Fylkesmannen i Hordaland Utdanningsavdelinga. Tilsynsrapport. Tilsyn med gjennomføring av nasjonale prøvar 2014 i grunnskulen i Samnanger kommune

Fylkesmannen i Hordaland Utdanningsavdelinga Tilsynsrapport Tilsyn med gjennomføring av nasjonale prøvar 2014 i grunnskulen i Samnanger kommune Bergen, 12.02.2015

INNHALD: 1. Tema for tilsynet... 3 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 2.1 Generelt... 4 2.2 Aktivitetane i tilsynet... 4 2.3. Dokumentgrunnlag... 5 3. Tilsynsresultat... 6 3.1 Påmelding... 6 3.1.1 Rettsleg krav... 6 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering... 6 3.1.3. Konklusjon... 6 3.2 Fritak... 7 3.2.1 Rettslige krav... 7 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering... 8 3.2.3 Konklusjon... 10 3.3 Fråvær... 10 3.3.1 Rettslege krav... 10 3.3.2 Dokumentasjon og vurdering... 11 3.3.3 Konklusjon... 11 3.4 Resultatregistrering... 11 3.4.1 Rettsleg krav... 11 3.4.2 Dokumentasjon og vurdering... 11 3.4.3 Konklusjon... 11 4. Konklusjon - lovbrot... 12 5. Oppfølging... 13 Vedlegg 1: Vedlegg 2: Vedlegg 3: Dokumentgrunnlag Skjema tilsynsresultat Rettsgrunnlag 2

1. Tema for tilsynet Tema for dette tilsynet er gjennomføringa av nasjonale prøver på skulane. Målet med nasjonale prøver er å vurdera i kva grad skulen lukkast med eit viktig mål med grunnopplæringa; å utvikla elevane sin grunnleggjande dugleik i lesing, rekning og engelsk. Prøvane skal gje informasjon til elevar, føresette, lærarar, skuleeigarar, dei regionale styresmaktene og det nasjonale nivået som grunnlag for forbetrings- og utviklingsarbeid. I og med desse viktige måla pliktar elevane å ta del i dei nasjonale prøvene. Kommunen som skuleeigar pliktar å leggja til rette for at prøvane vert gjennomførde som føresett. Intensjonen frå sentralt hald er at flest mogeleg av elevane tek del i prøvane. Det primære føremålet med tilsynet er å syta for at lovgjevar sitt mål, om at flest mogeleg skal ta del i nasjonale prøver, vert gjennomført i praksis ute på skulane. For å nå dette målet, undersøkjer Fylkesmannen om kommunen som skuleeigar ser til at dei nasjonale prøvane vert gjennomførde i tråd med dei rettslege krava, særleg korleis elevar vert fritekne frå prøvane. I tillegg omfattar tilsynet påmeldinga til prøvane, høve til å ta prøvane på nytt og resultatregistreringa: Påmelding Fritak Fråvær Resultatregistrering Vert elevane melde opp til dei nasjonale prøvene? Er skulen sin fritakspraksis i samsvar med lova? Har elevar med fråvær på prøvedagen fått høve til å ta prøva på nytt? Er resultata registrerte for alle elevane som har teke prøva i lesing? Dei aktuelle lovreglane om temaet går fram av forskrift til opplæringslova (forskr) 2-4. I tillegg kjem forvaltningslova (fvl) og ulovfesta reglar om god forvaltningsskikk til bruk på avgjerder om fritak frå nasjonale prøver. Dei forvaltningsrettslege reglane skal først og fremst sikra gode og rette avgjerder ved at sakene blir godt førebudde og grunngjevne. Dei forvaltningsrettslege krava til fritaksvedtak er slik sett sentrale for målet med tilsynet. Generelt er det opplæringslova 14-1, 2. og 3. ledd som heimlar Fylkesmannens tilsyn på tema i opplæringslova (oppll). Vi nemner òg at sjølv om tema som vert undersøkte fører med seg ansvar og plikter for skulane, er det kommunen som skuleeigar som har det overordna ansvaret for at føresegnene vert følgde, jf oppll. 13-1 og 13-10, 1. ledd. Vi presiserer at tilsynsrapporten ikkje gjev ei heilskapleg vurdering av skuleeigar eller skulen. Rapporten omhandlar berre resultat frå det temaet som er vurdert i tilsynet. Vi tek atterhald om at det kan vera brot på lovkrav relatert til til dei undersøkte tema som ikkje har vorte avdekka i dette tilsynet. 3

2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Generelt I tilsynet undersøkjer vi gjennomføringa av dei siste nasjonale prøvane, det vil seia prøvane frå hausten 2014. Ved utval av skular og kommunar er det lagt vekt på vurdering av risiko og prioritet knytt til gjennomføringa av nasjonale prøver. Både tal frå det prøveadministrative systemet PAS og annan kunnskap om kommunane er lagde til grunn ved desse vurderingane. Ved val av einingar er det òg lagt vekt på omsynet til koordinering av samla statlege tilsyn. Vi har valt ut skular i to kommunar i tilsynet. I tillegg til Samnanger kommune er Sund kommune valde ut. I Samnanger kommune er denne skulen undersøkt: Samnanger barneskule I samsvar med oppdraget skal tilsynet gjennomførast som eit skriftleg tilsyn, utan intervju eller møte på staden. Dette har lagt føringar for kva som er føremålstenleg å undersøkja i tilsynet, sjå nærare i kapittel 3 og vedlegg III om kva konkrete rettskrav som inngår. Vi strekar under at tilsynet ikkje omfattar bruk av dei nasjonale prøvane, korkje bruk av prøveresultata til den enkelte elev, på skule- eller kommunenivå. Kommunen og skulane sine forsvarlege system, jf opplæringslova 13-10, 2. ledd, på dette området har heller ikkje blitt undersøkt direkte. Dette kravet vert likevel trekt inn ved utforminga av eventuelle pålegg om endring i kapittel 4. 2.2 Aktivitetane i tilsynet Tabellen nedanfor viser gjennomførde og planlagde aktivitetar i tilsynet: Tid Tilsynsaktivitet 01.12.2014 Varsel om tilsyn med pålegg om innsending av dokumentasjon 16.01.2015 Frist for innsending av dokumentasjon 23.01.2015 Førebels tilsynsrapport med uttalefrist (varsel på førehand) 13.02.2015 Frist for eventuell uttale frå kommunen 20.02.2015 Endeleg tilsynsrapport 4

Tid Tilsynsaktivitet 13.05.2015 Frist for tilbakemelding frå kommunen om retting av lovbrot Tabellen under viser deltakarar i tilsynet: Aktør Fylkesmannen Kommunen (kontaktperson) Navn Toril Tysseland Kjetil Stavø Høvig Karin H. Steinsland 2.3. Dokumentgrunnlag Dokumentgrunnlaget omfattar både statistikk, rettsgrunnlag og skriftleg dokumentasjon send inn frå skulane. Statistikk: Rapportar over tal elevar på 5. trinn (GSI) Rapportar over tal elevar som er påmelde, fritekne, som ikkje har teke del og som manglar resultatregistrering (PAS) Rettsgrunnlag: Lov om grunnskulen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Forskrift til opplæringslova Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) Dokumentasjon frå skulane / kommunane: Vedtak om fritak og tilhøyrande vedtak om spesialundervisning (oppll kap 5) eller tilhøyrande vedtak om særskild språkopplæring (oppll 2-8) Utfylt spørjeskjema Samnanger kommune Internkontroll 06092011 Rutinar i samband med gjennomføring, resultat og oppfølging av nasjonale prøver. For meir informasjon om innsend skriftlig dokumentasjon viser vi til vedlegg I til denne rapporten. For fleire referansar til rettskjelder, sjå vedlegg III. 5

