ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunen som barnehagemyndighet Elverum kommune 2016 1
Innholdsfortegnelse 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Elverum kommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 3 2.2 Tema for tilsyn... 3 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 3 3. Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse på barnehageområdet... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 12 4. Frist for retting av regelverksbrudd... 12 5. Kommunens frist til å rette... 13 2
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 28.01.16 til dags dato gjennomført tilsyn med Elverum kommune som barnehagemyndighet. Når vi i denne rapporten omtaler «kommunen» er det kommunen som barnehagemyndighet det refereres til, dersom annet ikke er nevnt. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av regelverksbruddet som er avdekket under tilsynet. Fristen er 15.11.16. Dersom regelverksbruddet ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Hedmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Elverum kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav i lov eller forskrift ikke er oppfylt, betegnes dette som regelverksbrudd. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Rapporten omhandler regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannens tilsyn skal også bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren, og tilrettelegge for forbedring. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Elverum kommune ble åpnet gjennom brev av 28.01.16. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. 3
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Elverum kommune, som grunnlag for å vurdere om kommunen oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført stedlig tilsyn (intervjuer) i kommunen. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Fra Elverum kommune: Administrativt delegeringsreglement Delegeringsreglement for Elverum kommune Oppvekstsektor definering av roller Organisasjonskart Plan for tilsyn med barnehager Rapportskjema tilsyn Rapport fra kommunens veiledning Varselbrev tilsyn Fjeldmoravegen barnehage Tilsynsrapport -Fjeldmoravegen barnehage Varselbrev - tilsyn med Espira Nordmo barnehage Tilsynsrapport Espira Normo barnehage Dokumentasjon tilsyn Hernes FUS barnehage 2015 Veiledning nyutdannede barnehagelærere Veiledning av styrer/leder Fra Hernes FUS barnehage: Tilsynsrapport datert 13.05.14 Det ble gjennomført stedlig tilsyn 17.03.16. Det ble avholdt intervjuer med: Oppvekstsjef Tord Arnesen Barnehagefaglig rådgiver Inge Mangset Kompetanserådgiver Ingunn Brønstad Styrer Fjeldmoravegen barnehage Odd Evensen Styrer Hernes FUS barnehage Stine Nyengen Brenden Fylkesmannen sendte den 06.05.16 en foreløpig tilsynsrapport til Elverum kommune. Den foreløpige rapporten var et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16. Kommunen fikk anledning til å kommentere den foreløpige tilsynsrapporten innen en fastsatt frist. Fylkesmannen mottok ikke slik tilbakemelding innen fristen. Det ble avholdt sluttmøte i kommunen den 07.06.16. Kommunen hadde kommentar til korreksjonspunkt d) i den foreløpige rapporten. Dette vil bli omtalt på side 11 i denne rapporten. 4
3. Kommunens plikt til å påse regeletterlevelse på barnehageområdet 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16, lyder blant annet: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. [ ] Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen har ansvaret for å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Av forarbeidene til barnehageloven 8 og 16 (Ot.prp. nr.72 (2004-2005) fremgår det at kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven. Etter gjennomført områdeovervåkning skal kommunen vurdere hvilket virkemiddel som er egnet til å påse og sikre regeletterlevelse i barnehagene. Virkemidlene er godkjenning, tilsyn og veiledning. Fylkesmannens tema for tilsyn er kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i barnehager som er godkjent etter barnehageloven. Vi vil derfor vurdere kommunens veiledning og tilsynsvirksomhet. Vi har delt de rettslige kravene som følger av denne plikten inn i 3 faser. Dette er kartlegging av barnehagene og vurdering av behov for veiledning og tilsyn, virkemiddelbruk og kommunens gjennomføring av veiledning og tilsyn. Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn For at kommunen skal kunne påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven 8, må den ha overordnet kjennskap til barnehagemyndighetens og barnehageeiers plikter etter 5
