ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemidler for å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8. Lyngen kommune 17. desember 2015

Side 2 av 15 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Om tilsynet med Lyngen kommune... 4 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 1.2 Tema og formål med tilsyn... 4 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf. 16... 5 2.1 Rettslige krav... 5 2.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 2.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 2.4 Fylkesmannens konklusjon... 9 3. Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18... 10 3.1 Rettslig krav... 10 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 10 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 11 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 12 4. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven 22... 12 4.1 Rettslige krav... 12 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 12 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 13 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 14 5. Frist for retting av lovbrudd... 14 6. Videre saksgang... 15

Side 3 av 15 Sammendrag Dette er en foreløpig rapport etter Fylkesmannens tilsyn med Lyngen kommune som barnehagemyndighet. Tema for Fylkesmannens tilsyn er kommunens plikt til å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8, jf. 16. Vi har i tillegg sett spesielt på kommunens håndtering av opplysningsplikten til barneverntjenesten (barnehageloven 22) og kommunens håndtering av regelverk om pedagogisk bemanning (barnehageloven 18 med tilhørende forskrifter). Fylkesmannen har avdekket tre lovbrudd i forbindelse med tilsynet: 1. Lyngen kommune påser ikke at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf. 16. 2. Lyngen kommune påser ikke at barnehagene oppfyller forskrift om pedagogisk bemanning 1. 3. Lyngen kommune påser ikke at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lyngen kommune har i brev av 11.11.2015 gitt kommentarer til Fylkesmannens avdekkede lovbrudd under punkt 2.3, 3.3 og 4.3 i foreløpig rapport. Vi har behandlet kommunens kommentarer i kapittel 2.3, 3.3 og 4.3 i denne rapporten. Siden vi har avdekket lovbrudd, inneholder også denne endelige rapporten en frist for retting av lovbruddene som ble avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 31.3.2016. Vi viser til punkt 6 for nærmere opplysninger om videre fremdrift i forbindelse med de avdekkede lovbruddene.

Side 4 av 15 1. Om tilsynet med Lyngen kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Fylkesmannen har i perioden fra 27.8.2015 til dags dato gjennomført tilsyn med Lyngen kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Vårt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 1.2 Tema og formål med tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med at Lyngen kommune påser regelverketterlevelse i barnehagene i kommunen jf. 8, jf. 16. I tillegg ble det satt et spesielt fokus på følgende underpunkter: 1. Pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18. jf. forskrift om pedagogisk bemanning og midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 2. Opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Lyngen kommunes lovforståelse for, og etterlevelse av, ansvaret for å påse regelverketterlevelse i alle barnehagene i kommunen. Herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon om barnehagene for å vurdere om de drives lovlig. Fylkesmannen ønsket å se på hvordan barnehagemyndigheten fanger opp, eventuelt skaffer seg opplysninger om og sikrer at barnehagene drives i tråd med barnehageloven. