Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Foreløpig rapport forvaltningsrevisjon Saksbehandling i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun Orkdal kommune År 2002

Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Foreløpig rapport forvaltningsrevisjon Saksbehandling i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun Orkdal kommune År 2002

Innholdsfortegnelse side 1 SAMMENDRAG 3 1.1 FORMÅL 3 1.2 SAMMENDRAG AV RAPPORTENS KONKLUSJONER 3 1.3 ANBEFALINGER 3 2. INNLEDNING 4 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET. 4 2.2 HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON 4 2.3 IDENTIFIKASJON AV REVIDERTE ENHET 4 2.4 HØRING 4 3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 4 3.1 FORMÅL 4 3.2 PROBLEMSTILLING 1: FØLGER ENKELTVEDTAKENE SAKSBEHANDLINGSREGLENE I FORVALTNINGSLOVEN OG SÆRLOVENE? 5 3.3 PROBLEMSTILLING 2: HVORDAN BLIR KLAGESAKER BEHANDLET? 5 4 METODE OG GJENNOMFØRING 5 4.1 METODE 5 4.2 GJENNOMFØRING 5 4.3 AVGRENSNINGER AV RAPPORTEN 5 5 REVISJONSKRITERIER 5 5.1 KILDER 5 5.2 NASJONALE RAMMER 5 5.3 SAKSBEHANDLINGSREGLER 6 6 FAKTABESKRIVELSE 7 6.1 HJEMMETJENESTEN OG ORKDAL HELSETUN. 7 6.2 GERIX OG IPLOS 8 7 FUNN OG VURDERING. 8 7.1 PROBLEMSTILLING 1: FØLGER ENKELTVEDTAKENE SAKSBEHANDLINGSREGLENE I FORVALTNINGSLOVEN OG SÆRLOVENE? 8 7.2 PROBLEMSTILLING 2: HVORDAN BLIR KLAGESAKER BEHANDLET? 12 7.3 GENERELLE MERKNADER OG KOMMENTARER 14 7.4 HØRING 14 8. REVISORS KONKLUSJON 15 9. ANBEFALINGER: 15 Orkanger 13.02.02 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 15

1 SAMMENDRAG 1.1 Formål Prosjektet omhandler vedtak ved tildeling av tjenester hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. Formålet for prosjektet var å se på saksbehandling ved tildeling av tjenester innen hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun, herunder klagebehandling. For hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun er det forvaltningsloven, lov om sosiale tjenester og lov om helsetjenester i kommuner som gjelder for saksbehandling ved tildeling av tjenester. 1.2 Sammendrag av rapportens konklusjoner For å besvare formålet i prosjektet ble det stilt to problemstillinger. Den første problemstillingen var følger enkeltvedtakene saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og særlovene? Revisor konkluderer med at saksbehandlingen hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun oppfyller i hovedsak lovens krav til saksbehandling, men at det finnes forbedringspotensiale i rutinene ved saksbehandlingen. De forbedringer revisor setter fokus på i prosjektet er: veiledningsplikten, saksbehandlingstiden, påse at saken er godt opplyst før vedtaket fattes, om enkeltvedtaket besluttes, begrunnelsens innhold i enkeltvedtaket og informasjon om klageadgangen. Den andre problemstillingen var hvordan blir klagesaker behandlet?. Revisor mener at kunnskap om saksbehandlingen av klager etter lov om helsetjenester i kommuner er mangelfull i klageutvalget. Det foreligger ingen klager over klageutvalgets vedtak i 2000-2001 fra klager. Revisor har ingen merknader til saksbehandlingen av klager etter lov om sosialtjenester hos kommunen. Revisor så få klagesaker i utvalget. Som generelle merknader til prosjektet har revisor sett eksempler på at vedtak ikke er fattet av den person som har vedtaksmyndighet, eksempler på enkeltvedtak som inneholder personopplysninger som ikke er unntatt fra offentlighet og eksempler på vedtak som mangler hva vedtaket gjelder og vedtaksperiode. 1.3 Anbefalinger 1. Kommunen har et forbedringspotensiale for saksbehandling av enkeltvedtak hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun jfr. rapportens kapitel 8. 2. Rutiner for saksbehandling i klageutvalget etter lov om helsetjenester i kommuner er mangelfulle og bør forbedres i overensstemmelse med loven. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 15

