld)) - Klassisk ansvarsgrunnlag - Normalt i samsvar med den allmenne rettsfølelse - Prevensjonshensyn reaksjon mot uønsket risiko - Det alminnelige erstatningsgrunnlaget i norsk rett Ansvar på objektivt grunnlag ansvar uten skyld - Skyldform som vokste frem rundt forrige århundreskifte - Bygger på en risikoavveining mellom den som skaper en skaderisiko og den som utsettes for skade - Risikoen er ikke nødvendigvis uønsket Eksempler på objektivt ansvar: Bilansvar, ansvar for farlig bedrift, produktansvar ved sikkerhetsmangel - Objektivt ansvar krever særskilt begrunnelse 4
«Aktsomhetstrappen» Grovt uaktsom Erstatningsbetingende uaktsom Kritikkverdig Ideell Forsett ulike grader Handling måles mot en norm Vurdering av skadevolder 5
Flom i Kvam, Nord-Fron fra dn.no
Flom i Kvam, Nord-Fron As hus ble totalskadet i flommen i juni 2011. Allerede i oktober 2011 søkte han om ny byggetillatelse på samme eiendom. Byggetillatelsen ble godkjent, og A flyttet inn i det nye huset sommeren 2012. Sommeren 2013 gikk huset tapt i neste flom. Gjensidige gjorde gjeldende at kommunen, gitt flomhistorikken i Kvam, ikke skulle gitt byggetillatelse før det var avklart at det var trygt. Noen slik vurdering forelå ikke hverken fra NVE eller innleide konsulenter. Hadde man fått en vurdering anføres at den ville vist at man ikke burde tillate bygging. Kommunen gjorde gjeldende at kommunen ikke har opptrådt uaktsomt. Aktsomhetsnormen må reflektere at det er snakk om en liten kommune, og utgangspuntket er hvilke krav skadelidte «med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten» (ref skl 2-1). Kommunens forståelse var at boligområdet ville oppfylle kravet til sikker byggegrunn når NVEs foreslåtte innledende tiltak i elven var gjennomført. De foreliggende sakkyndige vurderingene tilsier at området ikke ville rammes av flom < 200 år. 7
Flom i Kvam, Nord-Fron Retten kom til at kommunen ikke hadde opptrådt uaktsomt. Blant annet skriver man: Hverken tiltakshaver eller kommunen hadde eller burde ha kunnskap om flomfaren høsten 2011. Retten legger til grunn at det er den alminnelige culpanormen som skal legges til grunn, ikke den omstridte «mildere aktsomhetsnorm ved offentlige tjenesteytelser». Dommen er påanket. 8
Brannvesen-dommen Rt. 2011 s. 991 «Rettspraksis har ikke tatt avstand fra det prinsipielle utgangspunktet i forarbeidene. Tvert om uttaler førstvoterende i Rt-1991-954 - reisebyrådommen, som riktignok ikke gjaldt redningsaksjoner, men offentlig kontrollvirksomhet - at «[d] e synspunkter som er kommet til uttrykk i forarbeidene og søkt nedfelt i lovtekstens formulerte standard, tillegger jeg vesentlig vekt ved anvendelsen av skadeserstatningsloven på det offentliges ansvar her». Og avslutningsvis i votumet uttaler han at «[n] år jeg viker tilbake for å karakterisere forholdet som erstatningsbetingende i forhold til reisekjøperne, skyldes det den norm forarbeidene har gitt anvisning på ved vurderingen av statens ansvar i tilfeller av den karakter det her er tale om».» 9
Brannvesen-dommen Rt. 2011 s. 991 «I senere praksis har Høyesterett utdypet rettstilstanden noe. Det er pekt på momenter som skal tas i betraktning ved den konkrete uaktsomhetsvurderingen, se Rt-2000-253 - asfaltkantdommen - og også avklart at en del typer offentlig virksomhet og handlinger ikke skal behandles etter en mildere aktsomhetsnorm, se for eksempel Rt-1992-453 - furunkulosedommen - og Rt-2009-1237 - dykkerdommen. I avsnitt 89 i dykkerdommen oppsummeres rettspraksis slik: «I forarbeidene til skadeserstatningsloven og i rettspraksis er det forutsatt