EIDSBERG KOMMUNE Saksframlegg Eidsbergskolen - hvor går vi? Saksbehandler Arkiv ArkivsakID Jan-Erik Buer HIST - 14/280 14/1244 Kode Tittel SaksNummer Møtedato UNG Ungdomsrådet LLU Livsløpsutvalget FSK Formannskap KST Kommunestyret Rådmannens forslag: Saken legges fram for formannskapet/kommunestyret med slik innstilling: 1. Fremtidig organisering av grunnskolen i Eidsberg kommune skal bygge på prinsipper som sikrer at alle elever gis et likeverdig og kvalitativt godt opplæringstilbud på lang sikt. 2. Kommunens fire grendeskoler skal erstattes av en ny barneskole i Mysen. 3. Det nedsettes en politisk styringsgruppe for lokalisering og bygging av ny barneskole bestående av totalt 5 medlemmer fra formannskapet (2), miljø- og teknikkutvalget (1), livsløpsutvalget (1) og ungdomsrådet (1). 4. Målet er at ny barneskole skal stå klar til skolestart 2021. Følgende fremdriftsplan gjøres retningsgivende for det videre arbeidet: a. Vedtak om lokalisering av ny barneskole og oppstart detaljregulering, desember 2017. b. Oppstart detaljregulering og skisseprosjekt, februar 2018. c. Endelig vedtak detaljregulering og oppstart detaljprosjektering, februar 2019. 5. Det utarbeides en plan for videre bruk av bygningsmassen ved dagens grendeskoler. Formannskapet bes desember 2017 nedsette en egen arbeidsgruppe som leder dette arbeidet i samarbeid med lokal frivillighet og andre relevante aktører.
Kommunestyrets vedtak: Formannskapets innstilling: Livsløpsutvalgets innstilling: Saksopplysninger: Eidsbergskolen hvor går vi? Det er spørsmålet som skal besvares i denne saken. Spørsmålet er ikke basert på her og nå, men på hvor vi ønsker å være 20-30 år frem i tid. For å imøtekomme fremtidens krav til kvalitet og et likeverdig opplæringstilbud, er det et viktig retningsvalg å satse på en ny skole sentralt plassert i Eidsberg. Dette vil danne grunnlaget for en solid og fremtidsrettet grunnskole med mulighet for gode løsninger på samdrift og sambruk både av skole, bibliotek, idretts- og svømmehall. Dette i tråd med forventet befolkningsvekst og utvikling. På bakgrunn av hensyn knyttet til kvalitet i tjenestene, økonomi og samfunnsmessige forhold, anbefaler rådmannen at det tas et retningsvalg for fremtiden som sikrer grunnlaget for gode fremtidige tjenester i Eidsberg. Kommunestyret vedtok i budsjettdokumentet 2016 følgende verbalpunkt: Livsløpsutvalget bes utarbeide et forslag til utredningsmandat med tilhørende prosess for hvordan Eidsberg kommune kan gjøre større eller mindre endringer i dagens skolestruktur. Prosessen har ført frem til en rapport fra Agenda Kaupang levert kommunestyret 02.02.17. Rapporten er et resultat av en bestilling fra Livsløpsutvalget der kvalitet, arbeidsmiljø, lokalsamfunn, bygg og økonomi skulle ses nærmere på. Agenda Kaupang legger i sin rapport frem tre ulike alternativer for strukturelle grep i Eidsbergskolen. De påpeker at det ikke er mindre strukturelle grep som vil kunne gi handlingsrom for kvalitative grep i Eidsbergskolen i et langsiktig perspektiv. De konkluderer og innstiller i sin rapport med et alternativ som innebærer en nedleggelse av fire grendeskoler og etablering av en ny skole i Mysen. Rapporten med innstilling er sendt på høring og det er mottatt 25 høringsinnspill på saken. Høringsinnspillene og høringsvurderingene følger i egne dokumenter. Utdanningsdirektoratet har gjennom rundskriv 2-2012 av 15. mars 2012 presisert at en avgjørelse knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. Det er ikke noe i opplæringsloven eller annet regelverk som sier noe om når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole, men kommunen er forpliktet til å følge barnekonvensjonen, som betyr at kommunen i saker om skolestruktur også må gjøre en vurdering av barnas beste. I vedtatt kommuneplan er det også lagt føringer som vil påvirke en fremtidig skolestruktur. Det er viktig at det belyses inn i en slik prosess. I tillegg må dette arbeidet ses i lys av den kommende endringen i kommunestruktur som vil kunne få konsekvenser for fremtidig skolestruktur i Eidsberg. Denne saken handler i stor grad om en avveining mellom ulike tungtveiende hensyn. For rådmannen har det vært avgjørende å anbefale en løsning som sikrer at våre elever gis et likeverdig og kvalitativt godt opplæringstilbud på lang sikt. Derfor anbefales en løsning som
