FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT. Likebehandling i saksbehandling etter plan- og bygningsloven

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Likebehandling i saksbehandling etter plan- og bygningsloven Fredrikstad kommune 3/6-2010

INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG...3 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSING...4 3 METODE OG GJENNOMFØRING...5 4 REVISJONSKRITERIER...6 5 SYSTEMER, REGLEMENTER OG RUTINER...7 5.1 Kontrollmiljø... 7 5.2 Risikovurdering... 10 5.3 Kontrollaktiviteter... 10 5.4 Informasjon og kommunikasjon... 11 5.5 Oppfølging... 12 5.6 Vurderinger og konklusjoner... 13 6 LIKEBEHANDLING I SAKSBEHANDLINGEN?... 15 6.1 Veiledning... 15 6.2 Saksbehandlingstid... 16 6.3 Grunnlaget for avgjørelse/ kommunens saksbehandling... 17 6.4 Vedtakenes form og innhold... 19 6.5 Klagebehandling... 20 6.6 Dispensasjoner... 20 6.7 Oppfølging av ulovlige tiltak... 21 6.8 Vurderinger og konklusjoner... 22 7 RÅDMANNENS KOMMENTARER... 24 VEDLEGG 1: LIKEBEHANDLING SOM PRINSIPP FOR MYNDIGHETSUTØVELSE... 25 Hva er likebehandling?... 25 Hva er internkontroll?... 32 ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 2

1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet evaluert om Fredrikstad kommune har tilfredsstillende systemer og rutiner for å sikre likebehandling i saksbehandlingen etter planog bygningsloven, samt om likebehandling praktiseres i saksbehandlingen. Likebehandling er flertydig begrep, og rettsteorien viser til at det er vanskelig å avgjøre hvordan likhet skal vurderes, og i forhold til hvem. Innenfor plan- og bygningsretten synes avgrensningen ytterligere komplisert, både ved at få saker er direkte sammenlignbare og ved at rettsområdet legger til grunn ulike forutsetninger for god arealutnyttelse og god fysisk planlegging innenfor geografisk avgrensede områder. Loven gir på den ene side svært detaljerte anvisninger og retningslinjer, på den annen side inneholder den en rekke kan bestemmelser, unntaksparagrafer og skjønnsmessige formuleringer. Plan- og bygningsretten kan imidlertid ikke ses isolert fra generelle forvaltningsmessige prinsipper, og er slik sett underlagt de samme grunnleggende regler for saksbehandling som andre forvaltningsområder. Revisjonens gjennomgang viser at Fredrikstad kommune, gjennom forhold som kan knyttes til alle de fem komponentene i COSO- modellen, har etablert tilfredsstillende internkontroll for å sikre likebehandling i bygnings- og reguleringsavdelingen. Administrasjonen har i løpet av 2009 iverksatt flere og viktige kontrolltiltak, som etter revisjonens vurdering har skapt et miljø hvor risikoen for alvorlige saksbehandlingsfeil er redusert. Dette medfører igjen en reduksjon i risikoen ulikebehandling. For å undersøke om likebehandling finner sted i praksis, har revisjonen vurdert syv ulike sider ved saksbehandlingen av byggesaker. Her har vi funnet at Fredrikstad kommune i hovedsak følger etablerte lover, regler og kommunale føringer. Etter vår oppfatning bekrefter de funn som er gjort vedrørende saksbehandlingen de funn og vurderinger som foreligger vedrørende internkontroll i kapittel fem. Revisjonens inntrykk er at likebehandlingsprinsippet utøves gjennom de systemer og rutiner som styrer saksbehandlingen. Revisjonen finner imidlertid grunn til å bemerke at Fredrikstad kommune ikke prioriterer ulovlighetsoppfølging eller tilsynsvirksomhet. I et likebehandlingsperspektiv er ulovlighetsoppfølging viktig, fordi manglende oppfølging kan skape et inntrykk av at det er lettere å få tilgivelse enn tillatelse. Vi legger imidlertid til grunn at dette er et resultat av politiske prioriteringer. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 3

2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSING Revisjonen skal i følge kommuneloven 78 pkt. 2 og forskrift om revisjon 6 og 7, utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, herunder en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Prosjektplan ble vedtatt i kontrollutvalgsmøte den 27.01.2010 Problemstillinger Prosjektet vil fokusere på følgende problemstillinger: 1. Har kommunen systemer og rutiner som sikrer tilfredsstillende likebehandling i saksbehandlingen etter plan og bygningsloven? 2. I hvilken grad ivaretas prinsippet om likebehandling i kommunens saksbehandling? Avgrensing Prosjektet gjennomføres som systemrevisjon og avgrenses til virksomhet for regulering og byggesak. Undersøkelser av kommunens faktiske saksbehandling knyttes til byggemeldinger, søknadspliktige tiltak, dispensasjoner, oppfølging av ulovlige tiltak og klagebehandling. Det vil ikke bli gjennomført undersøkelser av prosesser knyttet til utarbeidelse av reguleringsplaner. Prosjektet omhandler kun prosessuelle forhold. I tråd med kontrollutvalgets bestilling er det også gjennomført undersøkelse knyttet til en særskilt byggesak. Da saken ikke er ferdigbehandlet, tas saken ut av rapporten og inn i rapport vedrørende gransking av særskilte byggesaker. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 4

3 METODE OG GJENNOMFØRING Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. Første problemstilling er besvart gjennom intervjuer og dokumentanalyse. Revisjonen har vurdert overordnede styringsdokumenter, diverse reglementer og rutiner. For å undersøke om det er samsvar mellom de systemer som foreligger og den praksis kommunen legger til grunn, har vi i tillegg intervjuet sentrale personer i bygnings- og reguleringsavdelingen, herunder virksomhetsleder og kommunalsjef. Informasjonen som fremkommer i intervju er en kombinasjon av objektive faktabeskrivelser og subjektive utsagn. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet skriftlig referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Andre problemstilling er besvart gjennom intervjuer og mappegjennomgang. I mappegjennomgangen har vi undersøkt om det er samsvar mellom krav fastsatt i lov og forskrift, kommunens egne rutiner på området og den praksis som er lagt til grunn. Revisjonen har sett på 17 meldinger, 18 søknader og åtte dispensasjoner. Vi har ikke gjort undersøkelser knyttet til ulovlighetsoppfølging, da virksomhetsleder i oppstartsmøtet informerte om at dette ikke er et prioritert område. Samtlige saker er plukket ut på grunnlag av enkelt tilfeldig utvalg. Undersøkelser knyttet til klagebehandling er gjort ved å gå igjennom planutvalgets møteinnkallinger og protokoller. Administrasjonen har opplyst at det ble fattet 1849 vedtak i 2009. Vårt utvalg utgjør således ca. 2,5 % av saksmengden. Det er revisjonens oppfatning at antallet gjennomgåtte saker og respondenter gir et tilfredsstillende grunnlag for å si noe om det generelle nivået på saksbehandlingen i Fredrikstad kommune i forhold til likebehandling. Informasjon fra sakene er brukt på tvers av rapporteringskategori der dette virker hensiktsmessig for å belyse en problemstilling. Alle lovhenvisninger gjelder plan- og bygningsloven av 14. Juni 1985, dersom ikke annet er angitt i teksten. Prosjektet er gjennomført av forvaltningsrevisor Anders Svarholt i perioden januar juni 2010. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 5