at det for visse former for offentlig kontroll-, bistands- og servicevirksomhet skal anvendes en mildere aktsomhetsnorm enn den som følger av de alminnelige regler om arbeidsgiveransvar. Bl.a i den nevnte dom inntatt i Rt-1992-453 ble imidlertid en slik mildere norm ikke lagt til grunn. Som fremhevet i Rt-2000-253 og Rt-2002-654, må det avgjøres konkret hvilke krav som med rimelighet kan stilles til virksomheten. Relevante momenter av betydning er bl.a. den generelle skaderisiko på vedkommende område, hvilke økonomiske ressurser som står til myndighetenes rådighet, arten av de skadede interesser og hvilke muligheter skadelidte hadde til å forsikre seg mot skade. Det må dessuten sondres mellom unnlatelser og aktive handlinger fra det offentlige, jf. Rt-2000-253.»» 10
Brannvesen-dommen Rt. 2011 s. 991 «Sondringen mellom unnlatelser og aktive handlinger er omtalt slik i asfaltkantdommen, Rt- 2000-253, på side 265:«Det er særlig for unnlatelse av å forebygge eller avverge skader fra en skaderisiko som truer fra naturens side eller som er skapt av andre, at det for enkelte former for offentlig kontroll-, bistands- og servicevirksomhet kan være grunn til å anvende en mildere aktsomhetsnorm. For skader som skyldes aktive handlinger fra det offentliges side, må i alminnelighet vanlige aktsomhetskrav gjelde.»» 11
Objektivt ansvar Kort om det objektive ansvaret og dets historie. Rt. 1875 s. 330 Rt. 1905 s. 715 12
Stavanger-dommen Rt. 2007 s. 431 Stavangerdommen: En kommunal rørledning klarte ikke å ta unna nedbør, og det oppstod skader i en rekke kjellere. Årsaken til skaden var at det regnet mer enn ledningen opprinnelig var dimensjonert for. Kommunenes håndtering av overvann er regulert i forurensningsloven: 24 a. (særlige erstatningsregler for avløpsanlegg) Anleggseieren er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade som et avløpsanlegg volder fordi kapasiteten ikke strekker til eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig. 57-61 gjelder tilsvarende. 13
Stavanger-dommen Rt. 2007 s. 431 «Ansvarlig uten hensyn til skyld» - objektivt ansvar. Retten kom til at Stavanger kommune i utgangspunktet skulle vært ansvarlig, men de fant at kommunens sanitærreglement kom til anvendelse. Reglementet gjorde unntak fra det objektive ansvaret «[f]or oversvømmelse som følge av nedbør som overstiger de forutsetninger som er lagt til grunn ved dimensjonering av avløpsledninger.» Et sentralt spørsmål i saken var om kommunen kunne fraskrive seg ansvaret som var fastslått i forurensningslovens 24 a, og det kom Høyesterett til at man kunne. Ettersom det her var snakk om et regnskyll som gikk utover det man hadde dimensjonert for, ble kommunen frifunnet. 14
«Alta-dommen» Rt. 2011 s. 1304 Denne saken gjaldt en tilbakeslagsskade i et enkelt hus etter at det hadde oppstått en «propp» i den kommunale avløpsledningen. Årsaken til proppen var ikke kjent, men partene i saken var enige om at dette skyldtes at vedlikeholdet rent faktisk ikke hadde vært tilstrekkelig til å hindre skaden, jfr forurensningsloven 24 a: 24 a.(særlige erstatningsregler for avløpsanlegg) Anleggseieren er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade som et avløpsanlegg volder fordi kapasiteten ikke strekker til eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig. 57-61 gjelder tilsvarende. Det var videre enighet mellom partene om at kommunen ikke hadde opptrådt uaktsomt. Kommunen hadde imidlertid, som i Stavanger-dommen, inntatt et unntak fra det objektive ansvaret. 15
