Grensegangen mellom dispensasjon, full, mindre eller bagatellmessig endring av reguleringsplan Tommy Haugan Juridisk rådgiver, Molde kommune 1 1
Aktuelle tema Dispensasjon Hva det innebærer Saksgangen i en dispensasjonssak Reguleringsendring Reguleringsplan Ordinær, mindre og bagatellmessig endring Eksempler fra praksis Fylkesmann og Sivilombudsmannen 2
Dispensasjon Dispensasjon innebærer at det i et konkret tilfelle gjøres unntak fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan og bygningsloven Det kan ikke gis dispensasjon fra saksbehandlingsregler Den enkelte lov- eller forskriftsbestemmelse gir ofte valgmuligheter og elastiske løsninger slik at dispensasjon ikke er nødvendig 3
Dispensasjon Dispensasjon fra plan fører ikke til at planen endres Er det f.eks. gitt dispensasjon for bygging utover regulert utnyttelsesgrad må det gis dispensasjon på nytt ved gjenoppbygging etter brann Plan- og bygningsloven 19-2 er en generell dispensasjonsregel, i tillegg finnes spesielle unntaksregler F.eks. plan- og bygningsloven 31-2 4. ledd 4
Hvorfor har vi bestemmelser om dispensasjon? Det er umulig å lage bestemmelser som alltid gir gode løsninger og likebehandling, en bestemmelse er et verktøy som ikke kan/skal brukes på alle tenkelige situasjoner En reguleringsplan varer lenge, samfunnets behov kan ha endret seg etter at planen ble vedtatt Det er derfor i praksis ofte behov for å gjøre unntak 5
Endringer som følge av ny lov Ny lov (av 2008) trådte i kraft 1. juli 2009 Kapittel 19 erstatter 7 Vilkårene som må være oppfylt for å kunne gi dispensasjon ble klargjort og strammet noe inn «særlige grunner er borte, bestemmelsen er utformet slik at det blir tydeligere hvilken vurdering som må foretas 6
Saksgangen Grunngitt søknad, søker har ansvaret Vanligvis nabovarsling, særskilt eller sammen med ordinær søknad om byggetillatelse Eventuelt høring/uttalelse fra berørt myndighet Vurdering og vedtak Eventuell klagebehandling hos Fylkesmannen Muligheter også for behandling hos Sivilombudsmannen og i domstolsapparatet 7
Grunngitt søknad Det må redegjøres for hvilke bestemmelser det søkes om dispensasjon fra Søknaden må begrunnes Det bør anføres spesifiserte, klare og relevante argumenter Begrunnelsen/argumentene bør «matche» hensynene bak bestemmelsen og eventuelle ulemper ved å gi dispensasjon 8
Nabovarsel Nabovarselet må ofte inneholde det samme som om det gjaldt en søknad om byggetillatelse, i praksis det naboene trenger for å kunne sette seg inn i saken Unntak, om dispensasjonen åpenbart ikke berører naboens interesser Adgangen til å gjøre unntak er snevrere for dispensasjonssaker enn for vanlige byggesaker 9
Høring hos berørt myndighet Fylkeskommune, fylkesmann og statlig fagmyndighet Manglende høring kan være en saksbehandlingsfeil, som kan føre til at vedtaket blir vurdert som ugyldig Kommunen bør ikke dispensere når en fagetat har uttalt seg negativ til dispensasjonssøknaden 10
Dispensasjonsvurderingen «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.» 11
Dispensasjonsvurderingen Trinn 1: Blir hensynet bak aktuell bestemmelse eller lovens formålsbestemmelse vesentlig tilsidesatt? Trinn 2. Hvis nei på trinn 1, er fordelene ved å gi dispensasjon klart større enn ulempene tiltaket fører med seg? Begge vilkår må være oppfylt for at dispensasjon skal kunne innvilges 12
Dispensasjonsvurderingen Særskilte vurderingstema i 3. og 4. ledd Helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet Negativ uttale fra statlig eller regional myndighet Skjønnsmessig sluttvurdering Dispensasjon «kan» gis. Ikke plikt til å gi dispensasjon, men avslag kan nok lett oppleves som usaklig Rettsanvendelsesskjønn, kan prøves av domstolene Om ikke dispensasjon kan gis vil planendring være nødvendig 13
