ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Tranøy kommune 12.desember 2016

Side 2 av 8 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Om tilsynet med Tranøy kommune... 3 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 3 1.2 Tema og formål med tilsyn... 4 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2. Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig... 4 dispensasjon og unntak fra utdanningskravet... 4 2.1 Rettslig krav... 4 2.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger... 5 2.3 Fylkesmannens konklusjon... 7 3. Frist for retting av lovbrudd... 7 4. Videre saksgang... 8

Side 3 av 8 Sammendrag Dette er en endelig rapport etter Fylkesmannens tilsyn med Tranøy kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen varslet tilsyn med barnehagemyndighetens etterlevelse av forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd. Ovennevnte forskrift er endret etter at varselet ble sendt ut. Ny forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1, jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd trådte i kraft 1.8.2016. Det er ikke lenger anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet. Vi vil derfor i det følgende kun henvise til ny forskrift, «Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder». Fylkesmannen har avdekket ett lovbrudd ved tilsynet: Tranøy kommune som barnehagemyndighet etterlever ikke forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt forvaltningsloven. Siden vi har avdekket brudd på regelverket, inneholder denne endelige rapporten forhåndsvarsel om enkeltvedtak med pålegg om retting av lovbruddet, se rapportens punkt 3. Fylkesmannen har ikke mottatt kommentarer fra barnehagemyndigheten til den foreløpige tilsynsrapporten. Frist for retting er 15.2. 2017. Vi viser til punkt 4 for nærmere opplysninger om videre framdrift i forbindelse med det avdekkede lovbruddet 1. Om tilsynet med Tranøy kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 første ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Fylkesmannen har i perioden fra 4.7.2016 til dags dato gjennomført tilsyn med Tranøy kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Vårt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

Side 4 av 8 1.2 Tema og formål med tilsyn Tema for Fylkesmannens tilsyn er barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke lovforståelsen til barnehagemyndigheten i Tranøy kommune ved saksbehandling av søknader etter forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Fylkesmannen har undersøkt hvordan barnehagemyndigheten saksbehandler søknader om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Tranøy kommune ble åpnet gjennom brev av 4.7. 2016. Kommunen har fremlagt dokumentasjon for Fylkesmannen, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på innsendt skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema fra Tranøy kommune Gjeldende organisasjonskart for Tranøy kommune, politisk og administrativt fra 2015 Delegeringsreglement for Tranøy kommune, vedtatt i sak 25/12, 24.4.12 Administrativ delegering, fordeling av myndighet og ansvar, sist revidert 22.1.2016 5 søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet 6 vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet Kopi av utlysing av stillinger Tilleggsopplysninger gitt i e-post av 6.10.2016 Fylkesmannen har også foretatt en gjennomgang av årsmeldingene i BASIL per 15.12.2015 for barnehagene i Tranøy kommune. 2. Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 2.1 Rettslig krav Etter barnehageloven 17 andre ledd skal barnehagen ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan etter tredje ledd innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Pedagogiske ledere skal ha utdanning som barnehagelærer jf. barnehageloven 18. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk jf. 18 annet ledd. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen, jf. 18 tredje ledd. Forskrift om dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder gir kommunen mulighet til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen, jf. forskriftens 1. Forutsetningene er at stillingen har vært offentlig utlyst, og at kvalifiserte søkere ikke har meldt seg. De reelle kvalifikasjonene hos den det søkes for, skal vurderes av barnehagemyndigheten. Når den reelle kompetansen hos den det

Side 5 av 8 søkes dispensasjon for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge dispensasjon og eventuelt stille vilkår for innvilgelse. Avgjørelsen om det skal gis dispensasjon eller ikke er et enkeltvedtak, og skal følge reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel IV til VI. Dette betyr blant annet at et enkeltvedtak om dispensasjon må inneholde det rettslige og faktiske grunnlaget for vedtaket. Vedtaket skal inneholde barnehagemyndighetens vurdering av de faktiske forhold som vedtaket bygger på, jf. forvaltningsloven 25. Videre følger det av forvaltningsloven 27 at vedtaket skal opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten ved klage og gi opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. 2.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannen har fått tilsendt Tranøy kommunes reglement om administrativ delegering, vedtatt i kommunestyret 28.10.2008 i sak 69/08, sist revidert 22.1.2016. Det fremgår av reglementets punkt 2.1 at assisterende rådmannen har et overordnet faglig ansvar for kommunale og private barnehager, grunnskolen, SFO og voksenopplæringen. Det går videre fram av punkt 2.5.1 at avgjørelser av ikke-prinsipielle enkeltsaker etter lov om barnehager er delegert til assisterende rådmann. Etter punkt 2.5.1.a skal assisterende rådmann være lokal barnehagemyndighet, herunder behandle midlertidige dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere. Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon på fem saker om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Vi har og hentet ut årsmeldinger (BASIL) for barnehagene per 15.12.2015. I tillegg har kommunen fylt ut egenvurderingsskjema som gjelder barnehagemyndighetens lovforståelse og saksbehandling etter forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav. Er barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon basert på en søknad om dispensasjon fra barnehageeier? Det er oppgitt i egenvurderingsskjema og går fram av innsendt dokumentasjon at barnehagens styrer/virksomhetsleder sender skriftlig søknad om dispensasjon til assisterende rådmann. Fylkesmannen mener at det er bekreftet at barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er basert på søknad fra styrer/virksomhetsleder. Kontrollerer barnehagemyndigheten at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten oppgir i egenvurderingsskjema at de alltid sjekker om stillingen har vært utlyst før det gis dispensasjon fra utdanningskravet. Vi har mottatt følgende dokumentasjon på dette: En utlysningstekst med søknadsfrist 22.4.2014, hvor det søkes pedagogiske ledere til Dansesletta og Stonglandet barnehager. En utlysningstekst med søknadsfrist 7.8.2014, hvor det søkes styrer og vikar for pedagogisk leder i 80 % til Dansesletta barnehage. En utlysningstekst med søknadsfrist 10.7.2015 hvor det søkes pedagogisk leder til Dansesletta barnehage. Fylkesmannen vurderer ut fra dette at barnehagemyndigheten kontrollerer at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet. Vi har videre mottatt følgende vedtak:

