Arkivsak: 11/1948-3 Sakstittel: K-kode: 026 Saksbehandler: Kjersti Nordli Saksfremlegg NY SELSKAPSAVTALE FOR ROMERIKE AVFALLSFOREDLING IKS (ROAF) Innstilling: 1. Kommunestyret vedtar vedlagte selskapsavtale for Romerike Avfallsforedling IKS (ROAF) som gjeldende for selskapet fra den dagen den er vedtatt av alle eierkommunene. 2. Kommunestyret ber ROAF om å ferdigstille sin utredning om å skille ut næringsavfallsvirksomheten i et eget selskap. 3. Kommunestyret ber ROAF i samarbeid med kommunene gjennomgå oppgavefordelingen og grensesnittet mellom selskapet og kommunene for å se om flere oppgaver kan / bør overlates til selskapet. Eiersekretariatat i Sørum kommune har fått oversendt forslag til ny selskapsavtale for Romerike Avfallsforedling IKS (ROAF) som eierkommunene er enige om at skal fremmes som sak i juni 2011 for de respektive kommunestyrer. Saken har vært forberedt av rådmennene i eierkommunene (Enebakk, Fet, Gjerdum, Lørenskog, Nittedal, Rælingen, Skedsmo og Sørum) og utredet med hjelp fra innleid konsulent. Det fremmes forslag om justering av selskapsavtalen for å få eierstyringsbestemmelser som er mer i tråd med de bestemmelsene som er gitt for de nye VA-selskapene NRV og NRA IKS. Saken må sees i sammenheng med innkalling til ekstraordinært representantskapsmøte i ROAF IKS 21.06.2011 og representantskapssak 10/2011: Ny sorteringsløsning for matavfall og plastemballasje. Det er nødvendig med en endring av selskapsavtalen for ROAF, der lånerammen foreslås økt til 300 millioner for å gi selskapet anledning til å foreta investeringene som må til for å gjennomføre prosjektet. Innkallingen til ekstraordinært representantskapsmøte behandles av Ø/A-utvalet, mens saken vedrørende endring av selskapsavtalen skal behandles i kommunestyret før det ekstraordinære representantskapsmøte i ROAF avholdes. Vedlegg: 1. Ny selskapsavtale ROAF 12.5.2011 Andre dokumenter, som ikke er vedlagt: Separat saksfremlegg: Ekstraordinært representantskapsmøte 21. juni 2011 ROAF IKS Sak 19/11 fra Ø/A-utvalgets møte 13.04.11: Representantskapsmøte i ROAF 28.04.11 Saksutredning: Bakgrunn for saken: Arbeidet med ny selskapsavtale for ROAF er vært ledet av rådmennene i eierkommunene og utredet med hjelp fra innleid konsulent. Rådmennene har utarbeidet et felles saksfremlegg til ny selskapsavtale. Saksfremlegget vil variere noe mellom kommunene, men forslag til vedtak og selskapsavtale er lik. Det er eierkommunenes
kommunestyrer som vedtar ny selskapsavtale. Hvis det i et av kommunestyrene kommer endringsforlag som er å anse som prinsipielle må selskapsavtalen behandles på nytt i alle kommunene. Gjeldende selskapsavtale for ROAF er vedtatt i 2004, med enkelte mindre justeringer våren 2007. Det er behov for å oppdatere og justere denne avtalen bl a for å få eierstyrings-bestemmelser som er mer i tråd med de bestemmelsene som er gitt for de nye VA-selskapene NRV og NRA IKS. Styret i ROAF IKS utarbeidet forslag til ny/ justert selskapsavtale og orienterte ROAFs representantskap om forslaget våren 2010. I styrets forslag er det beskrevet to ulike prinsipper for stemmerett i representantskapet: a) Som i dagens avtale: Stemmevekt i forhold til innbyggertallet i hver kommune b) Som i de nye VA-selskapene: En stemme for hver kommune For å avklare dette og en del andre sentrale eierstyringsspørsmål har eierkommunenes rådmenn utredet disse spørsmålene med sikte på å komme fram til et omforent felles forslag til justert selskapsavtale. Det er et slikt felles forslag som legges fram i denne sak. Et utkast til ny selskapsavtale ble forelagt ROAFs styre i desember 2010. Selskapet sendte i februar 2011 et brev til eierkommunene om adgang til å ha eget selvkostfond i selskapet noe som også hører