NOTAT Til Energibedriftenes Landsforening v/snorre Lamark og Trond Svartsund Fra Thommessen v/jens F Naas-Bibow og Gunnar Martinsen Dato 6. september 2009 Ansvarlig advokat Jens F Naas-Bibow NVES FORSLAG TIL ENDRINGER I KONTROLLFORSKRIFTEN 1 INNLEDNING Den 3. juli 2009 sendte Norges vassdrags- og energidirektorat ( NVE ) ut på høring et forslag til endringer i forskrift 11. mars 1999 nr 302 om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomhet og tariffer ( kontrollforskriften ). 1 Thommessen er av EBL bedt om å gjennomgå endringsforslaget, og å komme med innspill til EBL om mulige argumenter som kan inntas i EBLs høringsuttalelse. Høringsfristen er 15. september 2009. NVE opplyser at det tas sikte på at forskriften skal tre i kraft medio oktober 2009, slik at endringene legges til grunn for inntektsrammevedtakene for 2010. Våre vurderinger av NVEs forslag kan oppsummeres som følger: Forslaget til endring av 8-6 innebærer at inntektsrammevedtaket fastsettes på grunnlag av innrapporterte data per 1. november i det foregående året, og kan i utgangspunktet ikke endres ved feil i datagrunnlaget. o Forslaget ligger utenfor forskriftskompetansen som NVE har i medhold av energilovforskriften 7-1. Dette medfører at bestemmelsen er ugyldig (se punkt 2.2). o Vi er videre av den oppfatning at bestemmelsen er i strid med det ulovfestede forvaltningsrettslige kravet til at forvaltningens kompetanse skal utøves på grunnlag av korrekte fakta. Bestemmelsen vil dermed være ugyldig også på dette grunnlaget (se punkt 2.4). o Selv om forslaget skulle ha ligget innenfor NVEs forskriftskompetanse, er endringsforslaget i strid med forvaltningslovens regler om behandling av klagesaker. For at forvaltningslovens regler skal kunne fravikes, må en spesiell prosedyre følges, noe NVE ikke har gjennomført. Endringene i 8-6 kan derfor ikke lovlig vedtas slik den foreligger (se punkt 2.4). 1 Alle høringsdokumenter er tilgjengelig på http://www.nve.no/no/om-nve/lover-og-forskrifter/forskrifter-pa-horing/horing-avforslag-til-endring-i-kontrollforskriften--rapportering-og-fastsettelse-av-inntektsramme/. 3450834/4 1
Det er uklart hvordan NVE ser for seg at man skal korrigere feil i datagrunnlaget ved senere års inntektsrammevedtak. Vi anbefaler at NVE anmodes om å klargjøre ordlyden på dette punktet (se punkt 2.5). Forslaget åpner for at NVE i unntakstilfelle kan fravike hovedregelen om at inntektsrammen ikke kan endres på grunn av feil i innrapporterte data. Det er imidlertid høyst uklart når det vil være aktuelt å anvende denne hjemmelen. NVE bør derfor anmodes om å gjøre ordlyden klarere eller redegjøre nærmere for bestemmelsens anvendelsesområde (se punkt 2.6). NVEs utredning av de økonomiske konsekvensene av forslaget er mangelfull på flere punkter. Vi er av den oppfatning at høringsdokumentet ikke oppfyller utredningsinstruksens krav til konsekvensutredninger (se punkt 2.7). Kravet i forslagets 2-1 til at innrapporterte data skal være "korrekt", innebærer ingen innholdsmessig endring i dagens rapporteringsplikt. Endringsforslaget fremstår dermed som helt unødvendig, og bidrar heller ikke til å klargjøre dagens krav til rapportering. 2 FORSLAG TIL ENDRING AV 8-6: FASTSETTELSE AV ÅRLIG INNTEKTSRAMME 2.1 Bakgrunn Forslaget innebærer at inntektsrammevedtaket for ett år skal treffes på grunnlag av de innrapporterte data slik disse foreligger per 1. november i det foregående året, og at det ikke vil bli gjort endringer i vedtaket selv om det senere viser seg at det var feil i datagrunnlaget. Dette er en endring fra dagens situasjon, hvor feil i datagrunnlaget i tråd med alminnelig forvaltningsrett utgjør en relevant klagegrunn som leder til endring i inntektsrammevedtaket for det aktuelle selskapet og andre selskaper som eventuelt er berørt. Etter forslagets ordlyd kan feil i datagrunnlaget under visse omstendigheter likevel hensyntas ved fastsettelse av senere års inntektsrammer. 