3. Tilsynsresultat Dei rettslege krava er ikkje utførleg utforma, men er primært framstilte gjennom konkrete kontrollpunkt. Utdjupande informasjon om rettslege krav følgjer i staden som vedlegg III. Rettsgrunnlaget handlar i første rekkje om 2-4 i forskrift til opplæringslova om deltakingsog gjennomføringsplikta og høve til fritak. Vi viser difor til forskriftsteksten 1. og 2. ledd: Elevar skal delta i prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar fastsette av departementet. Skoleeigaren skal sørgje for at dette blir gjennomført. For elevar som får spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringslova, og når det dessutan er klart at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven, kan skolen gjera vedtak om å frita eleven frå å delta i prøvane. Det same gjeld grunnskoleelevar som får særskild språkopplæring etter opplæringslova 2-8, og elevar som går i vidaregåande opplæring, og som følgjer individuell opplæringsplan i norsk. Eleven sjølv eller foreldra eller dei føresette kan likevel bestemme at eleven skal ta prøvane. 3.1 Påmelding Som ledd i plikta til å gjennomføra nasjonale prøver, jf. forskrifta 2-4, 1. ledd, må skuleeigar sjå til at skulen melder opp i PAS alle elevane på det aktuelle årstrinnet. Å ikkje melda opp elevar medfører at reelle fritak frå nasjonale prøver blir skjult, at resultata av nasjonale prøver blir upålitelege og at det blir vanskeleg å kontrollera om fritaka var lovlege. Oppfyllinga av denne plikta er difor viktig for å følgja opp lovgjevar sitt mål om at flest mogeleg elevar skal ta del i nasjonale prøver. 3.1.1 Rettsleg krav 1. Skulen melder opp alle elevane på aktuelle trinn i PAS (forskr 2-4, 1. ledd) 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Etter datagrunnlag henta frå GSI og PAS går det fram at Samnanger barneskule i 2014 melde opp alle elevane på 5. trinn til nasjonale prøvar i engelsk, rekning og lesing. 3.1.3. Konklusjon 6

Samnanger kommune har sikra at skulen melder opp alle elevane på det aktuelle trinnet i PAS. 3.2 Fritak For at ein skal nå målet med dei nasjonale prøvane, er det viktig at skulen ikkje fritek fleire frå deltakingsplikta enn det forskrifta 2-4, 2. ledd gjev høve til. Følgjande to vilkår må vera oppfylte for at fritak eventuelt skal kunne gjevast: Eleven får spesialundervisning etter oppll. kap. 5 eller særskild språkopplæring etter oppll. 2-8, og Det er klart at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa av eleven. Det første vilkåret fører med seg at eleven som vert friteken må ha vedtak om spesialundervisning eller særskild språkopplæring. Det andre vilkåret tilseier at det må gjerast ei konkret vurdering av at dei nasjonale prøvane ikkje har mykje å seia for opplæringa av den aktuelle eleven. Vurderinga må gjerast for kvar enkelt prøve. Det er altså omsynet til eleven og hennar / hans utbytte av prøven som er avgjerande. Frå lovgjevar si side har meininga vore å inkludera flest mogeleg i dei nasjonale prøvane. Dette vert reflektert gjennom vilkåra ovanfor og ved at elevar og føresette har fått rett til å krevja deltaking trass i eit eventuelt fritak frå skulen si side. Skulen si avgjerd om at ein elev skal fritakast frå plikta til å ta del i nasjonale prøver eller ikkje, er eit enkeltvedtak. Difor gjeld ei rekkje forvaltningsrettslege krav, eksempelvis tydelege vedtak, individuell vurdering og grunngjeving. For å sikra korrekt informasjon om gjennomføringa av nasjonale prøver, skal dessutan talet på fritekne registrerast i PAS. 3.2.1 Rettslige krav 2. Skulen registrerer rett tal fritekne i PAS (forskr 2-4, 1. ledd) 3. Skulen fritek berre elevar som har vedtak om spesialundervisning eller særskild språkopplæring 4. Skulen føretek ei vurdering av om prøvane vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven 5. Skulen fritek berre elevar der det er klart at prøvane ikkje har mykje å seia for opplæringa 6. Skulen sender forehandsvarsel til føresette som ikkje etter søknad, eller på annan måte har uttalt seg i saka, før det vert fatta vedtak om fritak frå prøver 7. Førehandsvarselet opplyser om det rettslege og det faktiske grunnlaget for det varsla enkeltvedtaket 8. Skulen si avgjerd om fritak er gjort skriftleg 9. Det går klart fram av vedtaket kva prøve/prøvar avgjerda om fritak gjeld 10. Enkeltvedtak om avslag på søknad om fritak inneheld ei grunngjeving der det vert vist til: a) heimel for enkeltvedtaket b) faktiske tilhøve som er lagt til grunn c) hovudomsyn som har vore avgjerande ved utøving av forvaltningsskjønn 7

11. Enkeltvedtak om fritak, initiert av skulen, inneheld ei grunngjeving der det vert vist til: a) heimel for enkeltvedtaket b) faktiske tilhøve som er lagt til grunn c) hovudomsyn som har vore avgjerande ved utøving av forvaltningsskjønn 12. Enkeltvedtaket, eller meldinga om enkeltvedtaket, inneheld informasjon om: a) klagerett b) klagefrist c) klageorgan d) framgangsmåten ved klage 13. Enkeltvedtaket inneheld informasjon om retten etter fvl 18, jf. 19 til å sjå dokumenta i saka. 14. Skulen informerer eleven eller føresette om føresette og eleven sin rett til å be bestemma at eleven skal ta prøvane sjølv om det er gjeve fritak. 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering Det går fram av uttale frå rektor at talet på elevar som er registrerte i PAS med fritak frå nasjonale prøvar er korrekt. I PAS går det fram at 5 elevar er registret med fritak i lesing, ut frå innsendt dokumentasjon er det 4 elevar som har fått fritak for lesing. Tilsvarande er 4 elevar registrert i PAS som fritekne for prøva i engelsk, medan det føreligg dokumentasjon i form av enkeltvedtak for 5 elevar. Fylkesmannen tolkar dette som at skulen har gjort ei feilføring i PAS og bytta om registrering av fritak i lesing og engelsk for ein elev. Ut frå innsende kopiar av enkeltvedtak i samband med fritak av elevar frå deltaking i nasjonale prøvar, går det fram at alle elevane som fekk fritak frå prøvane enten har vedtak om spesialundervisning etter kap 5 i opplæringslova, eller har vedtak om særskild språkopplæring etter 2-8. Dette vilkåret for vedtak om fritak er dermed oppfylt. Det andre vilkåret for fritak tilsei at det må gjerast ei konkret vurdering av at dei nasjonale prøvane ikkje har mykje å seia for opplæringa av den aktuelle eleven. Det føreligg ingen dokumentasjon på at skulen har gjort ei vurdering der omsynet til eleven og hennar/hans utbytte av prøven er lagt til grunn. I følgje forvatningslova skal kommunen senda førehandsvarsel til føresette som ikkje ved søknad, eller på annan måte har uttalt seg i ei sak, før det vert fatta vedtak. Det går ikkje fram av dokumentasjonen om føresette har sendt inn søknad om fritak, eller om skulen har fatta vedtak utan slik søknad. Rektor uttaler i alle høve at skulen ved rektor og spesialpedagogisk koordinator har hatt dialog med kontaktlærar, spesialpedagog, føresette og PPT før enkeltvedtak om eventuelt fritak vart fatta. Rektor uttaler vidare at føresette blir i dialogen orientert om retten til å krevja at eleven får delta på prøven og at «føresette er den viktigaste samarbeidsparten i beslutninga om fritak frå nasjonale prøver». Etter Fylkesmannen si vurdering stettar skulen dermed kravet til førehandsvarsel ved at føresette «på annan måte har uttalt seg i saka». 8

