Helsehus i Nordhordland Vurdering av selskapsform/samarbeidsform Telemarksforsking og Ernst & Young AS
Innhold Side 1 Innledning og bakgrunn... 3 1.1 Forespørsel... 3 1.2 Omfang av og innhold i helsehuset... 4 2 Sammendrag og anbefaling... 5 2.1 Konkret vurdering av alternativene... 5 2.2 Vurdering og anbefaling... 8 3 Kort om de ulike selskaps-/samarbeidsformene... 10 3.1 Kort innleding... 10 3.2 Vertskommunesamarbeid... 10 3.3 Interkommunalt selskap... 10 3.4 Aksjeselskap... 11 3.5 Privat eierskap... 12 4 Finansiering, lån og garantistillelse... 13 4.1 Innledning... 13 4.2 Lån til erverv av aksjer... 13 4.3 Låneopptak til utlån... 14 4.4 Kommunale garantier... 14 4.5 Vurdering... 16 5 Skatt og merverdiavgift... 17 5.1 Skatteplikt... 17 5.2 Merverdiavgift... 18 6 Offentlige anskaffelser... 20 6.1 Generelt om anskaffelsesregelverket... 20 6.2 Leieavtaler... 20 6.3 Egenregi... 20 7 Forvaltningsloven... 23 7.1 Forvaltningslovens anvendelse... 23 7.2 Habilitet... 23 8 Offentlighet... 25 8.1 Innsyn i dokumenter... 25 8.2 Møteoffentlighet... 27 9 Offentlig støtte... 28 Organisering av Helsehus i Nordhordland 2
1 Innledning og bakgrunn 1.1 Forespørsel Kommunestyra i alle dei ni Nordhordlandskommunane har gjort vedtak som støttar opp om ei realisering av konseptet Helsehus i Nordhordland. I utgangspunktet bad Regionrådet i Nordhordland Lindås kommune om å vera vertskommune for dette, men dei har i kommunestyrevedtak 14.02.2013 sendt «oppdraget» tilbake til Regionrådet då dei ynskjer nærmare svar på ein del spørsmål. Regionrådet har så sendt dette vidare til sekretariatet (Nordhordland Utviklingsselskap IKS) som utgreier ulike spørsmål. Dette arbeidet har me organisert i tre arbeidsgrupper. Eit av områda me ynskjer nærare belyst er: Kva er fordelar og ulemper (SWOT) med ulike modellar for bygging og eige av huset Vertskommune IKS (eigd av dei 9 kommunane i fellesskap) AS (eigd av dei 9 kommunane i fellesskap) Privat Som føresetnad tenker vi at det vil vere behov for dette huset til offentlege tenester i eit langsiktig perspektiv. Uansett organisasjonsform (offentleg/privat) tenker vi at bygginga av huset vil bli satt ut på anbod. I denne analysen må der også sjåast på korleis dei ulike organisasjonsformene kan ha betyding for berekning av husleiga. Dersom ein vel vertskommune eller eit IKS/AS eigd av kommunane er det tenkt at husleiga skal bereknast til sjølvkost. I tilbudet fra Telemarksforsking og Ernst & Young ble det anført at det kunne være aktuelt å vurdere følgende momenter i de ulike alternativene: Rettslige rammene for virksomheten lovgivningen Viktige styringsdokumenter, herunder eierskapsmelding/selskapsavtale/vedtekter/ aksjonæravtale/eieravtale Eierstyring i de ulike foretaksmodellene Økonomisk styring og regnskapsføring Skatte- og avgiftsmessige forhold Finansiering, garanti- og sikkerhetsstillelse Konsekvenser av offentlighetsloven Konsekvenser av forvaltningsloven Regelverket om offentlige anskaffelser Regelverket om offentlig støtte Basert på vårt arbeid knyttet til fordeler og ulemper ved ulike organisasjonsformer vil vi også vurdere hvilke konsekvenser valg av selskapsform kan få for den senere drift, herunder konsekvenser for den enkelte kommune. Vi vil drøfte ulike sider ved organisering og presentere forslag om overordnede prinsipper for beregning av husleie/fordeling av kostnadene mellom kommunene. Vi vil også skissere viktige prinsipper og momenter som er relevante i styrende dokumenter for så vidt gjelder eierstyring og selskapsledelse. Organisering av Helsehus i Nordhordland 3
1.2 Omfang av og innhold i helsehuset I kapittel 6 i rapporten om Forprosjekt Helsehus Nordhordland er omfanget og innholdet i det planlagte helsehuset angitt slik: Til bruk for interkommunalt samarbeid ca 1 000 m 2 Til bruk i spesialisthelsetjenesten ca 3 000 m 2 Til bruk for Lindås kommune ( vertskommune) ca 2 000 m 2 Det interkommunale behovet antas å bestå av utvidet legevakt, heldøgnsplasser til øyeblikkelig hjelp og fire avklaringssenter for psykisk helse o grus i samarbeid med Helse Bergen HF. De spesialisthelsetjenestene som er aktuelle brukere av helsehuset er ambulansestasjon; diverse satellitt-tjenester som dialysebehandling, høresentral, røntgen, hud; diverse avtalespesialister med avtale med Helse Vest RHF, distriktspsykiatrisk senter, samlokaliserte tjenester innen psykisk helsevern og rus, poliklinikk, ambulant team mv Lindås kommune antas å benytte lokalene til korttidsplasser (avklaringsplasser, utskrivningsklare pasienter, rehabilitering, pallativ behandling mv) fastlegekontor, fysioterapi/ergoterapi, hjelpemiddelsentral, hjemmetjenester, psykisk helse- og rusarbeid for barn og voksne, PP-tjeneste, helsestasjon, barnevern og lignende. Det er anslått at samlet byggekostnad vil kunne beløpe seg til ca 280 MNOK med årlige drifts- og vedlikeholdskostnader på ca 3,5 MNOK men det foreligger ingen fullstendige oversikter over kostnads- og investeringsstørrelser. Organisering av Helsehus i Nordhordland 4
2 Sammendrag og anbefaling 2.1 Konkret vurdering av alternativene 2.1.1 Vertkommunesamarbeid Arbeidsgruppen har tilrådd at man velger en vertskommeløsning, hvor Lindås kommune er vertskommune, dvs at Lindås har ansvaret for å føre opp, eie og leie ut bygget. Som det er beskrevet i kapittel 4.2 består et vertskommunesamarbeid i at en eller flere kommuner(samarbeidende kommuner) delegerer avgjørelsesmyndighet angitte saker til en annen kommune (vertskommunene), normalt i lovpålagte saker. Slik vi vurderer det er ikke dette et ordinært vertskommunesamarbeid slik det er regulert i loven; det er snarere et ordinært leieforhold hvor én kommune (Lindås) bygger, eier bygget delvis til eget bruk og delvis til utleie til andre, basert på privatrettslig leieavtaler. Slik de er beskrevet i kapittel 2.3 vil Lindås bruke deler av arealet til eget virksomhet. Deler av arealet vil leies ut til spesialisthelsetjenesten basert på egne leieavtaler. Det resterende arealet vil brukes til interkommunale helsesamarbeid. Disse interkommunale samarbeidene må organiseres på en måte eksempelvis som vertskommunesamarbeid eller som samarbeid etter kommunelovens 27 men så langt vil har forstått det, omfatter dette samarbeidet