hjemme i selskapsavtalen. Saksopplysninger: Ny selskapsavtale Innledning Styrets forslag til selskapsavtale er i stor grad bygd på selskapsavtalene for NRV og NRA IKS, men avviker fra disse på noen viktige punkter. Rådmannens forslag til ny avtale følger som vedlegg. Rådmannens forslag er på de fleste punkter lik styrets forslag, men avviker bl a når det gjelder Formålsavgrensning Krav til enstemmighet i visse typer saker Krav til beslutningsdyktighet i representantskapet Rådmannen vil dessuten foreslå at kommunene gis lik stemmetyngde i representantskapet. Nedenfor følger rådmannens vurdering av og begrunnelse for forslag til ny avtale. Forhold til eksisterende plandokumenter: Ingen. Forhold til gjeldende vedtak: Ingen. Økonomiske konsekvenser: Investeringer: Økte investeringer i ROAF IKS vil medføre økt garantiansvar for kommunene. Drift, vedlikehold: Økt betaling til ROAF får konsekvenser for kommunenes renovasjonsgebyrer.
Bærekraftig utvikling: ROAF IKS har en viktig rolle i å ivareta en bærekraftig miljømessig utvikling. Aktiv og tydelig eierstyring skal medvirke til dette. Bemanningskonsekvenser: Ingen (for eierkommunene). Uttalelse fra andre utvalg: Skal saken før den politiske behandlingen oversendes for uttalelse til: Eldrerådet (ja/nei)? nei Rådet for funksjonshemmede (ja/nei)? nei Barns og unges kommunestyre/arbeidsutvalget (ja/nei)? nei Andre råd/utvalg I tilfelle hvilke(t)? nei Alternative løsninger: Hvis det i et av kommunestyrene kommer endringsforslag som er å anse som prinsipielle må selskapsavtalen behandles på nytt i alle kommunene. Vurdering: Viktige hensyn/ krav til løsning Faglige hensyn/krav Ved etableringen av de nye VA-selskapene NRA og NRV IKS ble det lagt et betydelig arbeid i å utvikle eierstyringsprinsipper som kunne gi en god balanse mellom: Eierkommunenes styring og selskapenes selvstendighet Hensynet til fellesskapet og hensynet til hver enkelt kommune Dette ble gjort gjennom å avklare: Hva samarbeidet skal omfatte / ikke omfatte Hvordan samarbeidet skal styres Det ble også lagt vekt på at dette er en selvkostvirksomhet der nettokostnadene betales av abonnentene, med de rammer og retningslinjer som gjelder for slik selvkostvirksomhet. Når eierstyringsprinsippene for ROAF skal utredes er det derfor nyttig å avklare hva som er likt og hva som er ulikt i virksomheten til ROAF sammenlignet med NRV og NRA. En kortfattet oversikt over hva som er likt og ulikt er: Likt som VA-selskapene Interkommunalt samarbeid organisert som IKS Ansvar for kommunaltekniske selvkostoppgaver som finansieres av brukerne gjennom kommunale avgifter / gebyrer Virksomhet regulert gjennom lover, forskrifter, konsesjoner og EU-bestemmelser Ulikt fra VA-selskapene Flere eierkommuner enn NRA og NRV Mer komplekst tjenestespekter, mange ulike avfallstyper med ulike innsamlings- og behandlings- / håndteringsprosesser Direkte kontakt med brukerne gjennom innsamlingsordninger og gjenvinningsstasjoner Ikke kommunalt mellomledd med egne anlegg og egen økonomi Betydelig næringsvirksomhet / forretningsdrift = innsamling, deponering og videreformidling av industriavfall og spesialavfall Egne inntekter også fra kjernevirksomheten bl a salg av gass fra deponiet
