Fra: Adm direktør Til: Styret Kopi: Dato: 7. april 2011 STYREMØTE 13. april 2011 SAKSNR 017/11 Temasak Rapport Statlige selskaper med sektorpolitiske mål: En evaluering av statlig styring. Jørn Rattsø, NTNU Rune Sørensen, Handelshøyskolen BI, 2011. Hele rapporten kan leses her: http://home.bi.no/fag89001/endligrapport3.pdf Oppsummering og anbefalinger Statlige selskaper etableres som alternativ til forvaltningsorganisering. Vi har diskutert begrunnelsen for slik delegering avgrensede oppgaver med tydelige mål kan delegeres til statlig eid selskap for å oppnå gevinst med større fleksibilitet og handlefrihet. Delegeringen forutsetter design av selskapets rammebetingelser som fremmer ansvar og resultatmål. Vi har benevnt dette som det konstituerende styringsregimet, og det definerer målstruktur, organisering av eierstyring, inntektsgrunnlag og markedssituasjon. En vellykket delegering til selskap innebærer at man sikrer en selvstendig og ansvarlig enhet som effektivt fremmer de mål som er satt. Den statlige styringen er avgrenset til generelle sektorpolitiske virkemidler og eierstyring utøves gjennom generalforsamling og styreoppnevning. Eieren evaluerer fortløpende måloppnåelsen og legger dette til grunn for eierstyringen. For øvrig er selskapet et selvstendig rettssubjekt og opererer innenfor de lovmessige rammer. Hovedresultater Vi har diskutert styringsopplegget for selskapsmodellen ved hjelp av en undersøkelse til styrerepresentanter og daglige ledere for en del statlige selskaper og forvaltningsorganer. De statlige virksomheter som inngår i undersøkelsen framstår ikke som en homogen gruppe virksomheter med felles eierskap, eierskapsutøvelse og styringsopplegg. Det er heller ikke noe skarpt skille mellom forvaltningsorganer og foretak eller mellom aksjeselskaper og andre. Utfordringene for styringsopplegget kan diskuteres knyttet til de viktigste elementene i det konstituerende styringsregimet for selskapene. Vi oppsummerer her resultatene under hver av de syv hovedpunktene som definerer idealmodellen. 1. Selskapets målsettinger er klare, avgrensede og preget av stabilitet og politisk enighet Mange statlige selskaper skal ivareta sektorpolitiske mål i tillegg til forretningsmessige formål, og for enkelte statlige selskaper, som helseforetakene, er de sektorpolitiske målene fullstendig dominerende. Slike selskaper skiller seg fra statlige selskaper med et rent kommersielt formål og fra de fleste private selskaper. Sektorpolitiske formål kan også være komplekse, både fordi slike mål må prioriteres mot forretningsmessige mål og prioriteres seg imellom. Det er nærliggende å tro at det er mer partipolitisk uenighet om prioritering av slike mål. Selskapsorganisering forutsetter at eieren kan etterprøve måloppnåelsen, og omfattende sektorpolitiske formål kan gjøre det vanskeligere. Som forventet finner vi derfor at vektleggingen av slike mål er sterkest i forvaltningsorganer, i helseforetakene og i selskaper med sektorpolitiske mål (kategori 4 selskaper). Mange forvaltningsorganer og enkelte selskaper (herunder helseforetakene) kjennetegnes ved at de gjør viktige avveininger mellom sektorpolitiske mål. Slike virksomheter vil ofte ha mer kompliserte styringsrelasjoner med eieren. Det er i første rekke forvaltningsorganer og helseforetak som prioriterer mellom sektorpolitiske mål. Men også kategori 4 selskaper