er ikke eierskapet til selve bygget. Dersom det interkommunale helsesamarbeidet organiseres som et vertskommunesamarbeid med Lindås som vertskommune vil Lindås kommune stå som eier og bruker av de arealene de disponerer til egen virksomhet og til den virksomheten vertskommunesamarbeidet driver, siden et vertskommunesamarbeid ikke er noe eget rettssubjekt. Den godtgjørelsen som de samarbeidende kommunene betaler er nettopp dét, en godtgjørelse til dekning av vertskommunens kostnader, ikke en husleie, selv om kostnader knyttet til bygget inngår i de kostnadene som kommunene dekker, siden de samarbeidende kommunene ikke er part i en leieavtale. Kommunen har ikke skatteplikt for inntekt fra økonomisk virksomhet den driver i egen kommune; skatt blir følgelig ikke noe tema for noen del av leieinntektene. Kommunen kan derfor kreve godtgjørelse fra de øvrige deltakerkommunene og fra spesialisthelsetjenesten på grunnlag av selvkost. Når vertskommunen bruker deler av arealene i egen virksomhet og deler av arealene i den interkommunale virksomheten, som forutsetningsvis er organisert som et vertskommunesamarbeid, vil de arealene som kommunen bruker i egen virksomhet være fullt ut kompensasjonsberettiget for merverdiavgift, mens det er usikkerhet knyttet til den avgiftsmessige behandlingen av vertskommunevirksomheten. Dersom man vurderer å organisere virksomheten som et vertskommunesamarbeid, anbefaler vi derfor at man innhenter en uttalelse fra Skatteetaten om dette forholdet. Spesialisthelsetjeneste er utenfor området for merverdiavgiftsloven og merverdiavgiftskompensasjonsloven, og det vil ikke kunne kreves refundert merverdiavgift eller momskompensasjon for de arealene som leies ut til denne virksomheten. Dersom Lindås kommune, alene eller som vertskommune står som byggherre og eier av bygget, vil alt innkjøp ifm oppføring og vedlikehold av bygge omfattes av regelverket om offentlige anskaffelser på vanlig måte. Organisering av Helsehus i Nordhordland 5
På samme måte gjelder regelverket om offentlighet fullt ut. Det samme gjelder forvaltningslovens bestemmelser. Vi kan heller ikke se at en slik løsning kan være i strid med regelverket om offentlig støtte; statsstøtteregelverket kommer ført til anvendelse dersom støttemottaker i dette tilfellet spesialisthelsetjenesten driver økonomisk virksomhet dvs virksomhet med næring til formål, noe vi ikke kan se kan være tilfellet. Vertskommunen vil måtte oppføre bygget på egen balanse og ta opp nødvendig lån på egen risiko. Som kommune vil kommunen forutsetningsvis få gode lånebetingelser. Kommunen vil måtte håndtere den finansielle risikoen den pådrar seg gjennom langsiktige leieavtale med aktuelle brukere av de arealer som spesialisthelsetjenesten benytter og avtaler med de øvrige samarbeidskommuner. Som nevnt er vil det ikke være noe problem knyttet til leieavtaler basert på selvkost. 2.1.2 Interkommunalt selskap Et IKS etableres slik det er beskrevet i kapittel 4.3. Selskapet kan bare ha kommuner og/eller fylkeskommuner som eiere, og deltakerne er ansvarlig for sin forholdsmessige andel av selskapets forpliktelser. Av den grunn kan selskapet normalt låne midler på samme vilkår som kommuner. Et IKS avlegger som hovedregel regnskap etter regnskapsloven som næringsvirksomhet men det kan bestemmes i selskapsavtalen at virksomheten skal avlegge regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper. Dette vil normalt være tilfelle for selskaper som driver mer forvaltningspreget virksomhet, eller dersom virksomheten primært er rettet mot deltakerkommunene. Et IKS er i utgangspunktet skattepliktig for inntekt fra næringsvirksomhet, med mindre det anses omfattet av unntaket fra skatteplikt etter skl. 2-32 for foretak som ikke har næring til formål. Utleie av areal/lokaler til kommuner og til spesialisthelsetjenesten etter selvkostprinsippet vil normalt kunne unntas beskatning, med mindre skatteetaten skulle anse at det foreligger slikt interessefellesskap mellom parten at skatteetaten kan sette avtaleforholdet til side. Leieforholdet mellom IKS et og spesialisthelsetjenesten vil imidlertid ikke være basert på slikt interessefellesskap. Et IKS, som i det foreliggende tilfellet ikke har næring til formål, vil normalt ikke bli skattepliktig. Det knytter seg imidlertid noe usikkerhet til den skattmessige behandlingen av leieforholdet mellom et IKS og en kommunene, og vi anbefaler derfor at det innhentes en uttalelse fra Skatteetaten før man beslutter organisasjonsformen. Et IKS vil normalt kunne bli frivillig registrert i merverdiavgiftsregisteret for utleie av lokaler til avgiftspliktig eller momskompensasjonsberettiget virksomhet; det vil si at byggherren kan få fradrag for inngårende merverdiavgift for de arealer som brukes av kommunen. Som nevnt er det større usikkerhet knytte til den avgiftsmessige statusen for vertskommunesamarbeidet. Lovforarbeidene synes å legge opp til at slik vertskommunevirksomhet ikke er å anse som kommunal kompensasjonsberettiget virksomhet, men ordinær omsetning av tjenester. Omsetning av helsetjenester omfattes ikke av merverdiavgiftsloven, slik at kommunen kan miste fradragsrett for inngående merverdiavgift/momskompensasjon knyttet til slik virksomhet, herunder merverdiavgift på de arealer som brukes i vertskommunesamarbeidet. Organisering av Helsehus i Nordhordland 6
