Aust-Agder fylkeskommune Dato: Arkivref: 07.04.2009 2004/52-6999/2009 / A42/&71 Saksframlegg Saksbehandler: Karen Grundesen Saksnr. Utvalg Møtedato Fylkesutvalget SÆRSKILT SPRÅKOPPLÆRING FOR ELEVER FRA SPRÅKLIGE MINORITETER 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: 1. Tilbud om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter styrkes. Skolene får tildelt 1,8 mill. kroner midler for skoleåret 2009/10. Midlene fordeles slik: Arendal vgs kr. 300 000,- Blakstad vgs kr. 100 000,- Dahlske vgs kr. 300 000,- Møglestu vgs kr. 300 000,- Risør vgs kr. 200 000,- Setesdal vgs kr. 100 000,- Strømsbu vgs kr. 300 000,- Tvedestrand vgs kr. 100 000,- Åmli vgs kr. 100 000,- 2. Forberedende kurs for minoritetsspråklige elever ved Møglestu vgs settes ikke i gang. Søkere som fyller ett av vilkårene for inntak til videregående opplæring, tas inn til et ordinært Vg1-tilbud. Tilbudet kan evt. gis over to år. 3. Følgende tilbud planlegges for skoleåret 2010/11. Arendal videregående skole, Vg1 studiespesialisering over 2 år Strømsbu videregående skole, Vg1 helse- og sosialfag over 2 år Endelig vedtak fattes i oktober i forbindelse med behandling av annonsering av skoletilbud for 2010/11.
4. Rådgivning og karriereveiledning styrkes også for minoritetsspråklige ungdommer. 5. En av de videregående skolene får et særlig ansvar for å kartlegge nye søkere i henhold til føringer fra Utdanningsdirektoratet. Fylkesrådmannen drøfter dette med skolene og eventuelt med kommunene.
2. SAMMENDRAG Fylkesrådmannen foreslår en styrking av tilbudet om særskilt språkopplæring for minoritetsspråklig ungdom. I tillegg til særskilt språkopplæring, kan minoritetsspråklige elever bruke lengre tid. Det kan for eksempel planlegges å gjennomføre videregående trinn 1 (Vg1) over to år. Fylkesrådmannen mener at en gjennom styrkingen ved samtlige skoler bør kunne imøtekomme retten til særskilt norskopplæring for samtlige minoritetsspråklige elever i Aust- Agder. Samtidig foreslår fylkesrådmannen at det allerede nå planlegges enkelte Vg1-tilbud over to år i Arendal for minoritetsspråklige søkere, skoleåret 2010/11. Rådgiverne kan orientere søkerne om dette, men endelig vedtak om annonsering av tilbudene fattes i oktober. 3. BAKGRUNN FOR SAKEN Etter opplæringsloven 3 12 kan elever i videregående opplæring ha rett til særskilt språkopplæring. Bestemmelsen, som trådte i kraft 1.8.08; lyder slik: 3 12 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar Elevar i vidaregåande opplæring med anna morsmål enn norsk eller samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Morsmålsopplæringa kan leggjast til ein annan skole enn den eleven til vanleg går på. Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal fylkeskommunen så langt som mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane. Kunnskapsdepartementet har videre foreslått at opplæringsloven 3 1 femte ledd blir endret slik at rett til inntil to år ekstra for minoritetsspråklige elever i offentlig videregående opplæring klart uttrykkes. Forslaget er fortsatt til behandling, men vil muligens bli vedtatt i løpet av våren. Samtidig har Utdanningsdirektoratet i rundskriv 4/2009 presisert at samtlige søkere skal tas inn til et utdanningsprogram i den ordinære tilbudsstrukturen. På bakgrunn av de utvidede rettighetene for minoritetsspråklige, finner fylkesrådmannen grunnlag for en gjennomgang av hvordan tilbudet kan forbedres og i tråd med opplæringsloven. Fylkesrådmannen har derfor drøftet dette i møter med de videregående skolene i mars/april d.