foretar slike avveininger i høyere grad enn de rent forretningsorienterte selskapene. Virksomhetene må bruke ressurser på å tolke eierens ønsker om målprioriteringer, og eierdepartementet vil i større grad overvåke prioriteringene til selskapet. Noe overraskende finner vi mindre partipolitisk enighet om målene for forretningsorienterte selskapene enn for selskaper som har sektorpolitiske mål (kategori 4 selskaper) og forvaltningsorganer. Helseforetakene skiller seg ut med vesentlig mindre politisk enighet enn de øvrige virksomhetene i undersøkelsen. Til en viss grad kan kanskje dette anspore til politisk oppmerksomhet som skjerper ledelsens bevissthet om sensitive mål og sidehensyn. Men samtidig viser våre resultater at styrer som opplever politisk konflikt, ofte står overfor uklare ansvarsforhold. Partipolitisk uenighet fører til at styremedlemmene i større grad forventer å bli kritisert for svak resultatoppnåelse, men slik uenighet har liten betydning for gjenoppnevning og sannsynligheten for at styret blir kastet. Politisk konflikt fører til hyppigere kontakter med embetsverket og politiske toppledere i departement og Storting. Uenighet synes å redusere styrets og daglig leders vektlegging av kostnadsreduksjoner og effektivisering, og det bidrar til å redusere egenvurdert forretningsmessig og sektorpolitisk måloppnåelse. Dette underbygger vår utgangstese, at politisk konflikt svekker grunnlaget for god selskapsstyring. 2. Selskapets prestasjoner er relativt enkle å tallfeste og evaluere I en viss forstand er det enklere å evaluere resultatoppnåelse i forretningsorienterte selskaper. Regnskaps- og rapporteringssystemer er innrettet for at eieren skal få informasjon om avkastning på innskutt kapital. Likevel kan evalueringen være vanskelig, og særlig gjelder det selskaper der det er lite konkurranse og/eller selskapet oppnår unormalt høy avkastning som følge av utnyttelse av naturressurser (olje, gass og vannkraft). I slike tilfeller behøver ikke høy kapitalavkastning bety at selskapets prestasjoner er tilfredsstillende. Den vanlige oppfatningen er likevel at evaluering av måloppnåelse er mer krevende når sektorpolitiske mål veier tungt. På områder som helsetjenester og i høyere utdanning har man ment at resultatmålingen nødvendigvis må bli mer ufullstendig og unøyaktig som følge av målenes langsiktige karakter og vanskelig målbare kvalitetsvariasjoner. Det er derfor overraskende at styremedlemmer og daglig ledere er optimistiske når det gjelder målingen av sektorpolitisk resultatoppnåelse. Dette kommer klart frem i svarene fra forvaltningsorganer og i kategori 4 selskaper, mens helseforetakene svarer at måleproblemene er store. Som forventet svarer ledere og styremedlemmer i selskaper som gjør viktige avveininger mellom sektorpolitiske mål, at måling av resultatoppnåelse er vanskeligere. Dette resultatet kan ha sammenheng med utviklingen av bedre resultatindikatorer for tradisjonelle offentlige tjenester, spesielt innenfor forskning, utdanning og helse. 3. Selskapet har betydelig handlefrihet til å utforme strategi for å nå vedtatte mål Det er bare meningsfullt å holde styret ansvarlig for resultatoppnåelse dersom selskapet har handlefrihet til å nå fastsatte mål. Forutsetningen for vellykket selskapsorganisering er at virksomheten har en rimelig grad av frihet til å utforme og iverksette en strategi. Vi finner at egenvurdert handlefrihet er høy når det gjelder muligheten til å fastsette virksomhetenes strategi og forbedre kvaliteten i de tjenester som leveres. Friheten er atskillig mindre når det gjelder å redusere virksomhetens kostnadsnivå og gjennomføre effektivisering gjennom strukturelle tiltak. Generelt er handlefrihet størst i de forretningsorienterte selskapene, den er lavere i kategori 4 selskapene, og ennå lavere i helseforetakene og forvaltningen. Statlige virksomheter gis noe større handlefrihet når det er forholdsvis enkelt å måle og evaluere resultatoppnåelse. Vi finner at stor vekt på sektorpolitiske mål bidrar til en mer detaljert styring gjennom tildelings-, iverksettings- eller tilsagnsbrev. Konkurranse synes