2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet. Tjenester fra hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun krever omtrent 1/3 av kommunens totale budsjett og er derfor å betrakte som et vesentlig område i kommunen. Hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun yter omsorgstjenester til innbyggere i Orkdal kommune. Innbyggerne som har krav på disse tjenestene kan oppfattes som en svak gruppe som har tillit til at kommunen gir dem de tjenester de har behov for. Det er derfor viktig at saksbehandlingen til kommunen ivaretar rettssikkerheten til denne gruppen av innbyggere. Dette prosjektet er valgt etter at revisjonen og kontrollutvalget etterspurte forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt fra Orkdal kommune. Kommunen foreslo bistand i eldreomsorgen. Det er tidligere gjennomført en rapport av Stene & Skorstad AS som omhandlet hjemmetjenesten som ikke er behandlet politisk. Rapporten påpekte en del mangler på saksbehandlingen hos hjemmetjenesten (vedlegg 3 kapitel 4). Revisjonen besluttet å se nærmere på saksbehandling ved tildeling av tjenester, herunder klagebehandling i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Gjennom forvaltningsrevisjon bidrar revisor med informasjon til kommunens beslutningstakere. Slik informasjon vil blant annet komme til nytte i forbindelse med: a) Kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen b) Ledelsens vurdering av muligheter for mer sparsom/økonomisk drift, økt produktivitet, større effektivitet og bedre måloppnåelse i kommunen c) Ledelsens sikring av den kommunale virksomhet drives i samsvar med regelverket. 2.3 Identifikasjon av reviderte enhet Aktuelle enheter i kommunen har vært hjemmetjenesten avdeling Fannrem og avdeling Orkanger samt Orkdal Helsetun. 2.4 Høring Faktadel evt. foreløpig rapport er sendt til høring til hvem og svar av. Vedlegg evt. svar. 3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 3.1 Formål Formålet med prosjektet er å se på saksbehandling ved tildeling av tjenester innen hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun, herunder klagebehandling. For å oppnå formålet har revisor stilt to problemstillinger: Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 15

3.2 Problemstilling 1: Følger enkeltvedtakene saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og særlovene? 3.3 Problemstilling 2: Hvordan blir klagesaker behandlet? 4 METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode Det er gjennomført et oppstartsmøte for prosjektet med seksjonssjefen for hjemmetjenesten og rådmannen i kommunen. Revisor har gjennomgått et utvalg av vedtak og klager i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun, for tjenester som er hjemlet i lov om helsetjenester i kommuner og lov om sosiale tjenester. Det er hentet ut og vurdert 31 vedtak som angår hjemmetjenesten og 20 vedtak som angår Orkdal Helsetun. Funn i prosjektet er muntlig presentert til seksjonssjefene for hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. 4.2 Gjennomføring Hovedansvarlig for prosjektet har vært revisor Arve Gausen. 4.3 Avgrensninger av rapporten Rapporten skal kun synliggjøre en status over de enkeltvedtak som er gjennomført i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. Data innhenting er avgrenset for årene 2000-2001. Den setter fokus på saksbehandling og klagebehandling. Rapporten vurderer ikke faglige vurderinger utført av hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun, organisering av hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun, om tjenesten drives effektivt og produktivt. Revisor ser ikke på vedtak for brukerbetaling. Dokumentanalysen er ikke fullstendig, da det er tatt ut et utvalg av de vedtak som er fattet. 5 REVISJONSKRITERIER 5.1 Kilder Kildehenvisningene er skrevet i vedlegg 1. 5.2 Nasjonale rammer Det sentrale lovverket som hjemler tjenester i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun er lov om helsetjenester i kommuner og lov om sosiale tjenester. I tillegg er forvaltningsloven sentral i forhold til behandlingsmåter i forvaltningssaker. (vedlegg 2, punkt 2 og 3). Sosial og helsedepartementet har laget en hovedveileder for utforming av vedtak i sosialtjenesten som er gjeldende fra 1993 (vedlegg 3, punkt 1). 5.2.1 Fylkeslegens tilsyn Fylkeslegen har tilsynsansvar for tjenester i hjemmetjenesten når det gjelder hjemmesykepleie og institusjonsplass for Orkdal Helsetun etter lov om helsetjenester i kommuner. Fylkeslegen er klageinstans etter lov om helsetjenester i kommuner når det kommunale klageutvalgets vedtak påklages. Fristen for klage er fire uker. Fylkeslegen har kompetanse til å overprøve alle sider av det vedtak som er truffet, både om klageren har fått nødvendig helsehjelp og saksbehandling. Klageutvalget kan ta opp nye forhold som ikke er nevnt i klagen hvis dette vedrører saken. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 15