Dispensasjonsvurderingen Forhold som kan tale imot å gi dispensasjon Dispensasjonen berører vesentlige forutsetninger i reguleringsplanen Områder med spesielt vern Det er påvist vesentlige offentlige/allmenne hensyn i området Hensynet (som bestemmelsen beskytter) blir skadelidende 14
Dispensasjonsvurderingen Forhold som kan tale for å gi dispensasjon Planformålet/andre hensyn blir i liten grad skadelidende Grovmasket plan Støttes av retningslinjer for dispensasjon i kommunen Gammel plan Positive tiltak og vilkår Tiltaket er i tråd med ny, ikke vedtatt plan 15
Dispensasjonsvurderingen Området ellers er ferdig utbygget Strøket har endret karakter siden reguleringsplanen ble vedtatt Gjenoppbygging etter brann Bygging på gamle tufter Bedre beliggenhet i forhold til terreng og naboer Et ledd i utviklingen av en landbrukseiendom 16
Uenighet mellom kommune og søker hva må/bør det søkes om Søker har valget og velger hva det skal søkes om Kommunen bør orientere om sannsynlig resultat Om dispensasjon er nødvendig og søker ikke vil søke: Kommunen kan avslå søknaden, søker får da klagerett og får prøvd saken sin Om saken bør behandle som reguleringssak og søker likevel velger å søke om dispensasjon: Kommunen kan avslå søknaden, klagerett 17
Dispensasjonens omfang og varighet Dispensasjonen gjelder bare det konkrete tiltaket det er gitt dispensasjon for, endres søknaden vil det ofte være nødvendig å søke om dispensasjon på nytt Faller bort etter 3 år, 21-9 1. ledd Midlertidig dispensasjon, 19-3. En midlertidig dispensasjon kan være tidsbestemt eller gis for ubestemt tid 18
Endring av reguleringsplan Endring og opphevelse krever som hovedregel samme prosess som ny plan Varsling, kunngjøring, medvirkning, muligheter for innsigelse, endelig vedtak i kommunestyret og ev. i departementet Full prosess er nødvendig fordi endringer kan ha like stor betydning som ny plan Mindre endringer kan gjennomføres etter en forenklet prosess 19
Endring av reguleringsplan Ordinær reguleringsendring De reglene som må følges ved utarbeidelse av ny plan gjelder også ved endringer og utfylling Planprosessen er grundig, da må også prosessen før endringer og utfyllinger være grundig Mindre endringer og utfyllinger Kan delegeres Små endringer Kan delegeres til administrasjonen 20
Ordinær endring Endring av reguleringsformål F.eks. bolig til næring, friområde til bolig Etasje fra 2 til 3 Dette har sammenheng med 29-4, krav om reguleringsplan ved møne-/gesimshøyde over 8/9 m Endring av trasevalg Aktuelt i vegsaker. F.eks. endring av trase for vei, endret plassering av avkjøring eller rundkjøring 21
Ordinær endring Innvendinger fra myndigheter eller andre direkte berørte F.eks. fylkesmannen sin miljøvernavdeling Endring som krever risiko/sårbarhetsanalyse F.eks. utsatte områder Overordnet plan og motstrid F.eks. bolig i kommuneplanens arealdel og forslag om endring til næring i reguleringsplan 22
Ordinær endring Reguleringsendringen forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneiere som direkte berøres F.eks. grupper som ikke er naboer, men som aktivt bruker det aktuelle området Endringen forventes påføre naboer ulemper som kan utløse ekspropriasjonserstatning Ved innføring av nye eller fjerning av arealformål eller hensynssoner 23
Ordinær endring Har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser Selv om endringen kun gjelder en bestemmelse, kan omfanget og konsekvensen bli såpass omfattende at den ikke kan gjennomføres som en mindre endring F.eks. om bestemmelsen åpner for en annen belastning og bruk av området 24