4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene, holdt sammen med faktagrunnlaget, danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (Lov av 10.2.1967 nr.00) - Lov om offentlighet i forvaltningen (Lov av 19.6.1970 nr. 69) - Lov om kommuner og fylkeskommuner (Lov av 25.9.1992 nr.107) - Plan- og bygningslov (Lov av 14.6.1985 nr.77) - Ny plan- og bygningslov (Lov av 27.06.2008 nr. 71) - Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (FOR 2003-06-24 nr. 749) - Veiledning til forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, Statens Bygningstekniske etat - Carl Wilhelm Tyrén: Plan- og bygningsloven. Kommentarutgave., 5. utgave, Universitetsforlaget - Torstein Eckhoff og Eivind Smith: Forvaltningsrett, 8. utgave, Universitetsforlaget - Intern kontroll et integrert rammeverk COSO-rapporten. Revisjonskriteriene er utledet i vedlegg 1 og presenteres nærmere i forhold til den enkelte problemstilling. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 6

5 SYSTEMER, REGLEMENTER OG RUTINER Har Fredrikstad kommune systemer, reglementer og rutiner som sikrer tilfredsstillende likebehandling i saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven? Kommunen står i utgangspunktet fritt til å velge hvordan internkontroll organiseres og struktureres, med unntak av områder hvor det stilles krav om internkontroll gjennom særlov. Utvikling, implementering og praktisering av internkontroll vil derfor kunne ha mange ulike tilnærminger. COSO er en internasjonalt utbredt og anerkjent modell, som også er benyttet av andre for å evaluere internkontroll i norske kommuner. Slik det er presentert i vedlegg 1 forstås internkontroll, gjennom COSO-modellen, som en integrert del av, og en kontinuerlig prosess i, organisasjonen. I henhold til modellen består et internkontrollsystem av følgende fem komponenter: kontrollmiljø, risikovurderinger, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon, samt oppfølging. 5.1 Kontrollmiljø 5.1.1 Revisjonskriterier Det er viktig med et kontrollmiljø som legger til rette for likebehandling. Kontrollmiljøet er grunnmuren som de andre komponentene bygger på, og omfatter menneskene i virksomheten og deres individuelle egenskaper. Ledelsens og organisasjonens holdninger bør stille krav til integritet, etikk, kvalifikasjoner, kompetanse og fordeling av ansvar. Organisering av virksomheten, ledelsesfilosofi og lederstil inngår også i kontrollmiljøet. 5.1.2 Fakta Det overordnede reglementet for kommunens myndighetsutøvelse er Delegeringsreglement for Fredrikstad kommune vedtatt i bystyret 3. september 2009. Reglementet er en revidering av tidligere delegeringsreglement vedtatt den 14.10.2003. 1 Det fremgår innledningsvis i reglementet at det materielle innholdet ikke er vesentlig endret, men at det nye reglementet er mer generelt og overordnet. Reglementet består av fem hoveddeler 2 og gir rammene for det enkelte utvalgs oppgaver og myndighetsområde. I tillegg defineres og avgrenses rådmannens ansvarsområde. I henhold til reglementet er planutvalget delegert all myndighet med hensyn på å ivareta de oppgaver som plan- og bygningsloven 3 legger til det faste utvalg for plansaker, herunder full dispensasjonsmyndighet med mindre annet følger av vedtatte planer. Det fremgår videre at alle oppgaver og all myndighet som ikke er tillagt politiske organer og som ikke er av prinsipiell art, er delegert rådmannen. Rådmannens videredelegering fremgår av kommunens administrative fullmakter (revidert juni 2008). Dokumentet viser hvordan 1 Det foreligger også et reglement som er vedtatt 29.3.2007 2 Delegering av oppgaver og myndigheter, bruk av delegert myndighet, folkevalgtes innsynsrett, saksbehandlingen i politiske organ og retningslinjer for videredelegering i organisasjonen 3 Reglementet henviser kun til gammel plan- og bygningslov, men det er fattet hastevedtak i formannskapet som overfører myndighet til planutvalget også i forhold til den nye plan- og bygningsloven. Dette vedtaket ble fattet 25.06.2009. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 7

rådmannens oppgaver og myndighet er delegert i organisasjonen ut fra gammel organisasjonsmodell. Rådmannens oppgaver og ansvar etter plan- og bygningsloven er delegert virksomhetsleder for bygnings- og reguleringstjenesten via plan- og miljøsjefen. Det fremgår av eget delegeringsdokument 4 fra virksomhetsleder at hans fullmakter i hovedsak ikke videredelegeres. Stedfortreder 5 har imidlertid alle fullmakter i virksomhetsleders fravær. Delegeringskjeden, slik den fremstår ovenfor, bekreftes av samtlige revisjonen har intervjuet. Enkelte av saksbehandlerne uttrykker imidlertid bekymring i forhold til at nye administrative fullmakter ikke er utarbeidet etter omorganisering, da dette reelt medfører at delegeringskjeden er brutt. Forholdet mellom politikerne og administrasjonen, beskrives av samtlige saksbehandlere som ryddig og åpent. Ingen av saksbehandlerne har opplevd press fra politikere i enkeltsaker, og all kommunikasjon går via virksomhetsleder eller stedfortreder. Det hender at utvalgsleder ønsker å snakke med saksbehandlere vedrørende enkeltsaker, men da blir kontakten formidlet via lederne. Virksomhetsleder beskriver forholdet til utvalgsleder som åpent og profesjonelt. Utvalget er klare på at de ønsker at administrasjonen skal behandle saker i tråd med gjeldende lovverk, og han har ikke opplevd at utvalget forsøker å presse administrasjonen til å foreta politiske avveininger i saker hvor lovverket ikke åpner for dette. Kommunalsjefen deler virksomhetsleders oppfatning av forholdet. Fredrikstad kommune har ikke vedtatt særskilte etiske retningslinjer, men personalreglementet 6 inneholder egne punkter om etiske prinsipper og gaver, rabatter, representasjon og reiser. Her vektlegges blant annet at Fredrikstad kommunes verdigrunnlag er redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin virksomhet. Videre fremheves det at ansatte i kommunen må være bevisst den rolle de spiller i forholdet til kommunens omdømme og innbyggernes tillit, og de skal derfor aktivt ta avstand fra og bekjempe enhver uetisk forvaltningspraksis. Fredrikstad kommune har også utarbeidet egen varslingsrutine, som et vedlegg til kommunens arbeidsreglement. Rutinen gir eksempler på hva som menes med kritikkverdige forhold, sier noe om hva som er formålet med varslingen, hvordan man faktisk varsler, åpner for ekstern varsling og fastsetter forbud mot gjengjeldelse som følge av varsling. Kommunen har opprettet eget varslingsutvalg, og varsling kan gjøres via telefon, e-post, ordinært brev eller ved personlig frammøte. Det er opprettet egen e-postadresse for varsling. Det er mulig å varsle anonymt. Samtlige saksbehandlere bekrefter at de kjenner til kommunens etiske verdigrunnlag og varslingsprosedyre, og at de vet hvor de finner informasjon om dette. Dokumentet En helhetlig kommune er et informasjonshefte til ansatte i kommunen, som gir nærmere redegjørelse for kommunens visjon, mål, kultur og verdier, forventninger til ledelse og ansatte og styrings- og organisasjonsprinsipper. De etiske prinsippene er særlig fremhevet. 4 Datert 01.06.09. Revisjonen har fått opplyst at saksbehandlerne hadde delegert fullmakt før denne datoen. Se for øvrig 5.3.2. 5 Avdelingens juridiske rådgiver er virksomhetsleders stedfortreder. 6 Det vises til personalreglementet av 4. januar 2008, nærmere angitt del 2 Arbeidsreglement. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 8