Påvirkes av markedet både i forretningsdriften og i viderebehandling av husholdningsavfallet Ikke like omfattende / tunge faste anlegg (infrastruktur) som VA-selskapene Ansvar for deponi og for å håndtere og finansiere etterbruk av deponiet Organisasjonsmessige krav/hensyn ROAFs forretningsdrift består i håndtering (innsamling, behandling, omsetning og deponering) av næringsavfall først og fremst fra mindre bedrifter i ROAF-kommunene. Hovedformålet med dette er å utnytte innsamlingsrutene og kapasiteten i behandlings-anleggene og deponiet. Etter forbudet mot deponering av husholdningsavfall fra 2009 vil deponiet ha mye lengre levetid enn tidligere forutsatt og det åpner også for å benytte deponiområdet til annen avfallsrelatert virksomhet. Det har vært utredet å skille ut forretningsdriften i eget selskap det har vært lagt fram flere saker i styret og representantskapet om dette, men saken ble lagt på vent våren 2009 bl a i påvente av avklaringer om skattespørsmål. I det forslag til vedtekter for et ROAF Næring A/S som er lagt fram for styret, er det lagt til grunn at selskapets formål er å utnytte deler av ROAFs ressurser til næringsmessig avfalls-håndtering og at selskapet skal ha en samfunnsansvarlig forretningsdrift som rettesnor. Formålet med å skille ut i eget selskap er å få et klart skille mellom forretningsdriften og selvkostvirksomheten. Fra 2009 er det imidlertid etablert et tilfredsstillende regnskapsmessig skille innenfor dagens organisering. Det er i løpet av 2010 også avklart at forretningsdriften er skattepliktig, uavhengig av organisasjonsform, og selskapet har dialog med skattemyndighetene om hvordan dette skal håndteres praktisk framover. Så lenge denne virksomheten foregår innenfor ROAF IKS vil det imidlertid være ROAFs eierkommuner som har det overordnete ansvaret og bærer risikoen for denne virksomheten. Rådmannen mener at det er viktig å begrense kommunenes risiko i håndteringen av næringsavfall, og det er prinsipielt uheldig at kommunene er ansvarlig for eventuelle underskudd, selv om det er hyggelig at denne virksomheten har gått med overskudd til nå. Styrets utredning om å skille ut næringsavfallsvirksomheten i et eget selskap bør derfor nå sluttføres slik at det kan legges fram en sak om dette der det redegjøres for eierforhold, styringsregime og juridiske og praktiske konsekvenser. Dersom næringsavfall skilles ut i et eget selskap vil ikke kommunene kunne anse håndtering av kommunalt avfall som egenregi. Håndteringen av kommunalt næringsavfall må da ut på anbud i hvert fall i de store kommunene. Det er sannsynlig at ROAF vil være konkurranse-dyktig her, og uansett vil det være nyttig at kommunene får håndtert sitt næringsavfall til lavest mulig kostnad Formålsavgrensning Generelt Selskapsavtalens formålsavgrensning er et viktig ledd i eierstyringen den angir både hva som er selskapets formål og hvilke begrensninger som er lagt på selskapet når det gjelder hvilke aktiviteter selskapet kan drive med. Det siste er viktig fordi eventuelle aktiviteter / tiltak utenfor formålsavgrensningen vil kreve endring av selskapsavtalen og dermed enighet mellom alle eierkommunene. I rådmannens forslag er det i tillegg til styrets opplisting av formålet med selskapet tatt inn:
En presisering av hva som er selskapets kjernevirksomhet Eksplisitt åpning for å drive med næringsavfall, men presisert at det skal skje innenfor rammer gitt av kommunene enstemmig Åpning for at det kan ytes tilleggstjenester til enkeltkommuner i begrenset omfang Generelt krav om enstemmighet i saker som fører til økt ansvar eller risiko for eierkommunene At ROAF skal være kommunenes fagmiljø når det gjelder avfall At selskapet ikke kan legge opp eget selvkostfond Rådmennene har drøftet om ROAF bør overta mer av kommunenes arbeid med avfalls-spørsmål i ytterste konsekvens kunne kommunene ha delegert alle oppgaver og all myndighet på avfallssiden til selskapet slik ordningen er i enkelte andre regioner i landet. For å tydeliggjøre kommunenes ansvar, og for å sikre demokratisk styring med og utforming av avfallspolitikken, vil rådmannen ikke gå inn for å overlate alle avfallsoppgaver til selskapet. Men rådmannen ser at det er behov for en egen utredning om grensesnittet mellom