Byrådssak 219/17 Høringsuttalelse til forslag til endringer i barnehageloven - krav til norskfaglig kompetanse for assistenter LRS ESARK-03-201600938-119 Hva saken gjelder: Kunnskapsdepartementet har lagt fram forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven). Høringsfristen er 19. juni 2017. Det foreslås å innføre krav om tilfredsstillende norskspråklig kompetanse for ansettelse i stilling som assistent i barnehage. Det foreligger allerede krav til norskspråklige kunnskaper for alle med utenlandsk fagbakgrunn som søker stilling som styrer eller pedagogisk leder. For å bedre barnas mulighet til å utvikle sine språkferdigheter ønsker departementet å hjemle språkkravet også for assistenter med annen språkbakgrunn enn norsk, samisk, svensk, dansk, islandsk eller færøysk som morsmål. Departementet foreslår at alle minoritetsspråklige søkere må beherske norsk språk på nivå B1 på muntlig kommunikasjon og nivå A2 i skriftlig framstilling, dersom de skal ansettes i barnehagen. Muntlig nivå B1 kjennetegnes ved at en kan forstå hovedpunktene i klar tekst og tale om kjente emner som en ofte møter i forbindelse med arbeid, skole og fritid. Skriftlig nivå A2 kjennetegnes ved at en kan skrive korte, enkle beskjeder og meldinger knyttet til hverdags- og arbeidsliv og at man kan gjengi opplevelser og hendelser med enkle fraser og setninger. Dette tilsvarer kravene som stilles til de fleste gruppene som ønsker norsk statsborgerskap. Kravet knytter seg til søkere til assistentstillinger, og med assistenter mener departementet alle ufaglærte i barnehagen som arbeider direkte med barna. Språkkravet skal gjelde alle som skal arbeide i barnehagen uavhengig av lengden på ansettelsesforholdet. Det betyr at språkkravet også vil gjelde vikarer og andre på korttidsengasjement. Kravet skal gjelde ved nyansettelser og vil ikke få tilbakevirkende kraft. Departementet ber om høringsinstansenes innspill på valg av hvordan språkkravet bør innrettes, og fremmer to ulike alternativ til ny 18 a: 1. For å ansettes i barnehage kreves det at arbeidssøker har bestått språkprøve i norsk språk og kommunikasjon (norsk språkprøve) som tilsvarer Europarådets nivåskala for språk (CEFR) nivå A2 i skriftlig kommunikasjon og nivå B1 i muntlig kommunikasjon, leseforståelse og lytteforståelse eller 2. For å ansettes i barnehage kreves det at arbeidssøker har tilfredsstillende norskferdigheter, det vil si ferdigheter som tilsvarer Europarådets nivåskala for språk (CEFR) nivå A2 i skriftlig kommunikasjon og nivå B1 i muntlig kommunikasjon, leseforståelse og lytteforståelse. Det er opp til barnehageeier å vurdere om søkeren har tilfredsstillende norskferdigheter. Departementet foreslår at det kan gis unntak fra språkkravet der dette er «pedagogisk forsvarlig» ut ifra eiers vurdering av det norskspråklige nivået til de som allerede er ansatt i barnehagen, samt barnegruppens behov for ansatte med gode norskferdigheter. Departementet ber om innspill på behovet for unntaksregler. 1
Departementet har også drøftet forslaget om språkkrav ved ansettelse av assistenter opp mot forholdet til diskrimineringsforbudet i EØS-avtalen, og kommet til at et språkkrav kan begrunnes i barnehagens formål. Byrådets vurderinger og merknader til lovforslaget Byrådet støtter innføring av et nasjonalt krav tilfredsstillende norskspråklig kompetanse for ansettelse i stilling som assistent i barnehage. Bergen kommune har allerede en praksis på at de som ansettes som assistenter må dokumentere tilfredsstillende språkferdigheter i norsk, tilsvarende de kravene som skisseres i høringsnotatet. Byrådet støtter valg av alternativ 1 som lovfester et krav til at søkere til assistentstillinger må ha bestått norskprøve på nivå B1 muntlig og A2 skriftlig før de ansettes. I Bergen kommune er det Nygård skole, opplæringssenter for fremmedspråklige, som gir opplæring i norsk og arrangerer norskprøven for innvandrere. Prøvekapasiteten er god; norskprøve avholdes to ganger årlig og alle oppmeldte får gjennomført testen. Dersom språkkravet innrettes på denne måten vil alle som søker assistentstillinger være underlagt det samme kravet. Byrådet registrerer at departementet vurderer at språkkravet kan fravikes blant annet hvis det norskspråklige nivået til de som allerede er