Dokumentet er kjent blant saksbehandlerne og lederne i bygnings- og reguleringsavdelingen. I følge fagleder utgjør informasjonsheftet en del av en større mappe, som alle nyansatte i kommunen mottar. I 2001 vedtok politikerne Arbeidsgiverpolitisk plattform for Fredrikstad kommune. Dokumentet setter de overordnede rammene for kommunens arbeidsgiverpolitikk. Kommunens kompetanseplan er utarbeidet som en følge av plattformen. I henhold til kompetanseplanen 7 er det overordnede målet for kommunen å drive målrettet og systematisk kompetanseutvikling med utgangspunkt i at de ansatte er kommunens viktigste ressurs, og at de har et utviklingspotensial Våre funn viser at de ansattes oppfatning av avdelingens samlede kompetanse i stor grad sammenfaller med denne målsetningen. Avdelingen består av saksbehandlere med blant annet arkitektfaglig, juridisk og byggteknisk bakgrunn, og beskrives som faglig sterk. Samtlige har anledning til å reise på kurs og samlinger. Det er et uttalt mål om at alle skal få deltatt på et betalingskurs pr år. I tillegg kommer nettverkssamlinger, BE-dager og fylkesmannens samlinger. I forbindelse med innføring av ny plan- og bygningslov har det dessuten vært fokusert spesielt på å forbedre kunnskapen omkring denne. Alle som har vært på kurs eller samlinger skal referere innholdet for resten av avdelingen på neste fagmøte. Virksomhetsleder mener at kompetanse og kompetanseutvikling er svært viktig, og ønsker å fokusere sterkere på dette i fremtiden. Dette kan eksempelvis gjøres ved at avdelingsmøtene gjøres til arena for kompetanseheving i større grad enn hva tilfellet er i dag, blant annet ved å hente inn eksterne forelesere. På revisjonens spørsmål om det er enkelte faggrupper han mener bør styrkes, viser virksomhetsleder til at samfunnet blir mer komplisert og at behovet for juridisk kompetanse er økende. Kommunalsjefen uttrykker ovenfor revisjonen at han har et godt inntrykk av bygnings- og reguleringsavdelingens kompetanse. Han kunne imidlertid ønsket å styrke avdelingens arkitekt- og juridiske kompetanse. Han begrunner dette med at kommunen er svært sårbar slik situasjonen er i dag. Avdelingen burde ha minimum to jurister og to arkitekter, slik at ikke all kompetanse forsvinner dersom noen slutter. Det er dessuten viktig å etablere gode fagmiljøer også for disse faggruppene, av hensyn til faglig utvikling. Saksbehandlerne beskriver ledelsen av avdelingen som god. Både virksomhetsleder og fagleder fremheves som kompetente og kunnskapsrike ledere. Virksomhetsleders lederstil er demokratisk og imøtekommende. Han er flink til å lytte og er opptatt av at man skal diskutere og resonnere seg frem til en felles enighet. Samtidig viser han besluttsomhet når det er påkrevet. Fagleder beskrives som svært strukturert, kunnskapsrik og nyter generelt stor respekt i avdelingen. På revisjonens spørsmål om likebehandling er tema i organisasjonen, opplyser saksbehandlerne at dette er et tilbakevendende tema, men at begrepet er vanskelig å definere. Saksbehandlerne synes å ha en omforent enighet om at likebehandling i byggesaker innebærer at rettslig like saker skal behandles likt, uavhengig av hvem som søker eller behandler. Fagleder beskriver likebehandling som at alle saker skal behandles på samme juridiske grunnlag, uavhengig av hvem som søker eller behandler. Virksomhetsleder og stedfortreder definerer likebehandling som at alle søkere skal underkastes samme prosessuelle behandling, 7 Handlingsperioden for kompetanseplanen er 2006-2008. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 9

men at resultatet ikke nødvendigvis behøver å være likt. Det vil kunne være elementer i en sak, som skiller den fra en annen, tilsynelatende lik sak. I følge saksbehandlere, fagleder og virksomhetsleder fremmes det få påstander om ulikebehandling. Påstander om ulikebehandling fremmes gjerne i sammenheng med avslagsaker, og da som oftest i forbindelse med en eventuell klagesak. Virksomhetsleder opplyser at man avslår ca. 5-10 % av søknadsmassen, og det er kun et fåtall av disse som påklages. Når slike påstander er en del av søknads- eller klagegrunnlaget, tas de alltid inn i sakens begrunnelse. 5.2 Risikovurdering 5.2.1 Revisjonskriterier Risikovurdering forutsetter at det fastsettes mål for virksomheten og aktivitetene. Kommunen bør kartlegge risikoen for ikke å nå målene. Analysen danner grunnlag for hvilke kontrolltiltak som bør iverksettes. 5.2.2 Fakta Vedtatt handlingsplan for perioden 2009-2012 fastsetter en rekke strategiske satsingsområder, herunder å videreutvikle gode arbeidsmetoder for effektiv og god saksbehandling og god service. Å øke servicegraden overfor publikum i forbindelse med byggesøknader og andre saker som innbyggerne har behov for, er særskilt nevnt. Planen inneholder en rekke mål for handlingsperioden, men ingen av disse omhandler likebehandling direkte. Under utviklingstrekk fremgår det at: forholdet mellom kommunen som myndighetsorgan og enkeltindividet er under endring. Tidsforbruk per sak øker grunnet økt kommunikasjon, ( ). Folk spør mer enn før, har større motforestillinger og er bevisste sine rettigheter i svarfrister og krav til begrunnelse i svar. Selv om effektiviteten øker, kan disse forholdene bidra til økt tidsforbruk per sak Revisjonen har ikke funnet at det er gjennomført risikovurderinger knyttet til likebehandling spesielt. Saksbehandlerne er imidlertid enige om at risikoen for ulikebehandling er størst i forhold til saksbehandlingstid. Dette bekreftes også av virksomhetsleder. 5.3 Kontrollaktiviteter 5.3.1 Revisjonskriterier Kontrollaktiviteter henger nøye sammen med risikovurderingen. Kommunen bør iverksette, eller sette fokus på eksisterende, kontrolltiltak som reduserer risikoen for ikke å nå målene. Dette bør gjøres på alle nivåer i organisasjonen. 5.3.2 Fakta Det overordnede rammeverket for saksbehandling i byggesaker utgjøres av plan- og bygningsloven 8 med forskrifter. Andre materielle retningslinjer 9 med relevans for saksbehandlingen er kommuneplanens arealdel, flere kommunedelplaner - herunder egen kystsoneplan -, ca. 520 godkjente reguleringsplaner, vedtekter og en intern elektronisk 8 På nåværende tidspunkt overlapper ny og gammel lov hverandre. Det er ventet at byggesaksdelen av den nye loven vil trå i kraft fra 1. juli 2010. 9 Med materielle retningslinjer menes retningslinjer og bestemmelser som påvirker vedtakets innhold. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 10