2.2 Forslaget til endring i 8-6 ligger utenfor NVEs forskriftskompetanse NVEs forskriftskompetanse finnes i energilovforskriften 7-1. Forskriften er vedtatt av Olje- og energidepartementet, og lister i bokstavene a til r opp en rekke områder som NVEs kan fastsette nærmere forskrifter innen. Disse hjemlene gjelder imidlertid utpreget energiregulatoriske forhold, og de enkelte bokstavene i 7-1 er spesifikke i sin utforming. Det finnes ingen generell forskriftshjemmel blant alternativene i 7-1. Den foreslåtte endringen i 8-6 er en forvaltningsrettslig regel, som det ikke finnes forskriftshjemmel for i energilovforskriften 7-1. Dette fordi endringen i 8-6 etter sitt innhold ikke gjelder økonomisk og teknisk rapportering, som NVE kan gi forskrifter om i henhold til 7-1 bokstav b, men en innsnevring i nettselskapenes forvaltningsrettslige adgang til å få fattet vedtak på korrekt grunnlag. Heller ikke forskriftshjemmelen i bokstav c som gjelder inntekter ved salg av nettjenester gir nødvendig hjemmel. Ingen av de øvrige alternativene i 7-1 er aktuelle. Uten nødvendig forskriftshjemmel vil den foreslåtte endringen av 8-6 være ugyldig. 2.3 Forslaget er i strid med ulovfestede krav til riktig faktagrunnlag Det gjelder et ulovfestet krav om at forvaltningens kompetanse skal utøves på grunnlag av korrekte fakta. Dette nokså selvsagte kravet er en forutsetning for en rekke av forvaltningslovens bestemmelser, jf punkt 2.4 nedenfor. 3450834/4 2
Inntektsrammevedtak er en helt lovbundet avgjørelse. Det er med andre ord ikke rom for skjønn i den metoden som brukes for å beregne inntektsrammen. Inntektsrammen er et resultat av de inngangsdataene som settes inn i modellen for inntektsrammeberegning. I slike tilfeller gjelder det en ubetinget plikt for NVE til å bygge på korrekte fakta. Det at plikten er ubetinget, innebærer at det ikke spiller noen rolle at forvaltningen har trodd at vedtaket er basert på korrekte opplysninger. Dette må antas å gjelde selv om det er nettselskapenes egne tall som har dannet grunnlaget for vedtaket. Det at nettselskapene er forpliktet til å gi forvaltningen korrekte opplysninger, innebærer ikke at forvaltningen gis noen utvidet kompetanse til å treffe vedtak som viser seg å ikke bygge på et riktig faktagrunnlag. Dette tilsier at NVE i utgangspunktet har en plikt til å endre inntektsrammevedtak dersom det viser seg at det datagrunnlaget som vedtaket baserer seg på, er feil. NVEs forslag fraviker dette utgangspunktet. Forslaget innebærer at inntektsrammevedtak som baserer seg på uriktige data, likevel vil være gyldige. Det vil som utgangspunkt heller ikke være adgang for NVE til å omgjøre vedtaket basert på den korrekte informasjonen, med mindre særlige hensyn gjør seg gjeldende. NVEs forslag fremstår som spesielt strengt ved at den foreslåtte regelen ikke skiller mellom at et selskap selv har rapport feil til skade for seg selv, og at andre selskaper rapporterer galt med den konsekvens at et uskyldig nettselskap får for lav inntektsramme. De ulovfestede forvaltningsrettslige reglene må anses å ha lovs rang. NVE forskrift er gitt med hjemmel i en forskrift som i sin tur er vedtatt av Olje- og energidepartementet med hjemmel i energiloven. Dersom en regel med lovs rang skal fravikes må det i utgangspunktet skje i form av lov, eller i det minste i henhold til en klar forskriftshjemmel som åpner for nærmere fastsatte unntak på angitte områder. Noen slik hjemmel foreligger ikke i energiloven med forskrifter, og NVE har ikke kompetanse til å fravike de ulovfestede forvaltningsrettslige reglene med sin begrensede forskriftshjemmel. Vi er etter dette av den oppfatning at forslaget til endringer i forskriften 8-6 også er i strid med det ulovfestede forvaltningsrettslige kravet til korrekte fakta, og at bestemmelsen derfor vil være ugyldig. 