5.2.2 Fylkesmannens tilsyn Fylkesmannen har tilsynsansvar for tjenester i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun når det gjelder tjenester hjemlet i lov om sosiale tjenester 4-2. Fylkesmannen er klageinstans etter lov om sosiale tjenester når forvaltningens vedtak påklages. Fristen for klage er tre uker. Fylkesmannen kan foreta full rettslig kontroll av vedtaket, men kan bare overprøve det forvaltningsskjønn som er utøvet når skjønnet er åpenbart urimelig. Dette betyr i praksis at det er bare vedtakets lovlighet som blir overprøvet. 5.2.3 Kommunens ansvar Kommunen skal etter lov om helsetjenester i kommuner yte tjenester som hjemmesykepleie og plass i sykehjem. Avgjørelse om tildeling av hjemmesykepleie og plass i sykehjem betraktes som et enkeltvedtak. Det er forvaltningsloven som gjelder for saksbehandlingsregler med de unntak som gjelder for lov om helsetjenester i kommuner. Den som søker tjenester etter lov om helsetjenester i kommuner kan påklage avgjørelsen til det organ kommunestyret bestemmer. Organet skal ha 5 medlemmer. Kommunen skal etter lov om sosialtjenester yte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, omsorgslønn, støttekontakt, plass i institusjon etc. til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Avgjørelser om tildeling av tjenester etter lov om sosialtjenester regnes som enkeltvedtak. Det er forvaltningsloven som gjelder som saksbehandlingsregler med unntak av særregler i lov om sosialtjenester. 5.3 Saksbehandlingsregler Saksbehandlingsreglene representerer en viktig rettssikkerhetsgaranti for søkeren når de virker etter hensikten. De viktigste lovfestede saksbehandlingsreglene finnes i lov nr 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven med tilhørende forskrifter (vedlegg 2, punkt 1). Loven gir regler om blant annet følgende punkter i saksbehandlingen hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun: hvem er part 2.e, veiledningsplikt 11, saksbehandlingstid 11a, taushetsplikt 13.1, utredningsplikt 17, begrunnelse av enkeltvedtak 24, begrunnelsens innhold 25 og informasjon om klageadgang 27.3. Sivilombudsmannen gir borgerne en mulighet til å henvende seg til en uavhengig og nøytral instans med klagemål over den offentlige forvaltning. Sivilombudsmannen er uavhengig av forvaltningen. I årsrapporten fra sivilombudsmannen 1998 i undersøkelse av saksbehandlingen i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede i Kongsberg kommune, påpekes mangler i saksbehandlingen hos kommunen. (Vedlegg 3, kapitel 2) I Stortingsmelding nr.28 (1999-2000) omsorgsmeldinga utrykker regjeringens ønske om å styrke saksbehandlingskompetansen innenfor pleie- og omsorgssektoren. Den sier det bør være en felles rettleier for saksbehandling i omsorgssektoren både etter lov om sosialtjenesten og lov om helsetjenester. (vedlegg 3, kapitel 3). 5.3.1 Unntatt offentlighet. Alle har i utgangspunktet innsynsrett i forvaltningsmyndighetenes saksdokumenter. I offentlighetsloven er det fastsatt en del unntak fra innsynsretten. Offentlighetsloven unntar blant annet unntak fra offentlig innsyn for opplysninger som er undergitt taushetsplikt - eksempel er opplysninger som angår den enkeltes personlige forhold. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 15

6 FAKTABESKRIVELSE 6.1 Hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. 6.1.1 Orkdal Helsetun Innbyggernes behov for pleie og omsorg på institusjonsnivå dekkes av tilbud fra Ordal Helsetun. De har 95 langtidsplasser på sykehjemmet, 8 korttids- /avlastningsplasser, 6 plasser med rehabiliteringsplasser og 8 skjermet plasser med enhet for aldersdemente. Seksjonssjefen har myndighet til å fatte enkeltvedtak i saker om tildeling av hjelp etter lov om helsetjenesten i kommunen innen de tjenester som ytes ved Orkdal Helsetun. Helsetunet har serviceerklæringer for de tjenester de yter. Generelle rutiner for saksbehandling for Orkdal Helsetun. Innbyggere i Orkdal kommune som søker tjenester fra Orkdal Helsetun, sender søknad selv eller med hjelp fra hjemmetjenesten, primærlege, sykehus, foresatt. Søknaden inneholder en begrunnelse basert på søkerens funksjonsnivå for hvorfor det søkes om tjenester fra helsetunet. Søknaden arkiveres i saksmappen til søkeren. Det blir deretter fattet et vedtak som arkiveres i saksmappen til søkeren. Søkeren underrettes med en gang vedtaket er fattet. Veiledning for tjenesten blir gitt når vedtaket fattes. Tidsbegrensning blir synliggjort i vedtak for kortids- og rehabiliteringsplass. Journalene til brukerne er plassert på avdelingene i helsetunet. Vedtaket følger en vedtaksmal laget av Orkdal Helsetun. Det henvises til klageadgang i vedtakene. 6.1.2 Hjemmetjenesten Innbyggernes behov for pleie og omsorg i hjemmet dekkes av tilbud fra hjemmetjenesten. Hjemmetjenesten er organisert i to avdelinger, avdeling Orkanger og avdeling Fannrem. Følgende tjenester tilbys: hjemmehjelp, hjemmesykepleie, omsorgslønn, trygghetsalarm, omsorgsbolig, middag, opphold ved institusjon/omsorgsbolig og brukerstyrt personlig assistanse. Det er seksjonssjefen som har myndighet til å fatte enkeltvedtak i saker om tildeling av hjelp etter lov om helsetjenesten i kommunene og lov om sosiale tjenester for de tjenester som ytes av hjemmetjenesten. Etter rapporten fra Stene & Skorstad AS har hjemmetjenesten jobbet med maler for enkeltvedtak, kartleggingsskjema av brukeren og tildelingskriterier for tjenester fra hjemmetjenesten. Denne jobben er nå ferdigstilt og man skal innføre disse kriteriene i hjemmetjenesten. Generelle rutiner for saksbehandling for hjemmetjenesten. Innbyggere som ønsker tjenester i hjemmetjenesten i Orkdal kommune sender en søknad, eller får hjelp til å skrive en søknad fra den avdelingen i kommunen som tilbyr tjenesten. Søknaden arkiveres i saksmappen til søkeren. Deretter kartlegger hjemmetjenesten funksjonsnivået til søkeren som utfylles i et Gerix-skjema og legges i saksmappen til søkeren. Søkeren blir da vurdert av hjemmetjenesten om han/hun skal få den/de tjenester som det søkes etter. Hvis søkeren får tjenester fra hjemmetjenesten, fattes det et vedtak som sier hvilken tjeneste brukeren får og for hvilket tidsrom tjenesten gjelder. Søker blir underrettet om vedtaket. Vedtaket kan inneholde flere tjenester eksempelvis: hjemmehjelp, hjemmesykepleie, middagsbringing, trygghetsalarm osv. Vedtaket følger en vedtaksmal laget av hjemmetjenesten. Når vedtakene skal fornyes med nytt tidsrom, henviser vedtakene til tidligere vedtak og tidligere kartlegginger. Det henvises til klageadgang i vedtakene. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 15

