SENSORVEILEDNING POL1002 V-2007 Del I Del I består av fire kortsvarsoppgaver der kandidatene skal velge ut og besvare tre av disse. Målsettingen med del 1 er å kartlegge hvor godt forberedt kandidatene er på spesifikke deler av pensum, og det forventes ikke vidtgående redegjørelser eller selvstendige drøftinger i denne delen. For de flinke kandidatene vil det sikkert bli en stor utfordring å disponere tiden slik at de får til en god og balansert besvarelse av både del I og del II. Jeg venter derfor at mange løser dette ved å besvare flere av oppgavene i del 1 relativt stikkordsmessig, og ser heller ikke at det bør trekkes vesentlig for slike besvarelser dersom de ellers er dekkende. 1. Gjør rede for hvordan pensumbidragene benytter begrepene korporatisme og pluralisme for å beskrive forholdet mellom staten og interessehevdende organisasjoner i det norske politiske systemet etter 1945. Nevnes flere steder i pensum, men mest relevant er kanskje Østerud 2002, s 68-71 og Rommetvedt 2005. Korporati(vi)sme: Interessehevding blir organisert, i store og komplekse forhandlinger, heller enn enkeltforhandlinger mellom én enkelt interessegruppe og myndighetene. Utg.pkt for korporatisme er laugsvesenet fra middelalderen. I moderne tid ble korporatismen synliggjort gjennom Benito Mussolinis Italia, der man søkte å styre massene gjennom tette koblinger mellom politisk ledelse, forvaltningsapparat, næringsliv og tunge interesseorganisasjoner. I etterkrigstiden eksemplifisert i mange (små) vest-europeiske land gjennom tett samarbeid mellom stat, arbeidsgiverorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner. Dette samarbeidet skal sikre langsiktig stabilitet, bl.a. gjennom langsiktige avtaler knyttet til arbeidsliv, sysselsetting og velferdspolitikk. Pluralismen har derimot vokst frem tuftet på demokratiske prinsipper om at én persons stemme skal telle like mye andres stemmer, like muligheter til representasjon, og like muligheter til å påvirke samfunnsutviklingen. Kryssende konfliktlinjer i et samfunn skal dette løses gjennom fremveksten av ulike interesse- og pressgrupper, der disse konkurrerer om innflytelse basert på størrelse og ressurser. Spesielt tydelig i tidlig utviklede demokratier og USA blir holdt frem som kroneksempelet. Lobbyisme vil gjerne være mer fremtredende i et pluralistisk system, enn i et samfunn med korporative trekk. 1
Denne skjematiske oversikten har vært vist i forelesningene, og jeg vil tro at mange kandidater tar utgangspunkt i denne fremstillingen: Vurdering: En tilstrekkelig besvarelse på dette spørsmålet inneholder en redegjørelse for helt essensielle forskjeller mellom korporative og pluralistiske trekk ved et samfunn. En god besvarelse inneholder de fleste av elementene i skjemaet som er vist ovenfor. Svært gode besvarelser vil trolig også nevne segmentering av samfunnssektorer, og kan også vise konkrete eksempler på korporatisme og/eller pluralisme i det norske politiske systemet eksempelvis i form av solidaritetsalternativet, moderasjonslinjen og den senere tids fremvekst av profesjonelle lobbyister. 2. Hva er de viktigste elementene i styringsideologien New Public Management? Gi eksempler på hvordan dette har påvirket den norske forvaltningsstrukturen de siste 20 årene. Nevnes flere steder i pensum, men mest relevant er trolig Christensen et.al. 2002, kap 6. 2
New Public Management er en moderniseringsbølge i offentlig sektor som oppstod i Storbritannia, USA, New Zealand og Australia i begynnelsen av 1980-årene. Den kjennetegnes bl.a. av økt fristilling av etater, tilsyn og statlige selskaper, med vekt på utvikling av resultatindikatorer, mål- og resultatstyring og fokus på kommersielle hensyn, samt økende oppsplitting av offentlige funksjoner. Ledelse står sentralt i New Public Management. I en hierarkisk oppbygd organisasjon med mange nivåer vil ofte mellomledernivåets lederoppgaver begrense seg til å administrere vedtak og beslutninger som fattes sentralt. Et viktig prinsipp i New Public Management er å myndiggjøre ledere på alle nivåer ved at de får faktiske lederoppgaver. Bruk av eksplisitte resultatmål og standarder på mål og ytelse