Normalt er det ikke en forutsetning for merverdiavgiftsregistrering av en offentlig virksomhet at aktiviteten drives i næring. I forbindelse med frivillig registrering av IKS hersker det imidlertid noe usikkerhet om det er krav til at aktiviteten drives i næring. At en aktivitet drives i næring vil forutsette at virksomheten har evne og mulighet til å gå med overskudd; noe en selvkostvirksomhet pr. definisjon ikke skal ha. Grunnet noe motstridene uttalelser fra Skatteetaten om slike saker, så vi anbefaler også her at det innhentes en uttalelse fra Skatteetaten. 2.1.3 Aksjeselskap Hovedhensikten med å etablere et kommunalt eid AS vil være å begrense kommunenes risikoeksponering. AS-formen er også spesielt utformet med sikte på å drive næringsvirksomhet; det betyr blant annet at eierne som hovedregel har mindre innflytelse over og kontroll med den ordinære driften i selskapet. Eierorganet i et AS generalforsamlingen skal normalt ikke vedta budsjett, økonomiplan, låneopptak eller kjøp og salg av vesentlige driftsmidler, slik hovedregelen er i et IKS. Vesentlige vedtak knyttet til AS ets organisering, drift og finansiering avgjøres av styret alene. Kommuner kan ikke stille garanti overfor et AS som driver næringsvirksomhet eller ta opp lån for viderelån til slikt selskap. Dersom AS ikke driver næringsvirksomhet kan kommunen stille slik sikkerhet, men da har ikke valget av denne selskapsformen noen reell begrunnelse. Et AS må avlegge regnskap etter regnskapsloven. Reglene om skatt og merverdiavgift gjelder for AS på samme måte som for et IKS, og vi viser her til vurderingene i foregående kapittel. 2.1.4 Privat løsning En privat løsning vil normalt bety at det etableres ett single-purpose AS som bygger og leier ut helsehuset til de angitte leietakerne på langsiktige leiekontrakter. Et privat AS vil finansiere bygget med en kombinasjon av lånekapital og egenkapital hvor aksjonærene vil kreve avkastning på egenkapitalen. Med en svært langsiktig leieavtale og med offentlige leietakere, vil direkteavkastningen for leieavtalen være lav, men vil likevel ligge godt over den lånerente som kommuner kan låne penger til. Figuren viser forholdet mellom langsiktig rente og prime yield. Prime yield er et uttrykk for direkteavkastningen ved utleie av eiendommer av høyeste kvalitet med den beste beliggenheten til solide leietaker på langsiktige leieavtaler. Et privat AS vil ikke ha mulighet til å låne penger samme vilkår som en kommune kan. Samlet sett vil derfor finansieringskostnadene kunne bli betydelig høyere for en privat løsning enn for et kommunalt eid bygg, noe som naturlig vil reflekteres i leienivået. Kapitalkostnaden knyttet til en slik eiendom vil derfor ligge over det rentenivået en kommune eller et interkommunalt selskap kan lånefinansiere. Organisering av Helsehus i Nordhordland 7
Dersom et privat AS skal oppføre og leie ut et spesielt tilpasset bygg på en langsiktig leiekontrakt, vil leietaker ofte få ansvaret også økonomisk for større vedlikehold og påkostninger. Det innebærer ofte at leietaker bærer det meste av den økonomiske risikoen og kostnadene knyttet til bygget. Reglene om skatt og merverdiavgift gjelder fullt ut for at AS, og selskapet vil ha full skatteplikt, og AS et vil, i motsetning til et IKS, ikke ha noe grunnlag for å søke om skattefritak.. AS et vil måtte søke om frivillig registrering i avgiftsregisteret på samme måte som et IKS. Dersom kommunene/kommunesamarbeidet legger opp til at det inngås en avtale om oppføring og utleie av et spesialtilpasset bygg er det grunn til å anta at dette vil omfattes av anskaffelsesregelverket og at kontrakten må kunngjøres i samsvar med dette regelverket. 2.2 Vurdering og anbefaling Et svært kortfattet sammendrag kan oppsummeres slik: Vertskommune IKS Kommunalt AS Privat AS Rettslig status Del av vertskommunen Eget rettssubjekt Eget rettssubjekt Eget rettssubjekt Skatteplikt Ingen skatteplikt I utgangspunktet skattepliktig, men kan unntas skatt dersom det ikke driver næring. I utgangspunktet skattepliktig, men kan unntas skatt dersom det ikke driver næring. Skattepliktig Merverdi -avgift Kompensasjon for kommunal virksomhet. Usikkert for vertkommune. Frivillig registrering for utleie til kommunal virksomhet. Usikkerhet knyttet til selvkostbasert utleie. Frivillig registrering for utleie til kommunal virksomhet. Usikkerhet knyttet til selvkostbasert utleie Frivillig registrering for utleie til avgiftspliktig/ kompensasjonsberett iget virksomhet. Finansiering Kommunale vilkår Kommunale lånevilkår Private lånevilkår. Kommunene kan stille garanti dersom det ikke er næringsvirksomhet. Private lånevilkår. Egenkapital Trenger ikke egenkapital Trenger ikke egenkapital Må ha egenkapital. Kommunen kan ikke lånefinansiere kapitalinnskudd Långiver vil stille krav til egenkapital. Leienivå Selvkostbasert Selvkostbasert, jf spørsmål knyttet til skatt og avgift (mht næring) Selvkostbasert, jf spørsmål knyttet til skatt og avgift (mht næring) Basert på avkastning på totalkapital. Skatt på inntekt. Forhold knyttet til Vertskommune IKS og deltakere bærer AS et bærer risiko. Avtale vil kunne gi Organisering av Helsehus i Nordhordland 8
bygget bærer risiko. risiko. leietakere økt risiko. Privat løsning Vi tror at en privat løsning vil kunne gi høyere kostnader knyttet til leie av bygget både fordi finansieringskostnadene for et privat AS alltid vil være en god del høyere enn for et interkommunalt selskap eller for en kommune, som begge har kommunale lånevilkår, og fordi et privat AS må legge inn skatt som en kostnad. Med et spesialtilpasset bygg med lang leieavtale vil leietakerne uansett bære mye av den fremtidige risikoen knyttet til bygget, knyttet til endringer i fremtidig bruk og fremtidig vedlikehold, påkostninger, rehabilitering mv. Kommunalt AS Dersom kommunene skulle etablere et eget kommunalt eid AS med det formål å oppføre, finansiere og leie ut bygget til den virksomheten som er beskrevet, vil selskapet få høyere finansieringskostnader (dersom kommunene ikke stiller kommunal garanti). IKS Dersom det stilles kommunal garanti, vil ikke denne selskapsformen ha noe for seg, siden den gir svakere eierstyring enn alternative former (IKS). Etableres eiendomsvirksomheten som et IKS med de 9 kommunene som deltakere vil alle brukerne bære sin del av risikoen knyttet til driften og finansieringen av bygget. Det betyr at Lindås kommune ikke bærer all finansiell og operasjonell risiko knyttet til prosjektet. IKS er i denne forbindelse en selskapsform som gir eierne/deltakerne bedre grunnlag for eierstyring med virksomheten enn for et AS. De skatte- og avgiftsmessige problemstillinger som knytter seg til et IKS vil være de samme for et kommunalt eid AS, så en IKS-modell vil ikke innebære noen skatte- og avgiftsmessig ulempe eller fordel. Det er imidlertid noen skatte- og avgiftsmessige forhold, som det er redegjort for i denne rapporten, som bør avklares med Skatteetaten. Vertskommune Dette innebærer at Lindås kommune bygger, eier og driver bygget og leier ut deler av bygget til spesialisthelsetjenesten. Resten brukes i egen kommunal