BERGEN KOMMUNE Byutvikling/Grønn etat Fagnotat Saksnr.: 201600221-78 Emnekode: ESARK-03 Saksbeh: OLSA Til: Seksjon plan og transport v/ Karen Tvedt Kopi til: Fra: Grønn etat Dato: 09. mars 2016 Fagnotat vedr. høring av NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder. Hva saken gjelder: Ved kongelig resolusjon 11. april 2014 nedsatte regjeringen et utvalg for å utrede og fremme forslag til tilfredsstillende og tydelige rammebetingelser for håndtering av overvann i tettbebyggelser, både i dagens klima og etter forventede klimaendringer. Utvalgets utredning er nå lagt på høring og Grønn etat er bedt om å komme med innspill til NOU 215:16 Overvann i byer og tettsteder. Grønn etat har vurdert NOU-en med bakgrunn i sitt fagansvar. Det vises for øvrig til saksutredningen. Anbefalt forslag fra Grønn etat Bergen kommune vurderer det som svært positivt at NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder setter sterkt fokus på bruk av den blågrønne strukturen som et viktig ledd i overvannshåndteringen. I tillegg vurderes det som positivt at den tilleggsnytte som åpne vassdrag gir i form av økosystemtjenester, økt naturmangfold, rekreasjon, lek og trivsel i nærmiljøet fremheves. Utover dette ønsker Bergen kommune å påpeke følgende: Selv om NOU-en nevner grønne fordrøyningstiltak, som regnbed og grønne tak, bør fokuset på denne typen tiltak økes siden dette gir positive effekter ut over fordrøyningseffekten, som f.eks. bedre luftkvalitet, økt biologisk mangfold, visuelle kvaliteter m.m. Gjenåpning av vassdrag og andre overvannstiltak medfører ofte store kostnader. Bergen kommune støtter utvalgets anbefaling om en statlige tilskuddsordning for overvanntiltak og innføring av et overvannsgebyr. Bergen kommune vurderer det som helt avgjørende at kommunene får mer tilgjengelig midler til overvannstiltak for å få til flere og bedre overvannsprosjekter, som f.eks. bekke- og elveåpninger. Det vurderes som positivt at kommunen får delegert myndighet etter vannressursloven 14 til å stå for gjenåpning av vassdrag. Det er også positivt at utvalget foreslår at kommunene gis adgang til å gi pålegg om frakobling av overvann fra kommunalt nett. Vi mener ellers at bør foretas en grundigere vurdering etter vannressursloven eller PBL når det gjennom byggesøknader eller reguleringsplaner søkes om lukking av 1
vassdrag. Dette for å sikre at de negative sidene ved lukking av vassdrag blir godt belyst før et vedtak fattes. Bergen kommune støtter utvalgets anbefaling om en klar statlig overvannsmyndighet. I en stor kommune som Bergen er det viktig at ansvaret for overvannshåndteringen ikke fragmenteres mellom flere etater. Overvannshåndtering innebærer bl.a. forebyggende arbeid for å hindre oversvømmelser og flom. Det forebyggende arbeidet har sterk påvirkning på risikoen for flom i de åpne vassdragene. Arbeidet bør organiseres slik at en etat har hovedansvar fra overvannet både når det er i rør og i åpne vassdrag. Selv om utredningen nevner vannforskriften flere steder, mener Bergen kommune at overvannshåndteringen i enda sterkere grad bør knyttes opp til arbeidet med vannforskriften. Dette fordi overvannshåndtering har mye å si for om kravene i vannskriften kan oppnås for den enkelte vannforekomst, særlig i tettbygde strøk. Tom J. Sandahl - leder Rune Hesjedal - leder Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 2
Saksutredning: Generelt om overvannshåndtering Nedbør i byer og tettsteder med mange tette flater gir hurtig og stor avrenning som må håndteres på en trygg måte. Dersom avrenningen ikke håndteres kan det oppstå skadevirkninger på byggverk, helse og miljø. Klimautviklingen og samfunnsutviklingen med økt fortetting kan hver for seg øke intensiteten i overvannsavrenningen. En utfordring med overvann, er at problemene oppstår gradvis, ofte i tilknytning til utbygging i et mindre område. Hver for seg kan utbyggingene vurderes å ha liten betydning for overvann og sikkerhet mot skade. Over tid kan imidlertid den samlede effekten, fortetting og klimaendringer gjøre at overvann likevel medfører betydelig skade. Bekke- og elveløp vil bli betydelig