ansatt i barnehagen er godt. Byrådet mener imidlertid at det er sårbart om eier skal kunne vurdere situasjonen ved ansettelsen ut fra den eksisterende personalgruppen, som jo er en skiftende gruppe. Byrådet mener at unntak fra språkkravet skal praktiseres strengt, og at det i så tilfelle skal stilles krav til at søkeren deltar på tiltak som raskt vil heve søkerens norskferdigheter. Ved å kreve deltakelse på tiltak sikres tilstrekkelig kompetanse på sikt. I Bergen kommune er det i utgangspunktet ikke et stort behov for unntaksregler, og i de tilfeller det er nødvendig med unntak fra språkkravet for å få stillingen besatt, er praksis i Bergen kommune at den ansatte må forplikte seg gjennom avtale til å gjennomføre norskopplæring på egen kostnad innen et år. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7. Byrådet gir selv høringsuttalelse på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveiinger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold til bystyrets kontor til orientering. Forretningsutvalget behandlet saken i møte 25. april i sak 100-17 fattet følgende vedtak: «Komite for barnehage, skole og idrett innstiller til bystyret som avgir høringsuttalelse til Forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven). Høringsfristen er 19. juni og skal bystyret avgi høringsuttalelse må det skje i maimøtet. Det vil bli berammet ekstramøte i komite for barnehage, skole og idrett samme dag som bystyrets maimøte finner sted dvs. 31. mai». Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret støtter departementets forslag om å innføre krav til tilfredsstillende norskferdigheter for assistenter som søker jobb i barnehager framover. 2. Bystyret støtter alternativ 1 i utformingen av 18a, det vil si at arbeidssøker må ha bestått språkprøve i norsk språk og kommunikasjon (norsk språkprøve) som tilsvarer Europarådets nivåskala for språk (CEFR) nivå A2 i skriftlig kommunikasjon og nivå B1 i muntlig kommunikasjon, leseforståelse og lytteforståelse. 3. Bystyret mener at unntak fra språkkravet skal praktiseres strengt. I slike tilfeller skal det stilles krav til at søkeren deltar på tiltak, eller at barnehageeier setter i gang tiltak, som raskt vil heve søkerens norskferdigheter. 2
Dato: 23. mai 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Pål Hafstad Thorsen byråd for barnehage, skole og idrett Vedlegg: Høring om endringer i barnehageloven - forslag om å innføre krav om norskspråklig kompetanse for assistenter. 3
Saksutredning: Bakgrunn Ansatte i barnehagen må ha tilstrekkelig norskspråklig kompetanse for å støtte opp om barnets språk og utvikling. På bakgrunn av dette har kunnskapsdepartementet lagt fram forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven). Det foreslås å innføre et nasjonalt krav om tilfredsstillende norskspråklig kompetanse for ansettelse i stilling som assistent i barnehage. Det foreligger allerede krav til norskspråklige kunnskaper for alle med utenlandsk fagbakgrunn som søker stilling som styrer eller pedagogisk leder. Departementet forslår en ny 18 a i barnehageloven som hjemler språkkravet også for assistenter med annen språkbakgrunn enn norsk, samisk, svensk, dansk, islandsk eller færøysk som morsmål. Departementet foreslår at alle minoritetsspråklige søkere til assistentstilling må beherske norsk språk på nivå A2 skriftlig og nivå B1 muntlig dersom de skal ansettes i barnehagen. Kravet skal gjelde ved nyansettelser og ikke få tilbakevirkende kraft. Språkkravet skal gjelde alle som skal arbeide i barnehagen uavhengig av lengden på ansettelsesforholdet. Det betyr at språkkravet også vil gjelde vikarer og andre på korttidsengasjement. Departementet er oppmerksomt på at det brukes andre stillingsbetegnelser enn assistent for personale uten barnehagelærerutdanning, men har i høringen valgt å bruke begrepet assistenter for alle ufaglærte i barnehagen som arbeider direkte med barna. Forslag om språkkrav begrenser seg altså til ansatte som er i direkte kontakt med barna, og for eksempel renholdspersonale og vaktmestere faller utenfor kravet. Språk og språkutvikling i barnehagen Det er i dag stor variasjon i barns språkferdigheter ved skolestart. Departementet mener det er grunn til å anta at det ikke bare er forskjeller i barnas utgangspunkt