Mindre endring Omfatter endringer som ikke har nevneverdig betydning for berørte parter/interesser Må kunne gjennomføres etter avklaring med berørte parter/interesser Enkeltvedtak Krav til varsling, utredning mv Også anledning til forenklet saksbehandling ved endringer i kommuneplanens arealdel 25
Mindre endring Økning fra 3 til 4 etasjer vil ofte kunne være en mindre endring Mindre forskyvning av vegtraseer Mindre innskrenking av avstanden mellom byggegrenser og mindre endringer i vertikalprofil Mindre justering av tomtegrenser Endret orientering eller plassering av bebyggelse på enkelte tomter Garasje i tillegg til øvrig bebyggelse 26
Mindre endring Mindre arrondering av formålsgrenser F.eks. justering av grensene mellom byggeområde og tilstøtende friområde Lignende mindre endringer som innebærer justering av eksisterende elementer i plan, ikke nye elementer Avgjørende er «endringen sett i forhold til planen i dens helhet og til de formål den skal fremme.» Rt. 1969 s. 568 27
Små og bagatellmessige endringer «Små endringer» kan delegeres til administrasjonen Ikke prinsipielle spørsmål, jf kommuneloven Kommentarene til lovarbeidet sier flg; «Mer bagatellmessige endringer kan delegeres til administrasjonen.» Konkret vurdering, som for eksempel begrenset justering av formålsgrensen, høyde og grad av utnytting 28
Små og bagatellmessige endringer MD skriver i brev til Asker kommune 31.1.2013: Spørsmålet om hva som er å anse som små (bagatellmessige) endringer vil være avhengig av en vurdering i den enkelte saken. Små endringer vil ikke kunne være endringer av prinsipiell karakter eller endringer som det er naturlig å behandle politisk. En begrenset justering av grensen mellom beslektede arealformål, begrenset justering av høyder, eller en begrenset endring i grad av utnytting vil kunne være å anse som små endringer ut fra en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. 29
Rettslig utgangspunkt Det vil i utgangspunktet være opp til kommunens skjønn å ta stilling til om reguleringsendringen skal behandles som en ordinær endring, mindre endring eller bagatellmessig endring Ved klage har fylkesmannen full prøvingsrett Domstolene inntok etter gammel lov en reservert holdning til overprøvelse av grensedragningen Jf. T-5/84, Rt. 1969 s. 568 og 1975 s. 246 30
Saksbehandlingen Ved igangsetting av arbeid med en mindre endring, bør en av praktiske grunner varsle oppstart av ordinær reguleringsendring, evt. mindre reguleringsendring For å sikre at endringen er tilstrekkelig belyst slik at det tidligst mulig kan avklares om det kan komme innvendinger, er det viktig at varselet inneholder er grundig beskrivelse av hva endringen går ut på 31
Saksbehandlingen Dersom man er i tvil om en endring er mindre i lovens forstand, bør endringen følge ordinær saksbehandling for endring av plan. Det samme kan være hensiktsmessig om det foreligger mange protester Med andre ord er mindre endringer justeringer av det som allerede ligger inne i reguleringsplanen, men ikke innføring av nye elementer 32
Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) «Med mindre endringer menes endringer som ikke har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Vurderingen av hva som er «mindre vesentlig endring» etter loven av 1985 har ofte vært for vid. Forutsetningen er at begrepet «mindre endring» skal vurderes snevrere. For eksempel vil endring av arealformål ikke være en «mindre endring». En justering av grensene mellom to formål kan likevel i de fleste tilfeller anses som en mindre vesentlig endring. Dette må ses i sammenheng med at det nå også i utgangspunktet kreves reguleringsplan for areal for bebyggelse og anlegg, og for omformingsområder. Mer bagatellmessige endringer kan delegeres til administrasjonen.» 33