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Lyngen kommune ble åpnet gjennom brev av 27.8.2015. Kommunen har fremlagt dokumentasjon for Fylkesmannen, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på den skriftlige dokumentasjonen og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: 1. Organisasjonskart 2. Arbeids- og delegeringsreglement for kommunen 3. Rådmannen årsberetning for 2014 4. Virksomhetsplan for barnehagene 5. Kompetanse i barnehagen 6. Kommuneplanens handlingsdel 7. Plan for barnehagetilsyn i Lyngen, Kåfjord og Storfjord kommune 2015-2017 8. Varsel, rapporter tre gjennomførte tilsyn med barnehagene 9. To skriftlige tilsyn med barnehagene i Lyngen, henholdsvis 2013 og 2014

Side 5 av 15 10.Dokumentasjon som viser oversikt barnegrupper og bemanning 11.Kopi av søknader og kommunal behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet (4 siste) 12.Liste over bemanning og antall barn per 9.10.2015 i Kavringen, Knøttelia og Lyngsdalen oppvekstsenter 13.Årshjul til Knøttelia barnehage og skjema fra Lenangen barnehage som bekrefter at ansatte har lest og gjort seg med lovens ordlyd om opplysningsplikten til barneverntjenesten. 14.Årsmeldinger fra barnehagene/basil skjema Det ble gjennomført stedlig tilsyn den 13.10.2015 med intervjuer av 8 personer innenfor barnehagesektoren i kommunen. Det ble avholdt intervjuer med: 1. Rådmann Leif Lintho 2. Oppvekstsjef Anette Holst 3. Styrer Berit Dyrstad Larsen, Kavringen barnehage 4. Pedagogisk leder Berit Langård, Knøttelia barnehage 5. Barne- og ungdomsarbeider Bjørg Rygh, Kavringen barnehage 6. Styrer Ann-Kristin Eggen, Lyngsdalen Oppvekstsenter avd. barnehage 7. Barne- og ung.arbeider Lena Einebakken, Lyngsdalen Oppvekstsenter avd. barnehage 8. Styrer Liss Grønnbakk, Knøttelia barnehage Det ble etter dette avholdt sluttmøte den 19.10.2015 hvor Fylkesmannen presenterte funn og konklusjoner i tilsynet. 2. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf. 16 2.1 Rettslige krav Kommunen har etter barnehageloven 8 en plikt til å gi veiledning og påse regelverketterlevelse. Det vil si at Lyngen kommune gjennom aktiv veiledning og tilsyn skal påse at barnehagene i kommunen drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Vi presiserer at ansvaret for å påse regelverketterlevelse omfatter også barnehagens innhold og kvalitet. Det følger av barnehageloven 16 at det er kommunen som barnehagemyndighet som fører tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter reglene i barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 16. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr. 4. Tilsyn etter barnehageloven 16 er en sentral del av det kommunale ansvaret for å påse regelverketterlevelse, og ett av flere virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. For at kommunen skal oppfylle plikten til å påse regelverksetterlevelse, og å sikre kvaliteten, må kommunen som barnehagemyndighet ha oversikt over barnehagene i kommunen, og vite hvilke lovkrav det skal føres tilsyn med etter barnehageloven. Dette betyr at kommunen må ha kjennskap til alle eierpliktene i loven og forskriftene til loven. I tillegg må myndigheten jevnlig skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om barnehagene. Som et minimum må kommunen ha oversikt over bekymringsmeldinger/klagesaker, årsregnskap og årsmeldinger fra barnehagene. Kommunen må videre ha tilstrekkelig informasjon om barnehagene til å få et bilde av regelverketterlevelsen på barnehagenivå.