vil ha som konsekvens at skolene som møteplass og samlingsted i grendene må vike, da dette ikke er skolens primære oppgave. Eidsberg har mange og store levekårsutfordringer som må løses, dette ligger som et tungtveiende grunnlag for rådmannens vurdering. En avgjørelse om fremtidig skolestruktur må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer. Rådmannens vurderinger i saken bygger på solide faglige, forskningsmessige og administrative vurderinger. Alle innspill er behandlet og vurdert inn i saken. Det er mange spørsmål som er blitt stilt etter at rapporten fra AK ble fremlagt. Alle disse spørsmålene kan ikke besvares der vi til nå er i prosessen, men rådmannen er tydelig på at kunnskapsgrunnlaget er dekkende for å kunne fatte et retningsvalg å jobbe videre etter. For mer utdypende vurderinger vises det til administrasjonens egen rapport som er vedlagt. Rådmannens merknader: Skolestruktur har vært tema for mang en debatt opp gjennom årene og det har blitt utarbeidet flere rapporter for å belyse situasjonen og valgene som bør tas for fremtiden. Disse rapportene har hverken ført til noen videre politisk prosess eller endelig behandling. Rapportene i 2010 og 2011 påpekte den gang behovet for å se på ulike fremtidige alternativer for nye struktur. Kommunen står nok en gang ved et veiskille, der det er nødvendig å ta et valg for fremtidig skolestruktur. Det er vedtatt et overordnet mål i kommuneplanen som sier at «Eidsberg kommune, som skole- og barnehageeier, skal bidra til at barn og unge får en trygg oppvekst, blir selvstendige, kunnskapsrike og utvikler demokratisk deltakelse.» Videre sier kommuneplanen (s.12) «Kommuneplanen legger vekt på at den fremtidige veksten i kommunen hovedsakelig bør skje gjennom fortetting og videreutvikling i Mysenområdet. Målsetning om styrket by- og sentrumsutvikling bygger opp under dette. Strategier og målsetninger fra områdereguleringsplanen for sentrumsområdet vil være avgjørende for en rekke premisser for arbeidet med kommuneplanens arealdel. Framtidig kapasitetsutvidelse knyttet til barnehage, skole, idrettsanlegg og omsorgsboliger bør derfor skje i Mysen». I Kommuneplanen (s.14-15) under overskriften: Slik gjør vi det! står det bl.a. følgende: Samordne boligbygging med skoletilbudet og muligheten for helsefremmende og miljøvennlig transport. Fremtidig utbygging av barnehage, skole, idrettsanlegg og omsorgsboliger vil hovedsakelig skje i Mysen. Endret tekst viser til kommunestyrevedtak 30. oktober, pkt.1b. Det er nå viktig at det tas stilling til hvilke strukturelle grep som er nødvendig å ta for å gi likeverdige opplæringsmuligheter for alle elever i fremtiden. Agenda Kaupang har påpekt hvilke utfordringer Eidsberg står ovenfor i dag og noe må gjøres. Skolestrukturen i Eidsberg fremmer ikke likeverdighet i dag og binder ressurser på en måte som anses for ikke å være
hensiktsmessig hverken pedagogisk, bygningsmessig eller økonomisk. Kvaliteten på det opplæringstilbudet Eidsberg gir de unge må organiseres på en bedre måte. Rådmannen støtter Agenda Kaupangs vurderingen av at det er helt nødvendig å ta større strukturelle grep for å frigjøre nødvendige ressurser til fornyet organisering. Dette retningsvalget bør gjøres nå, ikke utsettes til en ny kommune er etablert. Vi kan vanskelig sette oss i en posisjon hvor vi legger opp til fortsatt drift av våre grendeskoler i 10-15 år til uten at bygningsmessige grep tas. Sannsynligheten for omfattende pålegg fra ulike tilsynsmyndigheter er da relativt stor. Hvor er vi nå? Hvor går vi? Det anslås at det tar 5-7 år fra oppstart av en