Kommunen har utarbeidd internkontrollsystem, med ein strukturert rutineplan, i samband med gjennomføring, resultat og oppfølging av nasjonale prøvar. Denne rutineomtalen inneheld og mal for enkeltvedtak om fritak frå å delta på nasjonale prøver. Her går det klart fram kva prøver eleven er friteken frå. Vedtaka inneheld og rett lovheimel, vilkår for fritak knytt til 5-1 og 2-8 i opplæringslova, informasjon om foreldra sin rett til å likevel å bestemma at eleven skal delta på prøva og informasjon om klagerett, klagefrist, klageorgan og framgangsmåte ved klage på enkeltvedtaket. Skulen har nytta denne malen i sine enkeltvedtak om fritak. Etter forvaltningslova 18 har ein part rett til å gjera seg kjend med dokumenta i saka. Dette skal gå fram av enkeltvedtaket. Det går ikkje fram av dokumentasjonen om skulen sine vedtak om fritak byggjer på søknad frå føresette, eller om enkeltvedtaka om fritak er initiert av skulen. Der fritak er innvilga etter søknad frå foreldre, er det ikkje ei krav at vurderinga som ligg til grunn for fritaket skal gå fram av enkeltvedtaket. I slike høve kan det føreliggja annan dokumentasjon på at skulen har gjort ei slik vurdering. Det føreligg ikkje dokumentasjon som viser at skulen har gjort ei konkret vurdering av at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa for den enkelte eleven. I alle enkeltvedtaka som skulen har lagt fram er det nytta same grunngjeving for fritak: «Eleven har vedtak om opplæring etter Opplæringslova 2-8 (eller kap 5). Det er klart at prøva ikkje har mykje å seia for opplæringa til eleven». Ei slik grunngjeving stettar ikkje krava til ei individuell vurdering av om prøvane vil ha noko å seia for opplæringa til eleven. Det må kunne visast til at det er gjort ei vurdering av dei nasjonale prøvane sin verdi for opplæringa til den aktuelle eleven for kvar enkelt prøve. Dersom enkeltvedtaka er fatta etter søknad frå foreldra, vert det ikkje stilt krav om at vurderinga skal gå fram av enkeltvedtaket. Skulen har ikkje lagt fram annan dokumentasjon som viser ei vurdering av at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa til dei elevane i dei faga der det er gjort vedtak om fritak. Med «ha mykje å seia for opplæringa» vert det sikta til evaluering av kompetansen i den grunnleggjande dugleiken som prøven gjeld. Spørsmålet er om prøven er eigna til å seia noko om elevens dugleik, slik at resultata kan nyttast som utgangspunkt for forbetring / oppnåing av større dugleik. Det må synast til korleis omsynet til eleven tilseier at han / ho ikkje skal gjennomføra den aktuelle prøven. Forskrifta si formulering «mykje å seia» byggjer på ein føresetnad om at nasjonale prøver generelt har mykje å seia for opplæringa til elevane på det aktuelle trinnet. Situasjonen for den eleven det er aktuelt å frita, må dermed vera vesentleg annleis enn for dei fleste andre elevane på trinnet (utover det faktum at vedkomande har spesialundervisning eller særskild språkopplæring), jf. at det skal vera klart at dei nasjonale prøvane ikkje har mykje å seia. Det er ei slik vurdering som manglar i innsendt dokumentasjon frå skulen. 9

3.2.3 Konklusjon Samnanger kommune har ikkje sikra at skulen praktiserer fritak frå nasjonale prøver i samsvar med forskrift til opplæringslova 2-4. Samnanger kommune oppfyller samla sett følgjande kontrollpunkt knytt til fritak: Skulen registrerer rett tal elevar som fritekne i PAS. Skulen fattar skriftlege enkeltvedtak om fritak for alle elevane som er registrerte som fritekne i PAS. Skulen fritek berre dei elevane som har eit gjeldande vedtak om spesialundervisning etter oppll kap 5 eller særskild språkopplæring etter 2-8. Før fritaksvedtak vert fatta, informerer skulen føresette til elevar som eventuelt skal fritakast, om retten til å krevja deltaking. Skulen gjev føresette høve til å uttala seg om saka før fritaksvedtak vert fatta. Vedtaka viser til rett heimel - forskrift til oppll 2-4. Vedtaka er tilstrekkeleg klare med omsyn til kva prøver det vert gjeve fritak frå. Vedtaka inneheld informasjon om retten til å krevja deltaking. Samnanger kommune oppfyller samla sett ikkje følgjande kontrollpunkt knytt til fritak: Skulen føretek ikkje ei vurdering av om prøvane vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven. Det er difor uklart om skulen berre fritek elevar der det er klart at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa Det går ikkje fram av vedtaka kva hovudomsyn som har vore avgjerande i vurderinga av fritak. Enkeltvedtaka inneheld ikkje informasjon om retten etter forvaltningslova 18, jf 19 til å sjå dokumenta i saka. 3.3 Fråvær Skuleeigar skal syta for at skulane handhevar elevane si plikt til å ta del i nasjonale prøver, jf. forskrifta 2-4, 1. ledd. Det finst likevel legitime grunnar til fråvær på prøvedagen, til dømes sjukdom. For å sikra at alle elevane har høve til å ta del i nasjonale prøver, må difor skulen leggja til rette for at fråverande kan ta prøven om att. Dessutan skal eventuelle ikkje-deltakarar registrerast i PAS. 3.3.1 Rettslege krav 10