barnehageloven. Barnehagemyndigheten skal drive aktiv og kontinuerlig kartlegging av alle barnehagene i kommunen for deretter å kunne vurdere behovet for tilsyn eller veiledning i den enkelte barnehage. Kommunen kan innhente kunnskap om barnehagene gjennom årsplaner og/eller evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og lignende. Rapporteringer fra barnehagene til barnehagemyndigheten kan også inngå i dette arbeidet, samt rapportering fra annen myndighet. Det samme gjelder møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er et tema. Kommunen har også rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver, jf. barnehageloven 8. På bakgrunn av kartleggingen av barnehagene må kommunen ta stilling til i hvilke barnehager risikoen for regelverksbrudd er størst, innenfor hvilke lovtema, for deretter å ta stilling til hvor alvorlige konsekvensene av et eventuelt regelverksbrudd er. Denne kunnskapen må brukes til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn i den enkelte barnehage. Kommunens risikovurderinger må være basert på riktig forståelse av barnehageloven. For at kommunen skal kunne utføre sin plikt til å påse regeletterlevelse, må den altså ha definert behovet for å føre tilsyn og veiledning i kommunens barnehager. Virkemiddelbruk Etter at kommunen har skaffet seg oversikt over barnehagene og hvor risiko for regelverksbrudd anses størst, må kommunen vurdere de virkemidler den har til rådighet for å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Etter barnehageloven 8 og 16 kan kommunen gi veiledning og/eller føre tilsyn med barnehagene. I barnehageloven 16 fremgår det at Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. I henhold til forarbeidene til barnehageloven innebærer tilsynsansvaret at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. Videre fremgår det av forarbeidene til barnehageloven 8 at kommunen har som nevnt under merknaden til 8 et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning. Det er derfor kommunen som skal ta stilling til hvilket virkemiddel den vil benytte for å påse regeletterlevelse. De fleste kommuner vil måtte gjennomføre tilsyn for å oppfylle kravet i barnehageloven 8 om å påse regeletterlevelse. Dersom kommunen gjennomfører veiledning i stedet for tilsyn, er det avgjørende om denne veiledningen er tilstrekkelig for å sikre regeletterlevelse i barnehagene, sett hen til det behovet som er kartlagt. Kravet til å påse regeletterlevelse gjennom veiledning og tilsyn innebærer at kommunen må kunne vise hvordan den anvender sine virkemidler og hvorfor den har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i 8. Det vil ikke være tilstrekkelig at en kommune kun gjennomfører veiledning, uten å ha foretatt en vurdering av om dette er tilstrekkelig til å ivareta kommunens ansvar for å påse regeletterlevelse. Bruken av virkemidler må være forsvarlig. 6
Selv om kommunen ikke har en ubetinget tilsynsplikt, kan det imidlertid tenkes tilfeller hvor kommunen likevel vil ha en plikt til å føre tilsyn. Det kan oppstå en konkret tilsynsplikt i det enkelte tilfellet. Et eksempel kan være der kommunen gjennom kartlegging har avdekket brudd på regelverket, og har gjort barnehagene oppmerksom på dette gjennom veiledning. Dersom barnehagene til tross for veiledning ikke har rettet regelverksbruddene, og kommunen kun fortsetter med veiledning, vil det på et tidspunkt inntreffe en tilsynsplikt. Dette fordi bruk av veiledning ikke har fungert og kommunen har et strengere virkemiddel til rådighet, som den ikke har anvendt. Tilsyn vil i slike tilfeller være nødvendig for å oppnå regeletterlevelse, og sikre at barna får det barnehagetilbudet de har krav på. En annen situasjon kan være at kommunen avdekker alvorlige