ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT - Barnehagemyndighetens virkemidler for å sørge for regelverksetterlevelse jf. barnehageloven 8 - Barnehagemyndighetens tilsyn med barnehagene jf. barnehageloven 16 - Barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer jf. barnehageloven 17 - Barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om barnehagens øvrige personale jf. 18 og forskrift om pedagogisk bemanning Porsgrunn kommune November 2016 1

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Porsgrunn kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om den foreløpige tilsynsrapporten... 5 3. Barnehageloven 8 Kommunens ansvar, herunder 16 Tilsyn... 6 3.1 Rettslig krav... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens vurderinger..6 4. Barnehagemyndighetens håndtering av barnehageloven 17 og 18, og Forskrift om pedagogisk bemanning 7 4.1 Rettslige krav..7 4.1.1 Barnehagemyndighet.7 4.1.2 Styrer..7 4.1.3 Barnehagens øvrige personale..10 4.2 Fylkesmannens undersøkelser..10 4.3 Fylkesmannens vurderinger.10 5. Porsgrunn kommunes uttalelse til foreløpig rapport.12 6. Fylkesmannens konklusjon...12 7. Kommunensrist for å retting av brudd på regelverket... 13 8. Kommunens frist for å rette brudd på regelverket... 13 2

Sammendrag Fylkesmannen vil med dette tilsynet kontrollere om Porsgrunn kommune etterlever bestemte lovkrav knyttet til temaet kommunens ansvar, jf. barnehageloven 8. Et særlig tema i tilsynet er barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer jf. barnehageloven 17 og om barnehagens øvrige personale jf. 18, og forskrift om pedagogisk bemanning. Formålet med tilsynet er å medvirke til og sikre at sentrale føringer i regelverket blir ivaretatt. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Fylkesmannen skal vurdere om Porsgrunn kommune oppfyller sin oppgave etter barnehageloven 8 og påser at barnehagene i kommunen har en forsvarlig ledelse og at bemanningen i den enkelte barnehage er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Før sommeren 2016 hadde Fylkesmannen et formøte med kommunen der formålet var å gi kommunen veiledning om reglene knyttet til tilsynstemaet. Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn, der kommunen først har svart på et egenvurderingsskjema, samt sendt Fylkesmannen dokumentasjon som skal underbygge svarene i skjemaet. Det er holdt åpningsmøte med påfølgende intervju. Det er avholdt sluttmøte med utgangspunkt i foreløpig tilsynsrapport. Etter en grundig gjennomgang av innsendt svar, dokumentasjon og informasjon fra intervjuene har Fylkesmannen konkludert med at Porsgrunn kommune ikke ivaretar sine plikter som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 30.5.16 til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer og barnehagens øvrige personale i Porsgrunn kommune. I Porsgrunn kommune er det 9 kommunale og 21 private barnehager. Porsgrunn kommune eier 3 barnehager hvor en organisasjonsmessig har slått sammen to og to barnehager, med felles styrer. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 15.2.2017 Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Telemark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 3

2 Om tilsynet med Porsgrunn kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Fylkesmannen vil kontrollere om Porsgrunn kommune etterlever bestemte lovkrav knyttet til rollen som barnehagemyndighet og kommunens ansvar for å påse at regelverket på barnehageområdet blir ivaretatt, jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen ser på kommunens virkemidler i dette arbeidet jf. 16. I dette tilsynet har en et særlig fokus på temaet barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer, jf. 17 og barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om barnehagens øvrige personale, jf. 18 og forskrift til pedagogisk bemanning. Formålet med tilsynet er å medvirke til og sikre at sentrale føringer i regelverket blir tatt hånd om. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Det føres tilsyn med Porsgrunn kommune som barnehagemyndighet fordi det er 4 år siden sist Fylkesmannen hadde tilsyn med barnehagemyndigheten i Porsgrunn og på bakgrunn av generelle risikovurderinger. Særlig fokus på temaet styrer er valgt på bakgrunn av at det i Porsgrunn blir praktisert barnehagedrift som ikke er i tråd med lovteksten i barnehageloven 17 om daglig ledelse i barnehagen. Den lokale barnehagemyndigheten har en viktig rolle overfor barnehageeierne i kommunen. Barnehagemyndigheten skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten er garantist for at barn og foresatte får et barnehagetilbud med god kvalitet, som er forsvarlig og som oppfyller de kravene til tilbudet som ligger i regelverket. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Porsgrunn kommune ble åpnet gjennom brev 30.5.16. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. 4