15. Skulen registrerer rett tal elevar som ikkje tek del i prøvane i PAS (forskr 2-4, 1. ledd) 16. Skulen gjev elevar som ikkje var tilstades på prøvedagen, og som ikkje har vedtak om fritak, høve til å gjennomføra (forskr 2-4, 1. ledd) 3.3.2 Dokumentasjon og vurdering I PAS er ingen elevar registrerte som «ikkje delteke» på prøvene. På spørsmål om alle elevane som var fråverande på prøvedagen fekk høve til å ta prøva i etterkant, uttaler rektor at dette ikkje var ei aktuell problemstilling i 2014. 3.3.3 Konklusjon Samnanger kommune har sikra at skulen handterer fråvær i samsvar med forskrift til opplæringslova 2-4. 3.4 Resultatregistrering For å gje gyldig og påliteleg informasjon til skule, kommune, regionalt og nasjonalt nivå, må skulen gjera korrekte registreringar i PAS. Dette gjeld også resultata. Resultata for alle elevar som har teke del i prøvane skal registrerast. Registreringa skal gjerast innan fastsette fristar. Tilsynet kontrollerer at skulane har registrert resultata for alle elevane som har teke del på prøven i lesing. 3.4.1 Rettsleg krav 17. Skulen registrerer resultat for alle elevar som ikkje er fritekne eller fråverande (forskr 2-4, 1. ledd) 3.4.2 Dokumentasjon og vurdering Tala i PAS viser at skulen registrerer resultata frå nasjonale prøvar i lesing på 5. for alle elevar som ikkje er fritekne eller fråverande. 3.4.3 Konklusjon Samnanger kommune har sikra at skulen registrerer resultat i lesing for alle elevar som ikkje er fritekne eller fråverande frå nasjonale prøvar, jf. forskrift til opplæringslova 2-4. 11

4. Konklusjon - lovbrot Som nemnt i avsnitt 2.1 har kravet til forsvarlege system i opplæringslova 13-10, 2. ledd på dette området ikkje blitt undersøkt direkte i dette tilsynet. Tilsynet si gransking av skulane sin praksis knytt til dei 14 kontrollpunkta gjev likevel grunnlag for å vurdera om kommunen har eit fungerande forsvarleg system etter oppll 13-10, 2. ledd på tilsynstemaet. Eit forsvarlig system skal vera eigna til å førebyggja, oppdaga og handtera lovbrot på alle kommunen sine skular. På grunnlag av konklusjonane som kjem fram i kapittel 3, jf avsnitt 3.2.3 vert det lagt til grunn at Samnanger kommune ikkje har eit forsvarleg system for å sikra at krava i forskrift til oppll 2-4 og forvaltningslova vert oppfylte, jf. oppll 13-10, 2. ledd. Samnanger kommune sitt forsvarlege system skal sikra at skulane: 1. Praktiserer fritak frå nasjonale prøvar i samsvar med lov, herunder: Skulen føretek ei vurdering av om prøvane vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven. Skulen berre fritek elevar der det er klart at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven. Når skulen gjer enkeltvedtak om fritak, utan søknad frå føresette, skal det gå fram av vedtaka kva hovudomsyn som har vore avgjerande i vurderinga av fritak. Dersom skulen gjer vedtak, etter søknad frå føresette, må ikkje skulen si grunngjeving vera ein del av vedtaket. Skulen kan i slike høve visa til annan dokumentasjon. Enkeltvedtaket inneheld informasjon om retten etter forvaltningslova 18, jf 19 til å sjå dokumenta i saka. 12

5. Oppfølging Fylkesmannen ber Samnanger kommune om å melda tilbake om dei omtalte tilhøva er retta og korleis dette er gjort. Dersom tilhøva ikkje er retta innan fristen, vil det kunne bli aktuelt å gje pålegg om retting. For fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d første og andre ledd seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.» Kommunen pliktar å straks setja i gong tiltak for å rette lovbrot, uavhengig av fristen for tilbakemelding. Frist for tilbakemelding er 13. mai 2015. Toril Tysseland tilsynsleiar (sign) Kjetil Stavø Høvig rådgjevar (sign) 13

VEDLEGG I. Dokumentgrunnlag for tilsynet 1. Uttale oversendingsbrev frå Samnanger kommune 2. Rutineskildring nasjonale prøver Samnanger sep 2011 3. Svar på spørsmål i samband med tilsyn med gjennomføring av nasjonale prøver 2014 4. Vedtak og dokumentasjon elev 1 5. Vedtak og dokumentasjon elev 2 6. Vedtak og dokumentasjon elev 3 7. Vedtak og dokumentasjon elev 4 8. Vedtak og dokumentasjon elev 5 1

Vedlegg II. Tilsynsresultat Oppsummering tilsynsresultat: Samnanger kommune HJEMMELS-GRUNNLAG KONTROLLSPØRSMÅL Skule Det rettslige grunnlaget for det kravet som stilles Påmelding til prøver Forskrift til opplæringsloven 2-4 første og siste ledd Retningslinjer for gjennomføring av prøvene Svaret på kontrollspørsmålene leder til konklusjon på om det foreligger lovbrudd eller ikke KONTROLLSPØRSMÅL 1. Melder skolen opp alle elevene på det aktuelle trinnet i PAS? /nei Fritak fra prøver Forskrift til opplæringsloven 2-4 andre og siste ledd Retningslinjer for gjennomføring av prøvene Forvaltningsloven 2 bokstav b, 11, 16, 17, 23, 24, 25 og 27 tredje ledd KONTROLLSPØRSMÅL 2. Registrerer skolen riktig antall elever som fritatt i PAS? 3. Fritar skolen bare elever som har vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring? 4. Foretar skolen en vurdering av hvorvidt prøvene vil ha mye å si for opplæringen til eleven? 5. Fritar skolen bare elever der det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen? 6. Sender skolen forhåndsvarsel til foresatte som ikke ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, før det fattes vedtak om fritak fra prøver? 7. Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og det faktiske grunnlaget for det varslede enkeltvedtaket? 8. Er skolens avgjørelser om fritak gjort skriftlig? 9. Fremgår det klart av vedtaket hvilken prøve eller hvilke prøver avgjørelsen om fritak gjelder? 10. Inneholder enkeltvedtak om avslag på søknad om fritak en begrunnelse hvor det vises til: a) Hjemmelen for enkeltvedtaket b) Faktiske forhold som er lagt til grunn c) Hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn? 11. Inneholder enkeltvedtak om fritak initiert av skolen en begrunnelse hvor det vises til: a) Hjemmelen for enkeltvedtaket Nei Nei Ingen slike saker?

b) Faktiske forhold som er lagt til grunn c) Hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn? 12. Inneholder enkeltvedtaket (eller underretningen om enkeltvedtaket) informasjon om a) Klageadgang b) Klagefrist c) Klageorgan d) Fremgangsmåten ved klage 13. Inneholder enkeltvedtak informasjon om retten etter fvl. 18, jf. 19 til å se sakens dokumenter? Nei Nei 14. Informerer skolen eleven eller foresatte om foresatte og eleven sin rett til å bestemme at eleven skal ta prøvene selv om det er gitt fritak? Fravær og anledning til ny deltakelse Forskrift til opplæringsloven 2-4 første og siste ledd Retningslinjer for gjennomføring av prøvene KONTROLLSPØRSMÅL 15. Registrerer skolen riktig antall elever som ikke har deltatt i PAS? 16. Har elever som ikke var til stede på prøvedagen, og som ikke har vedtak om fritak, gjennomført de nasjonale prøvene? Registrering av resultater Forskrift til opplæringsloven 2-4 siste ledd Retningslinjer for gjennomføring av prøvene KONTROLLSPØRSMÅL 17. Registrerer skolen resultatene for alle elever som ikke er fritatt eller fraværende? 2

