Dato: 2.september 2011 Byrådssak 1377/11 Byrådet Høring - Forslag til endringer i regnskapsføring av pensjon GOMI SARK-03-201103312-31 Hva saken gjelder: Kommunal - og regionaldepartementet har med brev av 7.6.11 sendt ut forslag om endring i 13 i regnskapsforskriften på høring. Departementet har som mål å øke pensjonskostnadene slik at de kommer opp på nivå med pensjonspremiene og at akkumulert premieavvik bygges ned. Forutsatt at staten bidrar med finansiering er byrådet udelt positiv til departementets mål. De foreslåtte regelendringene har imidlertid svakheter som det er naturlig å peke på i en høringsuttalelse. Uttalelsen er utarbeidet i samarbeid med Fjell kommune og Oslo kommune. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 5: Byrådet avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Foreliggende sak anses verken for å være prinsipiell eller som en sak som krever politiske avveininger. Byråden for finans, konkurranse og omstilling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune gir sin tilslutning til departementets mål om å øke regnskapsførte pensjonskostnader slik at de kommer opp på nivå med betalte pensjonspremier og at akkumulert premieavvik bygges ned. Det forutsettes statlig finansiering til dekning av de økte kostnadene slik at tjenestetilbudet ikke rammes som følge av regelendringene. 2. Bergen kommune slutter seg til Oslo kommunes høringsuttalelse og deler Oslo kommunes synspunkter på nevnte svakheter i de foreslåtte regelendringene. 3. Melding om vedtak oversendes bystyrets kontor. Liv Røssland byråd for finans, konkurranse og omstilling 1
Saksutredning: Kortere nedbetalingstid for premieavvik Det er kommunaldepartementet som fastsetter beregningsforutsetningene for pensjonskostnader. Dette er hjemlet i 13-5 i regnskapsforskriften. De to viktigste forutsetningene er knyttet til rente og lønnsvekst. Departementet fastsetter gjennom et årlig rundskriv det forholdstallet mellom diskonteringsrente og en veid sum av lønnsvekst og vekst i folketrygdens grunnbeløp som skal brukes til budsjett og regnskap det påfølgende året. Kommunaldepartementet har stort sett undervurdert lønnsveksten hvert eneste år. Dermed har pensjonsforpliktelsene økt mer enn det som departementet har lagt til grunn. Departementet kan også ha overvurdert rentenivået og bl.a. lagt til grunn høyere avkastning av pensjonsmidlene enn det som faktisk er oppnådd over tid. Både høyere forpliktelser og lavere avkastning har medført at pensjonskostnadene har blitt for lave. Pensjonslovgivningen sikrer at det skal betales reguleringspremie for økning i pensjonsforpliktelsene som følge av årets lønnsvekst og økning i folketrygdens grunnbeløp. Gjennom dette sikres det nok midler til å dekke forpliktelsene uavhengig av hvordan kommunen regnskapsfører betalte premier. Pensjonskostnader belaster kommunens driftsbudsjett og driftsregnskap. Forskjellen mellom betalt pensjonspremie og pensjonskostnader kalles premieavvik. Over tid har det blitt store avvik mellom betalt pensjonspremie og pensjonskostnader. Så lenge utgiftene til pensjonspremiene er større enn pensjonskostnadene, inntektsføres premieavviket i driftsbudsjett og driftsregnskap det året det oppstår. Deretter utgiftsføres forskjellen med 1/15 årlig de neste 15 år. Siden Bergen kommune har hatt positivt premieavvik hvert eneste år fra og med 2002 har det akkumulerte premieavviket økt til hele 1,8 mrd kr inklusiv arbeidsgiveravgift. Dette er midler som er betalt til pensjonsleverandørene og avgiftsmyndighetene, men som ennå ikke er belastet driftsbudsjett og driftsregnskap. Departementet foreslår å redusere nedbetalingstiden fra 15 år i dag og til 10 år for de avvik som oppstår fra og med 2011. Tiltaket er bare et lite skritt på veien til å redusere forskjeller mellom betalt pensjonspremie og regnskapsførte pensjonskostnader. Det er betydelige forskjeller i grunnlag