påvirket av økte nedbørmengder. Hyppigere og kraftigere nedbørperioder vil føre til økt erosjon og massetransport av sand, grus og stein i elvene. Elvebunnen blir mer ustabil, noe som gjør at vannplanter og andre organismer får større problemer med å etablere seg. Gyte- og oppvekstområder for mange fiskearter påvirkes negativt av økt fare for utspyling og partikkeltransport. Utvalget redegjør for at rent overvann i stor grad bør håndteres gjennom infiltrasjon i grunnen, og ikke blandes med forurenset vann. Forurenset overvann bør renses ved kilden. Økt innslag av grøntarealer er tiltak som kan bidra til å infiltrere, fordrøye og avlede overvann på en trygg måte. Utvalget mener det er viktig for overvannshåndteringen å holde vassdragene åpne. I tillegg til en restriktiv praksis knyttet til nye lukkinger, bør det jobbes systematisk for separering av avløp og gjenåpning av lukkete vassdrag. Utvalgets rapport vurderer også grønne fordrøyningsløsninger som regnbed og grønne tak. Målene for overvannshåndtering er å forebygge skade på byggverk, helse og miljø, og å utnytte overvann som ressurs. Et overvannssystem basert på naturlig infiltrasjon, fordrøyning og åpne vassdrag vil være godt egnet til å respondere på både normal- og ekstrem nedbør. En lukket løsning vil ha en absolutt kapasitetsgrense og det overskytende vannet vil deretter finne seg vei på overflaten. I tillegg vil det, særlig når vannføringen er stor, være fare for tilstopping av innløp med den følge at hele vannføringen renner ukontrollert på overflaten. Åpne vassdrag gir gevinster i form av økosystemtjenester, økt naturmangfold, rekreasjon, lek og trivsel i nærmiljøet, i tillegg til å være en tryggere løsning for avledning av store vannmengder. Grønn etat mener det er svært positivt at utredningen om overvann setter sterkt fokus på bruk av den blågrønne strukturen som et viktig ledd i overvannshåndteringen. Selv om grønne fordrøyningsløsninger som regnbed og grønne tak nevnes i rapporten, mener Grønn etat at denne typen tiltak burde gis en enda større plass i utredningen. Slike tiltak kan gi positive effekter ut over fordrøyningseffekten, som f.eks. bedre luftkvalitet, økt biologisk mangfold, visuelle kvaliteter m.m. Kanaliserte vassdrag som gis liten plass, sammen med hyppigere og kraftigere nedbørperioder, vil føre til økt erosjon og massetransport av sand, grus og stein i elvene. Derfor er en god overvannshåndtering, som fordrøyer og forsinker vann, også viktig for det biologiske mangfoldet i vassdragene. Dette understreker viktigheten av å sikre inngrepsfrie soner langs vassdrag som gir plass til at vassdragene kan flomme over sine bredder (flomsoner) i nedbørsrike perioder. Lover og forskrifter Utvalget foreslår at kommunen får delegert myndigheten etter vannressursloven 14 til å stå for gjenåpning av vassdrag. I dag ligger denne myndigheten til NVE og er i praksis ikke 3
benyttet. Ved å flytte kompetansen til kommunene mener utvalget at adgangen til gjenåpning av vassdrag kan benyttes mer planmessig for å få en bedre og mer effektiv overvannshåndtering lokalt. Noen overvannstiltak vil også være vassdragstiltak etter vannressursloven, og kan være konsesjonspliktige etter vannressursloven. De mest aktuelle tilfellene vil være gjenåpning av vassdrag, samt ekstra tilførsel av overvann fra åpne flomveier og overvannsledninger. Disse tiltakene krever i tilfelle også vassdragsmyndighetenes samtykke. For å forenkle behandlingen av disse tiltakene, anbefaler utvalget en samordningsforskrift med hjemmel i vannressursloven 20. Forskriften klargjør hvilke tilfeller av overvannstiltak i reguleringsplan som erstatter konsesjon etter vannressursloven. Samordningen mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven etter vannressursloven vil kunne gjøre saksbehandlingen mer smidig. Utvalget foreslår ellers en ny hjemmel i forurensningsloven som gir kommunen adgang til å gi pålegg om hel eller delvis frakobling av overvann for å avlaste kommunalt ledningsnett. Når en elv eller en bekk legges i rør, er dette et vassdragstiltak. Hvorvidt tiltaket er konsesjonspliktig eller ikke må vurderes ut fra vannressursloven 8. Lukking av bekker har en rekke negative virkninger ved at leveområdene for planter og dyr blir ødelagt, vassdragets selvrensingsevne blir redusert og landskapsbildet får redusert verdi. På tross av dette har det ikke vært praksis for å konsesjonsbehandle denne typen inngrep etter vannressursloven. Utvalget omtaler 11 og 12 i vannressursloven og kommer inn på at disse to paragrafene til en hvis grad er motstridende. 