ENDELIG TILSYNSRAPPORT - Barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer jf. barnehageloven 17 - Barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om barnehagens øvrige personale jf. 18 og forskrift om pedagogisk bemanning Nome kommune Januar 2016 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Nome kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 2.4 Om tilsynsrapporten... 6 3. Barnehagemyndighetens håndtering av barnehageloven 17, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning... 6 3.1 Rettslig krav... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 10 4. Frist for retting av lovbrudd... 10 5. Kommunens frist til å rette... 11 2
Sammendrag Fylkesmannen vil med dette tilsynet kontrollere om Nome kommune etterlever bestemte lovkrav knyttet til temaet kommunens ansvar, jf. barnehageloven 8. Temaet for tilsynet er barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer jf. barnehageloven 17 og om barnehagens øvrige personale jf. 18, og forskrift om pedagogisk bemanning. Formålet med tilsynet er å medvirke til og sikre at sentrale føringer i regelverket blir ivaretatt. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Fylkesmannen skal vurdere om Nome kommune oppfyller sin oppgave etter barnehageloven 8 og påser at barnehagene i kommunen har en forsvarlig ledelse og at bemanningen i den enkelte barnehage er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Før sommeren 2015 hadde Fylkesmannen et formøte med kommunen der formålet var å gi kommunen veiledning om reglene knyttet til tilsynstemaet. Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn, der kommunen først har svart på et egenvurderingsskjema, samt sendt Fylkesmannen dokumentasjon som skal underbygge svarene i skjemaet. Det er holdt åpningsmøte med påfølgende intervju. Etter en grundig gjennomgang av innsendt svar, dokumentasjon og informasjon fra intervjuene har Fylkesmannen konkludert med at Nome kommune ikke ivaretar sine plikter som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen utarbeidet en foreløpig tilsynsrapport, og gjennomgikk denne i sluttmøte 25.11.15. Nome komune fikk anledning til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten jf. forvaltningsloven 16. Fylkesmannen i Telemark mottok ingen kommentarer fra Nome kommune. Fylkesmannen har nå utarbeidet en endelig tilsynsrapport. I den endelige tilsynsrapporten er Nome kommune gitt rimelig frist til å rette det ulovlige forholdet før vi eventuelt vedtar pålegg om retting. 3
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 25.9.15 til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer og barnehagens øvrige personale i Nome kommune. I denne tilsysrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 15.2.16. 2 Om tilsynet med Nome kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Fylkesmannen vil kontrollere om Nome kommune etterlever bestemte lovkrav knyttet til rollen som barnehagemyndighet og kommunens ansvar for å påse at regelverket på barnehageområdet blir ivaretatt, jf. barnehageloven 8. Fylkesmannen ser på kommunens virkemidler i dette arbeidet jf. 16. I dette tilsynet er temaet barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om styrer, jf. 17 og barnehagemyndighetens håndtering av regelverket om barnehagens øvrige personale, jf. 18 og forskrift til pedagogisk bemanning. Formålet med tilsynet er å medvirke til og sikre at sentrale føringer i regelverket blir tatt hånd om. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Temaet er valgt på bakgrunn av at det i Nome blir praktisert barnehagedrift som ikke er i tråd med lovteksten i barnehageloven 17 om daglig ledelse i barnehagen. Den lokale barnehagemyndigheten har en viktig rolle overfor barnehageeierne i kommunen. Barnehagemyndigheten skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten er garantist for at barn og foresatte får et barnehagetilbud med god kvalitet, som er forsvarlig og som oppfyller de kravene til tilbudet som ligger i regelverket. 4
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Nome kommune ble åpnet gjennom brev 25.9.15. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema Organisasjonskart for kommunen Kommunale delegasjonsreglement Stillingsbeskrivelser for pedagogisk leder og styrer Årsmeldinger Tilsynsrapporter Administrativt vedtak om organisasjonsstruktur for Herregårdshavna og Helgen barnehager Referater fra de tre siste styremøtene Det ble gjennomført stedlig tilsyn 3.11.15. Det ble avholdt intervjuer med: konstituert styrer i Sluseparken og Skoemyra barnehage, Cecilie Eide styrer i Helgen og Herregårdshavna barnehage, Jill Heidi Sinnerud rådmann Bjørn G. Andersen konstituert skole- og barnehagesjef Marianne Dahlseng konstituert pedagogisk konsulent Mona Hellestad 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 15.2.16. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 5