for fastsettelse av pensjonspremier og grunnlag for beregning av pensjonskostnader. Pensjonskostnader skal f. eks beregnes for de som er ansatte i dag (jf 13-3 bokstav B), mens pensjonspremie også skal finansiere økning av løpende pensjoner og pensjonsrettigheter til yrkesaktive som har sluttet i kommunen (oppsatte pensjoner). Selv i år 2011 der årslønnslønnsvekst i kommunesektorene ligger under gjennomsnittet for perioden 1996-2010, vil pensjonspremie til regulering av pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter utgjøre ca ¼ av samlet premiebetaling fra kommunen til pensjonskassen. I tillegg er det ulike beregningsforutsetninger for rente og for kostnader til avtalefestet pensjon. Det vil derfor alltid være noe premieavvik. Så fremt departementet hadde fastsett mer realistiske beregningsforutsetninger for rente- og lønnsvekst, hadde premieavvikene blitt reduserte. Oslo kommune har i sin høringsuttalelse tallfestet konsekvensene for Oslo av departementets forslag. Kommunen har forutsett en reduksjon på 0,2 prosentpoeng i forholdstallet mellom diskonteringsrente og lønnsvekst. Likevel øker premieavviket. 2
Innskutt egenkapital i pensjonskasser som pensjonsmiddel og rentegarantipremie Bergen kommune har gjennom brev til Bergen Kommunale Pensjonskasse 10.4.2010 bedt om innskutt egenkapital i pensjonskassen skal inngå i pensjonsmidlene. I så fall skal det beregnes avkastning også av disse midlene, og avkastningen reduserer netto pensjonskostnader. Ved årsskiftet utgjorde bykassens innskudd vel 472 mill. Med 5,5 % avkastning ville dette gitt en utgiftsreduksjon på ca 26 mill kr i årets driftsregnskap. Henvendelsen ble oversendt departementet og begrunnet med at innskutt egenkapital vanligvis er pensjonsmiddel for private bedrifter som fører regnskap i henhold til regnskapsloven. Bergen kommune og Oslo kommune hadde det samme synspunktet. Departementet er enig i at innskutt egenkapital vanligvis er et pensjonsmiddel i privat sektor, men ønsker ikke tilsvarende regler for kommunene. Departementet begrunner dette med at økte pensjonsmidler også innebærer økt avkastning av pensjonsmidlene. Dette reduserer netto pensjonskostnader og gjør det vanskeligere å nå målet om fullt samsvar mellom pensjonskostnader og betalte pensjonspremier. Alle kommuner betaler rentegarantipremie. Denne skal dekke pensjonsleverandørenes egenkapitalkostnad ved å garantere avkastning på pensjonsmidlene. Departementet foreslår at Bergen kommune ikke skal beregne inntekt av innskutte egenkapitalmidler i Bergen kommunale pensjonskasse, men fullt ut kostnadsføre rentegarantipremie. Dette virker ulogisk i de tilfeller kommunene både er kunde og innskyter av kapital. Departementets forslag kan medvirke til å vri konkurransen i pensjonsmarkedet. De kommuner som har valgt Vital Forsikring AS eller Storebrand Livsforsikring ASA som pensjonsleverandør, behøver ikke å betale inn egenkapital. Så lenge kommunene har fullt ut dekket sine pensjonsforpliktelser er det, etter drøfting med de tillitsvalgte, fullt mulig og lovlig i henhold til flytteforskriften å overføre pensjonsordningene fra egen pensjonskasse og til Storebrand Livsforskring ASA eller Vital Forsikring AS. Da vil innskutt egenkapital bli tilbakeført til kommunene, og kommunene vil oppnå den regnskapsmessige avkastning på midlene som departementet av andre grunner vil nekte å gi dem. I høringsdokumenter er det intet som tilsier at departementet har vurdert konkurransemessige sider ved sitt forslag. Dette bør også vurderes. De regnskapsmessige sidene er vurdert. Andre forhold Bergen kommune er enig med departementets forslag når det gjelder regnskapsføring av estimatavvik, tidspunkt for implementering av nye levealdersforutsetninger og pensjonsreformen i regnskapet, samt regnskapsføring av planendringer. Kommunen er også enig i at rentegarantipremie og administrasjonskostnader