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema Organisasjonskart for kommunen Kommunale delegasjonsreglement Årsmeldinger Tilsynsrapporter Informasjonsskriv fra 2 kommunale barnehager Informasjon om 2 private barnehager Informasjon om kvalitetsmøter 2016 Utredning av lederstrukturen 2013 Notat fra pågående arbeid om lederstrukturen - 2016 Det ble gjennomført stedlig tilsyn 27.9.16. Det ble avholdt intervjuer med: Styrer Mette Larsen, Vest-tun barnehage Virksomhetsleder Anne Omnes, Skrukkerød og Frednes barnehage Daglig leder Anette Kløverød, Melkeveien barnehage Virksomhetsleder Heidi Omdal, Hovenga og Osebakken barnehage Rådgiver Vigdis Otterholm Kommunalsjef Tollef Stensrud Det ble gjennomført sluttmøte 2.11.16. 2.4 Om den foreløpige tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsynet, jf. komuneloven 60 d. Frist for retting er 15.2.2017. Dersom forholdet ike rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 5

3. Barnehageloven 8 Kommunens ansvar, herunder 16 Tilsyn 3.1 Rettslige krav Barnehagelova 8: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Regelen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som framgår av barnehageloven med tilhørende forskrifter. Regelen krever en viss kontinuitet i oppfølgingen. Barnehageloven 16: «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Barnehageloven 16 gir kommunen hjemmel til å føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Regelen legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret avgjør hvilket organ dette ansvaret skal legges til. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal påse at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og elles er forsvarlige. Barnehageloven gir ingen bindende regler om hvordan eller hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Avgjørende er at tilsynet må være egnet til å avdekke og rette lovbrudd. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har gått gjennom innsendt dokumentasjon, egenvurderingsskjema, referat fra intervjuene samt søkt informasjon på kommunens nettside. Fylkesmannen har også gått gjennom barnehagenes årsmeldinger, rapportert via BASIL. 3.3 Fylkesmannens vurderinger I Porsgrunn kommune er det 9 kommunale og 21 private barnehager. 3 kommunale barnehager ledes av 1 virksomhetsleder og har avdelinger fordelt på flere hus. Det er kommunalsjefen sammen med rådgiver som har det daglige barnehagemyndighetsansvaret. Fylkesmannen ser at barnehagemyndigheten har god oversikt og kunnskap om barnehagene. Det vises bl.a. til jevnlige møter med styrere i både kommunale og private barnehager. I tillegg vises det til det felles arbeidet med kvalitetsplanen. Det er tett kontakt mellom rådgiver og barnehagene i forbindelse med rapportering av årsmelding og annen rapportering. Barnehagemyndigheten får tilsendt referat fra barnehagenes møter i Samarbeidsutvalget og også tilsendt barnehagenes årsplaner. Barnehagemyndigheten har tilgang til resultatene av barnehagenes brukerundersøkelser. Porsgrunn kommune fører jevnlig tilsyn med alle barnehagene i kommunen. Det er en god rutine på dette tilsynet som utføres i samarbeid med tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern og branntilsyn. Det benyttes et fastlagt tilsynsskjema som inkluderer mange av barnehageeiers ansvarsområder og plikter etter barnehageloven. I tilsynene blir det hentet inn informasjon som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet i barnehagene. Porsgrunn vurderer og konkluderer om forholdene på de områdene 6