er tenkt å muliggjøre styring i kombinasjon med lokal handlefrihet hos synlige og sterke ledere. Den vide definisjonen er at mål- og resultatstyring er en styringsfilosofi, et allment overordnet prinsipp eller en idé om styring som skal vri forvaltningskulturen bort fra regler og prosedyretenkning og i retning av sterkere resultatorientering. Den smale definisjonen er at mål- og resultatstyring er en økonomisk og kvantifisert styringsteknikk som er særlig utbredt innenfor budsjettsystemet. Organisatorisk sett er det nok i denne sammenheng mest relevant å legge merke til at disse systemene bygger opp under tanken bak bruk av tilknytningsformer som gir økt fristilling. Skillet mellom definisjon av mål og resultatkrav skal i prinsippet skje politisk, mens fullmakter som gjelder driften i stor grad skal overlates til den enkelte virksomhet. Driftsmessig fleksibilitet muliggjøres nettopp ved at driften skjer i en depolitisert sfære, og den enkelte virksomhet slik sett opptre på en måte som ligner mer på det vi ser i private selskaper. Oppsplitting av enheter har delvis sammenheng med innføringen av rivalisering som resultatfremmende virkemiddel i offentlig sektor, altså økt konkurranse (konkurranseutsetting) Brukermedvirkning er viktig i NPM, og har en viktig demokratisk dimensjon. Det er en rett den enkelte har til å delta i utforming og beslutningsprosesser for tiltak og tjenester som berører den enkelte bruker. 3
Norge har av mange blitt beskrevet som en nølende NPM-reformator, og grunnet tunge korporative trekk samt en sterk likhetstankegang tok det tid før strømningene rundt NPM tok tak i det norske systemet. Etter 1990 har vi likevel sett flere trekk som muligens kan tilskrives NPM: - Lokale lønnsforhandlinger - Mer fleksible lederlønninger i off. sektor - Økt grad av fristilling av offentlige selskaper - Rettighetstankegang, der befolkning og brukere har krav på velferdstjenester etter visse krav og standarder. - Konkurranseutsetting på enkelte velferdstjenester (barnehage, eldreomsorg og videregående skoler) - Indikatorbasert styring (f.eks KOSTRA-database for kommunene) - Annet Vurdering: Tilstrekkelige besvarelser kan vise til at NPM er navnet på en styringsideologi som har hatt betydning for den norske forvaltningen de siste to tiår, og kan også nevne noen av kjerneelementene nevnt ovenfor. Gode besvarelser kan i tillegg redegjøre for den anglo-amerikanske opprinnelsen til begrepet, og kan på en god måte vise til eksempler på hvordan NPM har påvirket det norske systemet. 3. Gjør kort rede for de viktigste kjennetegnene ved et klassisk byråkrati. Hva menes med at flere pensumbidrag viser til at statsforvaltningen ble politisert i tiårene etter 1945? Begge begrepene går igjen flere steder i pensum, men klassisk byråkrati er konsist beskrevet i Østerud 2002, s 66-68. Politisering er nevnt i flere pensumbidrag, eksempelvis Grønlie kap 8 og 9, og Nordby 2004, s 29. Klassisk byråkrati Framveksten av de konstitusjonelle demokratiene innebar et brudd med det personlige monarkiet, og en praksis som (fram til 1814 i Norge) innebar at embetsverket var kongens personlige apparat. Statens autoritetsutøvelse skulle skje gjennom at det ble gitt lover som var forutsigbare og la opp til likebehandling og den autoriteten som ansatte i byråkratiet fikk var gitt med utgangspunkt i lover. Et sentralt trekk i byråkratiet er det vi kan kalle avpersonifisering. Her var det juridisk kompetanse som sto i fokus. Samtidig skulle de vedtakene som ble tatt være etterprøvbare. Dette var bakgrunnen for at saksbehandlingen 4
