BERGEN KOMMUNE Byutvikling/Etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: 201527747/20 Saksbeh.: BJBE Til: Byrådsavdeling for byutvikling Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: 04.04.2016 KLAGE PÅ VEDTAK: Arna gnr 302 bnr 400 Peter Jebsens veg 11-17. Søknad om dispensasjon for å foreta bruksendring fra kontor/næring til bolig. Hvem klager? Tiltaket Vedtaket Planstatus Klagegrunner Behov for ytterligere saksbehandling ved eventuell omgjøring Anbefalt vedtak Klager er Bygg Prosjekt AS som også er ansvarlig søker. Tiltakshaver er AS Arna Gårdsselskap. Søknad om dispensasjons fra kommuneplan for bruksendring av 3. etasje fra kontor- til boligformål med 8 nye boenheter. Avslag datert 13.01.2016, begrunnet med vilkårene for å gi dispensasjon ikke er oppfylt, jf plan- og bygningsloven 19-2. Eiendommen er uregulert. I Kommunedelplan for Ytre Arna er den vist som kombinasjon bolig/forretning. Kommuneplanens arealdel viser eiendommen som senterområde S31. Klager mener at den omsøkte bruksendringen vil gi deler av bygget en sårt tiltrengt oppgradering og at de nødvendige dispensasjoner bør gis. Det anføres også at nytten av å utarbeide reguleringsplan er begrenset. Dersom det gis dispensasjon fra kommuneplanen må det sendes inn fullstendig søknad om bruksendring som også må dokumentere om vilkårene for å fravike tekniske krav er oppfylt, jf pbl 31-2. Vedtak datert 13.01.2016 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef Sylvi Søvik Wathne seksjonsleder
1. Om saken Det er søkt om dispensasjon fra Kommuneplanens arealdel for å kunne foreta bruksendring av 3. etasje i «Arnagården» fra kontor til boligformål, for etablering av 8 nye boenheter med bruksareal (BRA) på til sammen 427 m 2. Det er søkt om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel punkt 7 med hensyn til universell utforming, dispensasjon fra kommuneplanens arealdel punkt 10 med hensyn til uteoppholdsareal, dispensasjon fra kommuneplanens arealdel punkt 13 med hensyn til støykrav og dispensasjon fra kommuneplanens arealdel punkt 15 med hensyn til parkering. Det presiseres at søknaden er avgrenset til spørsmålet om dispensasjon fra kommuneplanen. Dersom dispensasjon innvilges må det sendes inn fullstendig søknad om bruksendring. I tillegg til å søke om dispensasjon er det søkt om tillatelse til å fravike TEK 10. Fagetaten legger til grunn at søknad om fravik fra TEK 10 må behandles etter plan- og bygningsloven 31-2, fjerde ledd. Forutsetningene for å fravike tekniske krav er at det ikke er mulig å oppfylle kravene uten uforholdsmessige kostnader, og at bruksendringen må være forsvarlig og nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk. Dersom det skal være aktuelt å fravike tekniske krav som omsøkt, må det sendes inn en nærmere redegjørelse om hvorvidt kostnadene med å oppfylle de enkelte kravene er uforholdsmessige. Søknaden om å fravike tekniske krav er derfor ikke behandlet i denne omgang. Dersom søknad om dispensasjon fra kommuneplanen blir innvilget, må det i forbindelse med rammesøknad sendes inn utfyllende dokumentasjon/ redegjørelse for at vilkårene for fravik er oppfylt. Det ble gitt avslag på søknad om dispensasjon i vedtak datert 13.01.2016. Avslaget var begrunnet med at vilkårene for å gi dispensasjon fra kravene om universell utforming/tilgjengelighet for alle, uteoppholdsareal, støy og parkering i Kommuneplanens arealdel punkt 7, 10, 13 og 15, ikke er oppfylt, jf pbl 19-2. Avslaget ble påklaget av Bygg Prosjekt AS den 3.02.2016, med utfyllende klage datert 22.02.2016. Eiendommen er uregulert. I kommunedelplan for Ytre Arna er