før de begynte i barnehagen som kan forklare den store variasjonen, men at den også skyldes hvor lenge barna har gått i barnehage og kvaliteten på det tilbudet barna får i barnehagen. Personalets kompetanse i å støtte barns språkutvikling gjennom lek, samspill og samtaler er av vesentlig betydning. Forskning viser at minoritetsspråklige barn er spesielt avhengig av å omgås gode norskspråklige rollemodeller, både barn og voksne. Barnehageloven krever at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet der barna kan utvikle grunnleggende ferdigheter og der barnas språk blir tatt hensyn til, jf. 1 og 2. Loven krever også at barnehagen skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller, jf. 2. I forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen) fremheves språklig kompetanse som en viktig del av barnehagens læringsmiljø. Det nye fagområdet Kommunikasjon, språk og tekst i den nye rammeplanen inneholder mål for arbeidet med å fremme barnas språkutvikling og læring og konkretiserer personalets ansvar. Det er barnehageeiers ansvar å sikre at de ansatte, både ved ansettelse og i arbeidsforholdet, har nødvendige kvalifikasjoner for å oppfylle barnehagens mandat. Dette omfatter både formelle kvalifikasjoner som riktig utdanning for å jobbe som styrer eller pedagogisk leder, generell egnethet til å jobbe i barnehage og tilstrekkelig norskspråklig kompetanse til å oppfylle rammeplanens føringer. Språkkrav til styrere og pedagogiske ledere i barnehagen Det foreligger allerede krav til statsborgere med utenlandsk yrkeskvalifikasjon som søker stilling som styrer eller pedagogisk leder. Dette er regulert gjennom Forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat 10. Utdanningsdirektoratet har i praktiseringen av dette kravet lagt til grunn at søkeren må dokumentere norskkunnskaper på minst nivå B2 etter det europeiske rammeverket. De ulike alternativene for å dokumentere dette er norsk med 393 timer fra videregående opplæring eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene fullført studium i høyere utdanning med minst 60 studiepoeng i norsk språk og samfunnskunnskap for utenlandske studenter test i norsk, høyere nivå, skriftlig, Bergenstesten med minimum 450 poeng eller bestått etter ny vurderingsordning fra og med høsten 2009 norskprøven for voksne innvandrere fra VOX med resultatet B2 på alle fire delprøver. 4
Det foreligger ingen konkrete nasjonale språkkrav til andre stillinger enn styrer og pedagogisk leder. Arbeidsgiver har likevel mulighet til å stille egne krav til språklige ferdigheter. Departementet viser til at dette delvis gjøres i blant annet Oslo kommune og Bærum kommune for sykepleiere og/eller miljøterapeuter. Assistenter Assistentene utgjør 52 prosent av personalet i barnehagene i Norge i dag, men er en sammensatt gruppe som varierer mye både i alder, yrkeserfaring og realkompetanse. Barnehageloven stiller ingen krav til assistentenes kompetanse, og kompetansen varierer fra å være barnehagelærer til ingen formell kompetanse. Tall fra SSB viser at i overkant av 16 prosent av assistentene i barnehagene var innvandrere i 2015. Dette tilsvarer nærmere 9 500 personer. Kommunale barnehager oppgir å ha litt flere ansatte med annet førstespråk enn norsk enn private barnehager. Departementets vurderinger og forslag Siden assistentene utgjør en stor andel av barnehagens grunnbemanning og er den ansattgruppen som ofte er mest sammen med barna, mener departementet at det er viktig at også assistentene, i likhet med pedagogiske ledere og styrer, behersker det norske språket på en god måte. Når det gjelder hvilket nivå det bør være på kravet til norskferdighetene, mener departementet at det ikke er nødvendig å stille like strenge språkkrav til en assistent som til ansatte som skal lede den pedagogiske virksomheten. For styrer og pedagogisk leder er det krav om å dokumentere norskkunnskaper på minst nivå B2 etter det europeiske rammeverket (se over). Når det gjelder assistenter foreslår departementet at språkkravet ikke å være like strengt som for styrere og pedagogiske ledere. For sikre at barna i barnehagen møter ansatte med tilfredsstillende norskferdigheter foreslår departementet at søkere til assistentstillinger må ha ferdigheter som tilsvarer nivå B1 i