skulle være skriftlig. Rekruttering skulle skje på bakgrunn av kompetanse og avansement i hierarkiet skulle skje med utgangspunkt i kvalifikasjoner. Enkeltbyråkratenes personlige relasjoner til den overordnede autoriteten skulle ikke ha noen betydning. Vekt på hierarkisk organisering og spesialiserte arbeidsoppgaver. Den grunnleggende forestillingen er byråkratiet som lojal tjener for den politiske valgte ledelse. Vår forståelse av et klassisk byråkrati er stort sett sammenfallende med Webers idealmodell. Byråkrati som organisasjonsmodell kjennetegnes altså av: - Hierarkisk organisering - Avgjørelser etter formelle lover og regler - En fast lønnet administrativ stab - Spesialiserte arbeidsoppgaver - Autoritet knyttet til posisjon, ikke til ressurser, nettverk eller bekjentskaper. - Dokumentasjon av vedtak gjennom skriftlige avgjørelser og arkivert referat - Rekruttering på grunnlag av (juridisk) kompetanse - Meritterende prinsipp (avansement på grunnlag av kvalifikasjoner) Politisering Politisering kan beskrives som en strategi for å omdanne forvaltningen fra et klassisk byråkrati/fagstyre til et redskapsbyråkrati/partsstyre. Arbeiderpartiet sto etter 1945 overfor et byråkrati som var lite egnet til å drive reformarbeid, og det var dette de ville endre. Formålet med byråkratiet i en klassisk modell er forvaltning, mens byråkratiets formål etter en strategisk politisering er reformvirksomhet og strategisk endring av samfunnet. Grunnlaget for de beslutningene som tas innenfor forvaltningen er også forskjellige. I det klassiske byråkratiet blir de tatt med utgangspunkt i lover og regler, mens det i et politisert system åpnes opp for mer utstrakt bruk av skjønn. Sakstypene som forvaltningen skal befatte seg med vil også endres gjennom en politiseringsprosess. I et klassisk byråkrati er det stort sett enkeltsakshåndtering som vil utgjøre arbeidsmengden. I et politisert system skal (stats)forvaltningen først og fremst arbeide med planlegging og utredning av nye politiske saker etter initiativ fra den politiske ledelsen. Dette får også følger for saksbehandlingsmåten. I den weberianske modellen, skal dette skje i et strengt hierarkisk system hvor en saksbehandler vurderer saken i forhold til lover, regler og presedens i tilsvarende saker, mens det i et politisert system vil være muligheter for mer fleksibel saksbehandling når det gjelder hvem som behandler hvilke saker og hvilke kanaler de går gjennom. Andre trekk ved politiseringen etter 1945 var styrkingen av den politiske ledelse i departementene, med tilsetting av politiske sekretær og politiske rådgivere som skulle støtte opp under ministerens styring av et departement og den underliggende forvaltningsstrukturen. 5
Vurdering: En tilstrekkelig besvarelse på dette spørsmålet inneholder en redegjørelse for helt essensielle forskjeller mellom et klassisk byråkrati og en politisert forvaltningsstruktur. En god besvarelse inneholder mange av elementene som er vist i redegjørelsen ovenfor. 4. Hvilke alternative modeller har vært skissert når en endring av fylkeskommunens funksjon og rolle har vært diskutert? Diskuter mulige argumenter som taler for eller mot en mulig regionreform der resultatet kan bli 5-10 regioner med utstrakt ansvar og myndighet innenfor en rekke samfunnssektorer. Her er Hagen og Sørensen 2006, s 112-117 det sentrale pensumbidraget. Læreboka skisserer fire modeller for et nytt regionalt nivå - som delvis eller helt skal erstatte fylkeskommunen 1) Landsdelsmodellen: 5/7 regioner ca 1 mill innbyggere Tunge utviklingsoppgaver (næring, kultur og samferdsel) Tjenesteytende oppgaver som forutsetter en stor befolkning (sykehus) Kan tilsvare dagens helseregioner Direkte valg til politiske styringsorganer 2) Utviklingsmodellen: 10-15 regioner Fokus på regional utvikling Direkte valg til det politiske organet Kan legge opp til større kommuner, og mer interkommunalt samarbeid. 3) Samarbeidsmodellen 10-15 regioner Vekt på regional utvikling Samarbeidsorgan for kommunene Indirekte valg til det regionale politiske nivået (via kommunestyrene) Relativt likt Utviklingsmodellen, men i denne modellen er sykehusene garantert lagt til staten. 4) Tonivåmodellen: Fylkeskommunen legges ned Oppgaver overføres til kommunene eller staten Kommunestrukturen vil havne i press Kan revitalisere lokaldemokratiet, ved at lokalpolitikk faktisk kan bety noe mer. I tillegg har den sittende regjeringen foreslått en regionreform i 2010: Konkretiseringen vil ta utgangspunkt i hovedstrategiene for distrikts- og regionalpolitikken som ble meislet ut i Soria Moria-erklæringen. Denne mulige reformen skal diskuteres 6