«Alta-dommen» Rt. 2011 s. 1304 «Kommunen er uten ansvar for ulemper eller skader hos abonnenten (herunder leieboer og lignende) eller på private sanitæranlegg som skyldes svikt i vanntilførselen eller i avløpssystemet, med mindre svikten skyldes forsettlig eller uaktsomt forhold fra kommunens side.» Høyesterett ble igjen bedt om å vurdere om en slik ansvarsbegrensning kunne gjøres gjeldende i forhold til ansvaret etter 24 a. 16
«Alta-dommen» Rt. 2011 s. 1304 «Kommunen er uten ansvar for ulemper eller skader hos abonnenten (herunder leieboer og lignende) eller på private sanitæranlegg som skyldes svikt i vanntilførselen eller i avløpssystemet, med mindre svikten skyldes forsettlig eller uaktsomt forhold fra kommunens side.» Høyesterett ble igjen bedt om å vurdere om en slik ansvarsbegrensning kunne gjøres gjeldende i forhold til ansvaret etter 24 a. Til tross for resultatet i Stavanger-dommen kom flertallet (3-2) i Høyesterett nå til at den delen av bestemmelsen som gjaldt ansvar for vedlikehold som ikke strekker til, ikke kunne begrenses gjennom avtale. 17
Molde-dommen Rt. 2014 s. 656 Igjen en tilbakeslagsskade denne gangen etter at en stor stein på uforklarlig måte hadde kommet inn i det kommunale avløpsanlegget. Fra huseiers forsikringsselskap ble det gjort gjeldende at dette var et forhold som kunne vært unngått med mer intensivt vedlikehold, og at det derfor omfattes av ansvaret etter 24 a. Dette fikk man ikke medhold i. Derimot ble kommunen holdt ansvarlig etter det ulovfestede objektive ansvaret. En kommunal avløpsledning innebærer på linje med en kommunal vannledning (ref dommen i 1905) en kontinuerlig risiko som kommunen står nærmest til å bære ansvaret for. Kommunens ansvarsbegrensning ble godtatt slik at utgifter til innredet kjeller som ikke var godkjent, ikke ble erstattet. Krav på leieinntekter bortfalt etter lemping basert på urimelighet. 18
Noen eksempler fra rettspraksis i ansvarssaker RG 1986 s. 999 (Frostating) Det kan etter lagmannsrettens syn ikke bebreides kommunen at den ikke forutså at det senere kunne skje en utvikling som den man nå kjenner. Hvis den beskrivelse som ankemotparten har gitt av skråningen i 1960, er tilnærmet riktig, måtte det formentlig adskillig fagkunnskap til for å konstatere rasfare av noen betydning. Heller ikke Opedal, som var lokalkjent, synes å ha hatt noen betenkeligheter for så vidt. Ut fra den situasjon som forelå, kan det da ikke bebreides kommunen at den ikke engasjerte fagkyndige for å undersøke rasfare så lenge det ikke forelå noen grunn til mistanke om slik fare. 19
Noen eksempler fra rettspraksis i ansvarssaker RG 1986 s. 1039 (Gulating) En kommunes reguleringsplan omfattet bl.a. to tomter, som i forbindelse med kommunens tekniske etats utstikking av tomtene ble vurdert som rastruede av en bakenforliggende fjellhammer. De to tomteeierne ble varslet om forholdet og om at de burde få forholdet avklaret og fjellet rensket før byggearbeider ble satt igang. Byggearbeidene ble igangsatt og innflytting fant sted. Statens Naturskadefond foretok befaring etter et stensprang et halvt år etter innflytting og karakteriserte rasfaren som stor. Fondet bevilget kr. 100.000,- som bidrag til oppføring av forstøtningsmur bak husene, men det var på det rene at omkostningene ville bli vesentlig høyere. De to huseiere gikk til sak mot kommunen og fikk medhold i at denne var erstatningsansvarlig for de økonomiske følger av at deres boliger var tillatt oppført i et rasfarlig område. Det var ikke tilstrekkelig at tomteeierne i et brev fra kommunen var varslet om rasfaren. Bygningsrådet pliktet selv å vurdere rasfaren og om det var forsvarlig å bygge og ikke la byggherrene bygge på eget ansvar. 20