VEDLEGG III. Rettsgrunnlag Innleiing I dette kapitlet omtalar vi grunngjevinga for dei rettslege krava i tilsynet. Målsetjinga er å gje kommunen/skulane eit grunnlag for vidare arbeid med gjennomføring av nasjonale prøvar. Reglane om nasjonale prøver vert operasjonaliserte for å gjera krava tydelegare for kommunen. Dei kontrollpunkta som vert undersøkte i tilsynet er lista opp på siste side i vedlegget. Fylkesmannen kan føra tilsyn med verksemder etter opplæringslova, jf. oppll 14-1. Det vil difor vera eit hovudfokus på å omtala skuleeigar / skulen sine plikter i samband med gjennomføring av nasjonale prøver. Det er likevel viktig å streka under at elevane på dei aktuelle trinna har både rett og plikt til å ta del i nasjonale prøver. Fritak inneber fritak frå eleven si plikt til deltaking, retten er likevel ivareteken. Rettskjelder I forskrift til oppll 2-4 første og andre ledd står det: Elevar skal ta del i prøver, utvalsprøver og andre undersøkingar fastsette av departementet. Skuleeigaren skal syta for at dette blir gjennomført. For elevar som får spesialundervisning etter kapittel 5 i opplæringslova, og når det dessutan er klart at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven, kan skulen gjera vedtak om å frita eleven frå å ta del i prøvane. Det same gjeld grunnskuleelevar som får særskild språkopplæring etter opplæringslova 2-8, og elevar som går i vidaregåande opplæring, og som følgjer individuell opplæringsplan i norsk. Eleven sjølv eller foreldra eller dei føresette kan likevel bestemma at eleven skal ta prøvane. Utdanningsdirektoratet sine Retningslinjer for gjennomføringa av nasjonale prøver gjev informasjon om korleis prøvane skal gjennomførast på skulen. Krav til gjennomføring av nasjonale prøver Nasjonale prøvar er eit av fleire statlege verkemiddel for å fremja eit godt og likeverdig opplæringstilbod. Andre statlege verkemiddel er råd og rettleiing, tilsyn og pålegg om retting av brot på opplæringslova. Desse verkemidla er omhandla i opplæringslova 14-1. Nasjonale prøvar er eit eksempel på kartlegging og evaluering av opplæringsverksemda, jf. siste ledd i oppll. 14-1. For å kunna evaluera opplæringsverksemda og setja inn kvalitetsfremjande tiltak, er sentrale styresmakter avhengige av gyldige og pålitelege data om verksemda. Nasjonale prøver skal særleg måla resultatkvalitet. Skulane må medverka til innsamling av data om opplæringsverksemda. På denne bakgrunn er skuleeigar pålagd å gjennomføra nasjonale prøver, jf. forskrifta 2-4 første ledd. Det er som elles på opplæringsfeltet skuleeigar som har plikt til å syta for gjennomføringa av nasjonale prøver. Med skuleeigar meiner ein den som er ansvarleg for den aktuelle skulen etter 1

reglane i oppll kap. 13. Etter 13-1 har kommunen plikt til å syta for grunnskuleopplæring i tråd med lova. Det er altså kommunen som har ansvaret for at nasjonale prøver vert gjennomførde i offentlege grunnskular. Kommunen kan og bør delegera oppgåver til skulane i samband med gjennomføringa av prøvane. Kommunen har likevel ansvaret. Ansvaret kan ikkje delegerast. Skuleeigar si plikt til å gjennomføra nasjonale prøver omfattar handheving av elevane si plikt til deltaking. Dette inneber mellom anna å gje informasjon til elevar / føresette om prøvane, å melda på alle elevane i prøveadministrasjonssystemet (PAS) og syta for at fritakspraksis er i samsvar med lover og regelverk. Dessutan skal skuleigar leggja til rette for at fråverande kan ta prøven seinare. For å gje gyldig og påliteleg informasjon til kommune, regionalt og nasjonalt nivå, må skulen registrera rette opplysningar i PAS. Dette må gjerast innan oppgjevne fristar for at ein skal kunna vita når data er fullstendige. Registreringane i PAS heng saman med deltaking ( påmeld, friteken, ikkje delteke ) og resultata. 1 Plikta til å gjera desse registreringane i PAS kjem fram av Utdanningsdirektoratet sine retningsliner for gjennomføring av nasjonale prøver. Plikta må dessutan følgja av ei tolking av forskrifta 2-4 første ledd, jf. forarbeida til oppll 14-1 og vurdering av føremålet med nasjonale prøver, slik at det kan stillast opp eit rettskrav til skuleeigar om rette registreringar i PAS. Tilsynet kontrollerer at skulen har registrert rett tal påmelde, fritekne og ikkje delteke, sjå kontrollpunkt 1, 2 og 15. Tilsynet kontrollerer vidare at skulen har registrert resultata for alle elevane som har teke del på prøven i lesing, sjå kontrollpunkt 17. Som ledd i plikta til å gjennomføra nasjonale prøver, jf. forskrifta 2-4 første ledd, må skuleeigar syta for at skulen melder opp i PAS alle elevane på det aktuelle årstrinnet. Å ikkje melda opp elevar medfører at reelle fritak blir skjult. Resultata av nasjonale prøver vert upålitelege og det vert vanskeleg å kontrollera om fritaka er lovlege. Denne plikta for skuleeigar / skulen er difor viktig for å følgja opp lovgjevar sitt mål om at alle elevar skal ta del i nasjonale prøver. For å oppfylla kravet om påmelding (kontrollpunkt 1), må skulen kunna gjera greie for eventuelle avvik i Grunnskolens informasjonssystem (GSI) og PAS mellom elevar på det aktuelle trinnet. Skuleeigar har plikt til å syta for at skulen handhevar elevane si plikt til å ta del i nasjonale prøver, jf. forskrifta 2-4 første ledd. Det finst likevel legitime grunnar til fråver på prøvedagen (til dømes sjukdom). 2 Skulen må difor leggja til rette for at fråverande kan ta prøven opp att, for å sikra at alle elevar har tilstrekkeleg høve til å ta del i nasjonale prøver. Utdanningsdirektoratet legg opp til bestemte prøve- og reservedagar. For at å oppfylla lovkravet er vil det vera tilstrekkeleg at skulen gjer greie for at den har gjeve fråverande på prøvedagen reelt høve til å ta prøven opp att på minst ein reservedag, sjå kontrollpunkt 16. Krav til lovleg fritakspraksis Kravet om lovleg fritakspraksis er ein del av plikta til å gjennomføra nasjonale prøver. 1 Etter oppll 13-10 andre ledd har skuleeigar også plikt til å følgja opp resultata av dei nasjonale prøvane og til å ha eit forsvarlig system for denne oppfølginga. Tilsynet omfattar ikkje denne dimensjonen, jf. avgrensing i tilsynsrapportens avsnitt 2.1. 2 Tilsynet har ikkje drøfta situasjonen for eventuelle elevar som har fått permisjon under nasjonale prøver. 2