å. I tillegg har minoritetsspråkliges rettigheter og fylkeskommunens og kommunenes forpliktelser vært tema på et møte 17.4.09 med fylkesmannen, kommuneledere og fylkesrådmannen. 3.1 Tidligere vedtak og andre føringer Fylkesutvalget fattet i møte 17.06.08 bl.a. følgende vedtak:
Innføringsår for minoritetsspråklige ved Møglestu videregående skole settes i gang også for skoleåret 2008/09. Fylkeskommunen søker Birkenes og Lillesand kommune om delvis dekning av kostnadene. Fylkesutvalget fattet i tillegg i møte 04.11.08 bl.a. følgende vedtak for skoleåret 2009/10: Vg1 alternativ opplæring for minoritetsspråklige v/møglestu vgs utlyses. Forberedende kurs for minoritetsspråklige ved Møglestu vgs er derfor utlyst uten budsjettmessig dekning. Lillesand og Birkenes kommune avslo i brev av 18.12.08 fylkeskommunens søknad om delvis dekning av midler til innføringsklassen ved Møglestu videregående skole, inneværende skoleår. 3.2 Problemstillinger 3.2.1. Rett til inntak til videregående opplæring Etter opplæringsloven 3 1 er det et vilkår for rett til videregående opplæring at man har fullført grunnskolen eller har tilsvarende opplæring. I henhold til forskrift til opplæringsloven 6 10 er det forutsatt at søkere til Vg1 fyller ett av følgende vilkår: a) har gjennomgått norsk grunnskole b) har gjennomgått utdanning tilsvarende norsk grunnskole med minst 9 år eller har kunnskap og ferdigheter på nivå med norsk grunnskole c) er skrevet ut av grunnskolen etter opplæringsloven 2 1 fjerde ledd d) har tilsvarende realkompetanse, jf. forskrift til opplæringsloven 6 27. Utdanningsdirektoratet skriver bl.a. i rundskriv 6 2008: Ved vurdering av om eleven har gjennomgått norsk grunnskole er det flere forhold som må vurderes. Det er ikke tilstrekkelig at eleven er skrevet ut av grunnskolen og har fått vitnemål. Dette skyldes at søker ikke nødvendigvis har gjennomgått et normalt opplæringsløp selv om vitnemål utskrives, i og med at alle elever har krav på vitnemål når de blir skrevet ut av grunnskolen. Med tilsvarende norsk grunnskole menes utenlandsk opplæring tilsvarende norsk grunnskole. Dette innebærer at en ungdom med vitnemål på at vedkommende har fullført grunnskole i hjemlandet med minst 9 år, eller kan sannsynliggjøre dette, har rett til inntak i videregående opplæring. Mange minoritetsspråklige søkere kommer til Norge uten å kunne legge fram dokumentasjon på utdanning. Når det gjelder søknad om inntak til videregående opplæring, må det i disse tilfellene gjøres en helhetsvurdering. Utdanningsdirektoratet mener det først og fremst er rimelig å legge vekt på en kombinasjon av opplysninger gitt av søker, søkerens alder og grunnskoleopplæringen i søkerens hjemland. Et viktig moment vil kunne være om det er obligatorisk grunnskole i søkerens hjemland. En del minoritetsspråklige ungdommer kommer til Norge med lite eller ingen skolegang fra hjemlandet, i tillegg har de kanskje kommet til landet så seint i opplæringspliktig alder at det kan være vanskelig å si at de har fullført grunnskolen.