eiendommen vist som kombinasjon bolig/forretning, kontor (B/FK). Kommuneplanens arealdel viser eiendommen som senterområde S31. Eiendommen ligger innenfor hensynssonene «bevaring kulturmiljø», jf i retningslinje 27.3.5, og hensynssone «støy» (gul og rød sone for veistøy), jf retningslinje 27.1.1 og punkt 13. I tillegg er det omsøkte tiltaket i strid med flere krav i byggteknisk forskrift (TEK10), og krever tillatelse til fravik fra TEK 10 12-3 Heis, 12-4 Inngangsparti, 13-5, Radon, 13-7 Lydisolasjon, 14-2 energieffektivitet, 14-3 Energitiltak, 14-5 Minstekrav, 14-7 Energiforsyning. Hjemmel for å godkjenne slike avvik vil eventuelt være plan- og bygningsloven 31-2. Det er ikke mottatt nabomerknader til søknaden. Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering har kommet med innspill til saken i notat av 01.02.2016. Det er vist til Idéskisse for Ytre Arna og pekt på mulige løsninger for samarbeid og samordning som vil kunne bidra til forbedring av lokalmiljøet. For å oppnå viktige 2
målsettinger med kommunens områdesatsing, er det viktig å få til en utvikling av bygningsmassen i Ytre Arna. Det aktuelle prosjektet kan være et steg i en slik retning. 2. Om klagen Klager har opplyst at det ved en feil er opplyst i søknaden at det ikke kan oppnås trinnfri adkomst fra fortau/gatenivå fra Peter Jebsens veg. Her er det i dag trinnfritt fra fortau i Peter Jebsens veg og frem til heis. I klagen er det poengtert at alle arealer i 4. 8. etasje har status som boligformål, og at bygningsmyndighetene synes å ha oppfattet det slik at søknaden er den første i en rekke for å kunne endre 3. 7. etasje fra næring til boligformål. Klager antar at dette kan ha stor betydning for vurdering av dispensasjonsspørsmålet. I klagen er det anført at det bør gis dispensasjon fra gjeldende planbestemmelser for å kunne realisere fremtidig bruksendring. Universell utforming Etter at det ved befaring er konstatert at det er trinnfri adkomst fra Peter Jebsens veg, og bygget allerede har heis, vil bruksendring av 3. etasje ikke utløse krav til heis. Det kan likevel diskuteres om bruksendring utløser enkelte krav til utforming av heis og tilstøtende arealer. Ut over dette vil søknaden om dispensasjon være begrenset til å gjelde krav om tilgang til universelt utformet uteareal. Når søknaden gjelder bruksendring av de siste gjenværende arealer i bygningen som kan bruksendres fra næring til bolig, kan klager ikke se at fravikelse fra tilgjengelighetskravet kan være til hinder for langsiktige løsninger for resterende etasjeplan. Når tilgjengelighetskravet langt på vei tilfredsstilles kan klager heller ikke se at hensynene bak bestemmelsene blir vesentlig tilsidesatt, selv om deler av bygningen vil være delvis i strid med de hensyn bestemmelsen skal ivareta. Uteoppholdsareal Ytre Arna har på grunn av byggemåte og topografi, meget begrenset areal med gode kvaliteter som uteoppholdsareal. Idéskisse for Ytre Arna beskriver en del områder som kan benyttes som parker og anfører at takflater kan være et verdifullt bidrag som uteoppholdsareal. Eksisterende 5. etasje har gode solforhold på formiddag og tidlig ettermiddag, noe dårligere på sen ettermiddag og kveldstid, og oppfyller kvalitetskrav med hensyn til støy med enkle kompenserende tiltak i form av rekkverk. Det er også vist til mulighet for å benytte takflate i 6. etasje som uteoppholdsareal, og at dette i Idéskissen for Ytre Arna er sett på som godt egnet uteoppholdsareal. Klager er noe skeptisk med hensyn til hjemmelsgrunnlag for å kunne regulere dette som offentlig tilgjengelig uteareal, men ser at arealet kan gi et