Vi har valt å strukturera utgreiinga for krava til fritakspraksis etter personelle, materielle og formelle krav. Personelle krav gjeld kven som kan fatta vedtak om fritak. Materielle krav gjeld spørsmålet om skulen hadde høve til å frita, altså sjølve innhaldet i avgjerda, medrekna om vilkåra for å frita er oppfylde. Formelle krav gjeld korleis vedtaket skal fattast, både krav til prosessen og form / innhald på vedtaket. Det må presiserast at krava lett sklir over i kvarandre. Som utgreiinga vil visa, er materielle krav ikkje så godt eigna for skriftleg tilsyn som formelle krav. Vi har likevel freista å få til ein viss kontroll også med materielle krav, gjerne gjennom at materielle og formelle krav er kombinert. I kontrollpunkta er skiljet mellom personelle, formelle og materielle krav derfor ikkje førde vidare. A) Personelle krav Det er som nemnt skuleeigar som har det overordna ansvaret for å gjennomføra nasjonale prøver, medrekna at fritak vert praktisert på lovleg vis. Skulen er i alle høve vedtaksmynde, jf. oppll. 2-4 andre ledd. Grunnen til dette er at resultata av prøvane for eleven skal vurderast, og dette krev pedagogisk kompetanse og nærleik til eleven. Skulen må, som den heilt klåre hovudregel, forståast som rektor, som pedagogisk, fagleg og administrativ leiar for skulen. Rektor kan difor som hovudregel ikkje delegera mynde til å fatta enkeltvedtak til andre tilsette ved skulen. Andre tilsette kan likevel ta del i førebuinga av saka, og bør som hovudregel involverast i utgreiinga av resultata av prøvane for eleven, jf. også utgreiingsplikta i fvl 17. Tilsynet omfattar difor ikkje kontrollpunkt knytta til personell kompetanse. B) Materielle krav For å tolka retningslinene for fritak er det nødvendig å kjenna føremåla med reglane om nasjonale prøver. For å fremja kvalitet og likskap i grunnopplæringa er det lovgjevars mål at flest mogeleg elevar skal ta del i nasjonale prøver. Det går fram av første setning i 2-4 i forskrifta at alle elevar har plikt til å delta.. Tilsvarande regel er gjeve for elevar i private skular. Den klåre hovudregelen er såleis at alle skal ta del. Det er gjeve høve til unntak frå plikta til å ta del, men det er gjort klårt at høve til unntak er snevert. Dessutan er det gjeve ein særregel i forskrifta 2-4 andre ledd siste punktum om at uansett om skulen gjev eleven fritak, så kan eleven sjølv eller foreldre / føresette likevel avgjera at eleven skal ta del. Dei har dermed vetorett med omsyn til å krevja deltaking sjølv om det er gjeve fritak. Eleven har i utgangspunktet plikt til å ta del i nasjonale prøver, med mindre han / ho får fritak. Eleven har samtidig ein ubetinga rett til å ta del, jf. vetoretten. Det går fram av Kunnskapsdepartementets høyringsbrev av 18.12.2003 at bakgrunnen for vetoretten er at Departementet mener dette vil kunne bidra til å holde tallet fritak nede. I dette høyringsbrevet føreslo departementet eit krav om sakkunnig vurdering frå PPT når det gjeld elevens utbytte av å ta del i nasjonale prøver. Det går fram at departementet ønskte dette for å halda talet på fritak nede, samt at eventuelt press på foreldrene fra skoleledere vil reduseres. Kravet om sakkunnig vurdering som grunnlag for avgjerd om fritak vart ikkje vedteke, sannsynlegvis på grunn av den tilleggsbelastninga dette ville føra med seg for PPT. 3

Forskrifta 2-4 andre ledd inneheld to vilkår som begge må vera oppfylde for at fritak skal kunne gjevast; 1. Eleven får spesialundervisning etter oppll. kap. 5 eller særskild språkopplæring etter oppll. 2-8, og 2. Det er klårt at prøvane ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven. Det første vilkåret fører med seg at eleven som ein vurderer å frita, må ha vedtak om spesialundervisning eller særskild språkopplæring. Det vert igjen streka under at det frå lovgjevars side har vore meininga å inkludera flest mogeleg i nasjonale prøver, og at det ikkje har vore meininga at det skal gå automatikk i at elevar som har spesialundervisning / særskild språkopplæring skal haldast utanfor. Tilsynet kontrollerer at alle dei fritekne har vedtak om spesialundervisning eller særskild norskopplæring. Sjå kontrollpunkt 3. Det andre vilkåret fører med seg at det må gjerast ei vurdering av dei nasjonale prøvane sin verdi for opplæringa til den aktuelle eleven. Det må òg vera klårt at prøvane ikkje vil ha mykje å seia. Dette må vurderast for kvar enkelt prøve. Det er altså omsynet til eleven og elevens utbytte av prøven som er avgjerande. Med betydning for opplæringa vert det sikta til evaluering av kompetansen i den grunnleggjande dugleik som prøven gjeld. Spørsmålet er om prøven er eigna til å seia noko om elevens dugleik, slik at resultata kan nyttast som utgangspunkt for forbetring / oppnåing av større dugleik. Grunngjevinga for å gje høve til unntak er knytt til kva verdi prøvane har for opplæringa til elevane. Prøvane gjev elevane høve til å få vurdert kompetansen sin og å få ei tilbakemelding som kan gje grunnlag for tilpassa opplæring som igjen skal kunna betra kompetansen. For eleven er nasjonale prøver sjå på som ei vurdering undervegs, jf. forskrift til oppll. 3-11. Vurdering generelt skal gje eleven tilbakemelding og rettleiing for at eleven skal få betre kompetanse. Vurdering er ein rett for eleven, jf. forskrift til oppll. 3-1. 3 Eleven sin fordel av prøvane er med på grunngje at nasjonale prøvar er gjort obligatoriske. I enkelte tilfelle kan likevel grunngjevinga for å påleggja deltaking i prøvane stå svakare, fordi det er klårt at eleven ikkje har særlig utbytte av å få denne konkrete vurderinga. Omsynet til eleven tilseier ikkje at han / ho skal gjennomføra den aktuelle prøven. Dei nasjonale prøvane er likt utforma for alle elevar på det aktuelle trinnet. For nokre elevar vil ikkje prøvane vera eigna til å gje informasjon om elevens grunnleggjande dugleik. Dette kan vera aktuelt dersom eleven ikkje følgjer ordinære kunnskapsmål etter læreplanen for dei fag som er relevante for nasjonale prøver. Når dei nasjonale prøvane etter ei konkret vurdering ikkje har mykje å seia for vurdering av kompetansen og tilpassing av opplæringa til eleven, tilseier omsynet til eleven at han / ho kan fritakast. Vurderinga av dette vilkåret krev pedagogisk kompetanse og nærleik til eleven, noko rektor normalt må konsultera kontaktlærar / spes. ped. koordinator for å sikra. Forskrifta si formulering mykje å seie byggjer på ein føresetnad om at nasjonale prøver generelt har mykje å seia for opplæringa til elevane på det aktuelle trinnet. Situasjonen for den eleven det er aktuelt å frita, må dermed vera vesentleg annleis enn for dei fleste andre elevane på trinnet (utover 3 Tilsynet vert avgrensa mot reglane om vurdering i forskrift til oppll kap 3. 4