ikke skal inngå i premieavvik. Vi deler også departementets syn om at regnskapsregler og beregningsforutsetninger skal være de samme for alle kommuner og fylkeskommuner uavhengig av hvilke pensjonsleverandører kommunene har valgt. Anbefalinger og vurderinger a) For å nå departementets mål om bedre samsvar mellom betalte pensjonspremier og pensjonskostnader, bør en vurdere løsninger der årlige regnskapsførte pensjonsutgifter beregnes ut fra premiereserven (den samlede pensjonsforpliktelse). Ved å utelate kommunens kostnader til pensjonister og kostnader til pensjonsrettigheter for tidligere ansatte, vil en i 3
utgangspunktet kunne få betydelige premieavvik fortsatt. Forskriftens 13-3 bokstav B bør derfor endres for å få med pensjonskostnader for de nevnte gruppene. En mulig løsning kan være å utgiftsføre reguleringspremie for pensjonister og oppsatte pensjoner direkte i driftsregnskapet hvert år. Da vil reguleringspremien som inngår ved beregning av premieavviket, bli betydelig redusert. På den annen side vil et slikt tiltak innebære av en beveger seg i retning av de gamle reglene som gjaldt før 2002, der kommunene utgiftsførte pensjonspremie og ikke pensjonskostnader. b) Det viktigste tiltaket for å nå departementets mål er å fastsette realistiske forholdstall, jf 13-5 bokstav C. Det årlige forholdstallet bør være det samme for alle fylkeskommuner og kommuner. c) Så langt som mulig bør regnskapsreglene for kommunal sektor følge regnskapsstandarden NRS 6 som gjelder for privat sektor. Det nødvendige unntaket sikres gjennom departementets forslag til ny 13-4 bokstav D. Vi er uenige i forslaget til endring av 13-2 bokstav E. Bestemmelsen er ikke i samsvar NRS 6 og kan dessuten være egnet til å vri konkurransen mellom pensjonsleverandører. Vedlegg: Så langt har Bergen kommune ikke mottatt undertegnet høringsuttalelse fra Oslo kommune. Utkast til brev til kommunaldepartementet legges derfor ved. 4
Kommunal- og regionaldepartementet Postboks 8112 Dep. 0032 OSLO Dato: xx.09.2011 Deres ref: Vår ref (saksnr): Saksbeh: Arkivkode: 11/593-7 BED 201102755-2 Øystein Sagelvmo, +47 23 46 18 17 052 HØRING - FORSLAG TIL ENDRINGER I REGNSKAPSFØRING AV PENSJON Det vises til departementets høringsinvitasjon av 07.06.2011 vedrørende ovennevnte. Høringen har vært gjenstand for et samarbeid mellom Oslo, Bergen, Drammen og Fjell kommuner. Kommunene vil avgi sine respektive høringer etter behandling i nødvendige kompetente organer. Nedenfor følger Oslo kommunes uttalelse. Innledning Departementet foreslår i høringsinvitasjonens pkt. 1 5 endringer i 13 i regnskapsforskriften. Oslo kommune har ikke merknader til disse. I høringsinvitasjonens pkt. 6 og 5 foreslås presiseringer av någjeldende forskrift hvor departementet antar at presiseringene er utrykk for praksis. Det er disse presiseringene vi vil belyse og tilrå endret i denne høringen. Dernest at eventuell gjennomføring av disse først gjøres gjeldene fra og med 2012. Overordnet vurdering av forslagene Departementet sier uttrykkelig i høringsforslaget at målsetning med endringsforslagene er å oppnå bedre samsvar mellom nivået på pensjonspremiene og de regnskapsmessige kostnadene. Departementet peker på at det de siste årene har vært betydelige premieavvik som følge av at nivået på pensjonspremiene har ligget godt over nivået på netto pensjonskostnad. Forutsatt at kommunenes økonomiske rammer heves for å oppnå departementets målsetning vil dette utelukkende være positivt. Man vil etter vårt syn få bedre regnskapsmessig samsvar mellom resurstilgang og forbruk. Gitt en slik målsetning, mangler imidlertid endringsforslagene en konsekvent prinsipiell behandling. Forslagene bærer preg av situasjonsbestemt tilpasning av regelverket. Enkelte av forslagene fremmes i tråd med reglene i norsk regnskapsstandard for privat sektor (NRS 6), mens andre forslag igjen fremmes på tvers av reglene i NRS 