muntlig kommunikasjon, lytteforståelse og leseforståelse, og A2 i skriftlig framstilling etter Europarådets nivåskala for språk (CEFR). Muntlig nivå B1 kjennetegnes ved at personen kan forstå hovedpunktene i klar tekst og tale om kjente emner som en ofte møter i forbindelse med arbeid, skole og fritid. Skriftlig nivå A2 kjennetegnes ved at personen kan skrive korte, enkle beskjeder og meldinger knyttet til hverdags- og arbeidsliv og at man kan gjengi opplevelser og hendelser med enkle fraser og setninger. Disse kravene tilsvarer kravene som stilles til de fleste gruppene som ønsker norsk statsborgerskap. Departementet ber videre om høringsinstansenes innspill på valg av hvordan språkkravet bør innrettes, og fremmer to ulike alternativer til ny 18 a: 1. For å ansettes i barnehage kreves det at arbeidssøker har bestått språkprøve i norsk språk og kommunikasjon (norsk språkprøve) som tilsvarer Europarådets nivåskala for språk (CEFR) nivå A2 i skriftlig kommunikasjon og nivå B1 i muntlig kommunikasjon, leseforståelse og lytteforståelse eller 2. For å ansettes i barnehage kreves det at arbeidssøker har tilfredsstillende norskferdigheter, det vil si ferdigheter som tilsvarer Europarådets nivåskala for språk (CEFR) nivå A2 i skriftlig kommunikasjon og nivå B1 i muntlig kommunikasjon, leseforståelse og lytteforståelse. Barnehageeier må vurdere om søkeren har tilfredsstillende norskferdigheter. Alternativ 1 lovfester et krav til at søkere til assistentstillinger må ha bestått norskprøve på nivå B1 muntlig og nivå A2 skriftlig før de ansettes. Dersom språkkravet innrettes på denne måten vil alle som søker assistentstillinger være underlagt det samme kravet uavhengig av geografi, barnehagens profil osv. Alternativet bidrar til at søkerne får en lik og rettferdig behandling, men samtidig fører det til mer byråkrati fordi søker må framskaffe nødvendige papirer og barnehage eier må gjennomgå dokumentasjonen. Departementet viser i den forbindelse til at prøvesystemet knyttet til norskprøven for innvandrere allerede er under press, da norskprøven per i dag kun avholdes to ganger i året, og det er ventetid mange steder. Dersom det innføres krav til bestått norskprøve for barnehageassistenter vil det kunne medføre et ytterligere press på prøvekapasiteten og en risiko for at aktuelle søkere til assistentstillinger ikke får mulighet til å søke. Krav om bestått norskprøve kan således i noen tilfeller skape utfordringer for barnehageeiere ved at de kan få problemer med å rekruttere assistenter dersom ingen av søkerne har eller får gjennomført norskprøven 5
Med alternativ 2 vil det ikke gjennom barnehageloven være opp til barnehageeier å vurdere om søker har tilfredsstillende norskferdigheter, det vil si norskferdigheter som tilsvarer nivå B1 og A2, men at det gjennom barnehageloven ikke stilles nasjonale krav om bestått norskprøve. I vurderingen av om søkeren har tilfredsstillende norskferdigheter må eier vurdere om personen kan forstå hovedpunktene i klar tekst og tale, kan skrive korte og enkle beskjeder på norsk og om søkeren kort kan gjengi hendelser med enkle setninger. Det vil følgelig være opp til barnehageeier å avgjøre om søker til assistentstilling må fremlegge noen form for dokumentasjon eller om eier for eksempel vurderer dette i intervju. Etter det departementet kjenner til er det i Oslo kommune etablert en praksis som krever at alle nyansatte skal ha norskferdigheter tilsvarende norskprøve B1, men at det er opp til styrer å vurdere om søker oppfyller dette kravet. Det er utarbeidet en veileder av Kompetanse Norge, kalt «Basisferdigheter for jobben som barnehageassistent», som et hjelpemiddel for barnehageeier når han eller hun skal vurdere søkerens norskferdigheter. Alternativ 2 betyr noe mindre byråkrati og sannsynligvis et mindre press på prøvekapasiteten. Samtidig vil denne måten å innrette språkkravet på i større grad enn et krav til bestått norskprøve åpne opp for ulik praksis ved at barnehageeiere har ulike forutsetninger for å vurdere søkernes norskferdigheter, og dermed øker risikoen for usaklig forskjellsbehandling. Behov for unntaksregler Innføringen av et språkkrav kan bety at enkelte som ønsker å arbeide i barnehagen, ikke vil ha mulighet til dette på grunn av manglende norskferdigheter. For