I slike tilfeller må fylkeskommunen som et ledd i sakens opplysning vurdere om ungdommen har kunnskap og ferdigheter på nivå med norsk grunnskole. Utdanningsdirektoratet mener fylkeskommunen bør foreta en kartlegging av minoritetsspråklige søkeres nivå i forhold til kompetansemålene i de samme fagene som voksne eventuelt måtte bestå for å få rett til videregående opplæring. Dette gjelder fagene norsk, engelsk og matematikk og to av fagene matematikk muntlig, naturfag, samfunnsfag og RLE (religion, livssyn og etikk). Det vil imidlertid ikke være aktuelt å kreve at disse søkerne har kompetanse i norsk i forbindelse med inntaket, jf. at 9-årig utenlandsk utdanning aldri vil dekke dette. 3.3 Overgang fra grunnskole til videregående opplæring 3.3.1 Vest- regionen - forberedende kurs for minoritetsspråklige Møglestu vgs har i tre år hatt tilbud om forberedende kurs for minoritetsspråklige. Fylkeskommunen kan fortsatt tilby dette kurset, men elevene bruker da ikke av retten til videregående opplæring. Dette er et alternativt opplæringstilbud, og fylkeskommunen kan ikke henvise kvalifiserte søkere til dette kurset. Eventuelt inntak av elever til forberedende kurs for minoritetsspråklige forutsetter derfor at ungdommen har søkt dette. Elevene kan etter gjennomført forberedende kurs få rett til inntil fem år videregående opplæring. Forberedende kurs for minoritetsspråklige ved Møglestu vgs søkes i hovedsak av elever fra Birkenes, Lillesand og i noen grad fra Grimstad. Møglestu vgs mener tilbudet er godt, og bør videreføres. For neste skoleår har en mottatt 15 søknader til forberedende kurs for minoritetsspråklige ved Møglestu vgs. 4 av søkerne har ikke norsk personnummer. De kan få tilbud om videregående opplæring, men har ikke rett til dette. 8 av søkerne følger grunnskoleopplæring for voksne ved Kvalifiseringsenheten i Birkenes. De har vært i Norge 1 2 år og har ingen dokumentasjon for tidligere utdanning. Birkenes voksenopplæring opplyser at de har 9 års grunnskoleopplæring, og at de har meldt seg opp til grunnskoleeksamen i ett eller flere fag. En har også mottatt 5 søknader fra Kvalifiseringstjenesten i Grimstad kommune, men Kvalifiseringstjenesten anbefaler at enkelte ikke får plass fra høsten. De bør ha mer norskkunnskaper før de begynner i videregående opplæring. Fylkesrådmannen har i brev til Kvalifiseringsenheten i Birkenes og Kvalifiseringstjenesten i Grimstad opplyst at det er usikkert om forberedende kurs for minoritetsspråklige settes i gang, og at eventuelle kvalifiserte søkere kan søke et Vg1-tilbud som 2. ønske innen 17. april. Kvalifiseringstjenesten i Grimstad har opplyst at de trenger noe lengre tid på å gi tilbakemelding om dette. Kvalifiseringsenheten i Birkenes mener søkerne er fylkeskommunens ansvar, men kan ikke se at det er aktuelt at de søker inntak til Vg1, og skriver bl.a. i brev av 16.04.09: Vårt opplegg i grunnskolegruppa skoleåret 2008-09 har vært preget av at elevene skal søkes inn på Forberedende kurs for minoritetsspråklige. Dette er også elevene innstilt på. Det er ikke et alternativ for de aller fleste elevene å søke direkte på Vg1. 3.3.2 Setesdalsregionen