det faktum at vedkomande har spesialundervisning eller særskild norskopplæring), jf. at det skal vera klart at dei nasjonale prøvane ikkje har mykje å seia. 4 For å kunna overprøva skulens konkrete vurdering av vilkår nr 2, måtte ein ut frå erfaring henta inn fleire dokument enn fritaksvedtaket og det underliggjande vedtaket, i alle fall ei eventuell sakkunnig vurdering. Ein slik kontroll av alle fritaksvedtaka ville blitt for omfattande. Tilsynet har difor landa ein kontroll av om ei vurdering av vilkår nr 2 er vist i vedtaket, eller i annan relevant dokumentasjon. Når dei to kumulative vilkåra er oppfylde, kan skulen frita eleven frå den / dei nasjonale prøven / prøvane som ikkje vil ha mykje å seia for opplæringa til eleven. Dette betyr at det, når vilkåra elles er oppfylde, er opp til skulens skjønn å vurdera om skulen ønskjer å frita eleven eller ikkje. Skulens skjønn er i alle høve underordna visse vilkår: Elev / føresette kan uansett bestemma at eleven skal ta prøven / prøvane, jf. forskrifta 2-4 andre ledd, siste setning. Både elev og føresette har sjølvstendig vetorett. Ulovfesta, forvaltningsrettslege krav til handhevinga av fritt skjønn inneber forbod mot; usakleg forskjellsbehandling, vilkårleg handsaming, irrelevante omsyn og grovt urimeleg resultat. Tilsynet er ikkje eigna til å kontrollera utøvinga av det frie skjønn. C) Formelle krav Fylkesmannen har ikkje heimel til å føra tilsyn med praktiseringa av forvaltningslova (fvl) i seg sjølv, men når føresegnene i forvaltningslova gjeld for vedtak etter opplæringslova, kan tilsynet gjelda kontroll med at krava i fvl er oppfylde. Pålegget om retting av lovstridig praksis må vera knytt til praktiseringa av opplæringslova, men kan også gjelda forvaltnings-rettslege krav. Reglane i forvaltningslova gjeld for skulens verksemd, jf. fvl. 1 og oppll. 15-1. Skulens avgjerd om at ein elev skal fritakast for plikta til å ta del i nasjonale prøver eller ikkje, er eit enkeltvedtak, jf. definisjonen i fvl. 2. Det er ei avgjerd som er bestemmande for elevens plikt (deltakingsplikta). Det følgjer av dette at skulen må følgja dei alminnelege reglane om saksbehandling i fvl. kap III, og dei spesielle reglane om saksbehandlinga av enkeltvedtak i fvl. kap. IV-VI. Det gjeld i tillegg viktige krav til vedtaket som ikkje går uttrykkeleg fram av reglane i forvaltningslova, men som ein kan resonnera seg fram til av desse reglane og av ulovfesta krav om god forvaltningsskikk. Krava i forvaltningslova når det gjeld saksbehandling av enkeltvedtak, skal først og fremst sikra gode og rette avgjerder ved at sakene blir godt førebudde. Når partane blir informerte om reglane og får høve til å uttala seg, er det lagt til rette for ei godt opplyst sak. Krava til grunngjeving av vedtaket sikrar at dei nødvendige tilhøva er vurderte av den som skal ta avgjerda. Dette er med på å auka partane si forståing av vedtaket, og gjer det mogeleg å kontrollera i ettertid at avgjerda som vert teken var rett. 4 Tilsynet har ikkje utgreidd kravet om at den prøven det er aktuelt å frita eleven frå, ikkje har mykje å seia for opplæringa til eleven. Dette inneber eit krav om samanheng mellom det underliggjande vedtaket om særskild språkopplæring / spesialundervisning og den dugleiken prøven skal måla. Det kan til dømes verta reist spørsmål om elevar med særskild språkopplæring kan fritakast frå nasjonal prøve i rekning eller om elev med spesialundervisning som vert friteken frå lesing på norsk, må ha spesialundervisning i norskfaget. Tilsynet avgrensar seg til å kontrollera om vedtaket viser ei individuell vurdering av om vilkår nr 2 er oppfyld. 5

Føresegnene i forvaltningslova byggjer på ei overordna målsetjing om at partane skal ha høve til å ivareta sine interesser. I fvl 25 første ledd om grunngjeving vert det vist til at parten skal vera i stand til å forstå vedtaket. Å vera i stand til å ivareta sine interesser, inneber å kunna gjera informerte val i saker som gjeld dei sjølve. Desse omsyna er å sjå på som viktige for tilsynstemaet og er med på å grunngje vala av dei rettskrava som skal undersøkjast. Det er viktig at saksførebuinga og utforminga av vedtaket gjer føresette 5 i stand til å forstå reglane og innhaldet i vedtaket, slik at dei til dømes kan gjera eit informert val om å krevja deltaking eller ikkje. Krav til førebuing Rettleiingsplikta går fram av fvl 11. Rettleiingsplikta vil i dei fleste tilfelle vera ivareteken når skulen distribuerer av Utdanningsdirektoratets informasjonsbrosjyre om nasjonale prøver. Brosjyren har informasjon om fritaksreglane og om høvet til å krevja deltaking. Regelen om at elev / føresett har siste ordet med omsyn til å krevja at eleven skal ta del i dei nasjonale prøvane er særs viktig for at partane skal kunna ivareta interessene sine. Dersom elev / føresett får informasjon om dette før vedtak vert fatta, og gjev uttrykk for at dei vil nytta seg av retten, vil det ikkje vera behov for å fatta vedtak. Når det gjeld føresette til elevar som skulen vurderer å frita, må skulen på eige initiativ gjera ei vurdering av dei føresette sine behov for rettleiing, jf. fvl 11 andre ledd. Denne vurderinga er konkret for kvar enkelt føresett og såleis lite eigna for kontroll i dette skriftlege tilsynet. Forvaltningslova, jf 2, krev at det vert sendt førehandsvarsel før det vert fatta enkeltvedtak. Kravet om førehandsvarsel før det vert fatta enkeltvedtak om fritak, gjeld berre dersom føresette ikkje ved søknad, eller på annan måte har uttalt seg i saka. Tilsynet avgrensar seg derfor til å kontrollera om skulen, før vedtak vart fatta, har gjeve føresette informasjon om retten til å krevja deltaking. Det må vera tilstrekkeleg til å oppfylla lovkravet i denne samanheng at tilsynsobjektet gjev uttrykk for at føresette, før vedtak blei fatta, har fått informasjon om vetoretten og kan gjera greie for korleis. Sjå kontrollpunkt 6. Partane skal òg ha høve til å uttala seg før vedtak vert fatta, jf. fvl 16. I saker om fritak frå nasjonale prøver, kan det vera aktuelt med unntak frå hovudregelen om skriftleg varsel på førehand. Det vert i denne samanhengen vist til at skulen jamleg har hatt munnleg kontakt med dei føresette gjennom skuleåret. Føresette kan dermed ved søknad eller på annan måte få uttala seg i saka, jf. fvl 16 første ledd. Denne vurderinga er konkret for kvar enkelt føresett og såleis lite eigna for kontroll i dette skriftlege tilsynet. Tilsynet vil derfor avgrensa seg til å undersøkja om føresette på ein eller annan måte har hatt høve til å uttala seg om fritaket før avgjerda om fritak vart gjort. Det må vera tilstrekkeleg til å oppfylla lovkravet i denne samanhengen at skulen gjev uttrykk for at føresette har fått høve til å uttala seg og kan gjera greie for korleis. Plikta til utgreiing av saka i fvl 17 inneber at rektor har sytt for at saka er tilstrekkeleg opplyst før vedtak om fritak vert fatta. Utgreiingsplikta er lite eigna for kontroll i dette tilsynet. Krav til når vedtak må vera fatta 5 Tilsynet er avgrensa mot krav til prosess overfor den mindreårige. 6