verdifullt tilskudd til eksisterende og nye boliger i Arnagården. Ulempen er at arealet ikke er tilgjengelig med heis. Selv om bruk av takterrasser som uteareal kun er tillatt i bydelssentra og senterområder langs bybanene, mener klager at det kan gis dispensasjon på vilkår om at det etableres takterrasse på takplan i 6. etasje. Dette vil også gi verdifullt tilskudd til øvrige boenheter i eiendommen. Støy Klager peker på at selv om eiendommen er vist som rød støysone i kommuneplanen, dokumenterer støyrapport at ekvivalent støynivå for den aktuelle etasjen er innenfor verdier for gul støysone. Videre er det dokumentert at det kan oppnås tilfredsstillende støynivå 3
innendørs med enkle tiltak. Eksisterende takterrasse i 5. etasje vil får tilfredsstillende støynivå med tett rekkverk på 1,1 meters høyde mot Peter Jebsens veg. Til krav om at boenheter i støyutsatte områder skal være gjennomgående med minst ett soverom på stille side, anfører klager at det ved utarbeiding av plantegningene, som viser at 5 boenheter ikke får soverom på stille side, er vektlagt tilgjengelighet og brannsikkerhet, slik at alle boenhetene har adkomst til trapperom med heis og tilgang til minimum to uavhengige rømningsveier. Klager har vist til at kommuneplanen åpner for at grenseverdiene for utendørs støy fra veg kan økes fra 65 db til 70 db, men at forutsetningene for dette skal fastsettes i reguleringsplan. Når det er dokumentert at den aktuelle etasjen har støyverdier under 65 db, vil krav om reguleringsplan kun bli et formalkrav. Det er ikke behov for tiltak og installasjoner som støyskjermer, støyvoll eller lignende. Alle tiltak som er nødvendige skjer i eksisterende bygning. Parkering Bruksendringen krever opparbeidelse av 8 parkeringsplasser. 2 plasser kan sikres ved tinglyst rett til parkering på gnr 302 bnr 5. Det gir behov for dispensasjon for 6 plasser. Klager mener at søknaden om dispensasjon må vurderes opp mot mulighetene til å kunne etablere nye parkeringsplasser i området innen overskuelig fremtid. Det er vist til planlagte og mulige parkeringsanlegg i kommuneplan og Idéskisse for Ytre Arna. Videre er det pekt på at det er teknisk mulig å etablere 5 6 parkeringsplasser på egen eiendom, men at dette vil krev utsprenging med høy fjellskjæring, og at en slik løsning vil være i strid med retningslinjer til kommuneplanens arealdel. Klager anfører at fordelen ved å innvilge dispensasjon vil være klart større enn ulempene i dette tilfellet. Oppsummering I oppsummeringen er det opplyst at tiltakshaver har begrensede leieinntekter på næringsseksjonen i eiendommen og dermed begrensede ressurser til vedlikehold og oppgradering. En bruksendring av 3. etasje til boligformål vil gi deler av bygget en sårt tiltrengt oppgradering. Selv om utarbeidelse av reguleringsplan er fornuftig i mange sammenhenger for å styre utviklingen ved utbygging, er det så mange forhold som er fastlagt at nytten av en reguleringsplan er begrenset i dette tilfellet. Bygningen står der i dag og bruken av 3. etasje til boligformål er fastlagt i områdeplan. En reguleringsplan vil ikke endre topografien i Ytre Arna eller strukturen i eksisterende bygg, og det antas at den heller ikke medfører at man får mer tilgjengelig uteoppholdsareal. Det som kan bedres gjennom en reguleringsprosess er parkeringsforholdene, men dette må skje gjennom en plan som involverer flere parter, flere tiltak, og en vesentlig større utbygging enn det som denne tiltakshaver representerer. 3. Vurdering av klagen Fagetaten har vurdert klagen og kan ikke se at det er anført forhold som tilsier at vedtaket er ugyldig. Vi kan heller ikke se at det i klagen er fremkommet nye opplysninger eller momenter som er av vesentlig betydning for vurdering av søknadene om dispensasjon. 4