selskapet og kommunene, der alle kommunens ulike oppgaver på avfallssiden vurderes, for å komme fram til en mest mulig hensiktsmessig fordeling og samhandling mellom selskapet og kommunene. En spesiell oppgave som det kan være særlig aktuelt at ROAF overtar, er å overta kommunenes myndighet til å føre tilsyn med at besitter av næringsavfall som ikke i art eller mengde skiller seg vesentlig fra husholdningsavfall, håndterer dette forsvarlig. Denne myndigheten ble delegert til kommunene etter forurensningslovens 48 i 2003, men ROAF-kommunene har til nå ikke brukt denne myndigheten. ROAF vil derfor legge fram en egen sak om dette. Rådmannen har foreslått å presisere at ROAF skal være kommunenes fagmiljø på avfallsområdet, og at selskapet har ansvar for å ta initiativ til å utvikle avfallspolitikken i regionen, og i samarbeid med kommunenes administrasjon bidra til at dette kommer inn i hensiktsmessige politiske prosesser i kommunene Rådmannen har vurdert om det bør åpnes for at selskapet skal kunne yte tilleggstjenester til enkeltkommuner. Rådmannen anbefaler at dette bare gjøres i begrenset grad, og at det uansett må gjøres med full kostnadsdekning og at det ikke må føre til økt ansvar eller økt risiko for selskapet. Spesielt om selvkostfond I notat fra desember 2010 har ROAFs styre uttalt at det ikke har hensikt å legge opp noe eget selvkostfond. I brev i februar 2011 har selskapet argumentert for at det likevel bør ha et selvkostfond både for å sikre selskapets likviditet og for å gi mer forutsigbarhet i forslag til tilskudd fra kommunene. I sak til eierkommunenes formannskaper før selskapets representantskapsmøte 28. april 2011 har rådmannen foreslått følgende løsning: ROAF gis anledning til å ha et kortsiktig justeringsfond for å kunne innarbeide overskudd/underskudd i budsjettet. ROAFs regnskapsresultat er kjent 15. februar året etter regnskapsåret. Selskapet pålegges å innarbeide overskuddet/underskuddet i neste budsjett. Justeringsfondet skal behandles på samme måte som et selvkostfond (iht til H-2140) med unntak av at det ikke gis anledning til en utjevningsperiode. Dette vil si at underskuddet i ROAF for 2010 innarbeides med full dekning i budsjettet for 2012. For å få en lik praksis i alle de avgiftsbelagte tjenestene anbefales det opprettes tilsvarende fond i NRV og NRA. Denne ordningen er hensiktsmessig og bør innarbeides i selskapsavtalen, fordi:
Revisor har påpekt at en praksis der overskudd / underskudd skal avregnes mot kommunene i samme regnskapsår som det oppstår men selskapet har ikke mulighet til å ha regnskapet klart tidsnok til dette, og et justeringsfond vil gi det nødvendige rom for å avregne ett år i etterkant Avregningen kan bygges inn i kommunenes behandling av selskapets budsjett, og ikke bare som en sandpåstrøing ved behandlingen av selskapets regnskap Men ordningen sikrer ikke selskapets likviditet dersom regnskapet viser underskudd og det ikke er andre likviditetsreserver i selskapet. ROAF kan ikke i all framtid basere sin likviditetsbuffer på penger fra næringsavfall-virksomheten. Det skal utredes å skille ut denne virksomheten i et eget selskap, og da bør økonomien i næringsavfall-virksomheten holdes atskilt fra økonomien i husholdningsavfall-virksomheten. Selskapet bør derfor gis lov til å ta opp likviditetslån hvis det er nødvendig for å sikre likviditeten etter underskudd i regnskapet og fram til underskuddet avregnes ett år etterpå. Det foreslås derfor en bestemmelse i selskapsavtalen som gir adgang til å ta opp likviditetslån hvis det blir nødvendig - avgrenset til maksimalt ett års løpetid. Eierandel, representasjon og stemmetyngde ROAFs styre har lagt fram to alternativer når det gjelder stemmetyngde i representantskapet, ett