Side 6 av 15 Den informasjonen som myndigheten får om barnehagene, må brukes til å vurdere risikoen for lovbrudd og hvilket behov barnehagene har for veiledning/tilsyn. I dette ligger også at myndigheten må foreta en kritisk vurdering av hvilke tema det skal veiledes i/føres tilsyn med. Kommunen må altså foreta en risiko- og sårbarhetsvurdering. Kommunens veiledning og tilsyn må være av et slikt omfang at det sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Når myndigheten bruker tilsyn som virkemiddel for å påse regelverketterlevelse må den ta stilling til om barnehagens praksis er lovlig eller ikke (innenfor de angitte temaer). Vurderinger og konklusjoner i tilsynet skal formidles skriftlig til barnehagen (tilsynsrapport). Selv om tilsynsrapporten ikke inneholder lovbrudd er det nødvendig at barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner fremkommer skriftlig i rapporten, for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling, og for å formidle barnehagemyndighetens lovforståelse til barnehagen. Kommunens veiledning og tilsyn må være basert på en riktig lovforståelse av barnehageloven med tilhørende forskrifter Dersom kommunen avdekker ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan kommunen følge opp enten gjennom å gi pålegg eller veiledning. Kommunen må som et minimum innhente erklæring om at ulovlige forhold er rettet. Hvis kommunen treffer enkeltvedtak om pålegg etter barnehageloven 16, må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak følges, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. Dette betyr at et enkeltvedtak om pålegg eller stenging må forhåndsvarsles og parten må gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven 16. Enkeltvedtak med pålegg om retting eller stengning må inneholde: Det rettslige grunnlaget for pålegget Det faktiske grunnlaget for pålegget Kommunens vurdering av faktiske forhold opp mot rettslige krav Opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage Opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter Opplysninger om adgangen til å be om utsatt iverksetting En plan for tilsyn som i størst mulig grad sikrer en kontroll av at barnehagene følger de enkelte kravene i barnehageloven, og som faktisk gjennomføres som planlagt, kan være en vesentlig del av barnehagemyndighetens arbeid med å påse regelverketterlevelse i barnehagene i kommunen. En slik plan bør evalueres og revideres jevnlig. Det er av avgjørende betydning for å oppfylle kommunens ansvar for å påse regelverketterlevelse, at barnehagemyndigheten også følger opp at eventuelle avdekkede lovbrudd blir rettet, uavhengig av om kommunen treffer vedtak om pålegg eller ikke. Som et minimum må myndigheten innhente erklæring om at ulovlige forhold er blitt rettet. I tillegg til planmessig tilsyn må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn når det er nødvendig. Barnehagemyndigheten må ha virkemidler som sikrer at den fanger opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Slike bekymringer fra foreldre (og fra andre hold), som gir kommunen grunnlag for å stille spørsmål ved om en konkret barnehage følger barnehageloven, gjør at kommunen etter nærmere vurdering av den konkrete saken, kan måtte gjennomføre et hendelsesbasert tilsyn med hjemmel i barnehageloven 16. Videre saksgang i et hendelsesbasert tilsyn blir den samme som i de planlagte tilsynene.

Side 7 av 15 Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf. 23 2.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt organisasjonskart over Lyngen kommune hvor det framgår at kommunen er organisert som en tre nivå-kommune. Vi har mottatt arbeids- og delegeringsreglement, vedtatt av Lyngen kommunestyre i 2010, sist revidert i 2013. I kapittel 4 har levekårsutvalget fått ansvar for barnehageloven med forskrifter. Her står det at utvalget skal ivareta kommunens ansvar og myndighet, samt være barnehageeier for kommunale barnehager. I reglementets kapittel 4, del B, 2 fremgår det at rådmannen er delegert barnehagemyndighetsoppgavene. Følgende bestemmelser er delegert til rådmannen: 8, 10, 11, 16, 17, 18 og 19. Reglementets kapittel 4, del D handler om videredelegering fra rådmannen. Ingenting i barnehageloven er