Vedtak om fritak skal vera fatta før prøven vert halden. Det er fvl 11a som regulerer saksbehandlingstid for enkeltvedtak om fritak, og kravet er uten ugrunnet opphold. Dette kravet er vanskeleg både å konkretisera og generalisera, og såleis vanskeleg å føra kontroll med. For å kunna konkludera, må ein sjå på om det er forståelege grunnar til at vedtak er fatta seint i den konkrete saka. Tilsynet har på denne bakgrunn ingen spesifikke kontrollpunkt knytt til saksbehandlingstid. Krav til form og innhald i avgjerda Enkeltvedtak skal gjerast skriftleg, jf. fvl 23. Dette er vedtak som er aktuelle for eit avgrensa tal elevar i eit avgrensa tidsrom, og det kan ikkje reknast som særleg byrdefullt for forvaltningsorganet å fatta skriftlege vedtak. Unnatak frå kravet om skriftlege vedtak er ikkje aktuelt etter Fylkesmannens vurdering. Tilsynet fører derfor kontroll med at enkeltvedtak om fritak vert gjorde skriftleg. Sjå kontrollpunkt 8. Etter fvl 24 skal enkeltvedtak innehalda ei grunngjeving. Det finst unnatak frå hovudregelen om samstundes grunngjeving. Kravet om samstundes grunngjeving av enkeltvedtak gjeld berre dersom skulen sjølv initierer vedtak om fritak, eller dersom skulen avslår søknad om fritak. Sjølv om det ikkje er krav om at skulen må gje samstundes grunngjeving i vedtaket når foreldre har søkt om fritak og fått innvilga denne søknaden, skal skulen sjølvsagt ha gjort vurderingar av om vilkåra om fritak er oppfylt. Slike vurderingar må ein kunne finna i saka, men treng ikkje nødvendigvis gå fram av enkeltvedtaket. Det kjem fram av fvl. 25 kva grunngjevinga skal innehalda: 1. Vedtaket skal vise til dei reglane som vedtaket byggjer på og gjengi reglane eller problemstillingane på ein slik måte at parten skal forstå vedtaket. 2. Vidare skal vedtaket omtala dei fakta vedtaket byggjer på, det vil seia fakta som er avgjerande for å vurdera om vilkåra er oppfylte og om fritak skal gjevast. Dersom fakta som vert lagt til grunn for vedtaket kjem fram av eit anna dokument i saka, skal dette leggjast ved vedtaket. Prinsippet om god forvaltningsskikk inneber: 1. Krav om at vedtaket er tilstrekkjeleg klart og tydeleg med omsyn til kva det tek stilling til og går ut på. Nødvendige vilkår skal vera vurdert. 2. Krav om at det er føreteke individuell vurdering. Enkeltpersonar har krav på ei vurdering av si sak.. Når det gjeld plikta til å rettleia om eleven eller føresette sin rett til å bestemma at eleven skal ta prøvane, sjølv om det er gjeve fritak, er det ikkje stilt krav til korleis denne rettleiinga skal gjevast. Den vanlege rettleiingsplikta i forvaltningslova krev ikkje at slik informasjon må gå fram av enkeltvedtaket. Forvaltningslova har ikkje uttrykkelege reglar som avklarar spørsmålet om fleire avgjerder / vedtak kan handsamast i same skriftlege dokument. Den rådande rettsoppfatninga om dette er i alle høve at same skriftlege dokument kan innehalda fleire avgjerder / enkeltvedtak. Teiepliktreglane kan 7

innebera at ein lyt skilja vedtak som gjeld forskjellige personar, slik at ein ikkje røper opplysningar det er teieplikt for til utanforståande. Derfor er hovudregelen at ein skal fatta eitt vedtak per person. Det er etter dette ingenting i vegen for at fritak frå fleire forskjellige prøver for ein person kan gjerast i eitt og same skriftlege dokument. Kravet til stringens, jf. avsnittet over, inneber likevel at det må koma klårt fram kva prøver det er fritak for. Kravet til presist vedtak inneber dessutan at det må gå tilstrekkeleg klårt fram at vilkåra for fritak er vurderte for kvar enkelt prøve. Sjå kontrollpunkta 9-14. Oppsummering - kontrollpunkt i tilsynet På bakgrunn av den føregåande utgreiinga vert det i tilsynet ført kontroll med skuleeigars ansvar for at skulen oppfyller rettskrava / kontrollpunkta 1-17 nedanfor, jf. også vedlegg II med oppsummering av tilsynsresultata for skulane. HJEMMELS-GRUNNLAG KONTROLLSPØRSMÅL Det rettslige grunnlaget for det kravet som stilles Svaret på kontrollspørsmålene leder til konklusjon på om det foreligger lovbrudd eller ikke Påmelding til prøver Forskrift til opplæringsloven 2-4 første og siste ledd KONTROLLSPØRSMÅL 1. Melder skolen opp alle elevene på det aktuelle trinnet i PAS? Retningslinjer for gjennomføring av prøvene Fritak fra prøver Forskrift til opplæringsloven 2-4 andre og siste ledd Retningslinjer for gjennomføring av prøvene Forvaltningsloven 2 bokstav b, 11, 16, 17, 23, 24, 25 og 27 tredje ledd KONTROLLSPØRSMÅL 2. Registrerer skolen riktig antall elever som fritatt i PAS? 3. Fritar skolen bare elever som har vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring? 4. Foretar skolen en vurdering av hvorvidt prøvene vil ha mye å si for opplæringen til eleven? 5. Fritar skolen bare elever der det er klart at prøvene ikke vil ha mye å si for opplæringen? 6. Sender skolen forhåndsvarsel til foresatte som ikke ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, før det fattes vedtak om fritak fra prøver? 7. Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og det faktiske grunnlaget for det varslede enkeltvedtaket? 8. Er skolens avgjørelser om fritak gjort skriftlig? 9. Fremgår det klart av vedtaket hvilken prøve eller hvilke prøver avgjørelsen om fritak gjelder? 10. Inneholder enkeltvedtak om avslag på søknad om fritak en begrunnelse hvor det vises til: d) Hjemmelen for enkeltvedtaket e) Faktiske forhold som er lagt til grunn 8