utredning til et skolebygg er ferdigstilt. Rådmannens vurdering er at Eidsberg som lokalsamfunn er nødt til å se på effektive og kvalitativt gode løsninger for å møte alle de utfordringer lokalsamfunnet møter. Barnefattigdom, folkehelseutfordringer, utsatte barn- og unge, barnevernutfordringer, rusog psykiatri, frafall i videregående skole, utenforskap i jobb og samfunnsliv er utfordringer Eidsberg strever med og som krever stor og sammensatt innsats med mye ressurser for å løse. I tillegg er det viktig å løfte blikket på hva som kan gjøres for å bygge et mer robust lokalsamfunn. Kvalitet i opplæringen: Hvilken modell kan i størst mulig grad bidra til å styrke kvaliteten og likeverdigheten i det opplæringstilbudet våre elever skal få i fremtiden? Forskning er helt tydelig på at det avgjørende for dette er: Ledelse og organisering Kompetanse og kompetanseutvikling Spesialpedagogiske tiltak og felles kompetansemiljøer Lærersamarbeid og delingskultur Størrelsen på fag- og elevmiljøet (sårbarhet og fleksibilitet)
Likeverdige fysiske opplæringsmiljø som legger til rette for varierte pedagogiske arbeidsmåter Rekruttering Agenda Kaupang påpeker i sin rapport at det er viktig at det tas kvalitative grep i Eidsbergskolen for å bedre resultater og læringsmiljø. I det daglige handler dette om nok ressurser i klasserommet, alternative muligheter for de som trenger noe ekstra, fokus på å utvikle de gode lærerne og lederne, rekrutterer rett kompetanse, samt bygge en læringskultur som gir resultater. Handlingsrommet i dag er lite sett opp mot de utfordringene kommunen står ovenfor. Se administrasjonens rapport for utdypende vurderinger. Bygg: Agenda Kaupang har i sin rapport gitt en vurdering av dagens skolebygg og hva de mener det er nødvendig å gjøre med de for at de skal fremstå som moderne skolebygg som legger til rette for muligheten til å gi et likeverdig og fremtidsrettet opplæringstilbud for alle elever. Det er to innganger til å vurdere skolebygg. Byggteknisk og kortsiktig, så har kommunen selv i 2016 laget en rapport om hva de umiddelbare rehabiliteringsbehovene er og hva dette estimert vil koste. 1 Den prosessen vi nå er inne i handler om å ta et valg for fremtiden. Et valg om hvilken skole vi ønsker for våre elever. Hvordan bør skolebygg fremstå for å kunne ivareta fremtidens krav til undervisning og læring? Den skolefaglige vurderingen av byggene er tungtveiende når Agenda Kaupang har gitt sine vurderinger og dette støttes fra administrasjonens side. Rådmannen anser det som mulig å redusere rehabiliteringsinvesteringene noe fra den grovskissen Agenda Kaupang estimerer, mens det støttes at nybygginvesteringene er i henhold til erfaringstall. Det må understrekes at Agenda Kaupang også bekreftet at nybygginvesteringene er et minimumskrav. Et mer detaljert kostnadsbilde må fremlegges i det videre arbeidet i saken. Rådmannens vurdering er at dagens bygg ikke tilfredsstiller en fremtidsløsning som er både pedagogisk og økonomisk forsvarlig. Det er primært grendeskolene som har de største bygningsmessige utfordringene, men det er også fremtidige behov på Mysen skole og ikke minst Eidsberg ungdomsskole. I tillegg bør det vurderes synergier mellom andre bygg som svømmehall og ny idrettshall knyttet til en ny skole. Økonomi: Agenda Kaupang påpeker i sin rapport at dagens valgte skolestruktur er dyr å drifte. Ernest & Young bekrefter også dette i sin økonomiske analyse av virksomhet skole i 2015. Økonomi i skolesammenheng kan ikke ses isolert i en kommune, men henger sammen med alt annet en kommune skal bruke sine ressurser på. Fra rådmannens ståsted er det viktig å påpeke alle de ressurskrevende utfordringer Eidsberg som lokalsamfunn står ovenfor. I tillegg er det mye aktivitet knyttet til å bygge en ny og moderne kommune med bl.a. svømmehall og idrettspark. Alt dette skal rommes innenfor kommunens begrensede rammer, noe som gjør 1 Se vedlegg: «Tilstandsanalyse-utdrag med kostnadsoverslag».