videredelegert fra rådmannen til for eksempel oppvekst- og kultursjef. Fylkesmannen finner at det er rådmannen som er delegert barnehagemyndigheten i Lyngen kommune, og som har ansvar for å påse regelverketterlevelse gjennom veiledning og tilsyn samt ansvar for saksbehandling av dispensasjoner fra utdanningskravet. Innsendt dokumentasjon og opplysninger i intervju viser at det er oppvekst- og kultursjef som utøver myndigheten og som skriver under på tilsynsrapporter og treffer vedtak om dispensasjon fra utdanningskrav. Kommunen kan med fordel rydde i delegasjonsreglement slik at det samsvar mellom hvem som skriver under rapporter og enkeltvedtak, og hvem som har fått delegert myndighet. I tillegg legger vi ved en oversikt over generelle myndighetsoppgaver etter barnehageloven: 8 - kommunens ansvar (barnehagemyndigheten) 10 - godkjenning av barnehager 11 - godkjenning familiebarnehager m. forskrift 12 - samordnet opptaksprosess m. forskrift 12a - rett til plass i barnehage 13 - prioritet ved opptak 14 - kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager m.forskrift 15 - foreldrebetaling m. forskrift

Side 8 av 15 16 - tilsyn 17 - om styrer (herunder behandling av dispensasjoner fra utdanningskrav) 18 - øvrig pedagogisk bemanning med forskrifter (herunder behandling av dispensasjoner fra utdanningskrav og norm) Vi gjør i det følgende rede for de funn som fremkom i forbindelse med vårt tilsyn med kommunens ansvar for å påse regelverketterlevelse på barnehageområdet: I «Plan for barnehagetilsyn i Lyngen, Kåfjord og Storfjord kommune 2015-2017» finner vi en oversikt over hvilke barnehager det skal føres tilsyn med og når den enkelte barnehage skal ha tilsyn. Av samme dokument fremgår det at myndigheten har planlagt at det skal føres tre tilsyn i 2015 og ett tilsyn i 2016. Gjennom innsendt dokumentasjon og i intervju fremkom det at to av tilsynene som skulle ha vært gjennomført i 2015, ikke er utført som planlagt. Tema for samtlige tilsyn i perioden 2015-2017 er foreldresamarbeid. Det kom også fram i intervju at intensjonen er at hver barnehage skal ha stedlig tilsyn annet hvert år. Videre ble det opplyst i intervju at flere av barnehagene ikke har hatt tilsyn siden 2011. I de innsendte tilsynsrapportene fra stedlige og skriftlige tilsyn i 2013, 2014 og 2015 er det ikke gitt kommentarer/vurderinger til funn. I tilsynsrapport vedrørende skriftlig tilsyn med tema politiattest, kan vi heller ikke se at barnehagemyndigheten har konkludert med hensyn til om det foreligger lovbrudd eller ikke. Foruten tilsyn med tema taushetsplikt, har ikke barnehagemyndigheten i varsel eller rapport vist til hvilke konkrete bestemmelser i barnehageloven (eierplikter) det skal føres tilsyn med. I intervju fremkom det at barnehager som har hatt tilsyn, opplever det som positivt at barnehagemyndigheten påser regelverketterlevelse. Barnehagene v/styrerne gir også uttrykk for at det er lett å ta kontakt med oppvekst- og kultursjefen i Lyngen kommune. I intervju fremkom det videre at barnehagemyndigheten har faste møter med styrerne en gang per måned Det kom videre fram at barnehagemyndigheten ikke har faste rutiner for å gjennomgå barnehagenes årsplaner, for å fange opp bekymringsmeldinger og klager fra foreldre og at det ikke er gjennomført hendelsesbaserte tilsyn med barnehagene. Oppvekstsjefen foretar selv kontroll av årsmeldingene i BASIL. 2.