rutinehåndbok med eget presedensregister, kalt KS-boken. Det finnes også en byggeskikkveileder som gjelder for hele kommunen. Det er ikke etablert andre kriterier for skjønnsutøvelse enn det som fremkommer her. Ingen av saksbehandlerne finner dette problematisk, da foreliggende retningslinjer ansees å være tilstrekkelig. Det påpekes dessuten at kommuneplanens arealdel på enkelte områder er veldig streng og detaljert, og således legger klare føringer på saksbehandlingen. Det er dessuten alltid minimum to personer involvert i hver sak, noe som i seg selv bidrar til å redusere mulighetene for ulikebehandling. Større og/ eller kompliserte saker blir dessuten diskutert i fagmøtene. Videre blir saker i all hovedsak fordelt 10 slik at det er samme saksbehandler som behandler innenfor det enkelte geografiske området eller reguleringsplan. Av prosessuelle retningslinjer 11 nevnes saksbehandlingssystemet ephorte, plan- og bygningsloven med forskrifter, dobbeltsignatur, sidemannskontroll og KS boken, herunder egen sjekkliste for saksbehandlingen og momentliste for hva som skal sjekkes. 12 Sjekklisten setter fokus på alle viktige sider ved kommunens saksbehandling, og skal på samme måte som vedtaket inneholde medunderskrift. Dobbeltsignatur og sidemannskontroll ble innført 1. juni 2009, mens sjekkliste ble innført fra og med 1. januar 2010. Saksbehandlerne fremhever spesielt praksisen med sidemannskontroll og sjekkliste som viktig i et likebehandlingsperspektiv. Inntil 1. juni 2009 var praksisen slik at saksbehandlerne fikk delegert fullmakt til å avgjøre saker etter at de hadde vært gjennom en generell opplæringsperiode. Virksomhetsleder opplyser til revisjonen at han fant praksisen uheldig, fordi den medførte liten kontrollmulighet for han som leder, og i siste instans ansvarlig for vedtaket. Samtidig reduserte praksisen muligheten for å fange opp vanskelige og/ eller kontroversielle saker. Behovet for en annen organisering ble dessuten forsterket av enkelte kontroversielle saker, som muligens ikke ville blitt godkjent dersom vedtakskontrollen hadde vært bedre. I følge virksomhetsleder er en annen fordel ved å innføre sidemannskontroll, at man raskere fanger opp viktige og prinsipielle spørsmål knyttet til de ulike planverkene. Dette, i kombinasjon med regelmessige fagmøter og ledermøter, gjør at man i større grad enn tidligere får avklart utfordringer ved planverket. Samtlige avgjørelser som fattes på delegert fullmakt blir referert for planutvalget. I tillegg ønsker utvalget seg forelagt alle saker hvor administrasjonen innstiller på avslag og alle klagesaker. Utover dette følger det av delegeringsreglementet hvilke andre saker som skal forelegges utvalget. 5.4 Informasjon og kommunikasjon 5.4.1 Revisjonskriterier Informasjons- og kommunikasjonsflyten må være effektiv og virke både vertikalt og horisontalt i organisasjonen. Kommunen bør ha etablert kanaler som sikrer fri gjennomstrømning av informasjon som er nødvendig for å utføre, styre og kontrollere 10 Saker fordeles av fagleder. 11 Med prosessuelle retningslinjer menes retningslinjer som er styrende for den formelle saksbehandlingen. 12 Også dokumentet En helhetlig kommune fremstår som en retningslinje i forhold til saksbehandlingen. Det fremgår blant annet at man utøver forvaltningsvirksomhet og at man er bundet av generelle lover som forvaltningsloven og offentlighetsloven, og de spesielle lovene som gjelder for det enkelte tjenesteområdet. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 11

virksomhetens aktiviteter. Tilstrekkelig og relevant informasjon til rett tid skal gjøre det mulig for hver enkelt å ivareta det ansvaret de har blitt tildelt. 5.4.2 Fakta Det er flere arenaer for informasjons- og kommunikasjonsutveksling i Fredrikstad kommune. I følge kommunalsjefen avholdes regelmessige møter på alle plan i organisasjonen, og mellom administrasjonen og de ulike utvalgslederne. Lederne i bygnings- og reguleringsavdelingen har fast praksis med egne møter, og virksomhetsleder har møter hver annen uke med planutvalgsleder. I følge virksomhetsleder avholdes det fagmøter i byggesaksavdelingen hver annen uke og avdelingsmøter hver sjette uke. Temaene for disse møtene varierer, men viktig informasjon som er fremkommet i andre møtefora refereres her. Referater fra disse møtene er tilgjengelig på avdelingens eget hjemmeområde. Prinsippavklaringer tas inn i KS boken. Saksbehandlerne bekrefter møtestrukturen ovenfor. Samtlige mener at de informasjons- og kommunikasjonskanalene som foreligger er tilstrekkelige i forhold til den enkeltes behov. Mye informasjon gis også pr. e-post og via Frekit. Frekit fremheves dessuten som et viktig informasjonsverktøy generelt, da portalen inneholder svært mye relevant og nyttig informasjon. I forhold til informasjon og kommunikasjon eksternt, inneholder kommunens internettsider mye informasjon knyttet til alle deler av søknadsprosessen i forbindelse med bygnings- og reguleringssaker. Direktoratet for forvaltning og IKT undersøkte samtlige kommuners nettsider i 2009, hvor Fredrikstad kommune oppnåde en score på fire av seks stjerner. 13 Internettsidene inneholder utfyllende informasjon om de vanligste byggetiltakene og hvilke regler og forskrifter som gjelder. Sidene inneholder lenker til lokale vedtekter, informasjon om dokumentasjonskrav, kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner, utfyllende orientering om dispensasjon, nabovarsel, elektronisk veiviser for byggesøknad, diverse søknadsskjemaer og mye annet. Det er ikke anledning til å velge språk. Det er anledning til å bestille forhåndskonferanse eller søke om tillatelse til tiltak via kommunens internettsider. I dokumentet En helhetlig kommune er det et eget punkt tilegnet åpenhet, hvor det fremgår at kommunen i størst mulig grad skal praktisere meroffentlighet. Avdelingen er tilgjengelig for spørsmål fra publikum i hele åpningstiden. 5.5 Oppfølging 5.5.1 Revisjonskriterier Oppfølging innebærer prosesser som vurderer hvor effektivt systemet er over tid, og oppnås gjennom kontinuerlig oppfølging, frittstående evalueringer eller ved en kombinasjon av de to. Kommunen bør ha iverksatt tiltak som følger opp internkontrollsystemet. 5.5.2 Fakta Oppfølging av rådmannens delegerte myndighet gjøres av kommunalsjefen, virksomhetsleder, stedfortreder og fagleder. Kommunalsjefen fører kontroll med delegert myndighet gjennom 13 http://www.norge.no/kvalitet/ ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 12

