Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Øivind Nyhus Arkiv: 17/8932-1 Dato: 24.08.2017 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORTEN "PLANLEGGING OG STYRING AV BYGGEPROSJEKTER I TIDLIGFASEN" Vedlegg: Forvaltningsrevisjonsrapport nr. 6-2017 utarbeidet av Innlandet Revisjon IKS - Planlegging og styring av byggeprosjekter i tidligfasen Bakgrunn: Kontrollutvalget jobbet i 2016 med overordnet analyse for forvaltningsrevisjon som endte i plan for forvaltningsrevisjon. Denne ble vedtatt av kommunestyret i desember 2016. I løpet av dette arbeidet har kontrollutvalget bestilt en del foranalyser og forvaltningsrevisjoner. I sak 5/16 i møte den 8.2.2016 bestilte kontrollutvalget en foranalyse som skulle kartlegge omfanget av avvik mellom kalkyler og endelig økonomisk resultat av byggeprosjekter de siste årene samt se på årsaker til avvik. Det var primært byggingen av kunstmuseet/kinoen som lå til grunn. Foranalysen ble lagt fram for kontrollutvalget den 9.5.2016 og prosjektplan den 5.9.2016. Det ble da vedtatt å se på to andre større prosjekt for å ha noe mer sammenligningsgrunnlag. Forvaltningsrevisjonen er ferdigstilt av Innlandet revisjon IKS (heretter kalt revisjonen) og revisjonsrapporten er vedlagt saken. Revisor vil presentere rapporten i kontrollutvalgets møte. Fakta: Formålet med forvaltningsrevisjonen har vært å undersøke om kommunens systemer og prosesser har vært tilstrekkelige for å få etablert et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for investeringene, samt å vurdere rapporteringsrutinene (jf. pkt. 1 i kontrollutvalgets vedtak i sak 10/16). Følgende problemstillinger lå til grunn for prosjektet: Har Lillehammer kommune etablert system og rutiner som sikrer et godt grunnlag for kommunestyrets investeringsbeslutninger? Har Lillehammer kommune etablert gode rutiner for undervegsrapportering og sluttrapportering til politisk nivå for større byggeprosjekter? Det ble valgt ut tre ulike byggeprosjekt for å få bredde på undersøkelsen. De tre byggeprosjektene var bygging av kunstmuseet/kinoen, Lillehammer helsehus og Vingrom skole. Undersøkelsen er gjennomført via dokumentstudier av "tidligfasen", intervjuer og at revisjonen har sett på informasjonen til de folkevalgte beslutningstakerne i tidligfasen og underveis- og sluttrapportering av prosjektene.
Revisjonsrapportens kapittel tre inneholder beskrivelser av kommunens planlegging, styring og rapportering av byggesaker generelt samt prosessene som har vært rundt de tre aktuelle byggeprosjektene. Det er spesielt tidligfasen som er undersøkt og beskrevet. Problemstilling 1 - har Lillehammer kommune etablert system og rutiner (en prosjektmodell) som sikrer et godt grunnlag for kommunestyrets investeringsbeslutninger? I alle de tre prosjektene som ble undersøkt har rådmannen forholdt seg til fullmaktene i delegeringsreglementet og økonomireglementet ved at kostnadsramme og finansiering er lagt fram for og godkjent av kommunestyret før oppstart. Det har også blitt lagt fram saker for kommunestyret ved behov for økning i totalramme og ved endrete forutsetninger om finansiering for prosjektene. Undersøkelsen viste også at planlegging og utredning i prosjektene har hatt en faseinndeling med beslutningspunkter, og dette er i tråd med prosjektlitteraturens anbefalinger. Men det er for øvrig få beskrivelser av selve organisasjonen bak prosjektet med for eksempel roller, fullmakter og mandater. Kommunen har en håndbok om generell prosjektadministrering, men det finnes ikke egne retningslinjer om organisering av store byggeprosjekt og heller ikke omkring styring av tidligfasen. Kostnadsanslagene som ble gitt tidlig i prosjektene er basert på erfaringspriser. For byggeprosjekt som revisjon så på om skole og helsehus har disse anslagene truffet godt. Kommunen har for øvrig fått et nytt verktøy for å kvalitetssikre priser etter at forvaltningsrevisjonen ble gjennomført. For byggeprosjektet om kunstmuseum/kinoen var de første anslagene altfor lave. I saksframleggene som ble lagt fram var dette problematisert, men revisjonen mener "imidlertid at det kunne vært redegjort bedre og mer konkret for premissene bak det tidligste kostnadsanslaget og hvordan usikkerheten