Kommunene i Setesdal og enkelte kommuner i Vest-Agder kjøper opplæring i norsk og samfunnskunnskap av Setesdal vgs (Hornnes). Samtidig er enkelte av disse elevene også elever i et Vg1-tilbud ved skolen. Setesdal vgs fikk overført kr. 430 000,- fra kommunene i 2007 og kr. 640 000,- i 2008. Det kommunale tilskuddet dekkes i hovedsak av et øremerket tilskudd fra Fylkesmannen til Bygland kommune. Skolen mener tilbudet er en vinn/vinn-ordning. Det etablerte norsktilbudet som dekkes av kommunene kan også skolens øvrige minoritetsspråklige elever benytte. Fylkesrådmannen mener at i Setesdal har begge forvaltningsnivåene tatt et delansvar for minoritetsspråklige, og anbefaler at ordningen videreføres dersom kommunene fortsatt dekker en rimelig andel av kostnadene til dette. 3.3.3 Arendal kommune Arendal kommune har et godt grunnskoletilbud for minoritetsspråklige og opplæring i norsk med samfunnskunnskap. Det er etablert et godt samarbeid med Arendal Voksenopplæring og fylkeskommunen i forhold til at de minoritetsspråklige ikke skal søke videregående opplæring før de har den nødvendige grunnskoleopplæringen. 3.3.4 Øvrige kommuner Risør kommune har et etablert grunnskoletilbud for minoritetsspråklige og opplæring i norsk med samfunnskunnskap, og det er et samarbeid med Gjerstad kommune. Fylkesrådmannen er usikker på tilbudet i de øvrige kommunene i Østregionen og Froland, og ser at det er nødvendig med et nærmere samarbeid og avklaring av ansvar. 3.4 Tilskudd til kommunene i Aust-Agder Kommunene har ansvar for: Grunnskoleopplæring for barn, unge og voksne Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (over 16 år) og norskopplæring for asylsøkere i mottak. I henhold til opplysninger fra Fylkesmannen fikk kommunene i Aust-Agder 27 mill. kroner i statstilskudd for opplæring av minoritetsspråklige i norsk og samfunnskunnskap i 2007. En har imidlertid ikke innhentet opplysninger for 2008. 3.5 Antall søkere til Vg1 med behov for ekstra språkopplæring Nedenfor følger en oversikt over antall søkere til Vg1 der det er opplyset at eleven har behov for å følge Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Oversikten er fordelt på skole og utdanningsprogram.
Vg1/skole Aren Blak Dahl Møg Ris Sete Strø Tved Åmli Sum Idrettsfag 2 2 Studiespesialisering 4 1 5 Sum studieforberedende 7 Bygg- og anleggsteknikk 2 2 Design og håndverk 1 1 Elektrofag 3 3 Helse- og sosialfag 3 4 3 2 12 Service- og samferdsel 1 1 2 Teknikk- og ind. prod. 1 1 2 4 Sum yrkesforberedende 24 Sum total 4 2 6 5 5 5 2 2 31 Nedenfor følger en oversikt over de samme søkerne, fordelt på skole og opprinnelig hjemland. Opprinnelig hjemland Aren Blak Dahl Møg Ris Sete Strø Tved Åmli Sum Afghanistan 1 1 2 Albania 1 1 Burma 2 3 2 1 1 1 10 Eritrea 2 2 Filippinene 1 1 Kongo 1 1 Litauen 1 1 Polen 3 1 4 Somalia 2 1 3 Tanzania 1 1 Thailand 1 1 2 Tyskland 1 1 Tsjetjenia 1 1 Vietnam 1 1 Sum 4 2 6 5 5 5 2 2 31 Søknadene kan være mangelfulle og det kan derfor være flere som har behov for særskilt språkopplæring enn de som har gitt opplysninger om dette i søknaden. I tillegg til ovennevnte søkere er det enkelte søknader der innsøkende instans har opplyst at søkeren trenger opplæring i norsk i liten gruppe. Dette gjelder bl.a. søkere som følger forberedende kurs for minoritetsspråklige inneværende år. Ovennevnte oversikter viser at det i hvert fall er 31 søkere til Vg1 som opplyser at de har behov for å følge læreplan i grunnleggende norsk. I tillegg må en regne med at det er flere elever både på Vg1, Vg2 og muligens på Vg3-nivå som har rett til særskilt språkopplæring. De største skolene vil ha flere minoritetsspråklige elever på Vg2-nivå enn små skoler. Oversiktene ovenfor gir derfor ikke et fullstendig bilde av situasjonen, men viser noe av spredningen av minoritetsspråklige søkere både på skole, utdanningsprogram og morsmål.