fremover, og utfallet er svært uvisst, både med tanke på geografisk inndeling (antall regioner), og funksjonelle oppgaver for forvaltningsnivåene (hva blir fylkeskommunenes, Fylkesmannens og kommunenes ansvar og myndighet?) Regjeringen legger uansett vekt på at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer i Norge, og i tillegg til de oppgavene fylkeskommunene har i dag, skal regionene få større ansvar innen samferdsel, næringsutvikling, marin sektor, landbruk, miljøvern, kultur, utdanning og forskning og regional planlegging. Her kan det likevel kunne skje store endringer etter høstens lokalvalg, og også etter stortingsvalget i 2009. Mulige kriterier for å drøfte/diskutere en slik reform kan være hensyn knyttet til: Politisk deltakelse Allokeringseffektivitet Stordriftsfordeler Eksternaliteter Avstander og identitet Innovasjon Følger for kommunestrukturen Fremmer/hemmer av interkommunalt samarbeid. Annet Vurdering: Tilstrekkelige besvarelser kan gjengi at Hagen og Sørensen viser til at det finnes ca 4 modeller for ny organisering av det regionale nivået, og at forskjellene mellom dem går på antallet regioner, funksjonstyper og direkte/indirekte politisk styring av fylkesnivået. Kandidatene på dette nivået kan også vise til 2-3 relevante forhold/kriterier som bør diskuteres når en mulig ny regionreform skal gjennomføres. Gode besvarelser bør til en viss grad kunne navngi de mulige modellene for den nye organiseringen av fylkesnivået, og relativt detaljert vise til forskjellene mellom dem. Kandidatene som er på dette nivået bør også kunne presentere, og på en fornuftig måte vise til, flere relevante argumenter i en mulig regionreform. Selvstendighet og modenhet bør premieres på dette punktet, selv om vi ikke er ute etter en svært lang diskusjon i denne oppgaven. 6.juni, 2007 Frank Egil Holm 7
.Sensorveiledning for eksamen i pol1002, del II våren 2007 Del II teller 50 %. En av de to oppgavene skal besvares. Oppgave 1. Pensumdekning er her St. meld. nr. 12 (2004-2005), og til dels St. meld. nr. 8 (2004-2005) sistnevnte for motivasjon og problemer man så for seg uten en pensjonsreform. Angir nedenfor noen viktige momenter i stikkordsform. Det er ikke et krav at alle skal ha med dette, og vi bør også være åpne også for andre momenter. Oppgavetekst: Redegjør for den viktigste motivasjonen som lå til grunn for arbeidet med pensjonsreformen. Hvilke problemer så man for seg uten en slik reform, og hvilke viktige endringer ble foreslått? Problemer med finansieringen av stadig større forventede pensjonsutbetalinger i framtida: - Demografi (stadig økende levealder for alderspensjonister om lag 1 år per tiår - Tilleggspensjoner (som stadig flere av de nye pensjonistene har opptjent) Liknende utfordringer som andre OECD-land bortsett fra tilleggspensjonene som ekstra utgiftsøkning, og petroleumsinntektene, som ekstra grunnlag for utbetalinger til pensjonister. Stadig flere som ikke jobber og må forsørges av de som er i arbeid og betaler skatt. Viktigste foreslåtte endringer: 1. Fjerning av besteårsregelen (de 20 årene med høyest inntekt har vært pensjonsgrunnlaget) Hensikt: Gjøre det mer attraktivt å jobbe. Mer rettferdig fordeling. 2. Innføring av delingstall (justering for forventet statistisk levealder ved pensjonering) En skal få opplyst forventet levealder for sin aldersgruppe før pensjonering. Hvis forventet levealder øker blir utbetalingene fordelt på flere år, og årlige utbetalinger vil avta. Hensikt: Spare staten for økte utgifter til pensjoner som skyldes økt levealder 3. Dårligere indeksering etter pensjonering Hittil er pensjoner blitt justert med lønnsutvikling (G) etter pensjonering. Det er meningen at pensjonene etter pensjonering i framtiden skal justeres med konsumprisindeksen (men før pensjonering, som hittil med lønningene (G)). 8