Kort om klage Kommunens beslutning om ikke å foreta endring i reguleringsplan kan ikke påklages Det samme gjelder nektelse av små og bagatellmessige endringer Kun positive reguleringsendringer kan påklages Merk at en søknad om dispensasjon, med tilhørende avslag kan påklages 34
Fylkesmannen i Hedmark, 2011/557 Tillatelse til fradeling av 4 nye boligtomter gitt gjennom dispensasjon Eiendommen regulert til boligformål, areal på ca. 3.850 m². Tomtene som søkes fradelt oppgis å få et areal hver på 700 m² - 1000 m². Eksisterende bolig får en tomt på ca. 700 m² Vedtaket påklaget av naboer og gjenboere som mente tiltaket krevde omregulering 35
Fylkesmannen i Hedmark, 2011/557 Omsøkte fradeling endrer tomteinndelingen i denne del av planområdet og betinger derfor enten en endring av eller dispensasjon fra reguleringsplanen Ikke snakk om endring av reguleringsformål, men oppdeling av regulert boligtomt. Fylkesmannen anser derfor endringen som "mindre" 36
Fylkesmannen i Hedmark, 2011/557 I noen grad valgfrihet om det skal kreves reguleringsendring eller dispensasjon Dispensasjon for enkeltvis fradeling av tomter ville neppe bygg på problemer, samtidig fradeling gir visse paralleller til etablering av nytt boligfelt med behov for samlet vurdering av størrelse, plassering, utnyttelsesgrad mv. 37
Fylkesmannen i Hedmark, 2011/557 Samlet vurdering gjøres best i planprosess, men forholdene kan også bli tilfredsstillende belyst og vurdert i en dispensasjonssak Den samme personkrets skal høres enten en velger dispensasjon eller reguleringsendring, konklusjonen ble at det i følge fylkesmannen var mulig å velge dispensasjon 38
Sivilombudsmannen SOMB 1988-62 Tre klagesaker, to bruksendringer fra bolig til barnehage og en sak om påbygg Bygningsrådet hadde etter plan- og bygningsloven (1985) 28-1 nr. 2 mulighet til å vedta mindre vesentlige reguleringsendringer, problemstillingen var om dette også utgjorde en skranke for dispensasjon etter 7 39
Sivilombudsmannen SOMB 1988-62 «Det er i den aktuelle saken dispensert fra bestemmelsene om etasjetall og utnyttelsesgrad. Da reguleringen for øvrig ønskes opprettholdt, må det godtas at det her dispenseres og ikke treffes vedtak om reguleringsendring.» «Slik jeg ser det vil dispensasjon etter lovens 7, som forutsetter at det foreligger «særlige grunner» ikke alltid være utelukket selv om søknaden innebærer avvik som ikke kan karakteriseres som «mindre vesentlig» i forhold til gjeldende reguleringsplan.» 40
Sivilombudsmannen SOMB 1995-64 Veikryss ble omregulert til rundkjøring og to boligtomter ble omregulert til trafikkformål Kommunen behandlet saken som «mindre vesentlig», beboere klaget Reguleringsplanen var foreslått endret som del av en ordinær reguleringsendring for et større område, pga. uenighet bl.a. om trafikale løsninger var dette utsatt i påvente av godkjent kommunedelplan 41
Sivilombudsmannen SOMB 1995-64 Ombudsmannen uttalte at valget av behandlingsform kunne få betydning for sakens opplysning, understreket at reguleringsendringer i utgangspunktet skal behandles etter ordinære regler I lys av planforslag og sakens forhistorie, gode grunner for behandling som ordinær reguleringsendring 42
Sivilombudsmannen SOMB 1997-80 Dispensasjon var gitt for takombygging i strid med reguleringsplan Betydelige eller vesentlige fravikelser fra reguleringsplan bør skje ved reguleringsendring Hva som er betydelig eller vesentlig, må avgjøres konkret i forhold til planens bestemmelser og forholdene i området 43