at det må tas retningsvalg. Totalkostnaden for skolelokaler er som Agenda Kaupang påpeker i sin rapport på om lag 16 millioner (2015-tall benyttes i rapporten), noe som er lavt i forhold til sammenligningskommunene. Det er ikke forventet at det blir besparelse på forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) ved etablering av en ny skole, da dagens kostnader er ved et minimum. Ved opprettholdes av dagens skolestruktur kan man forvente økte kostnader, dersom aktivitetsnivået skal økes. Agenda Kaupang understreker i sin analyse at en løsning med fem barneskoler koster 10 mill. mer i årlige utgifter enn en løsning med to barneskoler. Disse tallene vil helt sikkert justere seg avhengig av hvilken løsning man ønsker. Allikevel er det avgjørende å se at dagens struktur, uavhengig av skolebyggmessige endringer, binder menneskelige ressurser i en organisering som ikke fremmer et likeverdig tilbud eller gir gode nok muligheter for en organisering til elevenes beste. Det er helt tydelig, med bakgrunn i den økonomiske situasjonen Eidsberg kommune er i, at det ikke kan videreføres en organisering som hverken pedagogisk eller økonomisk gir oss muligheten til å utnytte ressursene best mulig. Se administrasjonens rapport for utdypende vurderinger. Folkehelse: Den viktigste langsiktige innsatsen for å bedre levekårene og redusere sosial ulikhet i helse er ved å øke utdanningsnivået i befolkningen, gjennom å satse på barnehage og skole, samt å få folk i arbeid. Fremtidens kapital er utdanning, noe kravene i yrkeslivet helt klart viser. Det er viktig med et helhetlig og bredt arbeid i kommunen for å sikre folkehelseperspektivet i alle sammenhenger, ikke bare skole. I skolehverdagen handler dette i stor grad om skoleskyss og muligheter for å benytte gang- og sykkelveier til skolen. Gang- og sykkelveier er i utvikling i kommunen, men det er tidkrevende og kostbart slik det foregår per i dag. Skoleskyssen i Eidsberg er dyrere enn i de sammenlignende kommunene ifølge Agenda Kaupang sin rapport. Lang reisetid er et av hovedfunnene på negative sider ved endret skolestruktur. Rådmannens vurdering er at folkehelse er viktig i et helhetlig samfunnsperspektiv. Det kan allikevel ikke være slik at det er vurderinger knyttet til skole alene som skal være avgjørende for kommunens folkehelsearbeid. Skolen er en sentral part i dette arbeidet, men det anses ikke at skoleskyss alene er tungtveiende i dette. Egen undersøkelse (Agenda Kaupang s. 44) viser at relativt mange foreldre kjører barna til og fra skole, i tillegg til de som kjører buss eller går. Her er det behov for at hele samfunnet tar et større ansvar for en forbedret folkehelse. Når det gjelder reisetid og avstander vil det ikke være urovekkende stigning hverken i tid eller strekning med dagens prinsipper for skyss lagt til grunn. Se administrasjonens rapport for utdypende vurderinger. Lokalsamfunn: Skolene har hatt en viktig rolle i lokalsamfunnet i lang tid, som sosial møteplass, nærmiljøsenter og identitetsskaper og som en viktig arena for utleie til frivillige lag og foreninger. Det er helt klart at skolen har en viktig rolle i grendene som institusjon, men det er betimelig å stille spørsmålet om skolen er avgjørende for lokalsamfunnets videre liv. Det er ikke et ensidig konkluderende svar på dette spørsmålet.
