Deres referanse Vår referanse Dato Helga Stenseth Trond Svartsund 10.06.11 Olje og energidepartementet Postboks 8148 Dep 0033 Oslo Stortingsmelding om nettsaker Nettutvikling er en forutsetning for å utvikle framtidens klimavennlige energisystem, så vel som forsyningssikkerhet og verdiskaping. Vi trenger en offensiv nettpolitikk som dekker både innenlandsk nettutvikling og utenlandskabler. Det må skapes aksept for linjebygging, bli fortgang i plan og beslutningsprosessen og legges opp til kostnadseffektive løsninger. Vi foreslår flere tiltak som kan bidra til å minske konfliktnivået i den enkelte sak som igjen kan bidra til fortgang i planog beslutningsprosessen. I innspillet tar vi særlig opp følgende tema; behov for nettinvesteringer, kriterier for nettutbygging og konsesjonsprosessen. Behov for nettinvesteringer Nettutvikling er en forutsetning for å utvikle framtidens klimavennlige energisystem, så vel som forsyningssikkerhet og verdiskaping. Elektrisitet er en av de CO2frie energibærerne vi må basere oss på i framtidas klimavennlige samfunn. Vi trenger en offensiv nettpolitikk som dekker både innenlandsk nettutvikling og utenlandskabler. Manglende nettinvesteringer kan hindre en ellers ønsket utvikling. De viktigste driverne som påvirker nettutviklingen vil være: Utenlandsforbindelser er svært viktig for norsk forsyningssikkerhet i tørrår og verdiskaping i våtår. Det forventes etablering av nye utenlandsforbindelser som igjen vil utløse behov for flere innenlandske nettinvesteringer. Inntektene ved kablene er normalt større enn kostnadene og kan bidra til å redusere nettleien. Energi Norge planlegger ytterligere innspill knyttet til dette punktet. Fortsatt høy forsyningssikkerhet krever fornying av det gamle nettet og bygging av nytt nett. Mer ekstremt vær i tiden framover gir behov for mer nettinvesteringer da nettet utsettes for større påkjenninger. Dette vedrører feks sentralnettet i Nordland, Troms og Finnmark der Statnetts mål om forsyningssikkerhet basert på N1 prinsippet ikke er tilfredsstilt nord for Ofoten. Det er også redusert forsyningssikkerhet i Lofoten. Et ønske om utjevning av kraftpriser krever nettforsterkninger. Mer nett er nødvendig for at elsertifikatmarkedet skal virke i Norge. En må få transportert kraften fra stedet den produseres til der den skal brukes. Klimatiltak gjennom økt andel fornybar kraft krever mer nett bl.a. grunnet elektrifisering av for eksempel oljeplattformer og transportsektoren.
1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 Millioner kroner 2 Koordinering mellom produksjon og nettutvikling er et viktig tema. Det er fortsatt en utfordring å få dette til på en god måte på alle nettnivå. En kan tenke seg at investeringer i ny produksjon kan redusere behovet for nettinvesteringer. Investeringer i fjernvarme kan bidra til å redusere behovet for nettutbygging. Ny teknologi er på vei inn i distribusjonsnettet. Ett spørsmål er om smarte nett kan erstatte nettutbygging, og i hvilket tidsperspektiv er dette en aktuell problemstilling? Smarte nett kan utløse fleksibilitet i sluttbrukermarkedet og kan medføre redusert maksimalbelastning. Over tid kan dette komme til å skje. Vi tror at dette betyr lite i et 10 års perspektiv og at det ikke vil påvirke etterspørselen etter nett de nærmeste 10 årene. I figuren under er behovet for framtidige nettinvesteringer på alle nettnivå illustrert. 25000 20000 15000 10000 5000 0 Sum nettinvesteringer 2010kroner (kpi=128,5) Prinsipper for utvikling av kraftnettet Energiloven legger til grunn samfunnsøkonomisk rasjonalitet. Energi Norge mener det må legges samfunnsøkonomiske kriterier til grunn for den videre utviklingen av kraftnettet. Bruk av andre kriterier kan føre til et samfunnsøkonomisk tap. Økt behov for nett vil koste mer for alle. De totale nettkostnadene vil øke fram mot 2020 som vist i figuren foran. Dette vil øke tariffene for alle kundene. De økte tariffkostnadene er en internasjonal utfordring som krever politisk og allmenn aksept. For å få lokalisert kraftproduksjonen på riktig sted i et felles svensk/norsk sertifikatmarked, kreves en harmonisering av regelverk for tariffer og anleggsbidrag. Dette vil bidra til effektive lokaliserings