virksomhet og i det interkommunale helsesamarbeidet. Konklusjon Denne modellen vil medføre at vertskommunen bærer større finansiell og operasjonell risiko knyttet til bygget enn i alternative modeller. Samtidig er denne modellen sannsynligvis den billigste å administrere og drifte. Det knytter seg ikke noen skattemessige problemer til en slik modell, men løsningen krever en avklaring på spørsmål knyttet til merverdiavgift. Dersom de interkommunale helsetjenestene ytes i et vertskommunesamarbeid er det risiko for at Skatteetaten anser dette som helsetjenester som leveres fra vertskommunen til de deltakerkommunene. Dersom det interkommunale samarbeidet organiseres som et IKS som er kompensasjonsberettiget kan deler av arealet søkes frivillig registrert for utleie til et kompensasjonsberettiget foretak. Forutsatt at man får en positiv løsning på spørsmålene knyttet til skatteplikt og avgiftsbehandling, anbefaler vi at man velger et IKS dersom det er viktig at alle kommunene bærer sin del av risikoen knyttet til byggeprosjektet. Dersom dette ikke er viktig, anbefaler vi en løsning hvor vertskommunen Lindås bygger, eier og drifter bygget. Organisering av Helsehus i Nordhordland 9
3 Kort om de ulike selskaps-/samarbeidsformene 3.1 Kort innleding Arbeidsgruppen som la fram forprosjektet Helsehus i Nordhordland anbefalte i utgangpunktet at huset etableres som et vertskommunesamarbeid med Lindås kommune som vertskommune. Som nevnt innledningsvis har Lindås kommunestyre bedt om at andre samarbeidsformer utredes før man eventuelt konkluderer med at vertskommunemodellen er den mest hensiktsmessige. 3.2 Vertskommunesamarbeid Vertskommunesamarbeid er regulert i kapittel 5 i kommuneloven - 18-1 flg. Loven skiller mellom to samarbeidsformer: Administrativt vertkommunesamarbeid Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd. Vertkommunesamarbeid er ment å skulle dekke samarbeidsbehov om lovpålagte oppgaver, hvor det er aktuelt å overføre beslutningsmyndighet til et interkommunalt samarbeid, også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Vertkommunemodellen hadde ikke til hensikt og er i utgangspunktet ikke egnet på samarbeid av mer eller administrativ eller forretningsmessig art. Et vertskommunesamarbeid er ikke noe eget rettssubjekt; det er en del av vertskommunen som rettssubjekt. Samarbeidet består av en vertskommune den kommunen som får delegert myndighet fra andre kommuner samarbeidskommunene til å treffe avgjørelser på deres vegne. Samarbeidet etableres ved at det inngås en samarbeidsavtale mellom vertskommunen og hver av samarbeidskommunene (for så vidt gjelder administrativt samarbeid) eller en felles samarbeidsavtale (for så vidt gjelder samarbeid med folkevalgt nemnd). Avtalen må godkjennes av kommunestyrene i deltakerkommunene. 3.3 Interkommunalt selskap Interkommunale selskaper (IKS) er regulert i egen lov. Et IKS stiftes ved at kommunestyrene i hver av deltakerkommunene vedtar en selskapsavtale for IKS-et og velger representanter til representantskapet. Selskapsavtalen for et IKS skal i det minste angi: selskapets foretaksnavn; angivelse av deltakerne; selskapets formål; den kommune der selskapet har sitt hovedkontor; antall styremedlemmer; deltakernes innskuddsplikt og plikt til å foreta andre ytelser overfor selskapet; Organisering av Helsehus i Nordhordland 10
den enkelte deltakers eierandel i selskapet og den enkelte deltakers ansvarsandel i selskapet dersom denne avviker fra eierandelen; antall medlemmer av representantskapet og hvor mange medlemmer den enkelte deltaker oppnevner; om selskapet kan oppta lån, og i så fall innenfor hvilke lånerammer; om selskapet skal avlegge regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper. Etter at representantskapet er valgt, skal det konstituere seg og deretter velge styre og revisor. Når alle de lovfestede organer er valgt, registreres selskapet i Foretaksregisteret. Et IKS er da et eget rettssubjekt, hvor styret kan forplikte selskapet innen selskapets formål og innen de rammer som loven og selskapsavtalen oppstiller. Et IKS er en hensiktsmessig selskapsform for interkommunale samarbeider som driver en virksomhet som har preg av næringsvirksomhet. Et IKS skal derfor i som hovedregel avlegge regnskap etter regnskapsloven, og er i utgangspunktet skattepliktig for all inntekt. IKS-loven inneholder utførlige regler om etableringen av selskapet, innholdet i selskapsavtalen, fordeling av ansvar og oppgaver mellom kommunestyrene, representantskapet, styret og daglig leder; saksbehandlingen i de ulike organene mv. Dersom et IKS skal styres etter hovedprinsippene i loven, kan selskapsavtalen være nokså enkel. Et IKS gir økt eierstyring og politisk styring sammenlignet med et AS. Representantskapet i et IKS er et fast eierorgan med fast representasjon fra deltakerne. Det enkelte kommunestyre har instruksjonsrett overfor sine medlemmer i representantskapet, slik at et flertall i kommunestyret kan avgjøre hva som skal være kommunens syn i saker som skal avgjøres i representantskapet. Alle vesentlige endringer i selskapsavtalen må godkjennes av kommunestyrene i alle deltakerkommunene. Dette gjelder viktige saker som deltakerne innskuddsplikt og ansvarsandeler og selskapets låneramme. Representantskapet har vesentlig større myndighet og ansvar sammenlignet med et AS: Representantskapet skal godkjenne selskapets budsjetter og økonomiplan, vedtak om anskaffelse og avhendelse av vesentlige driftsmidler, låneopptak mv, saker som i et aksjeselskap tilligger styret. 3.4 Aksjeselskap Aksjeselskapsformen er utviklet for virksomheter som har et klart økonomisk formål; styringsformen og fordelingen av myndighet og ansvar mellom organene generalforsamling styre og daglig leder bærer preg av dette. Et AS stiftes ved at stifterne undertegnet en stiftelsesprotokoll som minst må inneholde: utkast til vedtekter; vedtektene må minst inneholde bestemmelser om: o Selskapets firma (navn) o Den kommune hvor selskapet har sitt hovedkontor o Selskapets virksomhet (formål) o Aksjekapitalens størrelse og aksjenes pålydende o Antall medlemmer i styret aksjetegning valg av styre og revisor Organisering av Helsehus i Nordhordland 11