ble analysert og vurdert, slik at kommunestyret kunne fått en bedre forståelse. I saken til kommunestyret høsten 2013 da det bevilget ekstra midler til forprosjekt mener revisjonen at det også kunne vært redegjort bedre for hva som lå til grunn for at administrasjonen mente at Snøhettas tilbud kunne la seg realiserer innenfor kostnadsrammen til tross for at det framgår av jurybetenkningen at dette neppe lot seg gjøre". Problemstilling 2 - har Lillehammer kommune etablert gode rutiner for undervegsrapportering og sluttrapportering til politisk nivå for større investeringsprosjekter? Revisjonen konkluderer med at "Etter revisjonens vurdering er ikke dagens rutiner for rapportering i regnskap og årsberetning egnet for å vurdere forbruk opp mot kostnadsrammen for byggeprosjekter, da rapporteringen i regnskap og årsberetning først og fremst fokuserer på avvik mellom årets forbruk og bevilgning. Det brukes også varierende begreper i rapporteringen (og kostnadsanslag - bevilgningsvedtak), slik at det kan være vanskelig å holde oversikt over utvikling i kostnadene for byggeprosjekter." Anbefalinger
Basert på funn og konklusjoner i forvaltningsrevisjonen, anbefaler revisor at kommunen bør vurdere følgende: Etablere prosjektadministrative retningslinjer som beskriver organisering og styring av større utbyggingsprosjekter i tidligfasen. Slike retningslinjer bør beskrive faseinndeling, beslutningspunkter, organisering, roller, ansvar, myndighet, kostnadsberegninger, rapportering mv. Redegjøre bedre i saksframleggene for premissene bak kostnadsanslag og hvordan usikkerhet er analysert og vurdert. Tydeligere undervegsrapportering av større byggeprosjekter med fokus på avvik fra kostnadsramma. Gjennomføre en mer enhetlig begrepsbruk i plandokumenter og rapportering når det gjelder presentasjon av utgifter og inntekter for byggeprosjekter. Sluttrapportere større byggeprosjekter som en egen sak til kommunestyret. I tillegg til å rapportere på økonomi kan en også vurdere å rapportere på gjennomføring og kvalitet. Vurdering: Innlandet revisjon har levert en god og nyttig rapport som svarer opp kontrollutvalgets bestilling. Arbeidet har tatt noe tid, og kontrollutvalget har vært orientert om dette underveis. Hovedårsaken til forsinkelsen var at kommunen i vinter var opptatt med retaksering av eiendommer i forbindelse med eiendomsskatten. I forhold til nytteverdien vurderes det som bra at rapporten kan legges fram for kommunestyret før sommeren 2017, da kommunen blant annet står midt oppe i utbyggingen av blant annet ny skole i Nordre Ål. Anbefalingene som gis i rapporten kan ha nytte for det igangsatte prosjektet i tillegg til framtidige byggeprosjekt. Kontrollutvalget var opprinnelig spesielt opptatt av byggingen av kunstmuseet/kinoen. Undersøkelsen viste at av de tre utvalgte prosjektene, så var det spesielt dette prosjektet som endte opp med en helt annet totalpris enn de to andre prosjektene som ble vurdert. Mye av forklaringen ser ut til å ligge i at det var et komplisert og spesielt prosjekt. Uansett er det verdt å merke seg at revisjonen "mener imidlertid at det kunne vært redegjort bedre og mer konkret for premissene bak det tidligste kostnadsanslaget og hvordan usikkerhet ble analysert og vurdert, slik at kommunestyret hadde fått en bedre forståelse. I saken til kommunestyret høsten 2013 da det ble bevilget ekstra midler til forprosjekt mener revisjonen at det også burde vært redegjort bedre for hva som lå til grunn for at administrasjonen mente Snøhettas tilbud kunne la seg realisere innenfor kostnadsrammen til tross for at det framgår av jurybetenkningen at dette neppe lot seg gjøre". På bakgrunn av dette er det gitt en anbefaling som ber kommunen vurdere å redegjøre bedre i saksframleggene for premissene bak kostnadsanslag og hvordan usikkerhet er analysert og vurdert. Rådmannen sier i sitt høringssvar at han ikke er direkte uenig i rapportens konklusjoner og anbefalinger. Han presiserer at en del av kommunens byggeprosjekter er svært komplekse og at man gjerne vil løse flere behov samtidig. I tilfellet med kinoen/kunstmuseet, så endret prosjektet seg mye i prosessen da man så en annen helhetsløsning i samarbeid med Lillehammer kunstmuseum.