regelmessige møter med ledelsen i bygnings- og reguleringsavdelingen. Temaene for møtene er enkeltsaker og driftsmessige utfordringer. I tillegg gjør han seg kjent med alle saker som skal behandles politisk. Han har også gitt beskjed til virksomhetsleder at han ønsker å få beskjed på SMS dersom det dukker opp viktige saker, eller saker som det kan bli stilt spørsmål ved. Det foretas også årlige rapporteringer på avdelingens aktiviteter til overordnet nivå. 5.6 Vurderinger og konklusjoner Revisjonen finner at kontrollmiljøet i Fredrikstad kommune er tilfredsstillende. Her legger vi til grunn at kommunen har et regelverk som dekker alle nivåer i organisasjonen, og det er en klar ansvarsfordeling mellom administrasjonen og politikerne. Det er fokus på områder som etikk, kompetanse og ledelse, og flere styringsdokumenter fremhever medarbeiderens rolle som utøvere av forvaltningsmyndighet. Videre finner vi at kommunen har et system for varsling i tråd med lovverket. Våre funn viser at kommunens holdninger er godt forankret i organisasjonen og det virker som om man det eksisterer en omforent oppfatning av begrepet likebehandling. Vi vil imidlertid bemerke at administrative fullmakter ikke er endret i forhold til ny organisering. Dette skaper uklarheter i kontrollmiljøet, og oppfattes av enkelte i avdelingen som om delegeringskjeden er brutt. Revisjonen har ikke funnet at det er gjennomført eksplisitte risikovurderinger i forhold til likebehandling, men det fremgår av årsrapporten at avdelingen har identifisert andre utfordringer og risikoområder som preger virksomheten. Vår vurdering er at disse vil ha nær sammenheng med likebehandling, og vi mener således at tiltak som iverksettes for å imøtekomme disse, også vil kunne bidra til å fremme likebehandling. Da avdelingen har identifisert saksbehandlingstid som en risiko for ulikebehandling, finner revisjonen det tilfredsstillende at man opprettholder fokus på dette. Revisjonen finner at Fredrikstad kommune har etablert en rekke kontrollaktiviteter som bidrar til å redusere risikoen for ulikebehandling. Vi viser til praksisen med sidemannskontroll, presedensregister og sjekkliste. Vi det tilfredsstillende at virksomhetsleder har sett hvilken risiko som oppstår når fullmakter er vidt delegert, og tatt konsekvensen av dette ved å innføre kontrolltiltak. Revisjonen har funnet at det er samsvar mellom interne rutiner og den praksis som er beskrevet av saksbehandlerne. Videre finner revisjonen at Fredrikstad kommune har etablert en rekke kanaler for informasjon og kommunikasjon. Revisjonen finner praksisen med regelmessige møter på alle nivåer av organisasjonen, og informasjonsflyten mellom disse, tilfredsstillende. Åpenhet og god informasjonsflyt er viktig i et likebehandlingsperspektiv. Vi vil også trekke frem bygnings- og reguleringsavdelingens område på kommunens nettsider. Disse fremstår som oversiktlige og informative. Dette bidrar til å sikre lik informasjon til avdelingens kunder. Vi finner det også positivt at avdelingen er tilgjengelig for publikum i hele åpningstiden. Revisjonen finner at det er etablert oppfølgingsaktiviteter som bidrar til å sikre kontroll med delegert myndighet og med tjenesteproduksjonen. Her vil vi fremheve rapportering til overordnet nivå og kommunalsjefens oppfølging av delegert myndighet. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 13

Konklusjon Revisjonens gjennomgang viser at Fredrikstad kommune, gjennom forhold som kan knyttes til alle de fem komponentene i COSO- modellen, har etablert internkontroll for å sikre likebehandling i bygnings- og reguleringsavdelingen. Etter revisjonens vurdering har man med innføringen av sidemannskontroll og sjekklister skapt et miljø hvor risikoen for alvorlige saksbehandlingsfeil er redusert. Dette medfører igjen en reduksjon i risikoen ulikebehandling. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 14