Etter at selskapet er stiftet og aksjekapitalen innbetalt, kan selskapet registreres i Foretaksregisteret. Eierorganet i et AS generalforsamlingen er ikke noe fast organ, og vil i normaltilfellet bare fatte vedtak om godkjenning av regnskap, utdeling av utbytte og valg av styre. I et AS er det styret som har myndighet til å vedta budsjetter, inngå vesentlige avtaler, ta lån, inngå avtale om kjøp og salg av vesentlige driftmidler mv. Et AS avlegger regnskap etter regnskapsloven og har ordinært full skatteplikt for all inntekt. Det er ikke noe til hinder for at kommuner er aksjonærer i et AS, og AS et funger på samme måte uavhengig av om aksjonærene er private eller kommuner. I et aksjeselskap med få aksjonærer er det vanlig at aksjonærene inngår en aksjonæravtale. Dette er en privatrettslig avtale mellom aksjonærene, ikke noe selskapsrettslig dokument. Bakgrunn for at det kan være behov for slike avtaler er at aksjeloven har klarer stemmeregler for vedtak på generalforsamlingen, hvor 51 % av stemmene på generalforsamlingen kan velge hele styret, godkjenne åreregnskapet og vedta utbytte. Generalforsamlingen kan, med 2/3 av stemmene vedta endringer i selskapets vedtekter, herunder vedta kapitalendinger, fusjoner, fisjoner, endring av formålsbestemmelsen mv. En aksjonæravtale har normalt til hensikt å regulere hvem som har rett til å oppnevne styremedlemmer slik at man sikrer at selskapet for et representativt styre; prinsipper for disponering av eventuelt utbytte; hvordan man skal håndtere fremtidige kapitalbehov og tilførsel av egenkapital; hvordan partene skal agere hvilke rettigheter og plikter de har ved et mulig framtidig salg av aksjer i selskapet; eventuelle minoritetsrettigheter, ut over minimumsbestemmelsene i aksjeloven. 3.5 Privat eierskap Med privat eierskap antas det at det etableres et selskap (AS) med private aksjonærer, men eierskapet kan organiseres på ulike måter: som AS, som ansvarlig selskap (ANS), eventuelt med delt ansvar (DA), som et kommandittselskap (KS) eller som et enkeltpersonforetak (eid av en person). Alle slike foretak/selskaper er egne rettssubjekter (unntatt enkeltpersonforetak som er en del av eieren som rettssubjekt) og er som hovedregel regnskapspliktig. All inntekt fra virksomheten er skattepliktig, enten de skal selskapslignes (AS) eller deltakerlignes (ANS, DA, KS). For kommunene som da bare er leietakere vil de interne selskapsrettlige forholdene være av mindre betydning; det er selve leieforholdet og de økonomiske forutsetningene som ligger til grunn for det som vil være avgjørende. Organisering av Helsehus i Nordhordland 12
4 Finansiering, lån og garantistillelse 4.1 Innledning Dersom kommunene etablerer et AS i den hensikt å føre opp og leie ut helsehuset, vil det reises noen spørsmål knyttet til finansiering av selskapet. Formålet med å etablere helsehuset som et AS vil normalt være å avgrense kommunenes risikoeksponering, samtidig med at finansieringskostnadene blir så lave som mulig. Det blir derfor viktig at selskapet etableres med en hensiktsmessig egenkapital og lånekapital. I utgangspunktet legges til grunn at kommunene kan låne penger på gunstigere vilkår enn et AS. Kommunene må derfor vurdere om det er aktuelt og lovlig med kommunal garanti for selskapets lån, hvor stor selskapets egenkapital må/bør være og hvordan kommunene skal finansiere sitt egenkapitalinnskudd. Dersom kommunene ikke skal stille garanti for selskapets gjeld, vil långiver normalt stille krav til selskapets egenkapital sett i forhold til selskapets samlede investering. En langsiktig leieavtale med offentlige leietakere vil også bidra til å redusere risikoen knyttet til låneengasjementet i selskapet. 4.2 Lån til erverv av aksjer Kommuneloven ( 50) bestemte opprinnelig at kommuner bare hadde adgang til å ta opp lån til kapitalformål, i motsetning til driftsformål. Det var altså ikke noe prinsipielt forbud mot å lånefinansiere investeringer i aksjer. Ved en lovendring i 2000 ble kommuneloven endret til å lyde ( 50 første ledd): Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Dette representerer en betydelig innskrenkning i kommunens handlefrihet til å lånefinansiere investeringer, i og med at en kommune nå bare kan lånefinansiere investeringer i egne materielle driftsmidler til varig eier og bruk kommunen. En kommune kan ikke lenger lånefinansiere erverv av aksjer, uavhengig av om dette er erverv av aksjer til varlig eie (anleggsaksjer) eller en ren (finansiell) pengeplassering. Dette forholdet er utførlig drøftet i forarbeidene til lovendringen (ot.prp. nr 43(1999-2000), kapittel 9. Kommuner og fylkeskommuner er i dag ikke avskåret fra å oppta lån til kjøp av aksjer. Departementet vurderte i høringsutkastet om det fremdeles burde være adgang til lån til kjøp av aksjer. Når det gjelder spørsmålet om når det er adgang til å oppta lån for å finansiere et aksjekjøp etter dagens regler, må det foretas en vurdering av om aksjeposten er naturlig å klassifisere som omløpsmidler eller anleggsmidler. Det er uklart om gjeldende regler åpner for å oppta lån for å kjøpe aksjer ut fra et rent økonomisk formål, tilsvarende det formål en har ved plassering av overskuddslikviditet. For eksempel å lånefinansiere kjøp av en større aksjepost i kraftselskaper, transportselskaper eller øvrig næringsvirksomhet. ( ) Formålet med kommunelovens regler om låneopptak er å åpne for å kunne fordele betaling ved større anskaffelser over en lengre periode enn ett år. Dette kan være nødvendig av praktiske årsaker ut fra anskaffelsens kostnad for kommunen. Bruk av lån kan også være fornuftig ut fra at anskaffelsen har verdi ut over året og at betalingen for anskaffelsen bør Organisering av Helsehus i Nordhordland 13