3 signaler og en mer riktig innfasing av produksjonen. Det er viktig for å få en riktig utbygging av kraftproduksjon/nett til en samlet sett lavest mulig kostnad. I SimaSamnangersaken var det flere som reagerte på det de mente var en mangelfull beregning av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten som ble lagt til grunn for konsesjonen. Sentralt var argumentet om at tap knyttet til reiseliv ikke var inkludert i regnestykket. Etter vår vurdering er det ikke hensiktmessig å ta sikte på å verdsette alle nytte og kostnadsfaktorer ved nye kraftledninger. Likevel kan flere undersøkelser på enkelte områder være relevant for å bedre beslutningsgrunnlaget. Men kanskje viktigere er at dette gjennomføres for å øke legitimiteten til konsesjonsprosessen. Slik kunnskap har ikke bare vært etterspurt i SimaSamnanger, men også i andre utbyggingssaker på sentralnettnivå. I den totale vurderingen bør en ta med både de kostnadselementene som er kvantifiserbare og de som ikke er kvantifiserbare. Thema Consulting Group har utarbeidet en rapport knyttet til arbeidet med Sima Samnanger som viste at valg av kabelalternativ og utsettelse av ferdigstillelse av Mongstad Kollsnes til 2017 både vil øke investeringskostnadene og utsette idriftsettelse av ny vannkraft med 7 år. Det vil gi et nåverditap på 1,9 milliarder kroner og en redusert nåverdi av Trollgassen med 3,6 milliarder kroner. En annen rapport fra Thema Consulting Group viser at investeringer for 90 milliarder kroner er satt på vent i Trøndelag, Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane grunnet manglende kraftnett. Samtidig er folk i MidtNorge påført en tilleggsregning på 1,2 milliarder kroner grunnet kraftunderskuddet i regionen bare de siste to årene. En ytterligere utsettelse av ØrskogFardallinjen vil gi merkostnader på opptil seks milliarder kroner. Når det gjelder Nordområdene må nye kraftlinjer på plass både for å styrke forsyningssikkerheten og for å åpne for mer fornybar kraftproduksjon. Dette kan i neste omgang legge grunnlaget for ny næringsvirksomhet og økonomisk vekst i NordNorge. Det er behov for en klargjøring av regelverket for beregning av anleggsbidrag og særlig i masket nett. Krav om anleggsbidrag fra oljeindustrien var et sentralt argument i SimaSamnangersaken. Det ble oppfattet urettferdig at oljeindustrien ikke bidro til å finansiere en sjøkabelløsning. Årsaken var at oljeindustrien ble sett på som den utløsende faktoren for den omsøkte luftledningen. NVE viste til at det ville være en politisk avgjørelse å endre regelverket for anleggsbidrag i masket nett. OED viste til at overføring av kraft skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte etter energiloven, og at det derfor var av liten betydning for konsesjonsmyndigheten hvem som bekostet en kabelløsning. Etter vår vurdering vil en mer inngående dialog og informasjon om hvorfor anleggsbidrag evt. ikke er aktuelt bidra til å minske konfliktnivået. En tidligere politisk involvering vil også bidra til en tidligere avklaring om bruk av anleggsbidrag er aktuelt og derigjennom potensielt et minsket konfliktnivå. Det er viktig at særlig de regionale selskapene har en rolle i en fremtidig nettutvikling. Vi vil spesielt vise til: Regionale aktører vil kunne ha en bedre dialog med berørte parter i utbyggingssaker siden har bedre forutsetninger for å sette seg inn i lokale forhold. Dette kan redusere konfliktnivået blant lokalbefolkningen. Mange store investeringer skal gjennomføres, og ved å dele på jobben vil flere prosjekter kunne bli realisert raskere. Raskere realisering av investeringsprosjekt er viktig for lokal verdiskaping, eksempelvis utbygging av nyfornybar kraftproduksjon som igjen er viktig for å nå fornybarmålene.