med stemmetyngde i forhold til eier- og ansvarsandel, dvs finansiering, og ett som i VA-selskapene med lik stemmetyngde for alle eierkommuner. I VA-selskapene NRV og NRA IKS ble det etablert et styringsregime som innebærer: Eierandel = innbyggertall (egentlig forbruk / kjøp av tjenestene = finansiering) En kommune = en stemme, uavhengig av eierandel Krav om enstemmighet i spesielt store saker Hovedplanprosess for å sikre grundig behandling av alle store investeringer eller andre kostnadskrevende eller risikoøkende tiltak Det er også åpnet for å kunne ha spleiselag for anlegg som vil være nyttig for fellesskapet, men vesentlig mer nyttig for en enkelt kommune enn for fellesskapet. Rådmannens forslag når det gjelder krav om enstemmighet er omtalt i avsnitt 4.2 ovenfor. Forøvrig kan rådmannens vurdering av dette i forhold til ROAF oppsummeres slik: Med krav til enstemmighet vil viktige / nyttige utviklingstiltak kunne blokkeres av bare en kommune. Men det er likevel ikke akseptabelt at et flertall av kommunene skal kunne instruere / tvinge et mindretall, og eventuell uenighet mellom kommunene bør løses i gode planprosesser der kommunene og selskapet sammen drøfter planene både på administrativt og politisk nivå. Det kan også være mulig å åpne for at flertallet innfører tiltaket og at mindretallet står utenfor, dersom det konkrete tiltaket gjør det praktisk mulig, men ordningen med spleiselag som i VAselskapene vil være lite relevant for ROAF Det er viktig å beholde ordningen med at ansvar og eierskap til verdier er fordelt i forhold til finansieringen av selskapet dvs innbyggertall. Det bør være krav om enstemmighet i alle saker som innebærer økte eller nye forpliktelser eller risiko for eierkommunene f eks etablering av ny virksomhet innenfor selskapet, etablering av eller deltakelse i andre selskaper, store investeringer osv. Representantskapet bør ha mulighet til å gjøre politiske avveiinger innenfor vedtatt hovedpolitikk, dvs å samordne den politiske eierstyringen innenfor overordnede rammer og mål
for selskapet. Representantskapet bør også kunne brukes til å orientere om selskapets utfordringer og styrets ønsker / planer før dette fremmes som sak. Ordningen med at formannskapene gir stemmeinstruks til representantene gjør det vanskelig å bruke representantskapet dynamisk med bundet stemmemandat er det ikke rom for representantene for å forhandle seg fram til enighet i spørsmål der formannskapene har gjort ulike vedtak. Evt uenighet som ikke er avklart i hovedplanprosesser eller på annen måte bør derfor framgå av saksframleggene til kommunenes politiske organer, slik at de eventuelt kan konkretisere et forhandlings-spillerom for sine representanter i representantskapet. Rådmannen foreslår på denne bakgrunnen at ROAF får samme eierstyringsregime som NRV og NRA IKS, dvs: To representanter pr kommune, en kommune = en stemme, og kommunen bestemmer hvilken av de to representantene som forvalter stemmeretten Ansvar og eierskap til verdier fordelt i forhold til finansieringen av selskapet dvs innbyggertall. En hovedplan (handlings- og økonomiplan) som utvikles i en politisk prosess med eierkommunene og som gir rammer for selskapets virksomhet framover Krav om enstemmighet i alle saker som innebærer økte eller nye forpliktelser eller risiko for eierkommunene Budsjettprosessen I styrets forslag til selskapsavtale var det lagt opp til behandling av selskapets økonomiplan og budsjett på høsten, men det var ikke fastsatt noen frist for oversendelse til kommunene her. For at kommunene skal ha tilstrekkelig tid til å behandle dette herunder å drøfte forslaget med selskapet så langt det eventuelt er nødvendig har rådmannen foreslått at selskapets forslag