det blir ført tilsyn med er lovlig eller ikke. Vurderingene og konklusjonene blir formidlet skriftlig til tilsynsobjektet. Fylkesmannen finner at gjennomføringen av tilsynet er egnet til å avdekke lovbrudd på de områdene det blir ført tilsyn med. Tilsynssystemet medfører at barnehagemyndigheten er ute i den enkelte barnehage ca. hvert 3 år. I intervjuene opplyses det om at barnehagemyndigheten på bakgrunn av risikoanalyser går ut over denne rutinen og har tilsyn med enkelte barnehager oftere og etter vurdert behov. Barnehagemyndigheten i kommunen må vite hva som ligger i myndighetseoppgavene og hvilket regelverk som gjelder for barnehageeier. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten i Porsgrunn har oversikt over hvilke lovkrav kommunen som barnehagemyndighet skal kontrollere. I forarbeidene til loven er det presisert at kommunen skal drive aktiv veiledning. Barnehagemyndigheten nevner særlig styrermøter som arena der regelverk kan væretema. I intervjuene blir det også vist til e-post som en kilde til regelverksforståelse. Fylkesmannen finner at Porsgrunn kommune har en aktiv og målrettet barnehagemyndighet når det gjelder å påse at regelverket blir fulgt. 4. Barnehagemyndighetens håndtering av barnehageloven 17, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning 4.1 Rettslig krav 4.1.1 Barnehagemyndighet Det følger av barnehageloven 8 at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Regelen presiserer at kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de kravene som fremgår av barnehageloven med tilhørende forskrifter. Bestemmelsen krever en kontinuitet i oppfølgingen. Videre gir barnehageloven 16 kommunen hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Regelen legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette ansvaret skal legges til. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Barnehageloven gir ingen bindende regler om hvordan eller hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Avgjørende er at tilsynet må være egnet til å avdekke og rette lovbrudd. 4.1.2 Styrer Det følger av barnehageloven 17 første og andre ledd: «Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnehagefaglig og pedagogisk kompetanse.» 7

Hovedregelen er at barnehagen skal ha en daglig leder en styrer. Det framgår av forarbeidene (Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) til loven at begrepet hver barnehage er en lokal enhet som driver pedagogisk virksomhet for barn under opplæringspliktig alder. Daglig ledelse Med begrepet «daglig ledelse» er det av betydning hvilke oppgaver som er lagt til styrer som leder av barnehagen. Styrer representerer barnehagens eier. Styreren har ansvar for å lede den samlede personalgruppen. Styreren skal sørge for at det samlede pedagogteamet arbeider på en måte som gir alle barnehagens barn de beste utviklingsmuligheter. Styreren skal sørge for at samarbeidet med barnehagens øvrige personale og andre institusjoner og instanser fungerer bra. Styreren har også ansvar for at rammeplanen og dens intensjoner nedfeller seg både i årsplanen og barnehagens hverdag. Det framgår av forarbeider (Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) til loven og i Veileder om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter at styrerfunksjonen kan sammenfattes i fire hovedoppgaver: lede pedagogisk virksomhet utøve personalansvar utføre administrative oppgaver samhandle med den kommunale barnehagemyndigheten Styreren må i tillegg være tilgjengelig for alle foreldrene. Det framgår av Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at det som er sagt om styrerens oppgaver tilsier at han/hun daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen. Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes syn peker til sammen helt entydig i retning av at hver lokale enhet må ha en styrer. Lederskap Det framgår av forarbeider til loven, Ot.prp. nr. 72 (2004-2005), at barnehagens styrer er leder av hele barnehagen, stor eller liten. Lederskap dreier seg om: å ta ansvar for at barnehagens mål og rammer er klarlagt at det utvikles en felles forståelse av målene blant medarbeiderne og fordi resultatene som bør skapes at resultatene følges opp slik at en på en mest mulig måte sikrer måloppnåelse at man initierer og gjennomfører nødvendig endringsprosesser slik at man på en bedre måte kan møte barns og foreldres behov Styrerressurs Det går fram av merknader til forskrift om pedagogisk bemanning 2 at det må settes av tilstrekkelige ressurser til styrerstillinga. Dimensjonering må skje på bakgrunn av: en konkret vurdering av oppgavene som skal løses barnehagens samla ressurser brukernes behov Departementets tolking i brev av 2001: «Normen for pedagogisk bemanning skal overholdes. Det vil si at pedagogisk leder(e) ikke skal tas ut av sitt arbeid i barnegruppene for å utføre styreroppgaver. 8