Sivilombudsmannen SOMB 1997-80 Normalt reguleringsendring om tiltaket er i strid med formålet eller medfører en betydelig endring i byggestil og utforming av det aktuelle området Et sentralt moment vil være «om fraviket er ment å være kokret og midlertidig, eller som et permanent avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsområdet.» 44
Sivilombudsmannen SOMB 1999-98 Dispensasjon var gitt for bruksendring av naust til båtbyggeri, avsatt til bolig i gjeldende reguleringsplan. «Vesentlig avvik fra reguleringsplanen bør skje gjennom reguleringsendring» «Hva som er et vesentlig avvik fra reguleringsplan må vurderes konkret i forhold til reguleringsplanens formål og bestemmelser og forholdene i det aktuelle reguleringsområdet.» 45
Sivilombudsmannen SOMB 1999-98 «Jeg har for øvrig merket meg at kommunen har vektlagt at «tidligere praksis viser at det har vært enklere å kjøre dispensasjonssak enn å kjøre omreguleringssak». Et slikt hensyn fremstår som klart usaklig og utenforliggende i en dispensasjonssak, og kunne vært et ytterligere argument for fylkesmannen til ikke å stadfeste kommunens dispensasjonsvedtak.» 46
Sivilombudsmannen SOMB 2011-87 Dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser om etasjetall og byggehøyde Vesentlig høydeavvik, avvik også for alle andre boliger i planområdet «permanente avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsområdet skal gjøres gjennom reguleringsendring og ikke gjennom dispensasjoner.» 47
Sivilombudsmannen SOMB 2011-87 «At man må påregne en viss utvikling i boligområder, slik at utsikt og solforhold endres, kan være et greit utgangspunkt når det gjelder fortetting innenfor de rammene som er stilt opp i lov og plan. Utgangspunktet blir imidlertid det motsatte når det gjelder bygging i strid med en reguleringsplan. Da er det klare utgangspunktet at borgerne skal kunne innrette seg i tiltro til de bestemmelsene som fremgår av planen.» 48
Sivilombudsmannen SOMB 2011-87 «Jeg viser også til at boligen er omsøkt med en gesimshøyde som etter det opplyste overgår alle andre bygg i «det avgrensede planområdet», og som dermed også går ut over kommunens tidligere dispensasjonspraksis. I denne sammenheng merker jeg meg at det av forarbeidene til den nye dispensasjonsbestemmelsen fremgår at denne er ment å innebære en innstramming» 49
Sivilombudsmannen SOMB 2011-1167 Dispensasjon fra utnyttelsesgrad for oppføring av tilbygg til bolig og garasje. «Dersom en reguleringsplan av ulike grunner ikke lenger er i samsvar med kommunens ønsker, vil som nevnt endring av planen være riktig vei å gå. Jeg viser her til at også fylkesmannen har ansett det ønskelig at kommunen hadde foretatt «en helhetsvurdering av området», noe som etter lovens system gjøres gjennom en planprosess.» 50
Oppsummering Forhold som taler for at reguleringsendring bør velges Behov for grundigere saksbehandling Ønske om å endre gjeldende regulering Generelle hensyn/generell gyldighet Presedensvirkning uten samlet vurdering Permanent avvik Endring av betydning 51
Oppsummering Forhold som taler for at reguleringsendring bør velges Går utover tidligere dispensasjonspraksis Strid med reguleringsformål Betydelig endring i byggestil og utforming av området 52
Pkt. 6.19 Oppsummering - Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) «Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner.» Pkt. 6.12 «Med mindre endringer menes endringer som ikke har nevneverdig betydning for noen» 53
Avslutning Dispensasjon Hva det innebærer Saksgangen i en dispensasjonssak Reguleringsendring Reguleringsplan. Ordinær, mindre og bagatellmessig endring Eksempler fra praksis Fylkesmann og Sivilombudsmannen 54