Noen eksempler fra rettspraksis i ansvarssaker RG 1988 s. 499 (Alta herredsrett) A hadde et sterkt ønske om å bebygge en bestemt tomt. Bygningsrådet avslo hans søknad med den begrunnelse at tomten lå rasfarlig til og ba om at A undersøkte dette nærmere. A gjorde det og det endte med at bygningsrådet ga sin tillatelse. A flyttet inn i sitt nye hus i 1979 og i 1983 ble huset skadet av et sneras. A torde ikke lenger bli boende i huset og krevet erstatning av kommunen fordi bygningsrådet hadde tillatt ham å oppføre hus på tomten. Det var hverken av A eller kommunen innhentet noen faglig uttalelse om sneskredfaren og bygningsrådet hadde ikke befart tomten. Retten fant at kommunen hadde handlet uaktsomt ved å tillate A å bebygge tomten uten at det var innhentet faglig uttalelse om sneskredfaren og dømte kommunen til å erstatte A verdien av huset. Det var ikke grunnlag for nedsettelse av erstatningen på grunn av skadelidtes medvirkning. 21
Noen eksempler fra rettspraksis i ansvarssaker Rg. 2006 s. 107 (Hålogaland lagmannsrett) Etter snøskred i Ullsfjord i Tromsø i februar 2000, hvor fem hytter ble totalt ødelagt, utbetalte forsikringsselskapene Gjensidige NOR Forsikring, Sparebank1 Skadeforsikring og If Skadeforsikring erstatning til eierne før de i regressøksmål krevde erstatning hos Tromsø kommune og KLP Skadeforsikring AS. Kommunen og KLP ble frifunnet i tingretten. Lagmannsretten avgjorde først at de tre selskapene hadde rådighet over regresskravet ift Norsk Naturskadepool, og at de var søksmålsberettiget. Videre fant lagmannsretten at selskapene ikke hadde fått dekket sine tap endelig ved de kvartalsvise oppgjør mot poolen, slik at tapene fortsatt var hos selskapene. Tromsø kommune handlet ikke uaktsomt ved godkjenning av de tre første hyttene som ble byggegodkjent i 1983. Den fjerde hytten lå utenfor detaljkartets grense for 1000 års gjentaksintervall utarbeidet av NGI, mens den siste hytten lå innenfor grensen og var byggegodkjent på et tidspunkt hvor kommunen var i besittelse av faresonekartet og således burde foretatt nærmere undersøkelser. Kommunen og dens ansvarsforsikringsselskap ble ansvarlig for tapet vedrørende denne siste hytten. 22
Noen eksempler fra rettspraksis i ansvarssaker Rt. 2015 s. 257 En kommune hadde gitt byggetillatelse for oppføring av hytter i et område som i ettertid viste seg å ha større sannsynlighet for snøras enn regelverket tillater. Høyesterett kom til at kommunen ikke hadde handlet erstatningsbetingende uaktsomt ved å gi byggetillatelsene uten å foreta ytterligere rasutredning, jf. plan- og bygningsloven 1985 68. Det ble lagt vekt på at det var tatt hensyn til kjent rasrisiko og at hverken kommunen eller byggherren - da tillatelsene ble gitt - hadde opplysninger om ras på det aktuelle området. Videre ble det lagt vekt på at det dreide seg om hytter som bare skulle leies ut om sommeren, og at det generelt var liten rasfare i kommunen. Dissens 4-1. 23
(51) Jeg mener likevel at fraværet av kunnskap om tidligere skredhendelser er av betydning ved vurderingen av kommunens handlemåte. Vurderingen av om rasfaren burde vært utredet nærmere, måtte nødvendigvis ta utgangspunkt i den generelle erfaringen man hadde med ras i det aktuelle området. Andre holdepunkter for rasfare på eiendommen hadde man jo ikke på den tida. (52) Spørsmålet i saken er om det var aktsomt av kommunen å slå seg til ro med denne kunnskapen. Vurderingen må ta utgangspunkt i situasjonen på vedtakstidspunktene. Dette er formulert slik i rundskriv T-5/97 side 42: «Bygningsmyndighetene kan således ikke holdes ansvarlig der det er gitt en tillatelse i et område der det etter dagens viten må anses trygt, og det i ettertid viser seg at forholdene i området medfører fare.» 24