Geografisk plassering Det fremgår av merknadene fra Ot.prp. nr. 72 (2004 2005) til 17: «Ved vurdering må det legges vekt på virksomhetens størrelse etter sammenslåing, geografisk plassering i forhold til hverandre og tilgangen på kvalifisert personale». I brev av 14.02.13 «Ledelse og organisering av skoler og barnehager» uttaler Utdanningsdirektoratet i forbindelse med godkjenning av barnehager med flere adskilte avdelinger: «Utdanningsdirektoratet mener at jo større geografisk avstand det er mellom barnehagene, desto mer taler det for at styrerressursen svekkes og at det ikke kan åpnes for en slik ordning.» Videre skriver Utdanningsdirektoratet at «Dersom barnehagens bygningsmasse ligger forholdsvis tett, taler dette for å anse bygningsmassen som én barnehage. Når barnehagens bygninger er adskilt, for eksempel ved at det er mer enn noen minutters gangavstand mellom bygningene, vil dette i hovedsak måtte anses som flere selvstendige barnehager hvor det må søkes om godkjenning for hver enkelt.» Samling av styrerressursen Selv om hovedregelen er at hver barnehage skal ha en styrer, åpner reglene for styrerressursen for en viss fleksibilitet ved organiseringen av den daglige ledelsen i den enkelte barnehage. Det fremgår av forarbeidene til barnehageloven, Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at det kan i enkelte tilfeller være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. En slik samordning må ikke føre til en reduksjon av styrerressursene for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, at styrerteamet kan ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage og at den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Videre står det presisert i Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at «Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven.» Forutsetningen er at den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen ligger innenfor den forsvarlighetsnormen som følger av barnehageloven 17 første ledd. Barnehagens størrelse, lokalenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale vil være av betydning. Dersom virksomheten blir for stor eller dersom virksomhetens ulike deler ligger langt fra hverandre, vil styrer vanskelig kunne utføre de oppgavene han/hun er tillagt etter loven. Rent unntaksvis kan det være positivt at flere små barnehager organiseres sammen som en felles virksomhet med en styrer. Også her må barnehagemyndigheten ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samlede virksomheten oppfyller barnehagelovens krav. At barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse er et ansvar som påhviler eier av barnehagen, jf. barnehageloven 7. Kommunen som lokal barnehagemyndighet har imidlertid et ansvar for å påse at barnehageeier holder seg innenfor regelverket, jf. 8 og 16. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne styrerressurser fortsatt oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven. Barnehagemyndigheten har derfor et overordnet ansvar for å påse at kravene i 17 er oppfylt. 9

Dette betyr at kommunen som lokal barnehagemyndighet og tilsynsmyndighet må foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne styrerressursen oppfyller barnehagelovens krav. 4.1.3 Barnehagens øvrige personale Det følger av barnehageloven 18 at: «Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.» Hva som er tilstrekkelig må vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Med begrepet tilfredsstillende pedagogisk bemanning menes at barnehagen skal drives i samsvar med de krav til formål og innhold som framgår av loven. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 har departementet fastsatt en pedagognorm: «Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år» Normen regulerer ikke gruppestørrelser, normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Videre er det presisert i forskriften 2: «Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning.» Dette betyr at det må avsettes tilstrekkelige ressurser til styrerstillingen. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har gått gjennom innsendt dokumentasjon, egenvurderingsskjema, referat fra intervjuene, samt søkt informasjon på kommunens nettside. Fylkesmannen har også gjennomgått barnehagenes årsmeldinger, rapportert via BASIL. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Hovedregelen følger av ordlyden i barnehageloven 17. Det stilles krav til at barnehagen skal ha en daglig leder, samt hvilken utdanning lederen skal ha. Det fremgår av lovens forarbeider at styrer, ut fra sine arbeidsoppgaver, bør være mest mulig til stede i barnehagen. Forarbeidene åpner for at det kan tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser. Departementets forutsetning om at en eventuell samordning av styrerressursen ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage har nær sammenheng med kravet om at hver barnehage skal ha sin egen styrer som daglig er tilstede i barnehagen. Der flere barnehager har samlet sine styrerressurser forutsetter departementet at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, og at styrerteamet har daglig kontakt og oppfølging av hver enkelt barnehage. I tillegg må den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Dette betyr at lovlighetsvurderingen må bygge på følgende forhold: - Forsvarlig pedagogisk ledelse i sammenslåtte barnehager 10