å disiplinere eierstyringen ved at den i større grad avgrenses til generalforsamlingen, og reduserer omfanget av styring gjennom tildelingsbrev mv. Handlefriheten ansees å være størst i virksomheter med lav avhengighet av statlige inntekter. Dette gjelder blant annet handlefrihet når det gjelder kostnadsnivå, kvalitet (knyttet til kompetanse og teknologi) og strukturelle tiltak. Selv hensyn tatt til virksomhetens sektorpolitiske mål, grad av konkurranse og innslag av statlig inntekt, har selskaper mer handlefrihet enn forvaltningsorganer (spesielt med hensyn på kostnader/effektivitet). 4. Selskapet kan påvirke virksomhetens inntekter Våre analyser viser at avhengighet av statsbudsjettet har betydning for funksjonsmåten til eierstyringen, og virksomhetsledelsens holdninger og prioriteringer. Hovedskillet går mellom virksomheter som får driftsinntekter fra statsbudsjettet på den ene siden, og monopolselskaper som henter inntekter fra regulerte priser eller avgifter, og konkurranseutsatte selskaper som får sine inntekter gjennom markedsbestemte priser på den andre siden. Selskaper som i hovedsak får sine inntekter over statsbudsjettet, vil nødvendigvis være en del av budsjettprosessen. Selskaper som får sine inntekter i markedet, vil ha større selvstendighet overfor eieren. Spørreundersøkelsen viser at selskaper med statsinntekt opplever mer intensiv eierstyring og mindre handlefrihet. De regionale helseforetakene, og dermed også helseforetakene, står her i en særstilling. Helseforetakene finansieres nesten fullstendig over statsbudsjettet. Nettobudsjettering og innsatsstyrt
finansiering gir sykehusene mulighet til å påvirke egne inntekter. Alt i alt er likevel foretakenes spillerom for å påvirke egne inntekter meget beskjedent. 5. Selskapet står overfor et visst innslag av konkurranse på produktmarkedet Selskapene opererer under svært forskjellige markedsforhold, og spesielt har de ulik grad av konkurranse på produktmarkedet. Noen virksomheter driver ren monopolvirksomhet, andre har elementer av konkurranse om statlige oppdrag (eks. konkurranse om forskningsoppdrag), konkurranse med virksomheter som leverer nære substitutter (eks. alternative transportformer), eller konkurranse om brukere fra andre offentlige virksomheter (eks. sykehusenes konkurranse om pasienter og universitetenes konkurranse om studenter), mens andre opplever konkurranse fra private aktører. Selskaper som har en klar monopolposisjon står i en særstilling, og analysene indikerer at disse har en noe tettere oppfølging fra eierdepartementet. Konkurranse bidrar også til at styremedlemmene prioriterer virksomhetens interesser foran samfunnets og eierdepartementets interesser, og bidrar til at styremedlemmene vurderer sannsynligheten for å bli stilt til ansvar for svake resultater som høyere. Konsekvensen av mangelfull konkurranse kan være for svake insentiver til å forbedre effektivitet og kvalitet. Det er relativt liten forskjell i egenvurderte forretningsmessige resultater og realisering av sektorpolitiske mål mellom selskaper med lav og høy konkurranse. Våre data gir ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om konkurranse i praksis innebærer et insentiv til effektivitetsforbedringer, kostnadsreduksjoner og kvalitetsinnovasjon i statlig virksomhet. 