lovbrudd ved en barnehage. Her vil det kanskje være større grunn til at kommunen bør gå direkte på tilsyn som virkemiddel. Igjen er det sentrale spørsmålet om kommunen har gjort en forsvarlig vurdering av hvilket virkemiddel som er nødvendig for å påse regeletterlevelse i barnehagen. Gjennomføring av veiledning og tilsyn Kommunen må gjennomføre tilsyn og veiledning på en måte som gjør tilsynet egnet til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Dette forutsetter at kommunens veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget. Særlig om tilsyn Tilsyn er kontroll av om barnehageeierne oppfyller eierpliktene i barnehageloven. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet, jf. barnehageloven 16, og må følge de regler som følger av forvaltningsretten. I motsetning til veiledning, kan tilsyn gjennomføres mot barnehageeiernes vilje. Kommunen må innhente informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeierne oppfyller barnehageloven. Kommunen må konkludere på om barnehagen driver lovlig eller ikke. Der kommunen har konkludert med ulovlige eller uforsvarlige forhold, må barnehagene få tilbakemelding om dette, og kommunen må følge opp at lovbruddene rettes. Dette for å påse etterlevelse av regelverket. Kommunen kan gi pålegg om retting etter barnehageloven 16 andre ledd, dersom den oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold i barnehagen. Eventuelle pålegg vil være rettslig bindende for barnehagen. Kommunen må følge opp at den enkelte barnehage retter ulovlige/uforsvarlige forhold i samsvar med pålegget. Kommunen må deretter konkludere med om pålegget er innfridd og tilsynet kan avsluttes. Dersom fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegget skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler for enkeltvedtak skal følges. 7
Kommunens tilsyn må være innrettet slik at det er et betryggende skille mellom kommunens oppgave som barnehagemyndighet og kommunens oppgave som barnehageeier. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Den skriftlige dokumentasjonen, samt opplysninger som framkom i intervju, danner grunnlaget for Fylkesmannens undersøkelser. Objektive funn: Organisasjonskartet og beskrivelse av stillinger innen oppvekstsektor skiller ikke mellom kommunen som barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet. Det fremkom i intervju at kommunen anså veiledning av nyutdannede som en myndighetsoppgave. Kommunens benytter årsmeldinger, årsregnskap og PULS for å skaffe seg kunnskap om den enkelte barnehage. Det avholdes styrermøte hver måned hvor det blir gitt informasjon om nytt regelverk, samt en del fokus på utviklingsarbeid. Det er faste tema innenfor «Lek gir læring». Det fremkom på intervju at det er 4 private barnehager som ikke deltar i «Lek gir læring». Kommunen har i liten grad gjennomført tilsyn de senere år. Fylkesmannen ba om dokumentasjon fra kommunens tilsyn 2013 2016 og mottok dokumentasjon fra 4 gjennomførte tilsyn i perioden. I intervju fremkom det at kommunen ikke hadde en bevisst strategi om å drive veiledning fremfor tilsyn i denne perioden. Fylkesmannen hadde tilsyn med Elverum kommune som godkjenningsmyndighet i 2012. Det fremkom i intervju at kommunen ikke har fulgt opp dette tilsynet, og har ikke oversikt over om barnehager med mangelfulle godkjenninger i dag driver lovlig. Det er ikke lagt frem dokumentasjon på at kommunen regelmessig gjennomfører risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn i barnehagene. Elverum kommune som barnehageeier besluttet å nedbemanne i samtlige kommunale barnehager i 2015. Barnehagemyndigheten gjennomførte risikovurderinger samlet for alle barnehagene. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen har vurdert kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i 3 faser, ref. rettslige krav under punkt 3.1. Den første fasen er kommunens kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn. Den andre fasen er 8