Hensikt: Spare staten for økte utgifter til pensjoner når lønningene stiger mer enn konsumprisene (noe som typisk er tilfelle over tid gjerne et par prosentpoeng forskjell). Diskuter fordelingsvirkninger som kan ventes som følge av de viktigste foreslåtte endringene, og hvilken betydning det kan få for ulike grupper å skulle stimulere til å stå lenger i arbeid. Fordelingsvirkninger 1. Fjerning av besteårsregelen - Kommer dårligere ut: De som har hatt ustabile/sterkt varierende inntekter (typisk for eksempel for primærnæringer), eller som har arbeidet i nokså kort tid med (særlig hvis inntekten har vært høy), eller har hatt stigende inntekter gjennom karrieren - Kommer bedre ut: De som arbeider mange år og de som har jevne inntekter over tid 2. Innføring av delingstall - Kommer dårligere ut: Pensjonistene som gruppe straffes for at de lever lenger, gjennom at den pensjonen de skal få utbetalt fordeles på de årene de forventes å leve (den enkelte kan selvfølgelig komme til å leve enten kortere eller lenger enn forventningen for aldersgruppen som vedkommende tilhører) - Kommer bedre ut: Kvinner, som statistisk sett lever lengre enn menn får samme delingstall som menn slik at de i gjennomsnitt kan forvente større utbetalinger (gjelder kun for tilfeller som ellers er like). Skattebetalerne kommer bedre ut ved at utbetalingene til pensjonistene begrenses (dersom levealderen fortsetter å øke) 3. Dårligere indeksering - Kommer dårligere ut: Pensjonistene som gruppe. Blant pensjonistene kommer de som pensjonerer seg tidlig dårligst ut (pga lengre periode med dårlig indeksering). Kommer bedre ut: Skattebetalerne, pga. mindre utbetalinger til pensjonister Stimulering til å stå lenger i arbeid kan fungere godt for de som har helsemessige forutsetninger for dette og som har en type arbeid som tillater det. Et stort problem at enkelte (avhengig av yrke) er utslitt når de er 62 år og at stimuleringen til mer arbeid blir en straff for de som ikke har forutsetninger for dette jf. debatten om sliterne i arbeidslivet. 9
Oppgave 2. Pensumdekning her er Christiansens (1998) artikkel Knapphet og utdragene i kompendiet fra boken til C. Lindblom (1977) Politics and markets, særlig kapitlene Oppgaven er teoretisk og antagelig mer krevende mht. selvstendig tenkning enn oppgave 1. Oppgavetekst: Redegjør kort for knapphet som fenomen og for myndighetenes rolle i en markedsøkonomi. Knapphet som fenomen: Tilgangen på goder og ressurser er begrenset. Dette innebærer at samfunnet må rasjonere mellom ulike typer anvendelser ved bruk av ulike mekanismer - noe som er et fundamentalt problem for både økonomi og politikk. Myndighetenes rolle i en markedsøkonomi: Rammeverk for menneskelig aktivitet (lovgivning, rettstat, fordeling av rettigheter som for eksempel eiendomsrett mv.). Uten et slikt rammeverk blir det ikke mulig å ha markedstransaksjoner basert på frivilling bytte. Videre, korrigering av markedssvikt (som i praksis må avveies mot myndighetssvikt), og videre (eventuelt, ved store ambisjoner for fordeling) inngrep som sikter mot å oppnå andre utfall enn markedet forventes å gi (mht. inntektsfordeling, regional fordeling av aktivitet mv.). Diskuter betydningen av henholdsvis politisk styring og bruk av markedsmekanismer for å påvirke fordelingen av knappe ressurser mellom ulike sektorer og anvendelser i samfunnet. Dette er to hovedgrupper av mekanismer som kan brukes (mulig, men ikke nødvendig å nevne slike nyanser jf. spesielt Christiansens artikkel). Politisk styring: Politisk vedtak -> Administrasjon -> informasjonsbearbeiding & beslutning Markedsmekanisme: Fokus på priser knapphet gir økte priser og ressursene vil da gå til de anvendelsene som er best i stand til å betale for dem (ofte fordi de kan anvende dem til større verdiskapning). Stiller lavere krav til administrativ innsamling og bearbeiding av informasjon. Hva kan innslag av henholdsvis politisk styring og markedsmekanismer ha å si for muligheten til å oppfylle mål om effektivitet og rettferdig fordeling? Politisk styring er vanligvis best i forhold til å oppnå (politisk definert) rettferdighet. Markedsmekanismer er vanligvis best i forhold til å oppnå effektivitet (størst mulig produksjon basert på forbruk av knappe ressurser), men er ofte assosiert med skje fordeling. Hvordan vil du karakterisere tilpasningen på dette punktet i det norske samfunnet? 10
Her er det åpnet for at kandidatene kan relatere den teoretiske diskusjonen ovenfor til praksis. Vekt på blandingsøkonomi fram til 1990-årene. Siden: EØS-avtale og mer kapitalisme. 11