6.2 GERIX OG IPLOS Gerix skjemaet er et metodeskjema som sykepleiere ved hjemmetjenesten bruker for å dokumentere kartleggingen av søkerens funksjonsnivå. IPLOS er et nasjonalt informasjonssystem for pleie- og omsorgssektoren og skal innføres som obligatorisk del av KOSTRA i alle kommuner. IPLOS bygger på en revidert og forenklet utgave av Gerix og skal erstatte dagens statistikk over brukerne av pleie- og omsorgstjenester.! IPLOS tar sikte på å være en del av pleie- og omsorgstjenestens dokumentasjons- og saksbehandlerverktøy og bidra til bedre saksbehandling og beslutningsgrunnlag i tjenesten.! IPLOS vil gi kommunene og statlige myndigheter bedre grunnlag for beslutninger, blant annet gjennom KOSTRA statistikk.! Innføringen av IPLOS skal skje gradvis og starte som et forsøk. 7 FUNN OG VURDERING. 7.1 Problemstilling 1: Følger enkeltvedtakene saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og særlovene? 7.1.1 Veiledningsplikt - generelle saksbehandlingsrutiner. Hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Dette gjøres for å gi innbyggerne i Orkdal mulighet til å ivareta sine behov for tjenester. Forvaltningsorganet bør gi veiledning om gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde og regler for saksbehandlingen jfr. Forvaltningsloven 11, lov om sosiale tjenester 4-1 og lov om helsetjenester i kommuner 2-1. I boken enkeltvedtak, begrunnelse og klage av Ottar Flølo skrives det at en part har rett til opplysninger om saksgang, forventet tidsbruk og hvem som skal avgjøre saken. Funn: Det foreligger ingen dokumentasjon i saksmappene om at det gis veiledning til søkerne av disse tjenestene. Det er opplyst at det gis informasjon muntlig ved forespørsel fra innbyggerne til avdelingene, ved kartlegging av søker og at informasjon blir sendt når enkeltvedtak fattes eksempelvis serviceerklæring. Vurdering/oppsummering: Hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun gir veiledning når enkeltvedtaket fattes i et omfang som tilfredsstiller lovens krav. Revisor mener det er viktig å sette fokus på når veiledning gis til brukerne og at man gir tilstrekkelig veiledning før vedtak fattes. 7.1.2 Hvem er part? I henhold til forvaltningsloven 2 første ledd bokstav e defineres begrepet part med: Person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. I saker som angår hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun er det først og fremst søkeren som er part. Vurdering/oppsummering: Revisor har i dokumentanalysen ikke funnet noen indikasjon på at det foreligger feil oppfattelse av hvem som er part i vedtakene hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 15