kommunens valg av virkemiddel for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Den tredje fasen er kommunens gjennomføring av veiledning og tilsyn. Fase 1: Kartlegging av barnehagene og vurdering av behovet for veiledning og tilsyn Fylkesmannen har vurdert om Elverum kommune har oversikt over barnehagemyndigheten og barnehageeiers plikter etter barnehageloven. Dette er en forutsetning for at kommunen skal kunne «påse regeletterlevelse». Elverum kommune har ikke et organisatorisk skille mellom kommunen som eier og kommunen som barnehagemyndighet. De samme personene utfører oppgaver knyttet til begge rollene, og det fremstår ikke som at kommunen har et bevisst forhold til hvilke oppgaver som faller inn under de ulike ansvarsområdene. Dette har vi vurdert på bakgrunn av skriftlig dokumentasjon, intervju og etterspurte eksempler fra kommunens arbeid som barnehagemyndighet, hvor det fremkom at kommunen ikke i tilstrekkelig grad evner å skille mellom de ulike myndighetsoppgavene. Det ble i stor grad vist til kompetanserådgivers oppgaver med kvalitetsutvikling, samt prosjektet «Lek gir læring» når vi etterspurte dokumentasjon knyttet til kommunens arbeid som barnehagemyndighet. Det fremstår som at dette arbeidet i all hovedsak er adskilt fra myndighetsoppgavene, samtidig vil opplysninger fra barnehagene gjennom PULS bli brukt i forbindelse med kommunens kartlegging og tilsynsvirksomhet. Fylkesmannen har i tillegg fått tilsendt kommunens plan for veiledning av nyutdannede barnehagelærere, og det fremkom på intervju at kommunen anså dette som en myndighetsoppgave, hvilket det ikke er. Fylkesmannen finner derfor at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har oversikt over kommunens plikter som henholdsvis eier og myndighet. For at kommunen skal kunne påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage, er det også nødvendig at kommunen har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Informasjonen om barnehagene må derfor være tilstrekkelig og egnet for at kommunen skal kunne gjennomføre risikovurderinger. Kommunens benytter årsmeldinger, årsregnskap og PULS for å skaffe seg kunnskap om den enkelte barnehage. Ut over dette synes kommunens kontakt med barnehagene først og fremst å være knyttet til prosjektet «lek gir læring» og til de barnehagene som deltar i dette prosjektet. Kommunen har også styrermøter hver måned. På intervju ble vi fortalt at det i disse møtene blir gitt informasjon om nytt regelverk, samt en del fokus på utviklingsarbeid. Etter Fylkesmannens oppfatning er dette dermed ikke et forum for å innhente kunnskap om regelverket er kjent, forstått og overholdt på barnehagenivå. Selv om mye informasjon blir innhentet gjennom årsmeldinger, årsregnskap og PULS er ikke dette nok til å skaffe seg kunnskap om hvordan den enkelte barnehage driver. Kommunen har mye kunnskap om de fleste barnehagene gjennom kvalitetsarbeid og «lek gir læring». Denne kunnskapen er imidlertid ikke egnet til å gjøre risikovurderinger av regeletterlevelsen til den enkelte barnehage, og samlet for alle barnehagene, nettopp fordi dette heller ikke er formålet med prosjektet. 9
Fylkesmannens vurdering er følgelig at Elverum kommune ikke har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Fylkesmannen har også vurdert om kommunen bruker kunnskapen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Der kommunen har skaffet seg kunnskap om barnehagene, er det Fylkesmannens vurdering av kommunen i liten grad bruker denne kunnskapen til å vurdere behovet for tilsyn eller veiledning i den enkelte barnehage. Dette kan være en følgefeil av at kommunen ikke har nok kunnskap til å gjennomføre slike risikovurderinger, som vi konkluderte med ovenfor. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen systematisk har gjennomført skriftlige vurderinger etter kartlegging, eller utarbeidet planer for tilsyn eller veiledning på bakgrunn av behovet for dette. Kommunen har utarbeidet en tilsynsplan hvor det fremgår at det skal gjennomføres tre stedlige tilsyn i halvåret, og det skal gjennomføres tilsyn i alle barnehagene. Barnehagene er valgt ut ifra hvilken barnehage som sist hadde tilsyn, og er altså ikke valgt ut ifra en vurdering av behov for tilsyn i den enkelte barnehage. Når det gjelder valg av tema for stedlige tilsyn, er dette ikke noe som fremgår av tilsynsplanen. Av dokumentasjon