6. Dette er klart uheldig og fører til manglende forståelse og forutsigbarhet for det samlede regelverk for regnskapsføring av pensjon. Etter vår oppfatning er det viktig at departementet gjør en overordnet og samlet vurdering av regnskapsføringen for kommuner og fylkeskommuner for å vurdere om det foreslåtte systemet er hensiktsmessig på sikt, framfor å prøve å rette opp utilsiktede konsekvenser med uegnede tiltak. Selv om alle de foreslåtte endringene i høringsforslaget legges til grunn, realrenten settes ned med 0,2 prosentpoeng til 1,3 fra 2012 og premiefondet benyttes systematisk vil premieavviket 5
vokse. Våre beregninger for perioden 2012-2015 viser et premieavvik på 530 millioner kroner i 2012, økende til 950 millioner kroner i 2015. Dette viser at premieavviket selv med de foreslåtte endringene, vil fortsette å vokse om enn på et lavere nivå. Dette viser igjen at endringsforslagene kun har en midlertidig effekt på målet om bedre samsvar mellom nivået på pensjonspremiene og de regnskapsmessige kostnadene. Det vil være slik at pensjonspremien vil være høyere enn pensjonskostnaden hos arbeidsgivere hvor det er få aktive (ansatte) relativt til antall oppsatte (tidligere ansatte) og pensjonister. Dette kan forklares ved at årets pensjonsopptjening, ved fastsettelse av kostnad, beregnes kun for aktive. Pensjonspremien inneholder, i tillegg til premie for de aktive, også reguleringspremie for oppsatte og pensjonister. Kommuner som har hatt tjenestepensjonsordninger lenge vil typisk ha få aktive relativt til antall oppsatte og pensjonister, og vil gjennomgående ha en pensjonspremie som ligger over pensjonskostnaden. Forslaget om avgrensning av pensjonsmidler og direkte kostnadsføring av rentegarantipremie Som nevnt innledningsvis, er endringsforslagene enkelte ganger forankret i NRS 6 mens andre ganger går de på tvers av reglene i NRS 6. Forslagene om ikke medregning av egenkapital i pensjonsmidlene går på tvers av reglene i NRS 6, mens presiseringen av at rentegarantipremien skal inngå som en administrasjonskostnad er i tråd med NRS 6. Begge forslagene er begrunnet ut fra målet om å få ned premieavviket og mangler en prinsipiell begrunnelse. Når det gjelder medregning av egenkapital i pensjonsmidlene ser departementet helt bort fra den reelle forskjellen mellom en kommune som har sin tjenestepensjonsordning i et livsforsikringsselskap og en kommune som har egenforsikringsselskap eller pensjonskasse. En kommune med pensjonsordning i et livsforsikringsselskap bidrar ikke med egenkapital, men kun pensjonspremie. En kommune med egen pensjonskasse eller egenforsikringsselskap har skutt inn kapital i pensjonsinnretningen som er avsatt til pensjon og har således en økt pensjonsmiddelbeholdning i forhold til om kommunen hadde hatt pensjonsordningen i et ordinært livsforsikringsselskap. Rentegarantipremien skal dekke den finansielle kostnad knyttet til at pensjonsinnretningen stiller egenkapital til rådighet for å garantere en økning av premiereserven tilsvarende en garantert avkastning. Oslo kommune (som kunde) betaler en rentegarantipremie på 0,45 prosent av premiereserven, og denne rentegarantipremien går direkte til økning av egenkapitalen. Rentegarantipremien er fastsatt under den forutsetning at det ikke skal måtte innbetales ytterligere egenkapitalinnskudd fra Oslo kommune (som eier). Tilsvarende fastsetter de private forsikringsselskapene en rentegarantipremie for sine kunder under forutsetning av at kundene ikke skal bidra med egenkapitalinnskudd. Det fremstår for oss ulogisk, når forsikringstaker og eier av egenkapitalen er en og samme, at man både skal kostnadsføre administrasjonspremie direkte (egenkapitalavkastningen) uten samtidig å kunne beregne en inntekt av den kapital man har investert. Dessuten er rentegarantipremien gjenstand for arbeidsgiveravgift, som skulle tilsi at dette er midler avsatt til pensjon. Vi tilrår således at departementet forholder seg prinsipielt til NRS 6 hva gjelder forslagene som fremmes i høringsinvitasjonens pkt. 5 og 6. Departementet har videre den oppfatning at rentegarantipremien er i størrelsesorden 0,1 prosent av premiereserven, et tall som kan variere betydelig mellom ulike pensjonsleverandører. Dersom dette gjenspeiler nivået i ett gjensidig selskap hvor det samtidig kan påhvile en egenkapitalplikt for kundene, er ikke rentegarantipremien det eneste 6