3. Barnehagemyndighetens håndtering av barnehageloven 17, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning 3.1 Rettslig krav 3.1.1 Barnehagemyndighet Det følger av barnehageloven 8 at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Regelen presiserer at kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de kravene som fremgår av barnehageloven med tilhørende forskrifter. Bestemmelsen krever en kontinuitet i oppfølgingen. Videre gir barnehageloven 16 kommunen hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Regelen legger det lokale tilsynsansvaret til kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette ansvaret skal legges til. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Barnehageloven gir ingen bindende regler om hvordan eller hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Avgjørende er at tilsynet må være egnet til å avdekke og rette lovbrudd. 3.1.2 Styrer Det følger av barnehageloven 17 første og andre ledd: «Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnehagefaglig og pedagogisk kompetanse.» Hovedregelen er at barnehagen skal ha en daglig leder en styrer. Det framgår av forarbeidene (Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) til loven at begrepet hver barnehage er en lokal enhet som driver pedagogisk virksomhet for barn under opplæringspliktig alder. Daglig ledelse Med begrepet «daglig ledelse» er det av betydning hvilke oppgaver som er lagt til styrer som leder av barnehagen. Styrer representerer barnehagens eier. Styreren har ansvar for å lede den samlede personalgruppen. Styreren skal sørge for at det samlede pedagogteamet arbeider på en måte som gir alle barnehagens barn de beste utviklingsmuligheter. Styreren skal sørge for at samarbeidet med barnehagens øvrige personale og andre institusjoner og instanser fungerer bra. Styreren har også ansvar for at rammeplanen og dens intensjoner nedfeller seg både i årsplanen og barnehagens hverdag. Det framgår av forarbeider (Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) til loven og i Veileder om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter at styrerfunksjonen kan sammenfattes i fire hovedoppgaver: lede pedagogisk virksomhet utøve personalansvar utføre administrative oppgaver 6
samhandle med den kommunale barnehagemyndigheten Styreren må i tillegg være tilgjengelig for alle foreldrene. Det framgår av Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at det som er sagt om styrerens oppgaver tilsier at han/hun daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen. Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes syn peker til sammen helt entydig i retning av at hver lokale enhet må ha en styrer. Lederskap Det framgår av forarbeider til loven, Ot.prp. nr. 72 (2004-2005), at barnehagens styrer er leder av hele barnehagen, stor eller liten. Lederskap dreier seg om: å ta ansvar for at barnehagens mål og rammer er klarlagt at det utvikles en felles forståelse av målene blant medarbeiderne og fordi resultatene som bør skapes at resultatene følges opp slik at en på en mest mulig måte sikrer måloppnåelse at man initierer og gjennomfører nødvendig endringsprosesser slik at man på en bedre måte kan møte barns og foreldres behov Styrerressurs Det går fram av merknader til forskrift om pedagogisk bemanning 2 at det må settes av tilstrekkelige ressurser til styrerstillinga. Dimensjonering må skje på bakgrunn av: en konkret vurdering av oppgavene som skal løses barnehagens samla ressurser brukernes behov Departementets tolking i brev av 2001: «Normen for pedagogisk bemanning skal overholdes. Det vil si at pedagogisk leder(e) ikke skal tas ut av sitt arbeid i barnegruppene for å utføre styreroppgaver. Geografisk plassering Det fremgår av merknadene fra Ot.prp. nr. 72 (2004 2005) til 17: «Ved vurdering må det legges vekt på virksomhetens størrelse etter sammenslåing, geografisk plassering i forhold til hverandre og tilgangen på kvalifisert personale». I brev av 14.02.13 «Ledelse og organisering av skoler og barnehager» uttaler Utdanningsdirektoratet i forbindelse med godkjenning av barnehager med flere adskilte avdelinger: «Utdanningsdirektoratet mener at jo større geografisk avstand det er mellom barnehagene, desto mer taler det for at styrerressursen svekkes og at det ikke kan åpnes for en slik ordning.» Videre skriver Utdanningsdirektoratet at «Dersom barnehagens bygningsmasse ligger forholdsvis tett, taler dette for å anse bygningsmassen som én barnehage. Når barnehagens bygninger er adskilt, for eksempel ved at det er mer enn noen minutters gangavstand mellom bygningene, vil dette i hovedsak måtte anses som flere selvstendige barnehager hvor det må søkes om godkjenning for hver enkelt.» Samling av styrerressursen Selv om hovedregelen er at hver barnehage skal ha en styrer, åpner reglene for styrerressursen for en viss fleksibilitet ved organiseringen av den daglige ledelsen i den enkelte barnehage. Det fremgår av forarbeidene til barnehageloven, Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at det kan i 7