7.1.3 Saksbehandlingstid Orkdal kommune skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Hvis kommunen oppdager ved mottak av søknaden at saksbehandlingen tar lang tid, skal søker informeres om det. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. I saker om kurante henvendelser bør foreløpig svar allerede gis hvis behandlingen vil overstige 14 dager, ifra forvaltningsloven 11a punkt 7. Funn: Revisor har funnet eksempler på lang saksbehandlingstid når avgjørelse fattes uten at foreløpig svar sendes til søker. Det er 6 vedtak hvor behandlingstiden på enkeltvedtak tar over 1 måned. Det var ingen vedtak i utvalget hvor det var dokumentert i saksmappen om underretning om lang saksbehandlingstid. Vurdering/oppsummering: Når saksbehandlingstiden tar over en måned for enkeltvedtak jfr. forvaltningsloven 11 a, skal søker informeres, når forvaltningsorganet mottar søknaden, om hvorfor avgjørelsen tar lengre tid å saksbehandle. Varslet skal som hovedregel være skriftlig. Revisor har sett eksempler på mangler ved kommunens forhåndsvarsling ved saksbehandlingstid som overstiger 1 måned. 7.1.4 Forvaltningsorganet skal utrede sakens fakta før vedtak treffes Orkdal Helsetun og hjemmetjenesten skal påse at saken er så godt belyst som mulig før vedtaket fattes. Viktige opplysninger er eksempelvis søknad og eventuelt kartlegging av bruker. Dette for å se hva det søkes om og om søkeren tilfredsstiller de krav som tildelingskriteriene i Orkdal kommune hjemler for tjenesten. I boken jus i eldreomsorgen står det at det er kommunen som avgjør hvilke tjenester som skal tilbys, men det skal skje i samarbeid med søkeren, og det skal legges vekt på hva søkeren mener om spørsmålet. Dette samarbeidet skal dokumenteres skriftlig. Funn: I dokumentanalysen fant revisor 5 enkeltvedtak der det manglet dokumentert søknad og 5 enkeltvedtak der det manglet dokumentert kartlegging av bruker. Vurdering/oppsummering: Noen av enkeltvedtakene manglet søknad, dette kan for eksempel skyldes øyeblikkelig hjelp. Det er viktig at det dokumenteres hvorfor det mangler søknad i saksmappen for å få fram fakta i saken jfr. Forvaltningsloven 17 og for kommunens egne vurderinger. For å kartlegge funksjonsnivået til brukerne er det kommunal praksis at hjemmetjenesten gjennomfører besøk hos søker med en kartlegging av fagperson (eks. sykepleier). Praksis tilsier at arbeidet dokumenteres på Gerix-skjemaet og arkiveres i saksmappen. Dette arbeidet vil være med på å tilfredsstille og dokumentere kravet om utredningsplikt for kommunen jfr forvaltningsloven 17. Det er viktig under kartleggingen at søker får uttale seg og at dette kan dokumenteres i kartleggingen av brukeren, sivilombudsmannen påpeker at dette er viktig. 7.1.5 Enkeltvedtak Enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter og plikter til en eller flere bestemt personer, jfr. forvaltningsloven 2 b. Fordeling av tjenesteytelser som innebærer en offentlig subsidiering, eller som det er knapphet på, skal avgjøres som enkeltvedtak. At avgjørelse betraktes som enkeltvedtak innebærer at forvaltningsloven utløser bestemte regler om saksbehandling. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 15

I de senere år har sivilombudsmannen og departementet mer og mer gått inn for at avgjørelser som man ikke har rettskrav på, skal regnes som enkeltvedtak. Revisor har i prosjektet prøvd å kartlegge om de reviderte enheter betrakter egne avgjørelser som enkeltvedtak. I boken jus i eldreomsorgen av Lasse Skaug er praktisk bistand i lov om sosiale tjenester 4-2 a definert som å yte hjelp til dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet, samt til personlig stell og hygiene, tilsyn og aktivisering. Praktisk bistand vil kunne omfatte renhold, matlaging, klesvask og tilsyn overfor hjemmeboende. For disse tjenestene skal det fattes enkeltvedtak. Funn:! Brukerstyrt personlig assistent: Revisor har funnet 1 vedtak på brukerstyrt personlig assistent hvor vedtakene ikke hjemles i lov, henviser ikke til klageadgang, vedtakene mangler saksnummer i overskriften på vedtaket.! Trygghetsalarm: revisor har sett på 8 vedtak. Det fattes vedtak for tildeling av trygghetsalarm, men vedtakene følger ikke vedtaksmalen til hjemmetjenesten, mangler saksnummer i overskriften på vedtaket.! For tildeling av hjemmehjelp, hjemmesykepleie, omsorgslønn, middagsombringing, opphold ved institusjon korttidsplass og langtidsplass, opphold ved aldersheim korttidsplass og langtidsplass og rehabiliteringsplass fattes det enkeltvedtak. Vurdering: Revisor stiller spørsmål om hjemmetjenesten betrakter vedtakene om brukerstyrt personlig assistent og trygghetsalarm som enkeltvedtak.! Brukerstyrt personlig assistanse skal hjemles i lov om sosialtjenester 4-2 a som sier de sosiale tjenestene skal omfatte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse til dem som har et særlig hjelpebehov. Loven ble gjeldende fra 1. mai 2000. Avgjørelsen skal fattes som enkeltvedtak. Vedtaksmalen for hjemmetjenesten følges ikke for vedtaket.! Revisor vurderer at vedtak for tjenesten trygghetsalarm ikke følger vedtaksmalene for hjemmetjenesten. Tjenesten hjemles i et eget reglement for kommunen og dette gjør at det skal fattes et enkeltvedtak. Oppsummering: For tildeling av hjemmehjelp, hjemmesykepleie, omsorgslønn, middagsombringing, opphold ved institusjon kort tidsplass og langtidsplass og rehabiliteringsplass fattes det enkeltvedtak i Orkdal kommune. Revisor mener at vedtak om brukerstyrt personlig assistent er et enkeltvedtak som skal hjemles i lov om sosialtjenester og vedtaksmalen for hjemmetjenesten bør følges. Tjenesten trygghetsalarm er enkeltvedtak og kommunen bør bruke vedtaksmalen for hjemmetjenesten med henvisning til kommunens retningslinjer for trygghetsalarm. 7.1.6 Begrunnelse av enkeltvedtak Hovedreglen er at enkeltvedtak skal begrunnes jfr. forvaltningsloven 25. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse hvis det innvilges en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Vurdering/oppsummering: Hjemmetjenesten og helsetunet gir i hovedsak begrunnelse i vedtaket. Revisor vil imidlertid nedenfor i punkt 7.1.7 knytte bemerkninger til begrunnelsens innhold. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 15