2.4 Forslaget er i strid med forvaltningslovens regler om behandling av klagesaker Forvaltningsloven forutsetter på flere punkter at det forvaltningsorganet som skal treffe et vedtak, skal ha adgang til å ta i betraktning nye opplysninger om det faktiske grunnlaget for avgjørelsen. Det kan for det første vises til lovens 17 første ledd første setning: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen er først og fremst ment å skulle gi forvaltningen en plikt til selv å gjøre de undersøkelser som er nødvendige for å sørge for at vedtaket bygger på et mest mulig korrekt opplysninger. Men bestemmelsen må også forutsette at forvaltningen har en selvsagt plikt til å gjøre seg kjent med de opplysninger den private part presenterer for forvaltningen og som er relevante for vedtakets innhold, og å legge disse til grunn når vedtak skal treffes. Det at kontrollforskriften nå foreslås endret slik at NVE eller OED som klageorgan ikke trenger å ta hensyn til nye opplysninger om hva som er de korrekte faktiske forhold, synes etter dette å være i strid med forvaltningens opplysningsplikt i 17. 3450834/4 3
Videre kan det vises til forvaltningsloven 34 annet ledd første setning, som fastsetter klageinstansens kompetanse: Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Det følger av dette at dersom et nettselskap klager over inntektsrammevedtaket, så skal klageorganet i dette tilfellet OED ha rett til å ta hensyn til nye faktiske omstendigheter. Det at forslaget til endringer i kontrollforskriften er ment å begrense OEDs kompetanse til å ta hensyn til nye omstendigheter av betydning for hvilket innhold inntektsrammen skal ha, synes klart å være i strid med denne bestemmelsen. Det kan etter dette konstateres at NVEs endringsforslag innebærer at forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling i klageomgangen fravikes. Adgangen til å gjennomføre slike endringer i forskrift krever at forvaltningen følger en gitt prosedyre, jf forvaltningsloven 28 fjerde ledd: "For særskilte saksområder kan Kongen fastsette klageregler som utfyller eller avviker fra reglene i dette kapittel. Forskrift som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan bare gis når tungtveiende grunner taler for det." Det følger av forvaltningslovforskriften 45 annet ledd at saker om bruk av Kongens myndighet etter denne bestemmelsen fremmes for Kongen av Justisdepartementet eller av vedkommende forvaltningsorgan med Justisdepartementets samtykke. NVE har ikke fulgt denne prosedyren, og endringsforslaget kan derfor ikke lovlig vedtas slik det nå foreligger. 2.5 Korrigering av feil ved senere års inntektsrammevedtak Forslag til endring i 8-6 fjerde ledd annen setning lyder slik: Eventuelle feil i selskapenes innrapporterte data som Norges vassdrags- og energidirektorat senere blir kjent med, skal rettes dersom feilen får betydning for senere års vedtak om inntektsramme, men først med virkning for vedtak om inntektsramme fra og med det andre påfølgende året. Det er uklart hva som menes med at feil i datagrunnlaget kun skal rettes dersom feilen får betydning for senere års vedtak om inntektsramme. Vi vil anbefale at NVE blir anmodet om å klargjøre ordlyden på dette punktet, slik at det fremgår hvilke feil som skal gi grunnlag for justering i senere års inntektsramme, og hva som i praksis blir konsekvensen av dette. 2.6 Hva er anvendelsesområdet for dispensasjonshjemmelen? Den siste setningen i forslagets 8-6 fjerde ledd gir NVE hjemmel til unntaksvis å fravike regelen om at inntektsrammen ikke kan endres på grunn av feil i innrapporterte data: Norges vassdrags- og energidirektorat kan likevel i enkelttilfeller fravike regelen i første og annet punktum hvor Norges vassdrags- og energidirektorat finner det nødvendig for å oppnå formålet i 1-1. 3450834/4 4