enkelte tilfeller være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. En slik samordning må ikke føre til en reduksjon av styrerressursene for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, at styrerteamet kan ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage og at den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Videre står det presisert i Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at «Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven.» Forutsetningen er at den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen ligger innenfor den forsvarlighetsnormen som følger av barnehageloven 17 første ledd. Barnehagens størrelse, lokalenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale vil være av betydning. Dersom virksomheten blir for stor eller dersom virksomhetens ulike deler ligger langt fra hverandre, vil styrer vanskelig kunne utføre de oppgavene han/hun er tillagt etter loven. Rent unntaksvis kan det være positivt at flere små barnehager organiseres sammen som en felles virksomhet med en styrer. Også her må barnehagemyndigheten ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samlede virksomheten oppfyller barnehagelovens krav. At barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse er et ansvar som påhviler eier av barnehagen, jf. barnehageloven 7. Kommunen som lokal barnehagemyndighet har imidlertid et ansvar for å påse at barnehageeier holder seg innenfor regelverket, jf. 8 og 16. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne styrerressurser fortsatt oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i barnehageloven. Barnehagemyndigheten har derfor et overordnet ansvar for å påse at kravene i 17 er oppfylt. Dette betyr at kommunen som lokal barnehagemyndighet og tilsynsmyndighet må foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne styrerressursen oppfyller barnehagelovens krav. 3.1.3 Barnehagens øvrige personale Det følger av barnehageloven 18 at: «Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.» Hva som er tilstrekkelig må vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Med begrepet tilfredsstillende pedagogisk bemanning menes at barnehagen skal drives i samsvar med de krav til formål og innhold som framgår av loven. I forskrift om pedagogisk bemanning 1 har departementet fastsatt en pedagognorm: «Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år» Normen regulerer ikke gruppestørrelser, normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Videre er det presisert i forskriften 2: 8
«Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning.» Dette betyr at det må avsettes tilstrekkelige ressurser til styrerstillingen. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har gått gjennom innsendt dokumentasjon, egenvurderingsskjema, referat fra intervjuene, samt søkt informasjon på kommunens nettside. Fylkesmannen har også gjennomgått barnehagenes årsmeldinger, rapportert via BASIL. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Hovedregelen følger av ordlyden i barnehageloven 17. Det stilles krav til at barnehagen skal ha en daglig leder, samt hvilken utdanning lederen skal ha. Det fremgår av lovens forarbeider at styrer, ut fra sine arbeidsoppgaver, bør være mest mulig til stede i barnehagen. Forarbeidene åpner for at det kan tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser. Departementets forutsetning om at en eventuell samordning av styrerressursen ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage har nær sammenheng med kravet om at hver barnehage skal ha sin egen styrer som daglig er tilstede i barnehagen. Der flere barnehager har samlet sine styrerressurser forutsetter departementet at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, og at styrerteamet har daglig kontakt og oppfølging av hver enkelt barnehage. I tillegg må den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Dette betyr at lovlighetsvurderingen må bygge på følgende forhold: - Forsvarlig pedagogisk ledelse i sammenslåtte barnehager - Forsvarlig administrativ ledelse i sammenslåtte barnehager - Daglig ledelse i sammenslåtte barnehager - Hensiktsmessig avstand mellom barnehagebyggene - Kontakt og oppfølging av avdelingene i