egenkapitalbidraget fra kundene. Vi minner i denne anledning om at rentegarantipremien er en konkurranseparameter mellom selskapene. Departementets forslag kan medvirke til ytterligere vridning av konkurransen i pensjonsmarkedet. De kommuner som har valgt Vital Forsikring AS eller Storebrand Livsforsikring ASA som pensjonsleverandør, behøver ikke å betale inn egenkapital. Så lenge kommunene har fullt ut dekket sine pensjonsforpliktelser er det, etter drøfting med de ansattes organisasjoner, fullt mulig og lovlig i henhold til flytteforskriften å overføre pensjonsordningene fra egen pensjonskasse til et eksisterende forsikringsselskap. Da vil innskutt egenkapital bli tilbakeført til kommunene, og kommunene vil oppnå den regnskaps-messige avkastning på midlene som departementet av andre grunner vil nekte å gi dem. Ett krav om direkte kostnadsføring av rentegarantipremie uten samtidig mulighet til å beregne avkastning av egenkapitalen, for forsikringstakere som samtidig er egenkapitaleiere, kan derved bli sterkt konkurransevridende. Følgelig er det behov for en prinsipiell tilnærming til hvilke midler som kan medregnes som pensjonsmidler i lys av hvilke premieelementer som skal kostnadsføres direkte. Økonomiske konsekvenser For Oslo kommune vil begge endringsforslagene føre til vesentlig økning i pensjonskostnaden. Pensjonskostnadsprognosen for Oslo kommune, viser en økning på 340 millioner kroner dersom både egenkapitalen unntas fra pensjonsmidlene og rentegarantipremien på 150 millioner kroner føres som en administrasjonskostnad. Det er foreslått at endringene skal tre i kraft fra og med regnskapsåret 2011, endringer som vil få store økonomiske konsekvenser for kommunen. En slik endring i årsregnskapsforskriften såpass sent i inneværende regnskapsår, kan umulig være i tråd med årsregnskapsforskriftens 13-5 punkt D om oppnåelse av budsjettmessig og regnskapsmessig stabilitet og forutsigbarhet. 13-5 gjelder riktignok forutsetninger ved beregning av årets netto pensjonsforpliktelse og netto pensjonskostnad, men må også ha relevans for andre endringer som medfører store økninger i pensjonskostnaden. Oppsummering Oslo kommune har ingen merknader til endringsforslagene som fremmes i høringsinvitasjonens pkt. 1 5. Det er vår tilrådning at departementet revurderer endringsforslaget hva gjelder avgrensning av pensjonsmidler slik at dette behandles tilsvarende anvisningen i NRS 6. Dette ut i fra både realøkonomiske og konkurransemessige grunner. Videre at eventuelle endringer trer i kraft først fra regnskapsåret 2012. Dersom alle de forslåtte endringer gjennomføres og realrenten settes ned med 0,2 prosentpoeng til 1,3 fra 2012 vil Oslo kommunes pensjonskostnader øke med kr 415 mill. i 2012. Dette utgjør nær 1,4% av forventet nivå på frie inntekter i 2012 og vil nødvendigvis påvirke tjenestetilbudet negativt. Kommunenes økonomiske rammer har ikke gjenspeilet den reelle pensjonsutgift, slik et stadig akkumulerende premieavvik er uttrykk for. Da reises selvfølgelig spørsmålet om den reelle utgift vil bli hensyntatt i fremtidige rammer. Det legges til grunn at departementet i større grad en tidligere bidrar til økonomiske rammer som dekker reell pensjonsutgift. 7
Videre at departementet foretar en samlet overordnet vurdering om nåværende og foreslåtte regnskapsføring er hensiktsmessig på sikt. Med hilsen Kristin Vinje Byråd for finans 8