Fagetaten opprettholder de vurderingene som er gjort i avslaget og viser til vedtakets begrunnelse. I tillegg har vi følgende kommentarer til klagen: Universell utforming I klagen er det opplyst at 4. 8. etasje har status som boligformål, mens det i avslaget er pekt på som sannsynlig at 3. 7. etasje på sikt vil kunne endre bruk til boligformål. Selv om dette momentet er tillagt en viss betydning i dispensasjonsvurderingene har det ikke vært avgjørende for konklusjonen. Fagetaten har vurdert spørsmålet om bruksendring av 3. etasje konkret, og mener at en dispensasjon vil sette til side de hensynene som ligger bak bestemmelsene i kommuneplanen punkt 7. Kravene om universell utforming i byggteknisk forskrift (TEK 10) skal oppfylles, uavhengig av bestemmelser i kommuneplanen. Når det i kommuneplanen punkt 7 er presisert at «kravene til byggteknisk forskrift TEK 10 skal oppfylles», og det kun er nevnt at kravene til universell utforming kan fravikes «for eksisterende bygninger hvor det kan oppstå konflikt med bevaringshensyn og bystrukturen generelt», innebærer dette at terskelen for å fravike krav til universell utforming i andre tilfeller er relativ høy. Det foreligger ikke dokumentasjon på at tilpasning til kravene om universell utforming kommer i konflikt med bevaringshensyn eller bystruktur. En dispensasjon vil dermed sette til side hensynene bak bestemmelsen i kommuneplanen i vesentlig grad. I klagen er det videre opplyst at det er trinnfri adkomst fra Peter Jebsens veg. Fagetaten tar opplysningen til etterretning, men ser ikke at dette har betydning for spørsmålet om å gi dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelse. Uteoppholdsareal Klager har vist til mulighetene av å etablere takterrasse, og at det bør gis dispensasjon på vilkår om dette. Eventuell bruk av takterrasse som grunnlag for dispensasjon ble vurdert i forbindelse de påklagde vedtaket. Det ble påpekt at takterrasser er i strid med kvalitetskravene i kommuneplanen. Det ble også vist til at privat og offentlig uteareal på takflater er vurdert som en god fremtidig løsning i Idéskisse for Ytre Arna. I avslaget står det at «løsninger med private eller offentlige uteoppholdsareal på takflater bør, når det allerede er begrenset med uteoppholdsareal i området, komme til live ved en reguleringsplan med eksempelvis ideskissen for Ytre Arna som et verktøysgrunnlag». Fagetaten opprettholder de vurderingene som er gjort i avslaget. Selv om takterrasse kan tenkes som del av en helhetlig og god løsning, mener vi at det ikke bør gis dispensasjon på det grunnlaget som er presentert i søknad og klage. Eventuell bruk av takterrasser og offentlige parkanlegg som kompensasjon for mangelfulle uteoppholdsareal knyttet til bolig, bør vurderes for et større område, ikke ved enkeltstående dispensasjoner. 5
Parkering Klager har blant annet anført at spørsmålet om dispensasjon må vurderes opp mot mulighetene til å kunne etablere nye parkeringsplasser i området innen overskuelig fremtid. Det er vist til planlagte og mulige parkeringsanlegg i kommuneplan og Idéskisse for Ytre Arna. Fagetaten er enig i at fremtidig parkeringssituasjon i området kan ha betydning for behovet for private parkeringsplasser på omsøkte eiendom. Dette tilsier at fremtidig parkeringsløsning må avklares for et større område, og gir ikke grunnlag for å dispensere fra parkeringskravet uten at en slik løsning er etablert eller nedfelt i bindende plan. Støy I klagen er det