over kommunens gjennomførte tilsyn ser vi at det samme skjema er brukt som grunnlag for alle tilsynene. Valg av tema for tilsyn er dermed heller ikke gjort på bakgrunn av en vurdering av behov. Slik kommunen har planlagt sin tilsynsvirksomhet, vil tilsyn med en barnehage kunne gå på bekostning av tilsyn med en annen barnehage der behovet for tilsyn er større. Det samme gjelder der tema ikke er valgt på bakgrunn av kunnskap om barnehagene. Kommunens veiledning er i stor grad knyttet opp mot utviklingsarbeid og prosjektet «lek gir læring». Fylkesmannen har ikke fått eksempler på at kommunen som barnehagemyndighet bruker den kunnskapen den har til å vurdere behov for veiledning med tanke på å påse regeletterlevelse. Det gis veiledning hovedsakelig dersom det er nytt regelverk på området, og ikke først og fremst etter en vurdering av behovet for dette i den enkelte barnehage. Barnehagenes årsplaner blir innhentet hvert år, men det fremkom i intervju at disse «ble lest», men ikke fulgt opp noe ut over dette. Etter tilsyn med Fylkesmannen i 2012 ble det funnet flere avvik knyttet til kommunens godkjenningspraksis. Denne kunnskapen har ikke kommunen brukt til å vurdere behov for veiledning eller tilsyn i barnehagene, selv om mangelfulle godkjenninger kan føre til at barnehager i dag driver ulovlig. Fylkesmannen fikk gjennom intervju et eksempel på at kunnskap om barnehagene blir brukt for å vurdere behov for veiledning og tilsyn, dette gjelder barns medvirkning, jf. barnehageloven 3. Som et resultat av kommunens kunnskap om at enkelte barnehager har manglende forståelse av dette lovkravet, vil dette bli et tema fremover i forbindelse med kommunens tilsyn og veiledning. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at kommunen regelmessig bruker den kunnskapen den har til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. 10
Fylkesmannens vurdering er derfor at barnehagemyndigheten ikke i tilstrekkelig grad bruker den kunnskapen den har om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Fylkesmannen har videre sett på om barnehagemyndighetens risikovurderinger er basert på riktig forståelse av barnehageloven. Siden det i liten grad er gjennomført slike vurderinger, har vi et begrenset grunnlag til å kunne vurdere dette. Det ble informert om at da kommunen som eier nedbemannet i samtlige av kommunens barnehager, gjennomførte barnehagemyndigheten en generell risikovurdering på vegne av alle barnehagene, for å vurdere om dette var innenfor barnehageloven eller ikke. I den foreløpige tilsynsrapporten la Fylkesmannen til grunn at kommunens risikovurdering av bemanningen ikke ble vurdert konkret for den enkelte barnehage. Det fremkom på sluttmøte med kommunen at dette ikke er en riktig beskrivelse av den risikovurderingen som ble gjennomført. I samarbeid med styrer i den enkelte barnehage, vurderte barnehagemyndigheten at bemanningen var forsvarlig. Fylkesmannen finner det dermed sannsynliggjort at kommunen har riktig lovforståelse av barnehageloven 18 femte ledd, ved at bemanningen ble vurdert konkret i den enkelte barnehage ut ifra barnegruppens størrelse og barnas behov. Fylkesmannens vurdering er dermed at barnehagemyndighetens risikovurderinger er basert på riktig forståelse av barnehageloven. Korreksjonspunkt d) barnehagemyndighetens risikovurderinger skal være basert på riktig forståelse av barnehageloven, faller bort. Fase 2: Virkemiddelbruk Fylkesmannen har ovenfor konkludert med at Elverum kommune ikke har definert behovet for tilsyn og veiledning i kommunen. Fylkesmannen må dermed også konkludere negativt på om kommunen oppfyller det rettslige kravet om at kommunen må gjennomføre veiledning og tilsyn som svarer til behovet. Kommunen har god barnehagefaglig kompetanse, og dette er et godt utgangspunkt for kommunens videre arbeid som barnehagemyndighet. Det er likevel ikke tilstrekkelig at enkelthendelser følges opp, uten at behovet for tilsyn eller veiledning er kartlagt i den enkelte barnehage, og samlet for alle barnehagene. Fase 3: Kommunens gjennomføring av tilsyn og veiledning For at kommunen skal oppfylle sin plikt til å påse regeletterlevelse må barnehagens veiledning og tilsyn være basert på riktig forståelse av barnehageloven. Fylkesmannen har sett på kommunens lovforståelse av enkeltbestemmelser i barnehageloven på bakgrunn av skriftlig dokumentasjon og opplysninger på intervju. Da kommunen ikke har gjennomført mange tilsyn de senere år, og veiledningen som er 11