- Forsvarlig administrativ ledelse i sammenslåtte barnehager - Daglig ledelse i sammenslåtte barnehager - Hensiktsmessig avstand mellom barnehagebyggene - Kontakt og oppfølging av avdelingene i sammenslåtte barnehager - Styrers tilgjengelig for foreldre i sammenslåtte barnehager - Styrerressursen i sammenslåtte barnehager - Tilstrekkelig bemanning - Norm for pedagogisk bemanning overholdes i sammenslåtte barnehager Barnehagemyndigheten har ansvar for å kjenne reglene og gjøre lovlighetsvurderingen som beskrevet. Det må gjøres en konkret lovlighetsvurdering for hver enkelt barnehage. I Porsgrunn kommune er det rådgiver som har det daglige barnehagemyndighetsansvaret, med kommunalsjefen som overordnet ansvarlig. I tillegg er kommunalsjefen, sammen med rådgiver, den daglige representanten for å ivareta barnehageeiers plikter etter barnehageloven. I Fylkesmannens tilsyn ser vi at det forsøkes skilles mellom disse rollene, og intervjuene bekrefter et bevisst forhold til hvilke situasjoner de opptrer som barnehagemyndighet eller barnehageeier. Barnehagemyndigheten i Porsgrunn kommune fører tilsyn med alle barnehagene i kommunen ca. hvert tredje år. I tilsynet er normen for pedagogisk bemanning tema. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at de tilsendte tilsynsrapportene omhandler styrerressursen, jf. 17. Det foreligger ingen skriftlige vurderinger av om barnehagene driver innenfor det handlingsrommet som 17 gir. Det blir i intervjuene sagt at 17 blir omtalt i tilsynet. Så lenge Porsgrunn kommune har barnehageeiere i kommunen som har en styrer i to barnehager er det etter Fylkesmannens vurdering et særlig behov for oppfølging og kontroll av denne praksisen. Når Fylkesmannen etterspør hvilke vurderinger barnehagemyndigheten i kommunen har gjort for å kontrollere lovligheten av ordningen, vises det til styrermøter, årsmeldinger, annen rapportering, resultat av foreldreundersøkelser, samt at det er nær kontakt og åpenhet mellom virksomhetsleder og rådgiver. Barnehagemyndigheten viser til økning av faglederstilling for å kompensere for økt avstand mellom Frednes og Skrukkerød barnehager etter flytting som følge av brann i Frednes barnehage. Barnehagemyndigheten sier dette viser regelverksforståelse og veiledning til eier om barnehageloven 17. Fylkesmannen tar til etterretning at barnehageeier etter en helt spesiell hendelse må omorganisere driften av barnehagen. Fylkesmannen kan likevel ikke se at noe av dette gir informasjon om- eller er dokumentasjon av barnehagemyndighetens kontroll av 17. Det er en rekke momenter som inngår i vurderingen av om barnehagen har en forsvarlig ledelse etter 17. Disse momentene må vurderes helt konkret for hvert enkelt tilfelle. Etter Fylkesmannens vurdering vil de forholdene at ordningen er unntak fra hovedregelen, skjerpe kravet til at det må foretas en lovlighetsvurdering. 11