Det er begrenset med forskning på området, noe Agenda Kaupang også bekrefter. Det som trekkes frem er hva som oppleves og vises som de utfordrende og negative sidene dersom skolen forsvinner i lokalmiljøet. Lokal tilhørighet, lag- og foreningers aktiviteter og ønsket om å engasjere seg utfordres i slike situasjoner. I Eidsberg syder det av slikt engasjement og av frivillighet knyttet til lag- og foreninger. At dette vil påvirkes av en skolenedleggelse anser rådmannen som meget sannsynlig. Endringer åpner også et mulighetsrom som ikke er belyst. Det gjenfinnes ikke i rapporten og belyses ikke i høringsinnspill til saken. Større sosiale muligheter, tilgang på gode lokaliteter for musikk, idrett og samfunnsliv, dessuten samarbeid og samhandling innenfor korps, idrettslag og lokale lag- og foreninger bør ha et stort potensiale i seg som kan skape gode aktiviteter for alle innbyggere. Historien viser at de lokalsamfunnene som var levende fra før av klarte seg godt videre uten skolen som utdanningsinstitusjon i sitt nærområde. Her er det et stort potensiale å spille videre på i Eidsberg. Rådmannen har ikke fasiten på dette, her er det den enkeltes følelser, oppfatning og syn på saken som gjelder. I et skolefaglig perspektiv kan ikke dette alene være avgjørende for valget av fremtidig skolestrukturen. Det som gir de beste læringsmulighetene for alle kommunens elever vil være det førende prinsippet her og det innebærer valg som frigjør ressurser til kvalitetsheving og et likeverdig opplæringstilbud i et lengre perspektiv. Se administrasjonens rapport for utdypende vurderinger. Konklusjon: Eidsberg kommune må ha fokus på fremtid og tørre å ta et langsiktig valg et valg om hva slags skole som fremmer likeverdige muligheter for alle elever til å utvikle sitt potensiale og få opplæring i et miljø som både fysisk, psykososialt og kompetansemessig fremmer læringslyst. Eidsbergskolen har gjennom mange år hatt gode grunnskoler med desentralisert skolestruktur, men Eidsbergskolen utfordres av for dårlige resultater, stor ressursmangel, bygg som ikke gir mulighet til å ivareta det læringstrykket som det er behov for, små elevmiljøer som utfordrer likeverdigheten og fleksibilitet i læringsarbeidet, minimale fagmiljøer, manglende digitale muligheter og store rekrutteringsutfordringer. Det er nødvendig å ha en skolestruktur som best kan møte disse utfordringene og frigjøre økonomiske ressurser som gir et handlingsrom til å møte dette inn i fremtiden. Skolens plass og betydning i lokalsamfunnet utfordres i denne saken. Skolen som samfunnsinstitusjon er sentralt og skolen er et viktig samlingspunkt i grendene og er med på å skape identitet og bygge fellesskap. I rådmannens vurdering må hensynet til skolens rolle som samfunnsinstitusjon vike om kommunen skal kunne gi alle elever et likeverdig og kvalitativt godt opplæringstilbud på lang sikt. Agenda Kaupang er klare på at Eidsberg kommune må gjøre noe med sine skoler. Rådmannen støtter denne vurderingen basert på et kvalitativt, likeverdig og økonomisk grunnlag. Endringer i skolestruktur vil påføre kommunen økte kostnader uansett valgt løsning. Her må det enten tilføres midler eller tas ut på driften for å gjøre gjeldende grep,
jamfør rapporten fra Agenda Kaupang. Det er dyrere å drifte dagens skolestruktur enn hva det vil være å samle driften i større enheter. Det er avgjørende viktig for å utvikle Eidsbergskolen at det frigjøres midler for å ta nødvendige kvalitative grep for både skole og Eidsberg som samfunn for å møte de utfordringer vi står ovenfor. Det må bindes langt mindre ressurser i bygg, samtidig som det kan utløse mer menneskelig ressurs inn i skole og oppvekst. I mange tilfeller kan alt føles viktig å ha full innsikt i når et slikt valg skal tas og det kan oppleves som nødvendig å vurdere alle aspekter og konsekvenser som like tungtveiende. Rådmannen mener at skolefaglig mestring, læring og gjennomføring skal vektlegges tyngst og da er det helt tydelig at alternativ 1 er det beste for å møte fremtidens krav til organisering av opplæringstilbudet for våre elever. Kunnskap er valutaen våre elever har behov for inn i en usikker fremtid og arbeidsmarked. Da må dette være det tungtveiende i retningsvalget videre. Rådmannen understreker at det er avgjørende viktig å ta et retningsvalg nå. Dette for å unngå at vi kommer i en situasjon der vi overlater dette valget til ny kommune. Rådmannen kan ikke tilråde en utsetting av hensyn til elevenes læring. Å skyve dette inn i ny kommunen vil kunne gi den konsekvensen at ny skole ikke er klar før om 10-15 år. Det har vi ikke råd til av hensyn til behovet for å bedre elevenes læringsmuligheter og ivareta skolens mandat og samfunnsoppdrag på en likeverdig og forsvarlig måte. Vedlegg: Høringsinnspill med innholdsfortegnelse Eidsbergskolen- hvor er vi, hvor går vi Eidsbergskolens fremtidige behov og utvikling 2011 - versjon 2 Sluttrapport Ernest&Young Endelig rapport Agenda Kaupang Agenda KAupang - svar på spørsmål Administrasjonens rapport Høringsvurderinger Politiske spørsmål - utsjekk Tilstandsanalyse-utredning med kostnadsoverslag