6 LIKEBEHANDLING I SAKSBEHANDLINGEN? I hvilken grad ivaretas prinsippet om likebehandling i saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven? Som det fremkommer i vedlegg 1 stilles det spesifikke krav til kommunens saksbehandling på en rekke områder innenfor plan- og bygningsretten, hvor veiledning, saksbehandlingstid, kontroll med grunnlaget for kommunens avgjørelse, vedtakenes form og innhold, klagebehandling, dispensasjonspraksis og oppfølging av ulovlige tiltak, er de viktigste. 6.1 Veiledning 6.1.1 Revisjonskriterier Kravene til veiledning fremgår dels av forvaltningslovens generelle krav, og dels av plan- og bygningslovens mer konkrete krav. Følgende kan utledes: Kommunen skal gi alminnelig veiledning, og eventuelt avholde muntlige konferanser med parter som ønsker det. Informasjon som gis eller mottas, og som har betydning for avgjørelse av saken skal så langt som mulig nedtegnes. Det skal avholdes forhåndskonferanse etter Pbl. 93a dersom tiltakshaver, kommunen og andre berørte parter og organer ber om det. Dersom forhåndskonferanse gjennomføres, skal det skrives referat som viser hvilke forutsetninger som er lagt til grunn for videre prosess. Selv om det ikke avholdes forhåndskonferanse skal bygningsmyndighetene være byggherren behjelpelig med å skaffe de nødvendige opplysninger om forholdet til bygningslovgivningen og annen lovgivning m.v. Dette gjelder særlig i meldingssaker. I saker som gjelder søknadspliktige tiltak skal kommunen på forespørsel på et tidlig tidspunkt, sørge for at krav til søknad blir gjort kjent for tiltakshaver/ ansvarlig søker. Kommunen skal gjøre oppmerksom på mangler ved søknaden snarest mulig. 6.1.2 Fakta Som det fremkommer i avsnitt 5.4.2 er byggesaksavdelingen tilgjengelig i hele åpningstiden. Kommunens nettsider inneholder dessuten mye informasjon knyttet til byggesaker. Veiledning gjøres pr. telefon, i e-post og gjennom uformelle møter. Det avholdes også forhåndskonferanser, men dette er sjelden, og vanligvis i forbindelse med større prosjekter. Fagleder opplyser at man normalt ikke lager referater fra uformelle samtaler. Unntaket er der det fremkommer opplysninger som er av betydning for avgjørelse av saken. Da lages det vanligvis et journalnotat i saksbehandlingssystemet. Uavhengig av om det er ansvarlig søker eller tiltakshaver som søker, gir samtlige saksbehandlere og fagleder uttrykk for en felles oppfatning av grensene for hva som betraktes som veiledning. Det fremkommer imidlertid at avdelingen skiller mellom veiledning til profesjonelle søkere og private tiltakshavere. I følge kommunen skal profesjonelle søkere ha tilstrekkelig kompetanse til å foreta en selvstendig vurdering av tiltaket og hva som er nødvendig dokumentasjon. For private tiltakshavere er situasjonen som regel omvendt. Disse har ofte ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 15

ikke kunnskap om hva som kreves for at meldingen eller søknaden skal kunne behandles. Avdelingen yter derfor mer utstrakt veiledning overfor tiltakshavere. Ved mindre mangler er det vanlig praksis å kontakte profesjonell søker eller tiltakshaver via telefon. Dersom manglene er av en slik art at det ikke er mulig å ta stilling til søknaden, er det vanlig å returnere saken der det er en profesjonell søker, mens man sender foreløpig svar med god veiledning der det er tiltakshaver selv som søker. I materialet som revisjonen har gjennomgått foreligger det dokumentasjon på veiledning i 16 av 43 saker. Revisjonens gjennomgang av 17 meldinger viser at det er sendt foreløpig svar til tiltakshaver i seks saker. Samtlige inneholder informasjon om hvordan tiltakshaver kan avhjelpe manglene. En sak returneres fordi den anses for mangelfull til å kunne behandles. Følgebrevet inneholder utførlig informasjon om hva som er årsaken til at saken returneres. I vår gjennomgang av 18 søknader er det sendt ett eller flere foreløpige svar i fem av sakene. I en sak er det krysset av for forhåndskonferanse, og kopi av bestillingen ligger ved uten at det foreligger referat. Det foreligger imidlertid kopi av en e-post fra tiltakshaver til arkitekt, hvor samtalen med kommunen refereres. I en annen sak fremgår det av vedtaket at deler av søknaden er trukket av ansvarlig søker pr. telefon. Det foreligger også kopi av e-poster i flere av de syv sakene. I forhold til gjennomgangen av åtte dispensasjoner, er det sendt foreløpig svar i to saker. Begge inneholder informasjon om hvordan manglene kan avhjelpes. 6.2 Saksbehandlingstid 6.2.1 Revisjonskriterier Plan- og bygningsloven inneholder særbestemmelser om saksbehandlingstid, i tillegg til forvaltningslovens generelle utgangspunkt om behandling uten ugrunnet opphold: Hovedregelen er at søknader skal avgjøres så raskt som mulig. Meldingssaker og søknadspliktige tiltak som oppfyller krav til å bli behandlet som enkle tiltak, skal være behandlet av kommunen innen tre uker. Tillatelse regnes som gitt ved fristoversittelse. Andre søknadspliktige tiltak skal avgjøres senest innen 12 uker etter at søknaden er komplett. Ved søknad som skal behandles i flere trinn gjelder 12 ukersfristen selve rammetillatelsen. Øvrige igangsettingstillatelser skal gis innen tre uker. Ved overskridelse av 12 ukers fristen, reduseres kommunens inntekter med 25% for hver påbegynte uke fristen overskrides. 6.2.2 Fakta I følge KOSTRA-tallene for 2008 har Fredrikstad 10 dager lengre saksbehandlingstid for byggesaker, enn hva som er gjennomsnittet for kommunegruppe 13 14. Fredrikstad har 14 Kommunegruppe 13 er KOSTRAs betegnelse på de største kommunene i Norge, med unntak av de fire største. Gruppen består av totalt 40 kommuner. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 16

dessuten dobbelt så lang saksbehandlingstid som gjennomsnittet for Østfold. 15 For 2009 16 har kommunen en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 60 kalenderdager. I avsnitt 5.2.2 fremkommer det at saksbehandlingstiden betraktes som den største risikoen for ulikebehandling. Overholdelse av saksbehandlingstiden er således et uttalt mål i avdelingen, og saksbehandlerne måles i forhold til dette. Fagleder presiserer at man alltid sender foreløpig svar i de tilfeller hvor saksbehandlingstiden kan bli lang. Revisjonens funn viser at 14 av 17 meldinger er avgjort innenfor tidsfristen på tre uker. For de øvrige tre sakene er saksbehandlingsfristen marginalt overskredet. Alle tre saker er imidlertid godkjent. Våre funn viser at 17 av 18 søknader er avgjort innenfor henholdsvis tre eller 12 ukers fristen, også der hvor det kreves dispensasjon. I en sak er saksbehandlingsfristen for enkelt tiltak overskredet marginalt. Søknaden er imidlertid innvilget. Også øvrige dispensasjonssøknader revisjonen har undersøkt er avgjort innenfor 12 uker. 6.3 Grunnlaget for avgjørelse/ kommunens saksbehandling 6.3.1 Revisjonskriterier Plan- og bygningsloven med forskrifter inneholder nærmere bestemmelser om saksbehandling og kontroll med søknaden. Som hovedregel skal kommunen: snarest mulig sjekke at mottatte meldinger og søknader er korrekt utfylt og at de medfølgende tegninger mv. inneholder de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne ta stilling til om tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det skal, i nødvendig utstrekning, kreves informasjon som er listet i vedlegg 1. særlig kontrollere at nabovarsling er gjennomført, hvem som er varslet og eventuelt frita for varsling eller gi pålegg om ytterligere varsling. i saker som krever søknad og tillatelse avgjøre hvordan kontroll skal utføres, og påse at det er dokumentert at tilstrekkelig kontroll er utført. kontrollere at det foreligger avgjørelse eller uttalelse fra andre myndigheter i saker der slike er berørt eller har uttalelsesrett etter lovgivningen. Dersom saken ikke er forelagt andre myndigheter til tross for at dette er nødvendig, skal kommunen selv gjøre dette. gi foreløpig svar dersom søknaden er mangelfull eller det er behov for annen informasjon fra kommunen. Meldinger kan kreves omgjort til søknader. 6.3.2 Fakta Som det fremkommer i avsnitt 5.3.2 har avdelingen innført fast praksis med sidemannskontroll, dobbeltsignatur og sjekkliste. Revisjonen har oppfattet nåværende praksis slik: Fagleder fordeler sakene på grunnlag av ansvarsområder. 15 I følge administrasjonen er årsaken til at kommunen har lengre gjennomsnittelig saksbehandlingstid enn andre kommuner knyttet til to forhold. For det første behandler Fredrikstad kommune søknad om tiltak og søknad om dispensasjon under ett. For det andre trekker behandlingen av klagesaker opp snittet. 16 Det bemerkes at dette er foreløpige tall. Øvrige Østfold kommuner har ennå ikke rapportert, slik at det ikke er mulig å foreta noen sammenligning. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 17