6. Eierdepartementet må sørge for å ha relevant kompetanse, og utøve aktiv eierstyring Som nevnt ovenfor kan ikke fravær av aktiv og krevende eierstyring tolkes som fravær av politisk kontroll. Kontrollen kan tenkes å skje i form av antesiperte reaksjoner: selskapet forventer at eierdepartementet griper inn hvis selskapet er ute av kurs, og tilpasser seg dette. Våre respondenter svarer at dette spiller relativt liten rolle. Det er den direkte styringen som teller. Videre kan kontrollen skje i form av brannalarmer, at brukere av de statlige tjenestene slår alarm og vekker politikerne gjennom oppslag i media. Noe overraskende oppgir de fleste at heller ikke dette er så viktig. Fravær av en aktiv og krevende eierstyring kan også erstattes av konkurranse og lederinsentiver. I en situasjon med intensiv konkurranse vil bare de effektive virksomhetene overleve. Svært få hvis noen statlige selskaper står overfor en slik konkurranse. Hvis eieren oppnevner et passivt eller inkompetent styre, kan dette kompenseres med prestasjonsorienterte belønningsordninger til daglig leder og toppledelsen for øvrig. Vårt og andres materiale viser at det i liten grad benyttes slike belønningssystemer. Gode resultater belønnes i første rekke med ros, oppmuntring og bedre karrieremuligheter. Undersøkelsen tyder på at det er den synlige og formalisert styringen som er avgjørende for virksomhetenes styremedlemmer og daglige ledere. Styremedlemmer og toppledere oppgir at en form for indirekte styring er viktig uansett organisasjonsform, nemlig statlige tilsyn og Riksrevisjonen. Den internasjonale litteraturen viser at konsekvensene av offentlig eierskap varierer. Men i mange sammenhenger innebærer offentlig eierskap lavere produktivitet og produktivitetsvekst enn i privat eide virksomheter. En forklaring er at offentlige selskaper forfølger andre mål som går på bekostning av produktivitet i virksomheten. Litteraturen legger også vekt på særtrekk ved politisk eierskap som et strategisk spill mellom eier og selskap som både kan lede til politisk overstyring av selskapet eller svakt eierskap og administrasjonsstyre. Administrasjonsstyrte selskaper kan sove i ro ved å kjøpe seg ut av problemer, de kan tenkes å mele sin egen kake ved å definere egne rammebetingelser eller de kan utnytte sin interne ledelseskraft til innovasjon og omstilling. Respondentene i vår undersøkelse rapporterer at eierdepartementenes styring er aktiv og kompetent. Umiddelbart gir dette et positivt inntrykk av statlig styring. Kritisk vurdert kan en spørre om styremedlemmene har tilstrekkelig kritisk analyse av de selskapene de har ansvar for, og vurderingene avspeiler at staten lar styrene være for mye i fred. Avklaring av dette spørsmålet krever en analyse av selskapenes faktiske resultatoppnåelse. 7. Eierdepartementet holder styret i selskapet ansvarlig for oppnådde resultater Grunnideen med selskapsorganisering er å etablere virksomheten som en selvstendig organisasjon, slik at styret kan holdes ansvarlig for resultatoppnåelse. I den grad statlige styrer stilles til ansvar for svak måloppnåelse skjer det ved offentlig kritikk, og ved at styret ikke blir gjenoppnevnt. Styremedlemmene forventer ikke å bli kastet, og en betydelig andel svarer at styret i realiteten aldri vil bli holdt ansvarlig. Det er moderate forskjeller i ansvarsvurderingen avhengig av om vi spør styremedlemmer i forvaltningsorganer og statlige selskaper. Styrene i helseforetakene (RHF og HF) mener at de er mer eksponert for kritikk og lettere kan bli kastet enn øvrige styrer. Det er nærliggende å se dette som et resultat av høy politisk oppmerksomhet mot kvalitet, tilgjengelighet og økonomiske resultater i spesialisthelsetjenesten. I tråd med dette finner vi også at virksomheter der sektorpolitiske mål veier tungt anser at de har større ansvar for resultatoppnåelse. Dette tolker vi i lys av politikernes insentiver til å utøve eierstyring som følge av at velgerkontrollen er sterkest på områder der de sektorpolitiske målene betyr mest. Samtidig ser vi at konkurranse på produktmarkedet bidrar til at styret opplever mer