dokumentert overfor Fylkesmannen i stor grad er knyttet til prosjektet «lek gir læring», har Fylkesmannen en mangelfull oversikt over kommunens lovforståelse på barnehagelovens bestemmelser. Fylkesmannen har imidlertid sett at kommunen i liten grad utleder de rettslige kravene som følger av bestemmelsene den har ført tilsyn med. Dette gjelder spesielt bestemmelser knyttet til innhold og kvalitet i barnehagen. For eksempel etter tilsyn med Fjeldmoravegen barnehage, ref. tilsynsrapport av 15.05.14, opplyses det at «barnehageloven» er tema for tilsyn. Det vises videre til spørsmål i tilsynsskjemaet som grunnlaget for tilsynet. Under punktet «barnehagens innhold» vises det til barnehageloven 2, 3 og 4, samt rammeplan og barnehagens årsplan. Det fremkommer imidlertid ikke av verken kommunens skjema eller tilsynsrapport om det er utledet hvilke rettslige krav som følger av disse bestemmelsene. Selv om loven ikke gir en presis angivelse av hva som er lovlig og ikke lovlig, må lovteksten tolkes slik at de kravene som stilles til barnehageeier er tilstrekkelig konkrete til at de kan anvendes på de faktiske forholdene som oppdages under tilsynet. Tilsynet er dermed ikke egnet til å påse regeletterlevelse når det gjelder barnehagens innhold og barns medvirkning. Det samme gjelder de øvrige tilsynsrapportene vi har fått oversendt fra kommunen. En følge av dette er at det ikke innhentes tilstrekkelig informasjon i tilsynet slik at kommunen skal kunne ta stilling til om barnehageeierne oppfyller barnehageloven. Som vi har sett av kommunens tilsynsrapporter, konkluderes det i liten grad på om barnehagen oppfyller lovkravene i barnehageloven. Etter Fylkesmannens vurdering er dette en konsekvens av at kommunen ikke har tilstrekkelig klart for seg innholdet i den enkelte lovbestemmelse. Elverum kommune har ikke fattet vedtak om pålegg eller stenging etter tilsyn. Fylkesmannen har derfor ikke hatt grunnlag for å vurdere om forvaltningslovens krav til saksbehandling er oppfylt ved slike vedtak. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ovenfor konkludert med at Elverum kommune ikke oppfyller alle de rettslige kravene som følger av barnehageloven 8, jf. 16. Konklusjonen er følgelig at Elverum kommune ikke påser at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk. 4. Frist for retting av regelverksbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert regelverksbrudd. I denne rapporten gis Elverum kommune frist til å rette regelverksbruddet, jf. kommuneloven 60d. Frist for retting er 15.11.16. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at regelverksbruddet er rettet og en redegjørelse for hvordan det er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil 12
kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Elverum kommune skal påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal ha oversikt over barnehagemyndigheten og barnehageeiers plikter etter barnehageloven b) Barnehagemyndigheten skal ha tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne i kommunen oppfyller sine plikter etter barnehageloven c) Barnehagemyndigheten skal bruke denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn d) Barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med slike risikovurderinger e) Barnehagemyndighetens tilsyn og veiledning skal være basert på riktig forståelse av barnehageloven f) Barnehagemyndigheten skal innhente informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeierne oppfyller barnehageloven g) Barnehagemyndigheten skal konkludere på om barnehageeierne oppfyller lovkravene i barnehageloven 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette regelverksbruddet som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 15.11.16. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Hamar 22-07-16 Anita Sæthre Goplen Synne Skaug 13