Saksbehandler tar stilling til kvaliteten på søknaden. Det synes å være en omforent enighet om at det er større eller mindre mangler i samtlige saker. Mange av disse er uten betydning for saken, men man kontrollerer alltid at alle vedlegg foreligger. Det rettes spesielt fokus på nabovarsel, ansvarsretter og erklæringer samt dispensasjoner. Sjekklisten tas i bruk her. Mangler av betydning for saken, avhjelpes ved å ringe eller sende foreløpig svar til tiltakshaver/ ansvarlig søker. I noen tilfeller returnerer man saken. Saksbehandler behandler i utgangspunktet saken alene, men avdelingen er svært åpen og gjennomsiktig, og det er vanlig at saker diskuteres med kollegaer. Kompliserte saker drøftes alltid med andre. Saksbehandler skriver forslag til innstilling. Denne legges til virksomhetsleder for kontroll og signatur. Dersom det er en vanskelig sak konfererer virksomhetsleder ofte med stedfortreder eller fagleder. Virksomhetsleder opplyser at han også pleier å la stedfortreder gå igjennom et tilfeldig antall saker, for å kontrollere at han utøver tilstrekkelig kontroll. Der hvor virksomhetsleder er saksbehandler, er det en annen saksbehandler som foretar sidemannskontroll og medunderskrift. Dersom virksomhetsleder godkjenner innstillingen, legges saken tilbake til saksbehandler for effektuering. Avslag skal legges frem for planutvalget før de effektueres. Kommunen har funnet mangler av varierende grad i syv av meldingssakene, herunder mangler knyttet til tegninger og nabovarsling. I seks av sakene påpeker kommunen manglene i foreløpig svar. I den syvende saken returnerer kommunen saken. Her fremkommer det blant annet at tiltaket krever dispensasjon og at dette må søkes og varsles, at avstand til naboer ikke er angitt og at det er kommet inn nabomerknader som ikke er redegjort for. Krav om ytterligere dokumentasjon er etterkommet for samtlige meldinger. Det er også funnet mangler ved fem av 18 søknader. Her er manglene i all hovedsak knyttet til tegninger, nabovarsling og ansvarsretter. I tre av sakene påpeker kommunen manglene i foreløpig svar, en sak returneres og en sak avsluttes da ansvarlig søker/ tiltakshaver trekker søknaden. Krav om ytterligere dokumentasjon er etterkommet for samtlige søknader. Med unntak av de sakene der kommunen selv påpeker mangler i foreløpig svar, viser vår gjennomgang at det foreligger nabovarsling i samtlige saker. 17 Det foreligger også søknader om ansvarsretter for alle relevante områder og kontrollerklæringer for prosjektering som er utført på søknadstidspunktet i samtlige saker. Alle dokumenter i alle saker er stemplet to ganger. Ett stempel viser når dokumentet er mottatt av kommunen og det andre viser når saken er ferdigbehandlet. Dette gjelder både meldinger, søknader og dispensasjonssaker. I de sakene hvor mappen inneholder kopi av e- postkorrespondanse, er disse journalført. Videre har revisjonen funnet at det foreligger utskrift fra ephorte i 40 av 43 saker. Denne utskriften viser hvilke dokumenter som er journalført i saken. Sjekkliste foreligger i alle saker, hvor vedtak er fattet etter 1. januar 2010. 17 Søknadene inneholder gjenpart av nabovarsel og naboliste med underskrifter. Der hvor det er søkt om dispensasjon, er det krysset av for dette på gjenparten. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 18

6.4 Vedtakenes form og innhold 6.4.1 Revisjonskriterier Det vises til at ikke alle saker som saksbehandles etter plan- og bygningsloven krever at det fattes enkeltvedtak i tråd med forvaltningsloven. Dette gjelder saker som er unntatt byggesaksbehandling og meldingssaker. For tillatelse i henhold til 95 skal det imidlertid fattes enkeltvedtak og dette skal: ha form og innhold i samsvar med forvaltningslovens krav til enkeltvedtak (skriftlighet, hjemmelsanvisning, faktabeskrivelse, skjønnsutøvelse, begrunnelse, klageadgang). inneholde nødvendig godkjenning av foretak for ansvarsrett, eventuelle dispensasjoner og vilkår stilt av kommunen eller andre myndigheter. 6.4.2 Fakta Stedfortreder opplyser til revisjonen at avdelingen undertiden har fokus på utformingen av vedtak. Vedtakets form og innhold er mindre viktig i ukompliserte saker, men der hvor det er flere parter, søknaden omfatter dispensasjon eller ved avslag, skal det gis utførlig begrunnelse for avgjørelsen. Stedfortreder fremhever dette som spesielt viktig i forhold til avslagssaker. Det fattes ikke vedtak i meldingssaker, men tiltakshaver får underretning om hvorvidt meldingen er godkjent eller ikke. Samtlige svar på meldinger 18 er underskrevet av person med delegert myndighet på vedtakstidspunktet. Meldinger som er avgjort etter 1. juni 2009 er underskrevet av virksomhetsleder og saksbehandler i fellesskap. Alle underretningene inneholder hjemmelsanvisning, saksopplysninger og standard vilkår. I tre av sakene er det stilt vilkår utover det vanlige, men disse har klar sammenheng med tiltakets art. Samtlige tillatelser til tiltak og svar på dispensasjoner er underskrevet av person med delegert myndighet på vedtakstidspunktet. Alle søknader som er avgjort etter 1. juni 2009 er underskrevet av virksomhetsleder og saksbehandler i fellesskap. I alle saker er hovedhjemmelen angitt å være plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 med tilhørende bestemmelser og forskrifter. Det er angitt egen hjemmel for dispensasjon der det er aktuelt. I noen saker er det dessuten også angitt andre enkeltbestemmelser fra plan- og bygningsloven. I en sak som gjelder søknad om å sette opp fasadeskilt, er det dessuten vist til Fredrikstad kommunes egne vedtekter. I alle vedtak vises det til hvilke dokumenter avgjørelsen bygger på, og samtlige inneholder saksopplysninger og bygningsmyndighetenes vurdering. Det er stilt vilkår for tillatelsen i 14 av sakene, herunder standardvilkår om innsending av kontrollerklæringer og lignende. Alle vedtak inneholder godkjenning av ansvarsretter og informasjon om klageadgang. Øverst på vedtaksmalen fremgår det at vedtaket er fattet på delegert fullmakt. 18 Med unntak av to returnerte saker, er samtlige meldinger, søknader og dispensasjoner, som revisjonen har undersøkt, innvilget. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 19