11 omhandler opprettholdelse av et vegetasjonsbelte, og restriksjoner på fjerning av vegetasjon. Etter vannressursloven 12 kan grunneiere, andre eiere i vassdraget eller vassdragsmyndigheten uten konsesjon etter 8 renske opp i vassdraget dersom vassdraget oppgrunnes. For å sikre flomavledningen kan det være nødvendig med skjøtsel av kantvegetasjon, og å forebygge at trær faller uti elva slik at den demmes opp. Vassdragets kapasitet til flomavledning vil bli mindre når vassdraget oppgrunnes, for eksempel av sedimenter eller ved at det gror igjen. Grønn etat vurderer det som positivt at kommunen får delegert myndighet etter vannressursloven 14 til å stå for gjenåpning av vassdrag. Det er også positivt at utvalget foreslår at kommunen gis adgang til å gi pålegg om frakobling av overvann fra kommunalt nett. Dette vil kunne være med på å redusere overløpsdriften fra kommunale ledningsnett og renseanlegg. Vi mener ellers at bør foretas en grundigere vurdering etter vannressursloven eller PBL når det gjennom byggesøknader eller reguleringsplaner søkes om lukking av vassdrag. Dette for å sikre at de negative siden ved lukking av vassdrag blir godt belyst før et vedtak fattes. Grønn etat vurderer at det er en potensiell konflikt mellom 11 og 12 i vannressursloven. Kantvegetasjon og døde trær som ligger ut i vassdraget er svært viktige leveområder for mange arter som lever i og langs vassdragene. Før det settes i gang evt. fjerning av kantvegetasjonen og opprenskning i vassdrag for å sikre flomkapasiteten er det viktig at det gjøres en avveining mot verdien kantvegetasjon og intakt elvebunnen har for det biologiske mangfoldet. Kostnader og finansiering Etableringskostnadene av overvannstiltak kan være store. I mange områder er kostnaden ved å beslaglegge areal ved gjenåpning av vassdrag store, fordi areal i områder med utbyggingspress har betydelig alternativ verdi. Også selve opparbeidelsen og gjenåpningen kan medføre til dels betydelige kostnader. Det gjelder både utgifter til selve opparbeidelsen av åpne vannløp, og vedlikehold av disse. Det samlede kostnadsbildet er likevel ganske 4
sammensatt som følge av at blågrønne overvannstiltak ofte vil øke verdien på eiendommene som ligger i nærheten. I tillegg bidrar gjenåpningen til en rekke positive økosystemtjenester. Utvalget foreslår at kommunene avlastes for kostnader ved at NVEs bistandsordning til flomsikring og miljøtiltak i vassdrag utvides til å omfatte gjenåpning av bekker. Utvalget foreslår ellers at overvann skilles fra avløpsgebyret og at kommunens nødvendige kostnader på overvannssektoren skal kunne finansieres av et eget overvannsgebyr. For vassdrag vil gebyrgrunnlaget være begrenset til gjenåpning av bekker som er lagt i rør, og eventuelle merkostnader for sikringstiltak i vassdrag som mottar avrenning som ikke kan anses som naturlig. I tråd med nytte-kostnadstilnærmingen som utvalget har lagt til grunn, bør man lokalt velge de tiltakene som gir størst nytte til lavest kostnad, også når man anlegger blågrønne overvannstiltak, og når man skal velge mellom blågrønne og konvensjonelle overvannstiltak. Ved en sammenligning av blågrønne og mer konvensjonelle overvannstiltak, må man legge til den tilleggsnytte en får fra blågrønne tiltak. Verdien av økosystemtjenester fra blågrønne overvannstiltak vil variere med hvor tiltakene anlegges og hvordan de utformes. Hvis ikke økosystemtjenester og andre nytteverdier legges til vil nytten undervurderes, og en risikerer å gjøre feil beslutning med hensyn til hva som er de samfunnsøkonomisk beste løsningene. Gjenåpning av vassdrag og etablering av andre overvannstiltak er svært kostbart for kommunen. Ofte kan kostnaden