4 Konsesjonsprosessen SimaSamnangersaken har illustrert at en lokalbefolknings motstand mot utbygging av sentralnettet kan få direkte innvirkning på konsesjonsprosessen. I det følgende foreslår vi på bakgrunn av erfaringer fra SimaSamnangersaken tiltak som kan bidra til en mer effektiv beslutningsprosess. Våre argumenter er basert på antakelsen om at tilsvarende konflikter vil dukke opp igjen gitt dagens nettpolitiske praksis. Det finnes tilsvarende konflikter andre steder i Europa. Gjennom å minske konfliktnivået i den enkelte sak vil mye kunne gjøres for å få fortgang i plan og beslutningsprosessen. Samtidig er det grep i den generelle konsesjonsbehandlingen som også kan påvirke dagens nettpolitiske praksis. Anbefalingene nedenfor kan hver for seg være med på å skape en bedre beslutningsprosess, men det er viktig å påpeke at anbefalingene må ses i sammenheng og at ett enkelt tiltak alene sannsynligvis ikke vil være nok for å dempe konfliktnivået. I lys av at mange motstandere av luftledningen fra Sima til Samnanger mente at St.prp. 19 (20002001) åpnet for sjø og jordkabel, vurderer vi det som sentralt at ordlyden i nåværende kablingspolicy, nedfelt i Ot. Prp. nr. 62 (20082009) særlige miljøgevinster presiseres og kommuniseres tydeligere. Hvilke kriterier inngår i begrepet miljø og hvor går avveiningen mellom hva som er særlige miljøgevinster og kun ordinære miljøgevinster? Dette er viktig sett i lys av at den nåværende kablingspolicyen er en del av en strategi for å ta økt hensyn til miljø, estetikk og lokalsamfunn i kraftledningssaker enn hva som var tilfelle for St.prp. 19 (20002001). En tydelig og forutsigbar kablingspolicy er derfor helt sentralt for å sikre en effektiv plan og beslutningsprosess. Dette krever politisk avklaring og forankring slik at tiltakshaver og konsesjonsmyndighet har mer forutsigbare rammer å arbeide etter. En sentral dimensjon som bidro til det høye konfliktnivået i Hardanger var at lokalbefolkningen og andre berørte parter følte seg overkjørt. Flere sa at de ikke hadde noen reell innvirkning på utfallet i saken på tross av møter og høringer. Et sentralt utgangspunkt for å minske konfliktnivået i slike saker er å involvere lokalbefolkning og andre berørte parter på et tidligere stadium enn i dag. Dette kan for eksempel skje ved at utbygger/lokale nettselskap på et tidlig tidspunkt informerer de berørte partene. Å involvere, bevisstgjøre og ansvarliggjøre lokalbefolkningen og andre berørte parter i forhold til et planlagt prosjekt, der man gis en reell mulighet til å være med å påvirke hvilke systemløsninger som velges, kan være med på å dempe konfliktnivået. I løpet av konsesjonsprosessen knyttet til Sima Samnanger er det blitt stilt spørsmålstegn ved Statnetts troverdighet og motiver. En faktor som bidro til konfliktnivået var at flere mente at Statnett overdrev faren for mørklegging. Sent i klagebehandlingen ble det stilt spørsmål om behovet for ny overføringskapasitet til BKKområdet. En annen faktor som bidro til konfliktnivået var at OED konkluderte med at forsyningssikkerheten med en sjøkabel ville være dårligere enn med en luftledning, der en sentral referanse var manglende driftssikkerhet for sjøkabelalternativet. Legitimiteten til beslutningsprosessen i SimaSamnangersaken ble trolig styrket ved at de fire ekspertutvalgene ble nedsatt. Når vi nå kjenner konklusjonene på ekspertutvalgenes utredninger, som i stor grad samsvarte med konsekvensutredningene, er det naturlig å stille seg spørsmålet om eksterne kvalitetssikringer utført på et tidligere tidspunkt (feks som en del av klagebehandlingen før OED fatter endelig