5. Porsgrunn kommunes uttalelse vedr. foreløpig tilsynsrapport. Porsgrunn komune har, innen fristen, sendt en skriftlig uttalelse om Fylkesmannens foreløpige tilsynsrapport. Kommunen komenterer: I den foreløpige tilsynsrapporten sier fylkesmannen at kommunen som barnehagemyndighet gjennomfører tilsyn ute i den enkelte barnehage ca. hvert 3 år. I kommunens samordnede tilsyn gjennomføres det tilsyn hvert år i alle barnehager i Porsgrunn. Tilsynet er samordnet med Miljørettet helsevern i Grenland, Brann og Feievesenet og barnehagemyndigheten. Tilsynet blir foretatt hvert år i henhold til «Lov om barnehage», «Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.», «Forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn» og Brann og eksplosjonsvernloven». Tilsynsskjema ble siste gang revidert 04.03.16 der det ble i punkt. 8 lagt inn ett nytt punkt a)har barnehagen en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse (styrerressurs)?og b)er norm for pedagogisk bemanning oppfylt? Fra og med høsten 2016 blir dette skjema brukt i alle tilsyn med barnehagene. Porsgrunn kommune presiserer at tilsynene også blir gjennomført med bakgrunn av risikoanalyser hvert år og oftere ved behov. Porsgrunn kommune har i tillegg tilsyn med barnehagenes formål og innhold etter Barnehageloven 1 og 2 gjennom årlige kvalitetsmøter med private og kommunale barnehager. Vi mener også at vi har sannsynliggjort at vi kontinuerlig vurderer om våre barnehager har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Spesielt i våre månedlige styrermøter og månedlige ledermøter i oppvekst. Fylkesmannen har i tilsynet lagt til grunn at den som er delegert barnehagemyndighetsansvaret og dermed tilsynsansvaret etter barnehageloven, foretar stedlig tilsyn hvert 3. år. Fylkesmannen er kjent med innhold og organisering av samordnet tilsyn med barnehagene i Porsgrunn. Fylkesmannen har også informasjon om de øvrige presiseringene barnehagemyndigheten gjør i sin uttalelse. Dette er forhold som er tatt hensyn til når Fylkesmannen har foretatt sin vurdering. Fylkesmannen kan ikke se at barnehagemyndighetens presiseringer gir opplysninger som endrer vår konklusjon. 6. Fylkesmannens konklusjon Porsgrunn kommune som barnehagemyndighet gir veiledning og påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk på de aller fleste områder. Det er innarbeidet gode rutiner og etablert møteplasser hvor barnehagemyndigheten utøver veiledning. Fylkesmannen finner ikke at Porsgrunn kommune som barnehagemyndighet påser at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Ordningene med felles styrer på to barnehager er en organisering av styrerressursen som fraviker fra hovedregelen. Når barnehagemyndigheten kjenner til at det er etablert en ordning som ikke er i tråd med hovedregelen, bør det i seg selv være en oppfordring til å foreta en lovlighetsvurdering. 12

Fylkesmannen tar ikke stilling til om ordningen er lovlig eller ikke. Kommunen som tilsynsmyndighet må gjøre en vurdering av hvorvidt barnehagene oppfyller de kravene som barnehageloven stiller til daglig ledelse. Porsgrunn kommune har ikke sannsynliggjort at barnehagemyndigheten har gjennomført de vurderingene som må ligge til grunn for at kommunen kan påse at barnehagene drives i tråd med regelverket, jf. 8. 7. Kommunens frist for retting av brudd på regelverket Fylkesmannen har i kapitlene 3 til 6 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Porsgrunn kommune frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 15.2.2017. Denne datoen er justert i forhold til foreløpig rapport. Årsaken er at barnehagemyndigheten fikk utvidet frist til å uttale seg om foreløpig rapport. Dette medførte at oppsatt tidsplan ble forskjøvet. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse om hvordand lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Porsgrunn kommune skal påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. 8 og 16. Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at a) Barnehagemyndigheten i Porsgrunn kommune må innen 15.2.17 ha foretatt en vurdering av om de sammenslåtte barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf. 17 og at pedagognormen er oppfylt jf. 18 og forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen må i sine vurderinger legge til grunn riktig lovforståelse. b) Barnehagemyndigheten må innen 15.2.17 bruke de virkemidlene de har etter barnehageloven til å påse at barnehagenes praksis er i tråd med 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen må i sine vurderinger legge til grunn riktig lovforståelse. 8. Kommunens frist til å rette brudd på regelverket. Som omtalt i kapittel 7 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. 13

Frist for tilbakemelding er 15.2.2017 Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. 14