I høringssvaret skriver rådmannen også litt om mulige oppfølgingstiltak som for eksempel vurdering av digitalt prosjekt- og porteføljestyringsverktøy. Det vurderes allikevel som fornuftig å be om en tilbakemelding på oppfølgingen om et halvt års tid. Konklusjon: Sekretariatets forslag til VEDTAK Kontrollutvalget tar revisjonsrapporten "Planlegging og styring av byggeprosjekter i tidligfasen" til etterretning og legger saken fram for kommunestyret med følgende INNSTILLING 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapporten "Planlegging og styring av byggeprosjekter i tidligfasen" til etterretning og forventer at følgende anbefalinger blir fulgt opp av rådmannen: Etablere prosjektadministrative retningslinjer som beskriver organisering og styring av større utbyggingsprosjekter i tidligfasen. Slike retningslinjer bør beskrive faseinndeling, beslutningspunkter, organisering, roller, ansvar, myndighet, kostnadsberegninger, rapportering mv. Redegjøre bedre i saksframleggene for premissene bak kostnadsanslag og hvordan usikkerhet er analysert og vurdert. Tydeligere undervegsrapportering av større byggeprosjekter med fokus på avvik fra kostnadsramma. Gjennomføre en mer enhetlig begrepsbruk i plandokumenter og rapportering når det gjelder presentasjon av utgifter og inntekter for byggeprosjekter. Sluttrapportere større byggeprosjekter som en egen sak til kommunestyret. I tillegg til å rapportere på økonomi kan en også vurdere å rapportere på gjennomføring og kvalitet. 2. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget en tilbakemelding på oppfølgingen innen den 15.11.2017. Øivind Nyhus Sekretariatsleder Kontrollutvalgets innstilling til V E D T A K : Kontrollutvalget Lillehammer har behandlet saken i møte 12.06.2017 sak 11/17 Protokoll Innlandet Revisjon IKS presenterte rapporten og svarte på spørsmål sammen med rådmannen. I samsvar med sekretariatets forslag fattet kontrollutvalget følgende enstemmige
Vedtak Kontrollutvalget tar revisjonsrapporten "Planlegging og styring av byggeprosjekter i tidligfasen" til etterretning og legger saken fram for kommunestyret med følgende INNSTILLING 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapporten "Planlegging og styring av byggeprosjekter i tidligfasen" til etterretning og forventer at følgende anbefalinger blir fulgt opp av rådmannen: Etablere prosjektadministrative retningslinjer som beskriver organisering og styring av større utbyggingsprosjekter i tidligfasen. Slike retningslinjer bør beskrive faseinndeling, beslutningspunkter, organisering, roller, ansvar, myndighet, kostnadsberegninger, rapportering mv. Redegjøre bedre i saksframleggene for premissene bak kostnadsanslag og hvordan usikkerhet er analysert og vurdert. Tydeligere undervegsrapportering av større byggeprosjekter med fokus på avvik fra kostnadsramma. Gjennomføre en mer enhetlig begrepsbruk i plandokumenter og rapportering når det gjelder presentasjon av utgifter og inntekter for byggeprosjekter. Sluttrapportere større byggeprosjekter som en egen sak til kommunestyret. I tillegg til å rapportere på økonomi kan en også vurdere å rapportere på gjennomføring og kvalitet. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget en tilbakemelding på oppfølgingen innen den 15.11.2017.