ansvar. Dette gjelder både når det gjelder kritikk og sannsynligheten for at styret blir kastet og ikke gjenoppnevnt. En bekymring kan være at de ansatte og deres organisasjoner har betydelig innflytelse, og at styringsmulighetene til eierdepartementet, daglig leder og styret begrenses av dette. Analysen gir enkelte indikasjoner på dette, spesielt i forvaltningsorganer og i helseforetak. Ansattes representanter anser at de i mindre grad enn andre vil bli stilt til ansvar for svak resultatoppnåelse. Samtidig er de ansattvalgte representantene mindre bekymret for at virksomheten har et høyt kostnadsnivå, og tenderer i større grad enn andre styremedlemmer å prioritere virksomhetens interesser fremfor eierdepartementets. Anbefalinger Et av spørsmålene i denne rapporten er om offentlige virksomhet bør organiseres som forvaltning eller statlig selskap. Historisk sett har utgangspunktet vært forvaltningsmodellen, med politisk instruksjon, hierarkisk organisering og klar ansvarslinje til politiske myndigheter. Det kan også være det faglige utgangspunktet, offentlig virksomhet skal ivareta brede samfunnsinteresser og bør organiseres som forvaltning for å sikre politisk ansvar og kontroll. Styring av virksomheten foregår gjennom lovgrunnlag, budsjettprosess og hierarkisk kommandolinje. Forvaltningsmodellen er kommet under press fordi offentlig virksomhet har ekspandert ut over de sentrale myndighetsoppgavene og inn i tjenesteyting. Som organisasjonsform for tjenesteproduksjon har forvaltning sine svakheter, den er ikke markedsnær og mangler fleksibilitet for å fremme innovasjon, tjenesteutvikling og produktivitetsvekst. Delegering og utskilling av selskap har vært et svar på disse svakhetene. Dette er det store dilemma for offentlig styring valget mellom politisk ansvar og delegert handlefrihet. Som en følge av denne utvikling har vi fått et stort antall statlige selskaper som har karakter av ulike mellomformer mellom forvaltning og selskap. Selskapenes handlefrihet og ansvar er begrenset av aktiv statlig styring ut over eierstyring. Resultatene av vår undersøkelse avspeiler dette dilemmaet. På den ene siden har selskapene mer handlefrihet, er mer opptatt av kostnadsnivå og effektivitet og tar mer ansvar for egen måloppnåelse. På den andre siden må selskapene gjøre egne målavveininger fordi sektormålene er kompliserte eller motstridende, og de er ikke frikoblet fra det politiske systemet. Ansvarsforholdene er mer uklare når det er politisk oppmerksomhet og konflikt rundt selskapet. Målavveininger og politisk konflikt har konsekvenser for vektlegging av kostnadsforhold og effektivitet og vurdert måloppnåelse. Vi mener at disse observasjoner tilsier en gjennomgang av begrunnelsen for selskapsformen for den enkelte virksomhet. Selskap har sin største fordel når den forretningsmessige og markedsmessige virksomheten er dominerende. Spesielt synes det problematisk å selskapsorganisere virksomhet med tunge og kompliserte sektorpolitiske mål som har stor politisk oppmerksomhet. Det er vanskelig å delegere det politiske ansvar i slike situasjoner. Dette samsvarer med de vurderinger som gjøres i Fornyings og administrasjonsdepartementets veileder for bruk av styre i staten (2006). Politisk kontroversielle områder krever tett og hyppig oppfølging fra departementet, og styrerollen vil dermed amputerast, handlingsrommet avgrensast, og styret vil stadig kunne verte omgått og sett på sidelinja (s. 10). Her må vi ta forbehold om at vi ikke har vurdert konsekvensene av selskapsorganisering for kostnadsnivå, effektivitet, innovasjonsevne og kvalitet på tjenestene. Til syvende og sist er det slike prestasjoner som viser om en virksomhet er godt organisert eller ikke. De regionale helseforetakene står i en særstilling blant statlige selskaper: lite konkurranse, statlig