sammenslåtte barnehager - Styrers tilgjengelig for foreldre i sammenslåtte barnehager - Styrerressursen i sammenslåtte barnehager - Tilstrekkelig bemanning - Norm for pedagogisk bemanning overholdes i sammenslåtte barnehager Barnehagemyndigheten har ansvar for å kjenne reglene og gjøre lovlighetsvurderingen som beskrevet. Det må gjøres en konkret lovlighetsvurdering for hver enkelt barnehage. I Nome kommune er det skole- og barnehagesjefen som har det daglige barnehagemyndighetsansvaret, med rådmannen som overordnet ansvarlig. I tillegg er skoleog barnehagesjefen den daglige representanten for å ivareta barnehageeiers plikter etter barnehageloven. Etter Fylkesmannens oppfatning kommer det ikke tydelig frem hvordan kommunen ivaretar barnehagemyndighetsansvaret. I Fylkesmannens tilsyn ser vi at det ikke skilles mellom disse rollene, og kommunen viser ikke et bevisst forhold til hvilke situasjoner de opptrer som barnehagemyndighet eller barnehageeier. Fylkesmannen kan gjennom dette 9
tilsynet ikke se situasjoner der Nome kommune utøver de oppgavene de er pålagt som barnehagemyndighet etter barnehageloven 8 jf. 17. Nome kommune fører tilsyn med alle barnehagene i kommunen annen hvert år. I tilsynet er normen for pedagogisk bemanning og om barnehagene har tilstrekkelig bemanning tema. Etter Fylkesmannens oppfatning bærer innholdet i vurderingene lite preg av å være en lovlighetsvurdering. Tilsynsrapportene gir tilbakemeldinger til barnehagen i form av generelle kommentarer og merknader, samt generelle kommentarer til skole- og barnehagekontoret. Dette forsterker bildet av en lite synlig barnehagemyndighet, og at det er eier som er utøver av tilsynet. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at de tilsendte tilsynsrapportene omhandler styrerressursen, jf. 17. Det foreligger ingen skriftlige vurderinger av om barnehagene driver innenfor det handlingsrommet som 17 gir. Så lenge Nome kommune har barnehageeiere i kommunen som har en styrer i to barnehager er det etter Fylkesmannens vurdering behov for oppfølging og kontroll av denne praksisen. Når Fylkesmannen etterspør hvilke vurderinger barnehagemyndigheten i kommunen har gjort for å kontrollere lovligheten av ordningen, vises det til styrermøter annenhver uke, samt at det er nær kontakt og åpenhet mellom styrerne og de ansatte på kommunehuset. Fylkesmannen kan ikke se at møtereferatene gir informasjon om barnehagemyndighetens veiledning om 17. Det er en rekke momenter som inngår i vurderingen av om barnehagen har en forsvarlig ledelse etter 17. Disse momentene må vurderes helt konkret for hvert enkelt tilfelle. Etter Fylkesmannens vurdering vil de forholdene at ordningen er unntak fra hovedregelen, skjerpe kravet til at det må foretas en lovlighetsvurdering. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Nome kommune som barnehagemyndighet påser ikke at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Ordningene med felles styrer på to barnehager er en organisering av styrerressursen som fraviker fra hovedregelen. Når barnehagemyndigheten kjenner til at det er etablert en ordning som ikke er i tråd med hovedregelen, bør det i seg selv være en oppfordring til å foreta en lovlighetsvurdering. Fylkesmannen tar ikke stilling til om ordningen er lovlig eller ikke. Kommunen som tilsynsmyndighet må gjøre en vurdering av hvorvidt barnehagene oppfyller de kravene som barnehageloven stiller til daglig ledelse. Nome kommune har ikke sannsynliggjort at barnehagemyndigheten har gjennomført de vurderingene som må ligge til grunn for at kommunen kan påse at barnehagene drives i tråd med regelverket, jf. 8. 10
4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Nome kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 15.2.16. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Nome kommune skal påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. 8 og 16. Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at a) Barnehagemyndigheten i Nome kommune må innen 15.2.16 ha foretatt en vurdering av om de sammenslåtte barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf. 17 og at pedagognormen er oppfylt jf. 18 og forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen må i sine vurderinger legge til grunn riktig lovforståelse. b) Barnehagemyndigheten må bruke de virkemidlene de har etter barnehageloven til å påse at barnehagenes praksis er i tråd med 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen må i sine vurderinger legge til grunn riktig lovforståelse. 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist til å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 15.2.16. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Synne Ose Jan Collier 11