Det fremgår av høringsdokumentet at denne dispensasjonshjemmelen gir NVE det nødvendige handlingsrom til å korrigere faktiske feil i selskapenes innrapporterte data, og at det kan være aktuelt å anvende bestemmelsen hvis feil får betydelige økonomiske konsekvenser. Det er nærliggende å anta at nettselskaper som opplever for lav inntektsramme som følge av feil i datagrunnlaget, vil påberope seg at dispensasjonshjemmelen må anvendes for å rette opp feilene. Det er derfor ønskelig at NVE konkretiserer nærmere hvilke tilfeller det vil være naturlig å anvende bestemmelsen på. Hva som konkret ligger i at retting kan skje dersom det er nødvendig for å oppnå formålet i 1-1, er bortimot umulig for nettselskapene å ta stilling til. Denne bestemmelsen angir et vidt formål, og gir dermed ingen konkrete holdepunkter for hva NVE sikter til som grunnlag for retting: 1-1. Formål Denne forskriften skal legge grunnlag for et effektivt kraftmarked og kontroll av nettvirksomheten som et naturlig monopol. Forskriften skal sikre at kraft overføres til riktig leveringskvalitet og pris, at nettet utnyttes og utbygges på en sikker og samfunnsmessig rasjonell måte. Herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Forutberegnelighetshensyn taler for at NVE gjør bestemmelsens ordlyd klarere, eller gir holdepunkter for bestemmelsens anvendelsesområde på annen hensiktsmessig måte. 2.7 Mangler ved vurderingen av økonomiske konsekvenser Utredningsinstruksen fastsetter regler for hvilke vurderinger forvaltningen skal gjennomføre før det treffes vedtak om nye forskrifter. 2 Instruksens kapittel 2.3 slår fast at forvaltningen alltid skal gjennomføre en analyse og vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av vedtaket. Økonomiske konsekvenser skal vurderes med henblikk på både utgifts- og inntektsforhold for dem som berøres, herunder offentlige aktører og private. Konsekvensene skal tallfestes så langt det er mulig. Vi er av den oppfatning at NVEs utredning av økonomiske konsekvenser er mangelfull både når det gjelder det offentliges kostnadsbesparelser, og de økonomiske ulemper man påfører nettselskapene. Det er heller ikke foretatt en avveining av samfunnets samlede fordeler og ulemper som følge av endringen. Vi mener derfor at NVEs utredning av forslagets økonomiske konsekvenser ikke oppfyller utredningsinstruksens krav. 2.7.1 Konsekvenser for myndighetene Hovedbegrunnelsen for NVEs forslag om å endre kontrollforskriften er et ønske om å redusere NVEs ressursbruk knyttet til endringer av inntektsrammevedtak. Det anføres i høringsdokumentet at ved å fjerne muligheten for å rette opp feil etter 1. november, så vil man få en mer rasjonell saksbehandling frem mot vedtak om inntektsramme, samtidig som behandlingen av eventuelle klager blir mindre omfattende og kan håndteres mer effektivt. Høringsdokumentets redegjørelse for endringsforslagets betydning for myndighetene fremstår generelt som overflatisk. Konkret kan det pekes på at NVE ikke har gjort noe forsøk på å tallfeste hvilken betydning den forventede rasjonaliseringen vil ha, i form av frigjøring av arbeidskapasitet eller på andre måter. Dette er en mangel ved utredningsarbeidet i forhold til utredningsinstruksens krav. 2 Instruksen finnes på http://www.lovdata.no/cgi-wift/ldles?doc=/sf/sf/sf-20000218-0108.html. 3450834/4 5
2.7.2 Konsekvenser for virksomhetene NVEs vurdering av forslagets konsekvenser for nettselskapene er svært kortfattet. Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvensene knyttet til det å fjerne muligheten for å rette opp inntektsrammevedtaket ved feil i datagrunnlaget, nøyer NVE seg med å følgende bemerkning: Ved at de data som faktisk foreligger pr. 1. november blir utslagsgivende for inntektsrammevedtaket for første påfølgende året fjernes noe av usikkerheten mellom varsel om inntektsrammevedtak og selve vedtaket, samtidig som det vil gå raskere å få et endelig vedtak i de tilfeller der det opprinnelige inntektsrammevedtaket påklages. NVE begrenser seg altså til å peke på to positive konsekvenser ved endringen. NVE synes dermed å mene at forslaget ikke vil påføre nettselskapene negative økonomiske konsekvenser av nevneverdig karakter. Det er imidlertid åpenbart at endringen vil kunne ha negative økonomiske konsekvenser for enkeltselskaper. At også NVE har sett at dette kan bli tilfellet, fremgår av høringsnotatet på side 8, der det bemerkes at dispensasjonshjemmelen i forslaget kan benyttes i tilfeller der feil får betydelige økonomiske konsekvenser. Dette fremstår som særlig urimelig i de tilfeller der det er feil hos andre nettselskaper (typisk et referanseselskap) som har medført at inntektsrammen har blitt satt lavere enn det korrekte. I spesielle tilfeller har NVE i henhold til forslaget hjemmel til å dispensere fra hovedregelen. Denne hjemmelen er imidlertid så vagt formulert at det vil være svært usikkert for selskapene om de vil kunne påberope seg den. NVE har meget lang behandlingstid for inntektsrammesaker, og i påvente av NVEs vurdering har selskapet i praksis ingen mulighet til å ta høyde for utfallet i sin økonomiske planlegging. Det at NVE verken har vurdert eller forsøkt å tallfeste de mulige økonomiske konsekvensene for nettselskapene, fremstår som en klar mangel ved høringsdokumentet. NVE kan etter vår oppfatning ikke anses å ha oppfylt utredningsinstruksens krav på dette punkt. 2.7.3 Samlet vurdering av den samfunnsøkonomiske gevinsten Det følger av utredningsforskriften punkt 2.3.1 at det skal i nødvendig utstrekning inngå grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser av det vedtaket som skal treffes. I en sak som den foreliggende, hvor myndighetenes motiv i det alt vesentlige er å rasjonalisere egen saksbehandling, er det naturlig å forvente at det gjøres en slik samfunnsøkonomisk vurdering, der samfunnets fordeler holdes opp mot samfunnets ulemper som følge av vedtaket. I vårt tilfelle er det ikke gjennomført noen slik samfunnsøkonomisk vurdering. Utfallet av en vurdering av den samlede samfunnsøkonomiske gevinsten er heller ikke opplagt i vårt tilfelle. Både samfunnsmessige fordeler og ulemper fremstår i stor grad som usikre. Etter vår oppfatning oppfyller høringsnotatet dermed ikke kravene i utredningsinstruksen kapittel 2.3.1 til grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser. 3 2-1: KRAVET TIL KORREKT RAPPORTERING Forslaget innebærer at dagens ordlyd endres slik at konsesjonærene heretter har plikt til å inngi korrekt økonomisk og teknisk rapportering. 3450834/4 6
Det fremgår av høringsdokumentet at dette i prinsippet ikke innebærer noen endring eller utvidelse av innrapporteringsplikten for selskapene, siden plikten til innrapportering også tidligere må sies å ha inneholdt et implisitt krav om riktighet. Med riktighet skal man forstå at innrapporteringen skal være i samsvar med bestemmelsene i kontrollforskriften kapittel 2 til 5, rapporteringsverktøyet erapp m/ brukerveiledning, veiledning som medfølger pålegg om rapportering av data i TEK, samt andre veiledninger fastsatt av NVE. NVE ser likevel et behov for å forskriftsfeste et krav til riktighet, og mener at denne presiseringen vil fungere som en tydeliggjøring i forhold til de innholdsmessige krav til rapporteringen. Så lenge NVE gjør det klart i høringsuttalelsen at det ikke er tale om noen innholdsmessige endringer i rapporteringsplikten, betyr endringen lite. Det fremstår imidlertid som helt unødvendig å gjennomføre endringer som ikke er ment å skulle ha betydning i forhold til dagens rettstilstand. Videre er det er svært vanskelig å forstå hvordan det med rimelighet kan hevdes at endringen i 2-1 innebærer en tydeliggjøring av at kravene til tekniske og økonomiske rapporteringen følger av de nærmere reglene i forskriften kapittel 2 til 5. * * * 3450834/4 7