fullfinansiering, brede mål og komplekse prioriteringer, og store styrer med lokalpolitisk representasjon. I ett perspektiv kan de regionale helseforetakene tolkes som spesialkommuner med mandat til å foreta politisk kontroversielle prioriteringer. I et annet perspektiv kan de regionale helseforetakene sees som kvasiselskaper der styringen like mye preges av forvaltningsstyring som selskapsstyring. Vi påstår ikke at det nødvendigvis finnes en bedre modell for organiseringen av spesialisthelsetjenesten. Enhver organisasjonsmodell vil representere et kompromiss mellom kryssende hensyn. Men det ligger i de konstituerende rammebetingelsene at regionale helseforetakene vil eksistere i et politisert spenningsfelt mellom kommune, selskap og forvaltning. Vi anbefaler at det arbeides med målformulering og målevaluering for selskapene. De sektorpolitiske mål for det enkelte selskap bør være klare og synlige, og resultatene bør være målbare. På flere felter kan sektorpolitiske mål nås ved mer formelle kjøp av tjenester, slik en har for NSB, Posten og Statsskog. Dette vil klargjøre ansvarsforholdene. Det bør være en klar kobling mellom begrunnelsen for selskapets eksistens og målformuleringen i selskapets oppdrag. Mange av selskapene i undersøkelsen melder om målkonflikter. Selskapene må da gjøre prioriteringer mellom ulike mål og bruke ressurser på å tolke eierens målfunksjon. Mange selskaper melder om svak målbarhet av den sektorpolitiske måloppnåelse. Mangelen av resultatindikatorer for denne undersøkelsen viser i seg selv problemet. Delegering av måloppnåelse som ikke kan evalueres kan motivere nye styringsmidler fra eieren og uønsket aktivitet hos selskapet. Målformuleringen må egne seg for evaluering og eieren må ha kompetanse for å kunne evaluere selskapenes resultater. Oppklaring av oppdraget for det enkelte selskapet gir grunnlag for god delegering av handlefrihet og ansvar. Offentlig eierskap har som særlig utfordring at politiske myndigheter ikke lett kan binde seg til langsiktige rammebetingelser for selskapene. Det er et grunnleggende aspekt ved demokrati - usikkerheten om hvordan framtidige politiske myndigheter vil agere. Troverdighetsproblemet gjelder også
kortsiktig evnen til å stå fast ved betingelsene for delegering. Den største utfordring her er myke budsjettskranker, at bevilgninger til selskapene kan påvirkes av selskapene selv. Det skaper strategisk spill om selskapenes økonomiske forutsetninger. Graden av politisk oppmerksomhet rundt det enkelte selskap varierer, og kan legge grunnlaget for politisk overstyring eller passivt eierskap. Vi anbefaler at det arbeides med troverdigheten og langsiktigheten av selskapenes rammebetingelser. Delegering til selskap forutsetter at det er bred politisk enighet om de oppgaver og målsettinger som skal realiseres. Politisk konflikt knyttet til selskapets mål og handlingsvalg gir et dårlig grunnlag for delegering. Selskapet bør ha en stabil politisk forankring som hindrer politisk overstyring. Slik politisk forankring sikrer stabilitet i rammebetingelsene for selskapet og kan også hindre myke budsjettskranker. Politisk konkurranse om selskapets økonomiske rammer svekker langsiktighet og ansvar. Siktemålet med reformer i selskapsstyringen må være å få selskaper med klart ansvar som effektivt realiserer delegerte målsettinger. Alle selskaper har som utfordring å holde kontroll med kostnader, sikre innovasjon og modernisering av teknologi og skape utvikling og kvalitet i tjenestene. Et dårlig styringsopplegg kan virke negativt for kostnadskontroll og kvalitet i tilbudet og skape uklarhet rundt ansvarsforholdene for oppgavene. Forslag til vedtak Styret diskuterte den fremlagte repporten, og mulige konsekvenser for egen virksomhet.