Side 6 av 8 - Et vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet datert 1.8.2014 som gjelder midlertidig dispensasjon fra 1.8.2014 til 31.7.2015 i Stonglandet barnehage. - Et vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet datert 1.8.2014 som gjelder midlertidig dispensasjon fra 1.8.2014 til 31.7.2015 i Dansesletta barnehage. - Et vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet datert 11.8.2014 som gjelder midlertidig dispensasjon fra 1.8.2014 til 21.12.2014 i Dansesletta barnehage. - Et vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet datert 12.10.2015 som gjelder midlertidig dispensasjon fra 1.8.2015 til 31.7.2016. Det går fram av BASIL-skjema per 15.12.2015 at Dansesletta barnehage har en pedagogisk leder i 100 % stilling på dispensasjon fra utdanningskravet, som inngår i pedagognormen. Det er videre bekreftet i innsendt dokumentasjon at barnehagemyndigheten har fattet vedtak om dispensasjon for aktuell søker 12. 10.2016, gjeldende fra 1.8. 2015 til 31. 7. 2016. Slik det ser ut for oss, er vedtaket ovenfor fattet over to måneder etter tiltredelse i stillingen. Vedtak om dispensasjon skal fattes før tiltredelse i stillingen. Det går videre fram av BASIL-skjema per 15.12.2015 at Stonglandet barnehage har en pedagogisk leder i 60 % stilling på dispensasjon fra utdanningskravet, som inngår i pedagognormen. Det er ikke bekreftet i innsendt dokumentasjon at barnehagemyndigheten har fattet vedtak om dispensasjon for aktuell søker. På bakgrunn av dette ba vi i e-post av 30.9.2016 om tilleggsopplysninger fra barnehagemyndigheten. Barnehagemyndigheten bekreftet i e-post av 6.10.2016 at det ved Stonglandet barnehage per 15.12.2016 ut fra antall barn (38 når småbarn er omregnet til store) skulle være 3 pedagogiske ledere i tillegg til styrer. Den faktiske bemanningen i barnehagen var 2 pedagogiske ledere med barnehagelærerutdanning og styrer i 100 % stilling, hvorav 60 % var administrasjonstid og 40 % pedagogisk leder. Barnehagemyndigheten bekrefter at det mangler en pedagogisk leder i 60 % stilling med godkjent utdanning og opplyser i samme e-post at det ikke er søkt om dispensasjon for denne 60 % stillingen, og heller ikke behandlet eller gitt dispensasjon fra utdanningskravet i dette tilfellet. Barnehagemyndigheten har ikke fattet vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for denne stillingen, og dermed ikke påsett at kravene i forskrift om midlertidig dispensasjon følges. Fylkesmannen vil i tillegg gjøre oppmerksom på at barnehagemyndigheten ikke følger forskrift om pedagogisk bemanning, da det ikke er gitt dispensasjon fra utdanningskravet for ufaglært. Vi vil imidlertid ikke gi pålegg her da vi ikke har varslet tilsyn med forskrift om pedagogisk bemanning. Er barnehagemyndighetens avgjørelser om dispensasjon fra utdanningskravet gjeldende i inntil ett år? Det går fram av innsendte vedtak at barnehagemyndigheten fatter vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år av gangen. Foretar barnehagemyndigheten en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten har innvilget søknader om dispensasjon fra utdanningskravet uten at det fremkommer at de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for er vurdert, slik det er krav om i forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav, jf. forskriftens 1 og forvaltningsloven 24 og 25. Det er opplyst i egenvurderingen at barnehagemyndigheten stoler på styrers faglige vurdering og at barnehagemyndigheten derfor ikke gjør egne vurderinger av søkers reelle kompetanse.