skje i henhold til anskaffelsens levetid. Verdien av en aksjepost avhenger i hovedsak av utviklingen i soliditet i selskapet. Prinsipielt kan det være riktig å fordele utgiftene ved kjøp av fast eiendom over eiendommens levetid gjennom å lånefinansiere kjøpet, selv om dette totalt sett vil være en dyrere løsning enn å finansiere kjøpet med egne midler. Tilsvarende resonnement er ikke rimelig å føre ved kjøp av aksjer. Dels fordi levetiden ikke er endelig og dermed at utgiften ikke lar seg fordele planmessig. Dels fordi kjøpet sjelden vil kreve store utbetalinger og derfor av praktiske årsaker ikke krever finansiering ved lån. Unntaket vil i hovedsak være kjøp av aksjer som foretas med et rent økonomisk formål. Dette kan være kjøp av børsnoterte aksjer, eller som angitt over, kjøp av aksjer i kraftselskaper. Departementet fant ingen tungtveiende hensyn som taler for at kjøp av aksjer bør kunne finansieres ved opptak av lån, slik tilfellet er ved anskaffelser av fast eiendom og varige driftsmidler. ( ) Kjøp av aksjer kan være et tiltak for å nå politiske målsettinger. Departementet ser det ikke som aktuelt å regulere adgangen til å foreta slike kjøp. Derimot bør det gjelde begrensninger på kommunenes adgang til å oppta lån for å foreta denne typen investeringer. Det betenkelige ved lån er at det er fremtidige generasjoner som får belastningen med disposisjonen. Lån bør derfor begrenses til tiltak som fremtidige generasjoner åpenbart nyter godt av. For aksjer er dette ikke åpenbart. 4.3 Låneopptak til utlån Ifølge kommunelovens 50 sjette ledd kan Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for videre utlån. Det kan også tas opp lån til forskuttering når det er gjort avtale om full refusjon. Vilkåret er at mottakere ikke driver næringsvirksomhet og at midlene skal nyttes til investeringer. Kommuner kan ta opp lån når midlene skal lånes ut, på to vilkår: at utlånet skal nyttes til investeringer og at lånetaker ikke driver næringsvirksomhet. Det siste vilkåret er krevende; lovforarbeidene inneholder ikke mye drøftelser av dette vilkåret, og det finnes ikke mye forvaltningspraksis på området. Utlån til næringsvirksomhet er i likhet med garantier for næringsvirksomhet antatt å være beheftet med særlig stor risiko, og er ingen direkte kommunal oppgave. Departementet foreslo i høringsutkastet at forbudet mot å stille garantier knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet videreføres. En generell adgang til å oppta lån til videre utlån vil gjøre det mulig å omgå garantiforbudet. Det ble derfor foreslått at ny bestemmelse i kommuneloven 50 nr. 6 tredje punktum setter forbud mot videre utlån og forskuttering når mottakeren driver næringsvirksomhet. Begrepet skal ha samme meningsinnhold som det som i dag har vært lagt til grunn i kommuneloven 51 nr. 1 annet ledd om kommunale garantier. 4.4 Kommunale garantier Etter kommunelovens 51, annet ledd kan Det kan ikke stilles kausjon eller annen økonomisk garanti knyttet til nærings-virksomhet som drives av andre enn kommunen eller fylkeskommunen selv. Organisering av Helsehus i Nordhordland 14
Det er altså samme begrensninger her med hensyn til næringsvirksomhet som for låneopptak til videre utlån. I lovforarbeidene sier departementet (om garantier overfor næringsvirksomhet) Det knytter seg avgrensningsproblemer til begrepet næringsvirksomhet. Særlig gjelder dette der det er tale om en virksomhet med et visst forretningsmessig preg, men der den ligger i et grenseområde mellom tradisjonell forvaltningsvirksomhet og regulær næringsvirksomhet. Vanskelighetene knytter seg også til tilfeller der en del av virksomheten åpenbart er næringsvirksomhet, mens den øvrige del av virksomheten er tradisjonell forvaltningsvirksomhet eller utelukkende skal dekke kommunens egne behov. Forarbeidene til kommuneloven gir liten veiledning om innholdet av begrepet «næringsvirksomhet». I spesialmotivene til 51 nr. 1 annet ledd heter det bl.a.: «Forbudet i 51 nr. 1 annet ledd medfører at det f.eks. ikke kan garanteres for lån til en privat bedrift, når bedriften har et forretningsmessig formål med sikte på økonomisk gevinst,...» I departementets merknader til forskriftene om garantistillelse (FOR 1993-02-09 4046) rundskriv H-10/93 er det knyttet en kort omtale til dette. Det heter bl.a.: «Når virksomheten utøves i et marked og formålet er å tilføre eieren en økonomisk gevinst ved drift av virksomheten, må en regne denne som næringsvirksomhet, og garantier for slike vil ikke være tillatt. Det understrekes at hvorvidt virksomheten faktisk går med overeller underskudd ikke kan påvirke vurderingen av hvorvidt denne er å anse som næringsvirksomhet eller ikke. Ved vurdering av begrepet må det også tillegges vekt i hvilken grad virksomheten opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko eller ikke. Det understrekes videre at hvilke personer som er eiere av virksomheten ikke kan påvirke vurderingen av om denne er å anse som næringsvirksomhet. Dersom virksomheten er å anse som næringsvirksomhet, vil det eksempelvis være uten betydning at virksomheten er helt eller delvis kommunalt eid.» ( ) Konklusjonen må være at det er virksomhet som enten har et uttrykt formål om økonomisk overskudd eller drives etter et konsept som objektivt sett åpner for overskudd som ekskluderes som «garantiobjekt».» Departementet har gjennom praksis lagt større vekt på det subjektive element - om virksomheten har et gevinstsiktemål - enn det mer objektive; at virksomheten har et gevinstpotensial. Utviklingen har gått i retning av å utviske skillet mellom virksomheter som ut fra sin karakter er offentlige, og andre typer virksomheter. Det er i dag ytterst få virksomheter som utelukkende utføres av kommuner eller fylkeskommuner. Det fremstår derfor som problematisk å legge til grunn at garantistillelse skal være avskåret for all virksomhet som har et gevinstpotensial. En rekke tradisjonelt kommunale oppgaver vil kunne ha et gevinstpotensial. Det er ikke ønskelig å avskjære kommunal garanti for virksomheter som har et ideelt formål i den forstand at det ikke tas sikte på å gi eieren noen økonomisk gevinst. Departementet har derfor kommet til at det bør legges avgjørende vekt på hvorvidt eieren av virksomheten har et uttrykkelig gevinstsiktemål. Kommunens garantier skal uansett godkjennes av Fylkesmannen. Organisering av Helsehus i Nordhordland 15