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen skriver i foreløpig tilsynsrapport at det er nødvendig at kommunen i større grad legger opp til en risiko- og sårbarhetsanalyse av den enkelte barnehage ved planlegging av stedlige tilsyn. I tillegg må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn ut fra konkrete bekymringsmeldinger/klager. For å gjøre dette må kommunen ha oversikt over og riktig lovforståelse av eierpliktene i barnehageloven. Videre må barnehagemyndigheten har en viss kjennskap til regelverketterlevelsen i den enkelte barnehage. Hvilke temaer kommunen skal veilede eller føre tilsyn med, må bygge på kommunens kjennskap til den enkelte barnehage. Det gikk ikke fram av intervju eller skriftlig dokumentasjon at tema for tilsyn 2015 2016 baseres på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Kommunen kommenterer foreløpig rapport i brev av 11.11.2015. Her skriver barnehagemyndigheten at Lyngen kommune veileder sine barnehager fortløpende via telefon, besøk og i faste møter. Kommunen har og lagt ved dokumentasjon fra en del av de formelle møtene mellom ledelsen og barnehagestyrerne. I tillegg skriver kommunen at de skal kjøpe inn et

Side 9 av 15 internkontrollsystem som de forventer skal tas i bruk 15.11.2015. Det nye systemet for kvalitetsvurdering er vedlagt ovennevnte brev. Kommunen opplyser og at de i samarbeid med Storfjord og Kåfjord vil revidere tilsynsplanen slik at det vises til lovtekster m.m. samt sørge for at vurderingene av barnehagenes praksis tas inn i rapportene etter tilsynsbesøk. Fylkesmannen ser at vedlagte system for kvalitetsvurdering i barnehagen i Lyngen kommune langt på vei gir kommunen en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i loven, samt en kartlegging av barnehagene for å vurdere hva slags risiko for lovbrudd som foreligger, og dermed vurdere behovet de enkelte barnehagene har for veiledning eller tilsyn. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at egenerklæringsskjemaet for barnehagen i vedlagte system for kvalitetsvurdering viser feil lovforståelse av 17, se pkt 3.3. For at kommunen skal oppfylle sin plikt til å påse regelverketterlevelse, er det nødvendig å ha en riktig forståelse av regelverket. I systemet for å påse regelverketterlevelse av barnehagesektoren må kommunen også sette i gang tiltak som fanger opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. På bakgrunn av det som fremkom under intervju og i innsendt dokumentasjon, er Fylkesmannen fortsatt usikker på om barnehagemyndigheten har oversikt over hvilke lovkrav (eierplikter) den skal påse at barnehagene oppfyller. Videre ser vi at barnehagemyndigheten er kjent med antall barn i forhold til antall pedagoger i barnehagene, og det ikke har vært reagert på barnehagenes praksis. Ut fra dette finner vi at barnehagemyndigheten mest sannsynlig har feil lovforståelse av pedagognormen og at myndigheten ikke påser at barnehagene oppfyller pedagognormen. I innsendte rapporter etter tilsyn fremkommer heller ikke barnehagemyndighetens vurderinger av barnehagenes praksis opp mot de aktuelle lovkravene som det er ført tilsyn med. I brevet av 11.11.15 skriver barnehagemyndigheten som tidligere nevnt at de i samarbeid med Storfjord og Kåfjord kommune vil revidere tilsynsplanen slik at det vises til lovtekster m.m. samt påse av vurderingene tas inn i rapportene etter tilsynsbesøk. Dette er positivt, men Fylkesmannen kan ikke trekke varselet om pålegg før vi har sett endringen i praksis. I sum medfører dette at Fylkesmannen ikke får bekreftet at barnehagemyndigheten har en korrekt lovforståelse av de lovkrav den skal påse at barnehagene oppfyller. Fylkesmannen ser at barnehagemyndigheten i Lyngen kommune gjennom faste styrermøter og annen, uformell kontakt med barnehagene til en viss grad får kunnskaper om den enkelte barnehage. Vi kan likevel ikke finne at dette er tilstrekkelig til at kommunen har nok kunnskaper om den enkelte barnehage til å vurdere risiko for lovbrudd. 2.4 Fylkesmannens konklusjon Etter en samlet vurdering finner Fylkesmannen at Lyngen kommune gjennom veiledning og tilsyn ikke påser at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 og 16.