ikke anført nye forhold av betydning ut over det som fremgår av søknaden og som er vurdert i forbindelse med avslaget. At fem av leilighetene ikke er gjennomgående med soverom på stille side, har klager forklart med at det er lagt vekt på tilgjengelighet og brannsikkerhet. Selv om det er viktig å ivareta krav til tilgjengelighet og brannsikkerhet, gir dette ikke grunn til å dispensere fra støykravene. I klagen er det også vist til unntaksbestemmelse i kommuneplanen om at det i lokalsentra kan vurderes å øke grenseverdiene for støy gjennom reguleringsplan der det blant annet skal fastsettes avbøtende tiltak. Det anføres videre: «Når det er dokumentert at støynivå på fasade i den aktuelle etasjen har ekvivalente verdier for vegstøy under 65 db dvs. generelle grenseverdier for «Rød» sone, vil krav om at avbøtende tiltak skal skje gjennom reguleringsplan kun bli ett formalkrav. Det er ikke behov for tiltak og installasjoner som støyskjermer, støyvoll eller lignende. Alle tiltak som er nødvendig for å oppnå tilfredsstillende støynivå innendørs og utendørs skjer i eksisterende bygning.» Heller ikke denne anførselen kan føre frem. Selv om utendørs støy på fasaden kommer under 65 db, og krav til innendørs støy kan oppfylles, vil det være 5 boenheter som ikke har soverom mot stille side med støynivå under Lden = 55 db, jf KPA punkt 13. At det ikke er behov for å øke grenseverdiene etter unntaksbestemmelsen, gir ikke grunn til å dispensere fra støykravene. Fagetaten ser det som viktig at kravet om soverom på stille side blir oppfylt for alle nye boenheter, og mener at en eventuell bruksendring må baseres på en planløsning der dette kravet er oppfylt. 4. Notat fra Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering har i notat 01.02.2016 kommet med innspill til byggesaken. Det er fremhevet at denne saken er av særskilt interesse for Bergen kommunes områdesatsingsprogram i Ytre Arna. Det er også bemerket at Idéskisse for Ytre Arna viser at en utvikling av området krever samarbeid mellom ulike grunneiere, og pekt på noen mulige løsninger for samarbeid og samordning som vil kunne bidra til en stor reell forbedring av lokalmiljøet. For å oppnå viktige målsettinger med kommunens områdesatsing er det viktig at en får til en utvikling av bygningsmassen i Ytre Arna. Byrådsavdelingen mener at det aktuelle 6
prosjektet kan være et steg i en slik retning, og at det er ønskelig at en legger vekt på dette i den videre saksbehandlingen. Etat for byggesak og private planer vil presisere at det er den konkrete dispensasjonssøknaden som er behandlet og gitt avslag den 13.01.2016, og som nå er gjenstand for klagebehandling. Et eventuelt nytt/endret prosjekt, basert på mulige nye samarbeidsløsninger, må i tilfellet presenteres og behandles som en ny sak. Fagetaten kan ikke se at de mulige løsningsalternativene som er skissert i notat gir grunnlag for å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelser for den konkrete søknaden som nå er til behandling. 5. Konklusjon Etat for byggesak og private planer har vurdert saken på nytt etter mottatt klage, og ser ikke grunn til å endre vedtaket. Vedlegg: 1 Oversiktskart, datert 04.04.2016 2 Oversiktsfoto, datert 04.04.2016 3 Skråfoto 4 Situasjonskart, datert 07.08.2015 5 Redegjørelse til søknad om dispensasjon, datert 15.09.2015 6 Tegninger - Plan 3 etg, ny situasjon 7 Tegninger - Plan 3 etg, eksisterende situasjon 8 Avslag, datert 13.01.2016 9 Klage, 03.02.2016 10 Utfyllende klage, datert 22.02.2016 11 Støyrapport, datert 25.11.2015 12 Notat fra Byrådsavdeling for sosial, bolig og inkludering, datert 01.02.2016 7