Side 7 av 8 I henhold til forvaltningsloven 25 skal de faktiske forhold som vedtaket bygger på nevnes. Det er ikke nødvendigvis krav om en lang og detaljert fremstilling, men begrunnelsen skal gjøre det mulig å undersøke innen rimelige grenser om saksbehandlingen har vært korrekt og betryggende. Begrunnelsen bør være skrevet på en måte som gjør at partene kan se hva barnehagemyndigheten har lagt avgjørende vekt på i vurderingen av dispensasjon. Følger barnehagemyndigheten forvaltningslovens regler ved avgjørelse om dispensasjon fra utdanningskravet? Det vises til det som allerede er nevnt ovenfor vedrørende forvaltningslovens 25 om begrunnelsens innhold. Forvaltningsloven 27 tredje ledd stiller krav om at vedtaket skal inneholde opplysninger om blant annet klageadgang, klagefrist og klageinstans. Barnehagemyndigheten opplyser i egenvurderingsskjema at Tranøy kommune bare har kommunale barnehager hvor styrer søker dispensasjon og vedtak sendes tilbake til styrer, med kopi til ansatt. Fordi styrerne kjenner barnehageloven og forvaltningsloven, anser barnehagemyndigheten det som unødvendig å opplyse om forvaltningslovens bestemmelser om klageadgang, klagefrist m.v. Fylkesmannen vurderer at avgjørelser om dispensasjon ut fra ovenstående opplysninger ikke er truffet i henhold til forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven kapittel IV-VI. 2.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har konkludert med at Tranøy kommunes saksbehandling av dispensasjoner fra utdanningskrav for pedagogiske ledere ikke er i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Avgjørelsene om dispensasjon er ikke i tråd med forvaltningslovens krav til begrunnelse av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven kapittel V jf. 25. Barnehagemyndigheten behandler i noen tilfeller dispensasjoner fra utdanningskravet jf. forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder etter at tilsetting i stillingene er foretatt. Tranøy kommune må endre praksis slik at de etterlever regelverket om pedagogisk bemanning i barnehager. Vi har under tilsynet funnet at det mangler en pedagogisk leder i 60 % stilling ved Stonglandet barnehage. Barnehagemyndigheten har ikke lyst ut stillingen eller fattet vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for denne stillingen, og dermed ikke påsett at kravene i forskrift om midlertidig dispensasjon følges. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at barnehagen heller ikke følger forskrift om pedagogisk bemanning, da det ikke er gitt dispensasjon fra utdanningskravet for ufaglært. Vi varsler ikke pålegg om retting av dette forholdet i denne omgang da vi ikke har varslet tilsyn med forskrift om pedagogisk bemanning, men vil vurdere å følge opp forholdet i senere tilsyn. 3. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har konstatert lovbrudd i punkt 2.3 ovenfor jf. funn som fremkommer i punkt 2.2. I denne endelige tilsynsrapporten gis Tranøy kommune frist for å rette lovbruddene, jf. barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d. Frist for retting er 15.2.2017.

Side 8 av 8 Barnehagemyndigeten må innen utløpet av fristen sende Fylkesmannen en redegjørelse for hvordan lovbruddene er rettet. Denne redegjørelsen må suppleres ved at barnehagemyndigheten oversender dokumentasjon i forbindelse med neste vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløpet av fristen: Tranøy kommunes saksbehandling av dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogiske ledere skal være i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, samt forvaltningsloven. Pålegget innebærer at: Barnehagemyndigheten i Tranøy kommune må legge til grunn riktig forståelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder ved behandling av dispensasjonssøknader. Det betyr at: o o barnehagemyndigheten i hvert tilfelle skal foreta en konkret vurdering av de reelle kvalifikasjonene hos den det søkes dispensasjon for, og vurdere om det skal stilles vilkår for å gi dispensasjon. barnehagemyndigheten skal fatte vedtak om dispensasjon før tiltredelse i stillingene Barnehagemyndighetens vurdering av om det skal gis dispensasjon eller ikke er et enkeltvedtak, og må følge reglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI. Dette innebærer at: o o barnehagemyndigheten skal vurdere de faktiske forhold opp mot rettslige krav i barnehageloven og forskrift om dispensasjon fra utdanningskrav vedtaket må inneholde opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage og gi opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. 4. Videre saksgang Dersom lovbruddene ikke blir retten innen fristen som er fastsatt i punkt 3 ovenfor, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting er et enkeltvedtak og vil kunne påklages etter forvaltningslovens kapittel VI. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Fra Fylkesmannen deltok seniorrådgiver Solveig Bjørn og fagansvarlig Vibeke Gjendemsjø med førstnevnte som tilsynsleder. Solveig Bjørn tilsynsleder Vibeke Gjendemsjø fagansvarlig