4. FORSLAG TIL LØSNING OG KONSEKVENSER 4.1 Faglige merknader Fylkesrådmannen finner at dette er et område der det er vanskelig å finne gode løsninger. Det er uenighet mellom enkelte kommuner og fylkeskommunen om ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene. En regner imidlertid med at det er enighet om at det er viktig at flest mulig gjennomfører og består videregående opplæring i løpet av 3 5 år. Dersom dette skal være et realistisk mål, bør ikke tiden i videregående opplæring i hovedsak brukes til grunnskoleopplæring og norskopplæring. Samtidig ser en ovenfor at de fleste minoritetsspråklige, der det er opplyst at de har behov for å følge grunnleggende læreplan i norsk, søker yrkesforberedende utdanningsprogram. Dette er elever som normalt skal avslutte den videregående opplæringen i bedrift. Manglende norskopplæring kan imidlertid gjøre det vanskelig å få lærekontrakt spesielt i serviceyrkene og enkelte fag av sikkerhetsmessige grunner. Lærekontrakt i bedrift er i neste omgang den viktigste delen av opplæringen i forhold til mulighet for arbeid i faget etter avsluttet opplæring. Utdanningsdirektoratet har i rundskriv 6/2008 gitt en oversikt over rettighetene til ungdom som ikke har fullført norsk grunnskole, og hvilket ansvar som påhviler kommuner og fylkeskommuner. Videre omtaler rundskrivet rettighetene til minoritetsspråklige elever som er inntatt i videregående opplæring. Fylkesrådmannen har lagt dette rundskrivet til grunn i denne saken. Høsten 2008 ble det nedsatt et offentlig utvalg, ledet av Sissel Østberg, som skal foreta en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet for minoritetsspråklige i barnehage, skole og høyere utdanning. Utvalget skal levere delinnstilling om barnehage og grunnskole mot slutten av 2009 og legge fram sin utredning innen 1. juni 2010. Fylkesrådmannen regner derfor med at utvalget vil foreslå tiltak som vil få konsekvenser for tilbudet for minoritetsspråklige fra skoleåret 2011/12. I møte med Fylkesmannen, kommuneledere og fylkesrådmannen 17. april d.å. var det enighet om å sette ned en arbeidsgruppe for å avklare ansvarsforhold og hvordan en kan løse disse utfordringene i Aust-Agder. Samtidig tar fylkesrådmannen sikte på en intern gjennomgang med de videregående skolene til høsten om gjeldende regler, fylkeskommunens forpliktelse, elevenes rettigheter, rutiner vedrørende ansvarsavklaring, enkeltvedtak som skal fattes, etc. 4.2 Alternative løsninger med konsekvenser Aust-Agder fylkeskommune har de siste årene brukt ca. 1 mill. kroner til forberedende kurs for minoritetsspråklige ved Møglestu vgs. I tillegg er det fordelt ca. 0,6 mill. av statlig tilskudd til skolene. Inneværende år er dette lagt inn i rammetilskuddet med ca 0,7 mill. kroner. Fylkeskommunen kan i hovedsak videreføre ordningen neste skoleår, ved fortsatt gi tilbud om forberedende kurs for minoritetsspråklige ved Møglestu videregående skole og fordele 0,7 mill. til øvrige videregående skolene.
Det legges da opp til en vesentlig forskjell i tilbudet for minoritetsspråklige elever i Aust-Agder. En velger da å bruke det meste av midlene til et forberedende kurs i Vest-regionen. Samtidig vil det være vanskelig for de videregående skolene å innfri elevenes rettigheter til særskilt språkopplæring, morsmålsopplæring og spesialundervisning. Fylkesrådmannen foreslår derfor isteden følgende løsning for skoleåret 2009/10: Kvalifiserte søkere tas inn til et Vg1-tilbud i videregående skole. For å vurdere hvem som er kvalifisert legges det vekt på fremlagt dokumentasjon, uttalelser fra kommune/grunnskole og eventuelle opplysninger om det er obligatorisk grunnskole i søkerens hjemland. Skolen kartlegger snarest mulig elevenes behov for særskilt norskopplæring, og har tilbud om dette, helst fra skolestart. Det foretas en vurdering