4.5 Vurdering En kommune kan ikke lånefinansiere erverv av aksjer, uavhengig av om dette skjer ved kjøp av aksjer i et eksisterende selskap eller at kommunen stifter et nytt aksjeselskap selv om kommunen skulle være eller bli eneaksjonær i det aktuelle selskapet dersom selskapet skal drive næringsvirksomhet. En kommune kan derfor investere i og bygge et bygg i egen regi eller i regi av et kommunalt foretak men kan ikke lånefinansiere egenkapitalinnskudd i eller stille garanti for lån til et aksjeselskap hvor den eier alle aksjene og som skal bygg et slikt bygg. Kommunen kan lånefinansiere utlån og gi garantier også til aksjeselskap forutsatt at selskapet ikke driver næringsvirksomhet. Som det er redegjort for i avsnitt 2.3 over, må det vurdere om selskapets virksomhet objektivt sett er egnet til å kunne gå med overskudd (over tid) og om selskapet og/eller dets aksjonærer har gitt uttrykkelig uttrykk for at virksomheten har et uttrykkelig gevinstsiktemål. Som det er redegjort for over, legger departementet avgjørende vekt på det subjektive formålet, - at eierne av virksomheten har gitt virksomheten et uttrykkelig gevinstsiktemål; men dét forutsetter at de objektive forutsetningene for at virksomheten kan skape gevinst må være til stede. Dersom helsehuset skal eies av et kommunalt eid AS hvor husleien til fastsettes på grunnlag av selvkostprinsippet, vil det subjektivt sett ikke være en næringsvirksomhet etter kommunelovens regler. Kommunene kan da ta opp lån til videre utlån til AS et. Kommunene vil også kunne stille kommunal garanti for selskapets gjeld. Kommunene kan imidlertid ikke lånefinansiere sine aksjeinnskudd i selskapet. Organisering av Helsehus i Nordhordland 16
5 Skatt og merverdiavgift 5.1 Skatteplikt Kommuner er unntatt beskatning for virksomhet som kommunen driver i egen kommune. Et vertskommunesamarbeid er da ikke skattepliktig; dersom Lindås kommune fører opp helsehuset og bruker dette i vertskommunesamarbeidet, er all inntekt fra dette skattefri for Lindås kommune og for de øvrige samarbeidende kommunene. Et privateid aksjeselskap er ordinært skattepliktig etter skattelovens alminnelige regler. Både aksjeselskaper med kommunale aksjonærer og interkommunale selskaper er fullt skattepliktig for sin inntekt, jf skl. 2-2 første ledd, med mindre de ikke har erverv til formål, jf skl. 2-32 første ledd. Annet ledd i denne bestemmelsen sier imidlertid at: driver institusjon eller organisasjon som omfattes av første ledd økonomisk virksomhet herunder bortleie av fast eiendom, også i tilfelle eiendommen delvis er benyttet til egen bruk vil formue i og inntekt av den økonomiske virksomheten være skattepliktig. Økonomisk virksomhet er unntatt fra skatteplikt når omsetningen av denne virksomheten i inntektsåret ikke overstiger 70.000 kroner. I arbeidsgruppens rapport er det lagt til grunn at leien skal fastsettes til selvkost, dvs at husleien fastsettes slik at den dekker eiers faktiske utlegg. I det videre arbeidet legger vi til grunn at all leie fastsettes til selvkost, også den leien som ikke-eiere skal betale, dvs utleie til spesialisthelsetjenesten. Når leien fastsettes til selvkost vil selskapet subjektivt sett ikke være egnet til å gå med overskudd det vil ikke ha næring til formål og det kan da være grunnlag for å kreve skattefritak, selv om en slik virksomhet utleie av eiendom objektivt sett kan være egnet til å gå med overskudd. 5.1.1 Interessefellesskap Leieforholdene mellom selskapet på den ene siden og vertskommunen på den annen side kan omfattes av skattelovens bestemmelser om interessefelleskap, jf skl. 13-1: (1) Det kan foretas fastsettelse ved skjønn hvis skattyters formue eller inntekt er redusert på grunn av direkte eller indirekte interessefellesskap med annen person, selskap eller innretning. (2) [ ] (3) Ved skjønnet skal formue eller inntekt fastsettes som om interessefellesskap ikke hadde foreligget. Dersom helsehuset eies av et IKS eller et AS som er eid av de 9 kommunene, vil det kunne foreligge slikt interessefellesskap mellom kommunene og selskapet. Kommunene, som ikke er skattepliktig, har interesse av en lav selvkostbasert husleie og selskapet, som er skattepliktig, har samme interesse av en selvkostbasert husleie slik at det ikke betales skatt. Dersom skatteetaten skulle vurdere at det foreligger slikt interessefelleskap mellom et AS/IKS og eierkommunene, og at skattepliktig inntekt er redusert på grunn av interessefellesskapet, kan selskapet bli pålagt skatteplikt på grunnlag av en markedsbasert leieinntekt for de arealene som deltakerne benytter. Organisering av Helsehus i Nordhordland 17
5.1.2 Full eller begrenset skatteplikt Det foreligger ikke noe slikt interessefellesskap mellom selskapet og spesialisthelsetjenesten, som er leietaker i de øvrige lokalene. Skatteetaten publiserte den 23. april 2013 en uttalelse om skatteplikt for et aksjeselskap som drev med husholdningsrenovasjon basert på tildelt enerett, i samsvar med selvkostprinsippet. Dersom et slikt selskap også driver annen næringsvirksomhet vil denne virksomheten normalt være skattepliktig. Skattedirektoratets uttalelse innebærer følgende. Hvis selskapets skattefrie inntekt overstiger 50 % av den totale inntekten, vil selskapet komme inn under skattebegrensningen i skl 2-32. Inntekten fra skattepliktig virksomhet vil da være skattepliktig etter bestemmelsene i 2-32 annet ledd. Hvis den skattepliktige økonomiske virksomheten overstiger 50 % av virksomhetens inntekt, vil selskapet være skattepliktig for hele inntekten. Denne uttalelsen gjelder bare renovasjonsvirksomhet som drives i regi av aksjeselskaper, men det er ingen prinsipiell forskjell mellom AS og IKS for så vidt gjelder skatteplikt. 5.1.3 Oppsummering Siden det vil knytte seg noe usikkerhet til den skattmessige behandlingen av leieforholdet mellom et IKS og kommunene, anbefaler vi at det innhentes en uttalelse fra Skatteetaten før man beslutter en slik organisasjonsform. 5.2 Merverdiavgift Det er en forutsetning at byggherre får refundert inngående merverdiavgift på kostnad til oppføring av bygget. Kommuner krever momskompensasjon etter egen lov om slik kompensasjon. 5.2.1 Bygget eies av vertskommunen Dersom kommunen eier bygget og driver den interkommunale virksomheten som et vertskommunesamarbeid, vil kommunen bruke deler av arealet i egen kompensasjonsberettiget virksomhet som kommunen selv driver i bygget. Det knytter seg større usikkerhet til den virksomheten som kommunen utfører på vegne av og i medhold av avtalen om vertskommunesamarbeidet. Som tidligere nevnt er et slikt vertskommunesamarbeid ikke noe eget rettssubjekt; det er en virksomhet som vertskommunen driver på vegne av og basert på en avtale med de samarbeidende kommunene. Kommunal virksomhet gir normalt rett til momskompensasjon, herunder rett til momskompensasjon for pådratt merverdiavgift ifm oppføring av bygg til bruk i kompensasjonsberettiget virksomhet. Vertskommunen ville da ha rett til kompensasjon for all merverdiavgift som kommunen pådrar seg i forbindelse med vertskommunevirksomheten, herunder også merverdiavgift for byggkostnader. Organisering av Helsehus i Nordhordland 18