5 beslutning) ville bidratt til et lavere konfliktnivå. Etter vår vurdering kan dette styrke legitimiteten til konsesjonsprosessen, noe som er sentralt for å sikre effektive beslutningsprosesser. Men, motstanderne og tilhengerne av luftledningen tolket sjøkabelrapportene ulikt og til sin egen fordel, og slike uavhengige kvalitetssikringer er ingen garanti for et lavt konfliktnivå. Eksterne vurderinger bør vurderes gjennomført i større grad, men i et tett samarbeid med Statnett og NVE. Ved utbygging av nye 420 kv ledninger kan det i mange tilfeller være muligheter for å sanere eksisterende 132 kv i nett i samme område som den nye ledningen skal bygges. Dette gjør at det totalt kan bli færre kilometer linje nett etter utbyggingen av nytt sentralnett enn det var før evt. at økningen i antall kilometer nett kan bli liten. Denne muligheten bør komme klarere fram og kommuniseres tydelig. Saksbehandlingen for nettanlegg varierer med det planlagte tiltakets størrelse og utforming. I sakene som er aktuell for denne meldingen, er det NVE som gir konsesjon og OED som behandler en eventuell klagesak. En endret praksis med innstilling fra NVE til OED i større kraftledningssaker har blitt trukket frem som et tiltak som vil kunne føre til en mer effektiv beslutningsprosess. En fordel med dette er at aktørene ved en slik prosess forholder seg nøyere til NVEs behandling og at vanskelige problemstillinger avklares en gang for alle. Sett i lys av at klagebehandlingen i SimaSamnanger saken tok nesten to år, kan en slik endring skape fortgang i plan og beslutningsprosessen. Vi stiller spørsmål ved om OED og NVE og andre beslutningsrelevante organer bør forholde seg til standard tidsfrister for innspill og saksbehandling av kraftledningssaker. Beslutningsrelevant informasjon må stå sentralt i behandlingen av konsesjonssøknader. NVE må kunne ha fokus på rasjonelle behandlingsprosesser og beslutningsrelevans som ivaretar miljøhensyn og andre samfunnshensyn i tråd med den erfaring og praksis som er opparbeidet gjennom mer enn 20 år med konsekvensutredninger av vassdrags og energianlegg. Energi Norge støtter i utgangspunktet NVEs brev til OED av 06.04.2011, der NVE skriver at de ikke kan etterkomme Miljøverndepartementets utredningskrav og merknader om å endre etablert praksis for konsesjonsbehandling av vassdrags og energianlegg. En aktiv mediestrategi i tradisjonelle og nye medier kunne bidratt til å informere om fordelene ved Sima Samnanger og derigjennom øke sjansene for at uavhengige aktører med større troverdighet ville trådt frem. Slike aktører manglet i SimaSamnangersaken. En slik strategi kunne lagt til rette for å få frem myndighetenes beslutningsgrunnlag og da spesielt knyttet til effektsikkerhet. I motsetning til den formelle prosessen har mediedebatten stort sett vært frikoblet referanser til de ulike utredningene som ble utført. Konsekvensutredningen for reiseliv og turisme utført av NINA i 2006 og konsekvensutredningen av sjø og jordkabel utført av Multiconsult i 2006, har for eksempel begge vært fraværende som referanser i media. For fremtidige prosjekter må det lages en kommunikasjonsplan. Fremføring av kraftlinjer er en økende utfordring i Norge og utlandet. Flere har tatt til orde for å etablere kompenasjonsløsninger som et virkemiddel for å lette gjennomføringen av kraftlinjeprosjekter og øke prosesshastigheten. Det er knyttet store utfordringer til dette, og det kan være vanskelig om ikke umulig å finne en løsning, som ivaretar alle interesser på en god måte. Energi Norge arbeider med dette spørsmålet og vil komme tilbake til departementet med vårt syn på saken når dette arbeidet er avsluttet.
6 Vi ser fram til et videre godt samarbeid om temaet. Vennlig hilsen Energi Norge Einar Westre Direktør nett og marked Trond Svartsund Næringspolitisk rådgiver