snarest mulig om det bør planlegges utvidet tid for opplæringen. I så fall regner en med at det er mest hensiktsmessig å ta sikte på et tilbud om Vg1 over to år. Samarbeid om norskopplæring/videregående opplæring mellom Setesdal vidaregåande skule og enkelte kommuner i indre Agder fortsetter dersom kommunene fortsatt dekker en rimelig andel av kostnadene til dette. Rådgivning og karriereveiledning styrkes også for minoritetsspråklig ungdom. I den forbindelse er det viktig å gi informasjon så tidlig som mulig om vilkår for inntak og hvilke tilbud som planlegges. Fylkesrådmannen tar kontakt med Arendal Voksenopplæring for å vurdere hvordan en kan foreta en kartlegging av minoritetsspråklige søkere som mangler dokumentasjon for gjennomført videregående opplæring. En av de videregående skolene i Arendal bør få et ansvar for slik kartlegging, og oppgaven bør muligens knyttes til et av kompetansesentrene. For skoleåret 2010/11 foreslår fylkesrådmannen at en planlegger følgende tilbud for minoritetsspråklige: Arendal videregående skole, Vg1 studiespesialisering over 2 år. Strømsbu videregående skole, Vg1 helse- og sosialfag over 2 år Samtidig bør det tas sikte på at minoritetsspråklige ved andre Vg1-tilbud, også kan følge særskilt språkopplæring eventuelt sammen med elever ved disse tilbudene. Tilbud som legges i Arendal kan nås av elever som er bosatt strekningen Lillesand Risør. Forslaget for 2010/11 drøftes med skolene, og endelig vedtak fattes i fylkesutvalget i oktober i forbindelse med behandling av sak om annonsering av tilbud for skoleåret 2010/2011. 4.3 Økonomiske konsekvenser Fylkesrådmannen foreslår at en benytter 1 mill. kroner i innsparte midler, jfr. egen sak om antall grupper og tilbud neste skoleår til særskilt språkopplæring. I tillegg fordeles kr. 0,8 mill. kroner som er avsatt til spesialundervisning.
5. KONKLUSJON Fylkesrådmannen foreslår tiltak for å gi tilbud om særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever i henhold til opplæringsloven. Skolene får derfor tildelt følgende midler til dette formålet for skoleåret 2009/10: Arendal vgs kr. 300 000,- Blakstad vgs kr. 100 000,- Dahlske vgs kr. 300 000,- Møglestu vgs kr. 300 000,- Risør vgs kr. 200 000,- Setesdal vgs kr. 100 000,- Strømsbu vgs kr. 300 000,- Tvedestrand vgs kr. 100 000,- Åmli vgs kr. 100 000,- Totalt 1,8 mill. kroner fordeles på skolene. Tilbudet ved Setesdal vgs videreføres også for neste skoleår. Skolene skal prioritere midlene til særskilt språkopplæring og spesialundervisning for minoritetsspråklige. Det foretas en foreløpig evaluering innen 1. mars 2010. Evalueringen vil danne grunnlag for hva som bør planlegges for skoleåret 2010/11. Fylkesrådmannen foreslår at forberedende kurs for minoritetsspråklige elever ved Møglestu vgs ikke settes i gang. Forslaget gir mulighet til å gi et noenlunde likeverdig tilbud til minoritetsspråklige elever i fylket. Elevenes mulighet for å fullføre og bestå videregående opplæring i løpet av 3 5 år, vil imidlertid i stor grad være avhengig av elevenes forkunnskaper og det kommunale grunnskoletilbudet. Utrykt vedlegg: Rundskriv fra Utdanningsdirektoratet 6/2008. Brev av 16.4.09 fra Birkenes kommune, Kvalifiseringsenheten
Behandling i fylkesutvalget - 05.05.2009 Signe Ann Jørgensen fremmet følgende endringsforslag til pkt. 3: Det planlegges VG1 studiespesialisering over 2 år. Det planlegges VG1 helse- og sisialfag over 2 år. Endelig vedtak på plassering fattes i fylkesutvalget i oktober i forbindelse med behandling av sak om annonsering. Votering: Fylkesrådmannens tilrådning pkt. 1, 2, 4 og 5 ble enstemmig vedtatt. Ved alternativ votering mellom fylkesrådmannens tilrådning pkt. 3 og Jørgensens forslag, ble fylkesrådmannens tilrådning vedtatt med 5 mot 4 stemmer. Dermed var fylkesrådmannens tilrådning vedtatt.