7.1.7 Begrunnelsens innhold i enkeltvedtaket. I begrunnelsen skal det vises til de regler vedtaket bygger på og gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket omfatter. Det skal også nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes, jfr. forvaltningslovens 25. Denne informasjonen gis for at brukeren skal forstå den problemstilling vedtaket bygger på. Funn:! Hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun begrunnes vedtakene med søkerens funksjonstilstand. Hvilken tjeneste som ytes til søkeren. Det henvises til lov og paragraf for tjenesten uten skrevet tekst for paragraf.! Hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun hjemler middagsombringing under lov om helsetjenester i kommuner og lov om sosialtjenester. Vurdering:! Hvis det er tjenester det søkes etter som ikke innvilges bør dette begrunnes. Søkerens funksjonsnivå bør kartlegges og måles mot hva som er kommunal praksis/ tildelingskriterier for å ha krav på en tjeneste. Det henvises til lovparagrafen i vedtaket. Det er informativt for brukeren om det refereres kort til lovteksten. Dette er viktig informasjon i enkeltvedtaket for at brukeren skal forstå vedtaket.! Revisors vurdering er at middag som utleveres til brukere kan hjemles i lov om sosiale tjenester 4.2 a De sosial tjenestene skal omfatte praktisk bistand til dem som av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker trenger det. Middagsombringing kan hjemles under praktisk bistand til dagliglivets gjøremål.! Sivilombudsmannen har skrevet i årsmeldingen av 1998, hva begrunnelsen i enkeltvedtaket bør inneholde jfr. kapitel 6.2 i rapporten. Oppsummering: Det henvises ikke i begrunnelsen for vedtak hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun, hvilke tjenester det søkes om, hvorfor søkeren ikke får det han søker etter og hva som er kommunal praksis - tildelingskriterier for de tjenester det søkes om. Middagsombringing hjemles under lov om sosiale tjenester 4-2a som sier de sosiale tjenester skal omfatte praktisk bistand til dagliglivets gjøremål. Kommunen hjemler middagsombringing feil i dag. 7.1.8 Informasjon om klageadgang i vedtakene: I vedtaket skal det henvises til klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere framgangsmåte ved klage jfr. forvaltningsloven 27.3 ledd. For tjenester som er hjemlet i lov om sosiale tjenester er klagefristen 3 uker og klageinstans er fylkesmannen. For lov om helsetjenester i kommuner er klagefristen 4 uker og klageinstans er et klageutvalg oppnevnt av kommunestyret og siste klageinstans er fylkeslegen. Funn:! I et av klagevedleggene til hjemmetjenesten henvises det til: Klage frist for lov om helsetjenester i kommuner er 3 uker. Klagevedleggene til hjemmetjenesten avdeling Orkanger og avdeling Fannrem er ikke like.! I enkeltvedtak hos Orkdal Helsetun opplyses det at hvis klageren ikke får medhold i klageutvalget går klagen videre til fylkeslegen for endelig avgjørelse. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 11 av 15

! Revisjonen så få klagesaker i utvalget på vedtak fra hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. Vurdering/oppsummering: For lov om helsetjenester i kommuner er klagefristen 4 uker jfr. 2-4. 3 ledd, dette må endres i klagevedlegget til hjemmetjenesten avdeling Fannrem. Lov om helsetjenester i kommuner 2-4. 2 ledd sier at det må fattes et enkeltvedtak hos klageutvalget med ny klagefrist. Dette må endres i opplysninger om klageadgang hos Orkdal Helsetun. Revisor oppdaget at klagevedlegget til enkeltvedtak i hjemmetjenesten er ulike og oppfordrer hjemmetjenesten om å lage felles klageskjema. 7.2 Problemstilling 2: Hvordan blir klagesaker behandlet? 7.2.1 Følger klagebehandlingen forvaltningsloven og lov om helsetjenester i kommuner? Den som søker tjenester etter lov om helsetjenester i kommuner kan påklage avgjørelsen til det organ kommunestyret bestemmer. Organet skal ha 5 medlemmer. Hvis avgjørelsen fra det kommunale klageutvalget stadfester tidligere vedtak, kan det klages til fylkeslegen. Fylkeslegen har plikt til å overprøve alle sider av det vedtak som er truffet, både om klageren har fått nødvendig helsehjelp og saksbehandling. Klageutvalget kan ta opp nye forhold som ikke er nevnt i klagen hvis dette vedrører saken. Fristen for en part å klage er fire uker. I boken velferdsrett av Asbjørn Kjønstad og Aslak Syse settes det fokus på to forhold som klageinstansen bør ha fokus på i en klage etter lov om helsetjenester i kommuner: 1. Klageutvalget bør se på om kommunens helsetjeneste holder minstemål. 2. Klageutvalget bør se på om det er usaklig forskjellsbehandling av brukere av samme helsetjeneste. Funn: Det er 3 klager som har blitt behandlet i klageutvalget for helsetjenester i Orkdal kommune for 2000-2001. I denne tidsperioden er det ingen part som har påklaget klageutvalgets vedtak til fylkeslegen. Sak 1 er avvist av klageutvalget fordi klageutvalget anser saken som en personalsak. Sak 2 har klageutvalget opprettholdt det administrative vedtaket. Vedtaket i klageutvalget er ikke påklaget. Det er uklart for revisor om klager har oppfattet adgangen til å påklage klageutvalgets vedtak. Sak 3 har klageutvalget opprettholdt det administrative vedtaket og oversendt klagen til fylkeslegen til endelig avgjørelse. Dette er feil saksbehandling av klagen fra klageutvalget. Klager har ikke påklaget vedtaket til fylkeslegen i 2000-2001. Vurdering: Sak 1 er avvist av klageutvalget fordi klageutvalget anser saken som en personalsak. Revisor har ikke vurdert sak 1, fordi at dette er en personalsak. I sak 2 opprettholdes det administrative vedtaket. Klagen omhandler vedtak om rulleringsopphold ved Orkdal sjuke- og aldersheim. Klagen omhandler tjenestetilbudet og skal behandles av klageutvalget. Underretningen fra klageutvalget er blitt sendt til part i saken med Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 12 av 15