6.5 Klagebehandling 6.5.1 Revisjonskriterier Etter plan- og bygningsloven 15, 2.ledd, er departementet klageinstans for vedtak etter loven. Ved klage over vedtak som er fattet av det faste utvalget for plansaker, skal saken forelegges utvalget som kan omgjøre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. I motsatt fall sendes saken med utvalgets uttalelse til departementet. Departementets myndighet er delegert fylkesmannen. Ved klage over vedtak om dispensasjon av kommunestyret eller annet organ som er dispensasjonsmyndighet etter særskilt bestemmelse i kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal saken på samme måte forelegges det organ som er dispensasjonsmyndighet. 6.5.2 Fakta Når administrasjonen mottar klage på eget vedtak, og den ikke finner grunn til å omgjøre vedtaket, oversendes klagen til fylkesmannen. Klagen blir referert for planutvalget. Der det klages på vedtak gjort av planutvalget, blir klagen forelagt utvalget for behandling. Klagen oversendes fylkesmannen for avgjørelse dersom utvalget ikke tar den til følge. Som det fremkom under avsnitt 5.1.2 opplyser virksomhetsleder at man har få klagesaker i forhold til søknadsmassen. Gjennomgang av møteprotokoller fra planutvalget viser at dette behandlet, eller fikk seg referert, 69 klager i 2009. Dette utgjør i underkant av 4 % av antall vedtak. Fylkesmannen i Østfold var klager i 11 av sakene. I henhold til informasjon fra administrasjonen ble 27 klager oversendt fylkesmannen for avgjørelse. 12 saker ble omgjort eller opphevet og 15 ble opprettholdt. 6.6 Dispensasjoner 6.6.1 Revisjonskriterier I henhold til de kriterier som er utledet fra gammel plan- og bygningslov 7 legges følgende forutsetninger til grunn: Det skal foreligge særlige grunner for at dispensasjon skal kunne gis. Det skal ikke foreligge forbud mot å gi dispensasjon i den bestemmelse som er grunnlaget for søknaden. Dispensasjon kan være midlertidig eller varig. Vilkår kan settes. Naboer og gjenboere skal være varslet. Dersom det søkes dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, reguleringsplan, bebyggelsesplan eller fra forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet etter Pbl. 17-2, skal fylkeskommunen og statlige myndigheter være gitt høve til å uttale seg, dersom deres interesser blir berørt. Den nye loven skjerper vilkårene for å innvilge dispensasjon og åpner for å overprøve kommunens skjønnsutøvelse i større grad. Det er likevel kommunen som ut i fra eget skjønn foretar den siste interesseavveiningen i forholt til om dispensasjon skal gis eller ikke, dersom lovens øvrige vilkår er oppfylt. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 20

6.6.2 Fakta Fagleder har opplyst til revisjonen at alle saker behandles i den rekkefølge de kommer inn. Dette gjelder også søknader som omfatter dispensasjoner. Sakene behandles samlet og blir forsøkt avgjort innenfor de tidsfristene som gjelder for tiltaket. Saksbehandlerne bekrefter at dispensasjoner normalt avgjøres innenfor tre måneder, men at det finnes unntak. Virksomhetsleder opplyser til revisjonen at man forsøker å legge til grunn en konsekvent dispensasjonspraksis. Dette medfører at man også krever dispensasjon i de tilfeller der reguleringsplanen er gammel og uthulet. Hvilke planer som fortsatt er gyldige fremgår av kommuneplanens arealdel, og disse kan kun fravikes ved dispensasjon. Våre funn viser at de fleste dispensasjoner fattes på delegert fullmakt, og at det er få prinsipielle saker. En av saksbehandlerne mener dette har sammenheng med at arealplanbestemmelsene er utfyllende, samtidig som man praktiserer byggesirkler 19. I følge fagleder behandles dispensasjoner i tråd med rundskriv fra departementet og fylkesmannen. Saksbehandlerne opplyser at man som regel følger uttalelsene fra høringsinstansene. Revisjonen har undersøkt åtte dispensasjoner. Samtlige er avgjort på delegert fullmakt. Syv av åtte vedtak om dispensasjon er underskrevet av virksomhetsleder og saksbehandler i fellesskap. Et vedtak er underskrevet av fagleder alene Revisjonen har funnet at det foreligger søknad fra tiltakshaver i alle dispensasjonssaker, hvor det også redegjøres for særlige grunner. Berørte myndigheter er hørt i tre av sakene, og det fremgår av vedtaket at høringsuttalelsene er tatt hensyn til i vurderingen. Det er heller ikke gitt dispensasjon i strid med høringsuttalelsene. Samtlige vedtak inneholder korrekt hjemmelsanvisning, vurdering og begrunnelse for dispensasjonen. Det er ikke gitt dispensasjon i strid med bestemmelser i plan- og bygningsloven. I to av åtte dispensasjonssaker foreligger det dokumentert veiledning, ved at det er sendt ett eller flere foreløpige svar til søker. Her påpekes det blant annet mangler knyttet til nabovarsling. I øvrige saker følger nabovarsel vedlagt dispensasjonssøknaden. Samtlige dispensasjoner er avgjort innenfor 12 uker. 6.7 Oppfølging av ulovlige tiltak 6.7.1 Revisjonskriterier Dersom det iverksettes aktivitet i strid med bestemmelser i plan- og bygningsloven, kan kommunen gi den ansvarlige pålegg med frist om retting, og/ eller forbud mot fortsatt virksomhet. Kommunen kan også gi tvangsmulkt med frist for å oppnå gjennomføring av pålegg, uavhengig av om ulovligheten er gjort med forsett eller uaktsomt. Kommunen kan søke bistand fra politiet dersom det er påkrevd. 6.7.2 Fakta I Fredrikstad kommune er oppfølging av ulovligheter og tilsynsvirksomhet ikke en prioritert oppgave. Virksomhetsleder begrunner dette i ressurshensyn. Administrasjonen har orientert 19 Praksis som gjør det mulig å definere begrensede byggeområder, eksempelvis innenfor et LNF område rundt en hytte. ØSTFOLD KOMMUNEREVISJON IKS 21