(53) Ved aktsomhetsvurderingen legger jeg vekt på at Lom kommune i 1998 hadde deltatt i utarbeidelsen av en såkalt risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-rapporten). Arbeidet var riktignok gjort av folk uten spesialkompetanse på ras, men faren for snøskred over riksvei 15 fra Lom sentrum og vestover ble i rapporten karakterisert som en farehendelse med «normalt akseptabel risiko». (54) Videre legger jeg vekt på at Lom er en kommune som på grunn av innlandsklima og lite nedbør, var mindre rasutsatt enn topografien skulle tilsi. Dette ble kommentert slik i ROS-rapporten: «Ottadalen er relativt nedbørsfattig. Det reduserer både tal og storleik på snøskred som når dalbotnen og med det også sannsynlegheita for ei ulykke. Risikoen for denne typen ulykker er difor mindre enn det ein skulle vente ut frå topografiske tilhøve. Kommunane må likevel gjere ei grundigare analyse av desse tilhøva.» 25
(55) Dernest har det etter min oppfatning betydning at andre områder enn Lom var blitt prioritert da den landsomfattende statlige kartleggingen av rasutsatte områder startet i 2001; altså på den tid de første byggetillatelsene til aktivitetsgården ble gitt. (56) Da kommunen godkjente utbyggingen på Nissegården, var det derfor ikke noe statlig farekart å ta utgangspunkt i. Ut fra de statlige prioriteringene var det heller ikke grunn til å tro at behovet for noen rasutredning i Lom var påtrengende. Det var imidlertid kjent at det enkelte steder i kommunen kunne komme skred, og dette hadde kommunen tatt hensyn til i forbindelse med andre byggesaker. Kommunen var altså oppmerksom på rasfaren generelt, men hadde på den tida ikke grunnlag for å anta at det var slik fare på Nordre Vike. (58) Samlet mener jeg de faktorer jeg her har pekt på, må føre til at det ikke var erstatningsbetingende uaktsomt av Lom kommune å gi de aktuelle byggetillatelsene uten å foreta ytterligere rasutredning. Jeg legger ved vurderingen stor vekt på at det ble tatt hensyn til kjent rasrisiko og at det ut fra de momenter jeg har pekt på, ikke var holdepunkter for annet enn at rasrisikoen i kommunen generelt var lav. 26
Noen eksempler fra rettspraksis i ansvarssaker RG 2012 s. 400 (Eidsivating) Krav om erstatning for meromkostninger som følge av omprosjektering av leilighetsbygg ved Tyinvatnet. Byggherre gjorde forgjeves gjort gjeldende at det forelå erstatningsbetingende prosjekteringsfeil etter NS-8401punkt 13.1 som følge av at arkitekten hadde høydesatt bygget på bakgrunn av opplysningene om høyeste regulerte vannstand i kommunens reguleringsplankart, som i ettertid viste seg å ikke stemme, og som ledet til vanninntrenging i byggegruben. Lagmannsretten tok utgangspunkt i at en arkitekt skal kunne stole på de faktiske opplysninger som gis i kartgrunnlaget fra kommunen, og at disse opplysningene normalt kan legges uprøvd til grunn for arkitektens prosjekteringsarbeid. Fra dette utgangspunktet gjelder det unntak dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til mistanke om at de gitte opplysningene i kartgrunnlaget likevel ikke er korrekte, eller dersom de aktuelle opplysningene er av en slik art at det i seg selv innbyr til nærmere undersøkelse. Slikt unntakstilfelle forelå imidlertid ikke. 27
Diskusjon: Kunne kommunen blitt ansvarlig for omprosjektering av leilighetsbygget? Under hvilke omstendigheter? 28
29