informasjon om at det administrative vedtaket opprettholdes, det refereres ikke til hva det administrative vedtaket er. Informasjon om klageadgang gis med kun henvisning til lov om helsetjenester i kommuner 2-4. Det refereres ikke til tekst om hvor klager skal henvende klagen eller klagefrist. Revisor mener at det både utilstrekkelig og mangelfull opplysninger om klageadgang i underretningen til klager. I sak 3 opprettholder klageutvalget det administrative vedtaket og klagen oversendes fylkeslegen til endelig avgjørelse. Klagen omhandler klage på vedtak om opphold ved Orkdal Helsetun. Lov om helsetjenester i kommuner 4-2 sier at klageutvalget skal fatte et nytt enkeltvedtak som underrettes til klageren med ny klagefrist. Det har kommet svar på klagen fra fylkeslegen. I svarbrevet refereres det til at klageutvalget skal fatte et nytt vedtak med ny klagefrist. Det er klageren som skal påklage dette vedtaket til fylkeslegen. Underretning fra klageutvalg til klager om fylkeslegens vedtak mangler. Svarbrevet fra fylkeslegen var ikke arkivert i saksmappen til søkeren. Revisor mener det er feil framgangsmåte hos klageutvalget ved behandling av klager. I utvalget av enkeltvedtak har revisor sett få klager på vedtak hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun i Orkdal kommune. Dette kan tyde på at hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun har et godt omdømme blant innbyggerne i kommunen og at innbyggerne får de tjenester de har krav på. Oppsummering: Revisor mener at kunnskap om saksbehandlingen av klager etter lov om helsetjenester er mangelfull i klageutvalget. Klageutvalget skal fatte et nytt enkeltvedtak som sendes til klageren med ny klagefrist for alle saker som klageutvalget behandler der klager ikke gis medhold. I underretningen skal det refereres til hva vedtaket gjelder og klageadgang som er beskrevet med tekst. Revisor etterspør rutiner på saksbehandling og arkivering av klager i saksmappene til brukerne i Orkdal kommune. Revisor mener at sak 3 bør behandles ferdig av kommunen, fordi saken ikke er behandlet av klageorganet på nytt etter at fylkeslegen har gitt svar på klagen. 7.2.2 Følger klagebehandlingen forvaltningsloven og lov om sosiale tjenester? Den som søker tjenester etter lov om sosialtjenester kan påklage avgjørelsen til fylkesmannen. Klagefristen er 3 uker. Fylkesmannen kan foreta full rettslig kontroll av vedtaket, men kan bare overprøve det forvaltningsskjønn som er utøvet når skjønnet er åpenbart urimelig. Dette betyr i praksis at det er bare vedtakets lovlighet som blir overprøvet. I forskrift om forvaltningens veiledningsplikt til fvl. 11, 5. 2 setning sier at forvaltningsorganet bør hjelpe til med å fylle ut og utarbeide klager når det synes å være behov for slik hjelp. Funn: Tjenester som er hjemlet i lov om sosiale tjenester har revisor i utvalget av 31 vedtak for 2001 funnet 2 vedtak som er påklaget hos hjemmetjenesten: 1. Et enkeltvedtak som omhandler hjemmehjelp er påklaget og endret av hjemmetjenesten. 2. Et enkeltvedtak som omhandler omsorgslønn er påklaget og endret av hjemmetjenesten. Vurdering/oppsummering: Revisor har ingen merknader til klager etter lov om sosialtjenester hos kommunen. Ingen av vedtakene etter lov om sosialtjenester er oversendt fylkesmannen, dette fordi klagene ble etterkommet av hjemmetjenesten. Det er henvist til riktig klageadgang på de vedtak som er hjemlet i lov om sosialtjenester. I utvalget av enkeltvedtak har revisor sett få klager på vedtak hos hjemmetjenesten. Dette kan tyde på at hjemmetjenesten har satt fokus på klager og har godt omdømme blant søkerne/brukerne som regner med å få de tjenester de har krav på. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 13 av 15