være et hinder for gjenåpning av et vassdrag selv om nytten for overvannshåndteringen, rekreasjon og naturmiljø er høy. En tilskuddsordning for overvanntiltak, sammen med et overvannsgebyr, kan gjøre kommunen i stand til å gjennomføre flere gjenåpninger av vassdrag som kommer både overvannshåndteringen, rekreasjon og naturmiljø til gode. Grønn etat vurderer det som helt avgjørende at kommunene får mer midler tilført gjennom statlige tilskudd og overvanngebyr for å få til flere og bedre gjenåpningsprosjekter. Organisering Overvann berører mange sektorer og aktører, alt fra privatpersoner, kommunal og statlig virksomhet, utbyggere og næringsliv, til forsikringsselskaper. Behovet for å samordne overvanns- og vassdragstiltak innenfor de enkelte nedbørfeltene, gjør at alle involverte må samarbeide på tvers av forvaltningsnivåer, myndighets- og ansvarsområder. Utvalget anbefaler at det eksisterende statlige sektoransvaret for overvann styrkes. En nasjonal myndighet for overvann ville kunne utarbeide statlige veiledende retningslinjer for overvannshåndtering og bidra til å klargjøre forvaltningen av overvann. Forvaltningen av overvannet berører mange deler av kommunens virksomhet og gjør det nødvendig med et godt samspill mellom blant annet arealplanlegging, byggesak, vann- og avløp, vei og bymiljø. Grønn etat mener at en klar statlig overvannsmyndighet vil bidra til en klargjøring og styrking av arbeidet med overvannshåndtering. I store kommuner er det viktig at ansvaret for overvannshåndteringen ikke blir fragmentert mellom flere etater. Siden overvannshåndtering og flom i vassdrag henger svært tett sammen, bør arbeidet organiseres slik at en etat har hovedansvar fra overvannet både når det er i rør og i åpne vassdrag. Vannforskriften Hovedformålet med vannforskriften er å gi rammer for fastsetting av miljømål, som skal sikre en mest mulig helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene. Det generelle målet i vannforskriften er at alle vannforekomster minst skal opprettholde eller oppnå «god 5
økologisk og kjemisk tilstand». Forurensning fra overvann skal integreres i arbeidet med tiltaksanalyser i vannområdene og tiltaksprogrammene for vannregionene. Overvann er blant annet inkludert som «diffus avrenning» fra byer/ tettbebyggelser og transport/infrastruktur i mal for regionalt tiltaksprogram. I tillegg kan overvannshåndteringen påvirke hvor ofte kloakksystemene går i overløp. Selv om utredningen nevner vannforskriften flere steder, mener Grønn etat at overvannshåndteringen i enda sterkere grad bør knyttes opp til arbeidet med vannforskriften. Bakgrunnen for dette er at overvannshåndtering har mye å si for om kravene i vannskriften kan oppnås for den enkelte vannforekomst, særlig i tettbygde strøk. Overvannshåndtering i Bergen kommune Grønn etat mener at Bergen kommune er langt framme i arbeidet med overvann. Dette underbygges av at kommunen har: Egne retningslinjer for overvannshåndtering Egen forvaltningsplan for vassdrag Krav om VA-rammeplaner (inkl. overvannshåndtering) i reguleringsplaner Bestemmelser i kommuneplan med inngrepsfrie soner langs vassdrag Retningslinjer til bestemmelsene i kommuneplan som sier at vassdrag ikke skal lukkes og at det i planer som berører allerede lukkede eller sterkt påvirkede vassdrag skal vurderes om at vassdraget kan gjenåpnes og restaureres. Kommunen har også planlagt og gjennomført tiltak for å åpne vassdrag, som f.eks. i Håsteinerparken. For ytterligere å styrke fokuset for vassdrag og overvannshåndtering, bør retningslinjene om at vassdrag ikke skal lukkes og vurdering av gjenåpning og restaurering av vassdrag implementeres i bestemmelsene til kommuneplanen. I en stor kommune som Bergen er det viktig at ansvaret for overvannshåndteringen ikke blir fragmentert mellom for mange etater. Overvannshåndtering innebærer bl.a. et forebyggende arbeid for å hindre oversvømmelser og flom. Det forebyggende arbeidet har sterk påvirkning på risikoen for flom i de åpne vassdragene. Arbeidet bør derfor organiseres slik at en etat har hovedansvaret fra overvannet både når det er i rør og i åpne vassdrag. 6