Side 10 av 15 3. Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18. 3.1 Rettslig krav Barnehageeier skal sørge for at den pedagogiske bemanningen oppfyller kravene som er satt i forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. Barnehagemyndigheten skal påse at dette regelverket følges, jf. barnehageloven 8. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 står det at: Det skal være minimum en pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over 3 år og en pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under 3 år og barnas oppholdstid er over 6 timer. Som hovedregel skal det ikke være flere enn 9 barn under 3 år eller 18 barn over 3 år per førskolelærer. Pedagognormen innebærer at pedagogisk leder må inneha full stilling som pedagogisk leder dersom han/hun skal ha ansvaret for 9/18 barn. I praksis betyr det at ved 10/19 barn utløses ny pedagogisk leder (barnehagelærer). Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Normen er ikke en norm for gruppestørrelse, men normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Ved utregning av bemanningskravet i denne forskrift er forholdet slik at ett barn under tre år tilsvarer to barn over 3 år. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling per barn. Pedagognormen regulerer antall barn per pedagog, ikke antall (100 %) plasser per pedagog. Antall barn kan økes noe der over halvparten av barna har kortere oppholdstid enn 6 timer per dag, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 1, siste punktum. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder (heretter: forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav) gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge dispensasjon og evt. stille vilkår for innvilgelse. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt/overlevert dokumentasjon på fire saker om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Vi har og hentet ut årsmeldinger (BASIL) for barnehagene i kommunen per 15.12.2014. I tillegg har vi fått oversendt liste over antall barn og ansatte i Kavringen barnehage, Knøttelia barnehage og Lyngsdalen oppvekstsenter per 9.10.2015. Ifølge årsmelding per 15.12.2014 har Kavringen barnehage 11 barn under og 17 barn over tre år. Antall barn krever tre hele barnehagelærerstillinger. Det er oppgitt at barnehagen da hadde to hele barnehagelærerstillinger. Per 9.10.2015 har Kavringen barnehage 6 barn under og 20 barn over tre år. Det er opplyst at det begynner 2 barn under tre år fra januar 2016. Oppgitte endringer av barnetall krever to hele barnehagelærer-stillinger.

Side 11 av 15 Ifølge årsmelding per 15.12.2014 har Knøttelia barnehage 16 barn under og 26 barn over tre år. Antall barn krever fire hele barnehagelærerstillinger. Det er oppgitt at barnehagen da hadde tre hele barnehagelærerstillinger. Per 9.10.2015 har Knøttelia barnehage 12 barn under og 29 barn over tre år. Det er opplyst at det begynner 1 barn som er under tre år 1. november og 1 barn til under tre år 1. januar 2016. Oppgitte endringer av barnetallet krever tre hele barnehagelærer-stillinger per 9.10.2015 og fire hele stillinger fra 1.november. Barnehagen har per i dag 3,6 barnehagelærer-stillinger. Ifølge årsmelding per 15.12.2014 har Lyngsdalen oppvekstsenter 4 barn under og 6 barn over tre år. Antall barn krever en hel barnehagelærerstilling. Det er oppgitt at barnehagen hadde en barnehagelærerstilling. Per 9.10.2015 har Lyngsdalen oppvekstsenter 3 barn under og 5 barn over tre år. Antall barn krever en hel barnehagelærerstilling. Barnehagen har per i dag en hel barnehagelærerstilling. Ifølge årsmelding per 15.12.2014 har Lenangen barnehage 6 barn under og 14 barn over tre år. Antall barn krever to hele barnehagelærerstillinger. Det er oppgitt at barnehagen da hadde to og en halv barnehagelærerstilling. Under intervju kom det frem at barnehagemyndigheten jevnlig har mottatt liste over antall pedagoger og barn i barnehagene. I intervju fremkom det også at barnehagene beregner behov for pedagoger ut fra antall hele barnehageplasser, på den måten at deltidsplasser slås sammen til hele plasser, før man beregner behov for antall pedagoger. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Om forskrift om pedagogisk bemanning Innsendt dokumentasjon per 9.10.2015 (liste over bemanning og antall barn) synliggjør feil lovforståelse av pedagognormen ved at barnehagene i kommunen har en praksis med at man beregner behov for pedagog ut fra antall hele barnehageplasser og ikke antall barn. Siden barnehagemyndigheten er kjent med antall barn i forhold til antall pedagoger i barnehagene og det ikke har vært reagert på barnehagenes praksis, finner vi at barnehagemyndigheten mest sannsynlig har feil lovforståelse av pedagognormen og at myndigheten ikke påser at barnehagene oppfyller pedagognormen. Barnehagemyndigheten skriver i brev av 11.11.2015 at Lyngen kommune i styrermøte har informert om regelverket i forhold til pedagogisk bemanning. Videre skriver de at det nye kvalitetssikringssystemet vil i framtiden understreke krav om pedagogisk bemanning. Fylkesmannen ser at det i kvalitetssikringssystemet spørres om pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 i barnehageloven. I kvalitetssikringssystemet står det blant annet at styrer skal ha utdanning som førskolelærer. Dette er feil lovforståelse da det i 17 andre ledd står at barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Vi kan ikke se at spørsmål nr 4 i del B punkt 1, om barnehagens personale, egner seg til å påse om barnehagen oppfyller pedagognormen, fordi spørsmålets utforming forutsetter at barnehagen har rett lovforståelse. Dette kan føre til at

Side 12 av 15 en barnehage med feil lovforståelse svarer «ja» selv om pedagognormen ikke er oppfylt. Om forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Enkeltvedtak om dispensasjon er gitt av barnehagemyndigheten. Fylkesmannen finner at stillingene som pedagogisk leder har vært utlyst og at myndigheten i hvert tilfelle har foretatt en konkret vurdering av de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Om forskrift om pedagogisk bemanning Lyngen kommune som barnehagemyndighet påser ikke at barnehagene oppfyller forskrift om pedagogisk bemanning. Lyngen kommune som barnehagemyndighet må: ha en riktig lovforståelse av forskrift om pedagogisk bemanning påse at barnehagene oppfyller kravene i forskrift om pedagogisk bemanning Om forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Lyngen kommune som barnehagemyndighet har en riktig lovforståelse og anvendelse av forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 4. Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven 22 4.1 Rettslige krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Plikten etter barnehageloven 22 er todelt ved at første ledd pålegger en oppmerksomhetsplikt og andre ledd meldeplikten: «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24.» Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt kapittel 15 om omsorgssvikt fra kriseperm som alle barnehager har fått utlevert. Det aktuelle dokumentet handler om omsorgssvikt, tegn som gir grunn til bekymring, vurdering av bekymring, om samtale med foreldre, rutine/skjema for melding til barneverntjenesten mv.

Side 13 av 15 I tillegg har vi fått tilsendt årshjul fra Knøttelia barnehage hvor det fremkommer at prosedyre ved melding til barneverntjenesten gjennomgås en gang per år, samt et skjema fra Lenangen barnehage hvor de ansatte bekrefter at de har lest og gjort seg kjent med lovens ordlyd om opplysningsplikt til barneverntjenesten. I forbindelse med oversendelse av dokumentasjon til Fylkesmannen har barnehagemyndigheten også opplyst følgende: det gjennomføres tverrfaglige møter mellom styrerne i barnehagene, helsesøster og leder for barneverntjenesten minimum to ganger per år. opplysningsplikten til barnevernet gjennomgås på planleggingsmøter/personalmøter minimum en gang per år i alle barnehagene. det gjennomføres tverrfaglige møter mellom styrerne i barnehagene, helsesøster og leder for barneverntjenesten minimum to ganger per år. opplysningsplikten til barnevernet gjennomgås på planleggingsmøter/personalmøter minimum en gang per år i alle barnehagene. Imidlertid fremkom det i intervju at flere av de ansatte i barnehagene ikke kjente til at meldeplikten til barnevernet er personlig. Innsendte kriseperm er heller ikke kjent blant alt personale, og flere av de ansatte i barnehagene er ikke kjent med om barnehagen har rutiner for melding til barnevernet. Videre kom det fram at flere av barnehagene ikke gjennomgår opplysningsplikten en gang per år med hele personalgruppen. Tilsynet fikk og opplyst at flere av barnehagene i Lyngen har sendt melding til barneverntjenesten. Det fremkom videre i intervju at de tverrfaglige møtene oppleves som positive blant styrerne. I tillegg har barneverntjenesten gitt informasjon om opplysningsplikten i styrermøte og til personalet i én barnehage. Barnehagemyndigheten har ikke gjennomført tilsyn med barnehagenes opplysningsplikt til barneverntjenesten. Mange ansatte ønsker mer opplæring om oppmerksomhets- og meldeplikten. 