til handlings- og økonomiplan og budsjett skal oversendes til kommunene senest 15. september hvert år. ROAF har hatt innvendinger mot denne fristen selskapet ønsker en frist tidlig i oktober. Hvis kommunene skal ha mulighet til å behandle selskapets budsjettforslag som en del av kommunens egen budsjettbehandling er det imidlertid nødvendig å ha selskapets budsjettforslag senest 15. september. Hvis det kommer senere vil rådmennene i sine kommunebudsjetter måtte fastsette forslag til tilskudd til selskapet uten at det foreligger et konkret budsjett fra selskapet som underlag. Låneramme Selskapets låneramme er en del av selskapsavtalen, og ROAFs styre har foreslått at lånerammen økes til 300 mill kroner, mot 100 mill kroner i någjeldende avtale. Ved etableringen av styringsregimet for de nye VA-selskapene var det et viktig poeng at lånerammen settes relativt lavt fordi det innebærer at investeringer som krever høyere lån enn gjeldende ramme da må vedtas enstemmig i representantskapet som endring av selskapsavtalen, og med forutgående behandling i alle kommunestyrene. Dette er dermed en viktig del av et samlet eierstyringsregime. Selskapet har nå lagt opp til ekstraordinært representantskapsmøte 21.06.2011 for vedtak om sorteringsløsning for matavfall og plastemballasje. Selskapet opplyser at kostnadene til sorteringsanlegget sannsynligvis vil være opp mot 200 mill kroner. I tillegg planlegges et tilbygg til eksisterende lokaler mv som ved siste beregning var anslått til 30 mill kroner. Pr i dag har ROAF ca 38 mill kroner i lån, og hvis det skal gis rom for opplåning til nytt sorteringsanlegg, tilbygg til lokaler og enkelte andre mindre investeringer i maskiner mv, vil det være nødvendig med en låneramme på 300 mill kroner. Saken om nytt sorteringsanlegg skal behandles i kommunene før behandlingen i representantskapet. Under forutsetning av at kommunene godkjenner en investering i størrelsesorden 200 mill kroner i
saken om sorteringsanlegg, finner rådmannen det hensiktsmessig å øke lånerammen i selskapsavtalen til 300 mill kroner nå, slik styret har foreslått. Noen mer langsiktige spørsmål som bør utredes senere Eiendommen der ROAFs administrasjon og Bøler avfallsdeponi ligger i dag, er eid av ROAF som selskap. Pga avfallsdeponiet og bestemmelser om etterdrift av dette vil den som eier eiendommen ha et betydelig ansvar i svært mange år framover og så lenge ROAF er eier og organisert som IKS vil det være eierkommunene som i siste instans vil ha dette ansvaret. Etterdriftsfondet er i dag tilstrekkelig til å sikre etterdriften etter gjeldende bestemmelser. Fondet er opparbeidet gjennom avsetninger fra håndteringen av husholdningsavfall (selvkost) og næringsavfall i samme forhold som bruken av deponiet. Dersom det ikke var opparbeidet et slikt fond, ville alternativet vært garantier fra alle eierkommunene for etterdriften av deponiet. Samtidig kan det også ligge betydelige verdier i alternativ bruk av hele eller deler av eiendommen når avfallsdeponiet en gang avsluttes og etterdriften er behørig sikret. Slike verdier vil i utgangspunktet tilhøre selskapet, men da Skedsmo kommunestyre 28.10.1991 gjorde vedtak om å overdra Bøler avfallsdeponi til det nyopprettede ROAF, bygde vedtaket på en avtale med ROAF der det bl a står: Etter at Bøler avfallsdeponi er oppfylt tilbakeføres arealet vederlagsfritt til Skedsmo kommune. Informasjons- og kommunikasjonstiltak: Saken legges ut på kommunens nettsider før behandling i Ø/A-utvalget og kommunestyret. Kommunens representanter i ROAFs representantskap underrettes særskilt. Utskrift av saken til: Eierkommunene Sørum kommunes representantskapsmedlemmer i ROAF IKS saksbehandler Sørumsand, den 25. mai 2011 Marius Trana, rådmann