7.3 Generelle merknader og kommentarer 7.3.1 Vedtaksmyndighet: Det er seksjonssjefene som har delegert myndighet til å fatte vedtak innenfor sitt tjenesteområde. De kan delegere denne myndigheten innen sin administrasjon. Revisor vurderer at den som har fått delegert denne myndigheten, bør signeres enkeltvedtaket for å bekrefte gyldigheten av vedtaket. Hos Orkdal Helsetun har revisor sett eksempler på 10 vedtak som ikke var signert av de som hadde vedtaksmyndighet. Vedtakene var signert av sekretærene. Myndigheten til å fatte vedtak er gitt muntlig fra seksjonssjefen til sekretæren. Denne myndigheten bør være skriftlig. I delegasjonsreglementet er det seksjonssjef og kontorsjef som har vedtaksmyndighet hos Orkdal Helsetun. 7.3.2 Unntatt offentlighet Det følger av lov om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) 2 at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Enhver kan hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak. Lovens 3 definerer lovens dokumentbegrep. Forvaltningens saksdokumenter er dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ. Lovens 5 a definerer unntak for opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt. Opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra offentlighet. I dokumentanalyser har revisor sett 10 enkeltvedtak som ikke er unntatt offentlighet og 3 enkeltvedtak som er unntatt offentlighet men henviser til feil lov. Offentlighetsloven gjelder for kommunale forvaltningsorganer. Under denne kategorien er hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. Revisor mener at enkeltvedtak hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun som inneholder personopplysninger til bruker, skal være unntatt offentlighet, offentlighetsloven 5 a jfr. forvaltningsloven 13. Dette bør inn i vedtaksmalen til hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. 7.3.3 Tidsbegrenset vedtaksperiode og innhold i enkeltvedtaket. I boken jus i eldreomsorgen er det skrevet: innvilges søknaden, må det gå klart fram hva som er innvilget, og for hvor lang tid vedtaket skal gjelde. Dette gir brukeren visshet om hva kommunen vil tilby for ettertiden. Det er funnet eksempler på enkeltvedtak for brukerstyrt personlig assistent hvor det står følgende Dersom det innvilges stønad til personlig assistent, vil assistenten yte følgende hjelp... vedtaksperioden er ikke beskrevet, vedtakene er fra 1999. For to vedtak for tjenesten brukerstyrt personlig assistent fra 1999 mangler vedtaksperiode og hva som er innvilget. 7.3.4 Samhandling. Revisor har i prosjektet sett områder hvor hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun kan samarbeide/koordinere mer. Områder hvor et nærmere samarbeid kan være nyttig er veiledning til brukerne av kommunale tjenester, felles vedtaksmaler og klagevedlegg for hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun. 7.4 Høring Høringsuttalelsen bør vanligvis vedlegges rapporten Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 14 av 15

8. REVISORS KONKLUSJON Det ser ut som om saksbehandlingen av enkeltvedtak i hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun er godt ivaretatt. Enkelte områder har imidlertid forbedringspotensiale. Ut fra grunnlagsmaterialet er revisor av den oppfatning at hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun utøver sin veiledningsplikt. Revisor mener imidlertid at det er viktig å sett fokus på når veiledningen gis til brukerne og at man gir tilstrekkelig veiledning før vedtak treffes. Revisor har sett eksempler på at det ikke er sendt ut forhåndsvarsel der saksbehandlingstiden overstiger 1 måned. Revisor har sett eksempler på at søknader mangler og kartleggingsskjema ikke ligger i saksmappene. Ut fra grunnlagsmaterialet er det uklart om tildeling av brukerstyrt personlig assistent og trygghetsalarm ble oppfattet som enkeltvedtak. Ut fra grunnlagsmaterialet er revisor av den oppfatning at enkeltvedtak mangler informasjon om hvilke tjenester det søkes om, hvorfor søkeren ikke får det han søker etter og hva som er kommunal praksis med henvisning til tildelingsreglement for den enkelte tjeneste. Revisor har sett eksempler på at det henvises til feil klagefrist og saksgang i informasjon om klage hos enkeltvedtakene. Revisor mener at kunnskap om saksbehandlingen av klager etter lov om helsetjenester i kommuner er mangelfull i klageutvalget. Det foreligger ingen klager over klageutvalgets vedtak i 2000-2001 fra klager. Revisor har ingen merknader til saksbehandlingen av klager etter lov om sosialtjenester hos kommunen. Revisor så få klagesaker i utvalget. 9. ANBEFALINGER: 1. Kommunen har et forbedringspotensiale for saksbehandling av enkeltvedtak hos hjemmetjenesten og Orkdal Helsetun jfr. rapportens kapitel 8. 2. Rutiner for saksbehandling i klageutvalget etter lov om helsetjenester i kommuner er mangelfulle og bør forbedres i overensstemmelse med loven. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 15 av 15