4.3 Fylkesmannens vurderinger I den foreløpige rapporten skrev Fylkesmannen at barnehagemyndigheten i kommunen i noen grad veileder om opplysningsplikten overfor ledelsen i barnehagene, og ser det som positivt at det er igangsatt et tverrfaglig samarbeidsforum i kommunen. Ut fra det som fremkom under intervjuene er det Fylkesmannens inntrykk at de ansatte i barnehagene har varierende kunnskap og kompetanse om opplysningsplikten. Fylkesmannen finner det uklart om kunnskap om opplysningsplikten er implementert i barnehagene. Lyngen kommune skriver i kommentarer til foreløpig tilsynsrapport av 11.11.2015 at Lyngen kommune har system for å påse at ansatte kjenner meldeplikten. Her viser kommunen til at det gjennomføres tverrfaglige møter på eiernivå, samt at oppvekstsjefen kjenner til barnehagenes måte å dokumentere at informasjonen er gitt. Kommunen viser til tidligere innsendt dokumentasjon og mener at det bør være tilstrekkelig. Det er positivt at barnehagemyndigheten har kunnskap om hvordan styrerne informerer om opplysningsplikten til ansatte. Men vi mener at barnehagemyndigheten i større grad må innhente opplysninger fra barnehagene om hvordan opplysningsplikten etterleves i praksis.

Side 14 av 15 Fylkesmannen viser her til ovennevnte funn under intervju, eks at ansatte i barnehagene ikke kjente til at meldeplikten til barnevernet er personlig, og heller ikke var kjent med om barnehagen har rutiner for melding til barnevernet m.m. Det er derfor Fylkesmannens oppfatning at myndigheten ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene. Dermed kan vi heller ikke finne at myndigheten i tilstrekkelig grad påser at de ansatte i barnehagene kjenner til oppmerksomhetsplikten og meldeplikten, samt at plikten er personlig. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Lyngen kommune påser ikke at barnehagene etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lyngen kommune som barnehagemyndighet må ha tilstrekkelige kunnskaper om barnehagene til å kunne vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene, jf. barnehageloven 22. 5. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har konstatert lovbrudd i punktene 2.4, 3.4 og 5.4 ovenfor. I denne rapporten gis Lyngen kommune frist til å rette lovbruddet, jf. barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d. Frist for retting er 31. mars 2016. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen er erklæring om at de ulovlige forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddene er rettet. Fylkesmannen har valgt å samle alle tre lovbrudd i ett pålegg. Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Pålegg 1 Lyngen kommune skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Lovbruddene innebærer at barnehagemyndigheten må: på bakgrunn av innhentet kunnskap vurdere i hvilke barnehager, og innenfor hvilke tema, det er størst risiko for lovbrudd (risiko- og sårbarhetsanalyse) og gjennomføre nødvendig veiledning/tilsyn ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser gi skriftlige vurderinger av barnehagenes praksis i rapporter etter tilsyn (både der det avdekkes lovbrudd og der det ikke avdekkes lovbrudd) ha oversikt over og korrekt lovforståelse av eierpliktene i barnehageloven ha en riktig lovforståelse av forskrift om pedagogisk bemanning påse at barnehagene oppfyller kravene i forskrift om pedagogisk bemanning. ha tilstrekkelige kunnskaper om barnehagene til å kunne vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene, jf. barnehageloven 22.

Side 15 av 15 6. Videre saksgang Dersom lovbruddene ikke rettes innen fristen fastsatt i kapittel 5, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting er et enkeltvedtak og vil kunne påklages etter forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Kommunen her rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Fra Fylkesmannen deltok seniorrådgiver Remi A. Møller og fagansvarlig Vibeke Gjendemsjø med sistnevnte som tilsynsleder. Vibeke Gjendemsjø tilsynsleder Remi A. Møller seniorrådgiver