Det framgår imidlertid av lovforarbeidene at lovgiver antar at den godtgjørelsen som vertskommunen mottar som vederlag for vertskommunetjenestene er omsetning i avgiftsmessig forstand. Det kan bety at når vertskommunen utfører disse tjenestene på vegne av vertskommunesamarbeidet, er dette ikke kompensasjonsberettiget virksomhet men tjenesteproduksjon mot vederlag. Omsetning av helsetjenester er imidlertid unntatt fra merverdiavgiftsloven, jf mval. 3-2, hvilket innebærer at slik virksomhet heller ikke har rett til å kreve fradrag for inngående merverdiavgift. Dette omfatter da også en forholdsmessig andel av merverdiavgift knyttet til oppføringen av helsehuset. Når deler av bygget leies ut til spesialisthelsetjenesten, som ikke omfattes av verken merverdiavgiftsloven eller momskompensasjonsloven, vil kommunen ikke få fradrag for eller momskompensasjon for inngående merverdiavgift for disse arealene. 5.2.2 Bygget eies av et AS eller IKS Eies bygget av et AS eller IKS, driver ikke selskapet avgiftspliktig virksomhet og har ikke krav på fradrag for inngående merverdiavgift. Selskapet kan imidlertid søke om frivilling registrering i avgiftsregisteret. En forutsetning for å få en slik søknad godkjent er: at det er inngått leieavtale med leietaker som driver avgiftspliktig virksomhet eller virksomhet som gir rett til momskompensasjon, og at leieavtalen er inngått på markedsmessige vilkår. Næringsvirksomhet er normalt et vilkår for avgiftsplikt med tilhørende fradragsrett etter merverdiavgiftslovgivningen og for frivillig registrering av virksomhet, jf. pkt. 2.1.2 En vurdering av om det foreligger næringsvirksomhet i merverdiavgiftslovens forstand vil stort sett være den samme som foretas i skattelovgivningen ellers. Dette innebærer at virksomheten/aktiviteten må være av et visst omfang, være egnet til å gi økonomisk overskudd i overskuelig framtid og drives for eierens egen regning og risiko. Dette er i utgangspunktet ikke forenlig verken med prinsippet om at leiebeløpet skal fastsetter til selvkost, at selskapet skal være unntatt skatteplikt eller ha begrenset skatteplikt på grunnlag av at det ikke driver næringsvirksomhet. Når det gjelder adgangen til frivillig registrering for merverdiavgift, stilles det erfaringsvis strengere krav til at aktiviteten skal drives i næring ved et AS enn ved et IKS. Her vil IKS ets formål kunne være av betydning for vurderingen, jf. tidligere redegjørelse. Det foreligger noe motstridende uttalelser fra Skatteetaten om den avgiftsrettslige status for slik virksomhet. En slik sak vil jo bli avgjort når søknad om frivillig registrering kommer til behandling i Skatteetaten. Dersom organisasjonsformen er fastlagt og byggearbeidene påbegynt før en slik søknad sendes, anbefaler vi at man kontakter Skatteetaten for å få en uttalelse om saken før man beslutter dette. Selvkostproblematikken er ikke noe problem for så vidt gjelder spesiallisthelsetjenesten, siden man ikke vil få fradrag for inngående merverdiavgift eller momskompensasjon for de arealene som leies ut til spesiallisthelsetjenesten siden denne verken er berettiget til momskompensasjon eller er avgiftspliktig. Organisering av Helsehus i Nordhordland 19
6 Offentlige anskaffelser 6.1 Generelt om anskaffelsesregelverket Utgangspunktet for anskaffelsesregelverket er at lov og forskrift om offentlige anskaffelser får anvendelse på tildeling av offentlige kontrakter om levering av varer og tjenester. En kontrakt er en «gjensidig bebyrdende» avtale som inngås mellom oppdragsgiver og leverandør. Regelverket omfatter både kommunale offentligrettslige organer og sammenslutninger dannet av en eller flere av disse. Et offentligrettslig organ er ethvert organ som tjener allmennhetens behov og som ikke er av forretningsmessig karakter, og som er et selvstendig rettssubjekt, og som i hovedsak er finansiert av offentlige midler eller undergitt kontroll fra offentlige myndigheter. Et kommunalt eid IKS eller AS som i det alt vesentlige leier ut bygget til offentlige helsetjenester på selvkostbasis, er da undergitt samme anskaffelsesregelverk som kommunene. Selskapet må derfor konkurranseutsette oppdrag om oppføring av et helsehus på samme måte som en kommune. 6.2 Leieavtaler Anskaffelsesreglene kommer ikke til anvendelse for avtale om erverv eller leie av eksisterende bygg, jf forskriften 1-3 annet ledd bokstav b. Dersom leieavtalen forutsetter at utleier skal oppføre et bygg som er spesielt tilpasset eller utformet til leietakers behov, er det et spørsmål om det er en leiekontrakt eller om det i realiteten er en kontakt på oppføring av et bygg. Dette må avgjøres etter en konkret vurdering av de faktiske forhold, hvor man legger vekt på: Formålet med bygget og om bygget er spesielt utformet etter leietakers behov; Oppdragsgivers påvirkning på byggearbeidene; Hvem som i siste instans bærer risikoen for byggekostnadene; Leieforholdets varighet. I det aktuelle tilfellet og spesielt siden man vurderer et leieforhold på opp mot 40 år er det rimelig å legge til grunn at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse. 6.3 Egenregi Et unntak fra dette rettslige utgangspunktet er reglene om egenregi, hvilket innebærer at oppdragsgiver dekker sin etterspørsel etter varer og tjenester i egen organisasjon. Grensene for egenregi er i realiteten grensen for når offentlige myndigheter må benytte markedet gjennom vanlig konkurranseutsetting i henhold til anskaffelsesregelverket. Offentlige myndigheter skal imidlertid ikke kunne omgå anskaffelsesregelverket ved å etablere offentlige eide bedrifter som har monopol i forhold til det offentlige og samtidig kunne Organisering av Helsehus i Nordhordland 20