mange ufaglærte og minoritetsspråklige er barnehagen en viktig arena for arbeidserfaring og arbeidslivstilknytning. Departementet er usikker på i hvilken grad et språkkrav kan medføre rekrutteringsproblemer for barnehageeierne. Departementet ser at det kan være et behov for at språkkravet fravikes i enkelte tilfeller. Departementet foreslår derfor eier kan ansette en søker uten bestått norskprøve eller tilfredsstille norskferdigheter dersom dette er «pedagogisk forsvarlig». I vurderingen av om det er pedagogisk forsvarlig å ansette en søker uten bestått norskprøve eller tilfredsstillende norskferdigheter, må eier blant annet vurdere det norskspråklige nivået til de som allerede er ansatt i barnehagen. Departementet mener det ikke vil være pedagogisk forsvarlig å ansette en søker uten bestått norskprøve eller tilfredsstille norskferdigheter, dersom ikke store deler av de som allerede er ansatt behersker norsk på et høyt nivå. Departementet ber også om innspill på behovet for unntaksregler. Om språkkravet er diskriminerende Departementet har også drøftet forslaget om språkkrav ved ansettelse av assistenter opp mot forholdet til diskrimineringsforbudet, slik det framkommer i EØS-avtalen artikkel 4 og 28. For at et språkkrav ikke skal rammes av forbudet mot diskriminering, må det kunne begrunnes i at kravet er nødvendig for å ivareta relevante hensyn. Departementet mener et språkkrav kan begrunnes i barnehagens formål. Byrådets vurdering Byrådet støtter innføring av et nasjonalt krav tilfredsstillende norskspråklig kompetanse for ansettelse i stilling som assistent i barnehage. Bergen kommune har allerede en praksis på at de som ansettes som assistenter må dokumentere tilfredsstillende språkferdigheter i norsk, tilsvarende de kravene som skisseres i høringsnotatet. Det er utarbeidet et eget rundskriv som omhandler tiltak for å sikre at alle som skal arbeide med barnehagebarn og skoleelever har et funksjonelt språk for stillingen. Av rundskrivet framgår det at for å bli tilsatt må søkere med annet morsmål enn norsk dokumentere tilfredsstillende språkferdigheter i norsk. Med tilfredsstillende nivå menes dokumentert norsknivå A2 på alle de fire områdene lytteforståelse, leseforståelse, muntlig kommunikasjon og skriftlig framstilling. I tillegg må søkeren under jobbintervjuet bruke det norske språket på en så tilfredsstillende måte at det anses som funksjonelt for arbeid i barnehage og skole. Språkkravet må gå frem av utlysningsteksten og det er søkernes ansvar å dokumentere tilfredsstillende språknivå. Byrådet støtter valg av alternativ 1 som lovfester et krav til at søkere til assistentstillinger må ha bestått norskprøve på nivå B1 muntlig og A2 skriftlig før de ansettes. Kravene om dokumenterte tilfredsstillende språkferdigheter i norsk for assistentstillinger i Bergen kommune tilsvarer de kravene som skisseres i høringsnotatets alternativ 1, i og med at det kreves bestått norskprøve. Byrådet mener at alternativ 2 vil kunne medføre større forskjeller mellom barnehagenes praksis. Det vil også bli 6
vanskeligere å etterspørre og finne avvik ved tilsyn i Bergen kommune, som har over 90 ulike private barnehageeiere. I Bergen kommune er det Nygård skole, opplæringssenter for fremmedspråklige, som gir opplæring i norsk og som arrangerer norskprøven for innvandrere. Prøvekapasiteten ved Nygård skole er god; norskprøve avholdes to ganger årlig og alle oppmeldte får gjennomført testen. Byrådet mener at krav om bestått norskprøve ikke vil innebære et ytterligere press på prøvekapasiteten. Dersom språkkravet innrettes på denne måten vil alle som søker assistentstillinger være underlagt det samme kravet. Byrådet registrerer at departementet viser til at språkkravet kan fravikes blant annet hvis det norskspråklige nivået til de som allerede er ansatt i barnehagen er godt. Byrådet mener imidlertid at det er sårbart om eier skal kunne vurdere situasjonen ved ansettelsen ut fra den eksisterende personalgruppen, som jo er en skiftende gruppe. Byrådet mener at unntak fra språkkravet skal praktiseres strengt, og at det i slike tilfeller skal stilles krav til at søkeren deltar på tiltak som raskt vil heve søkerens norskferdigheter, eller at barnehageeier setter i gang slike tiltak. Ved å kreve deltakelse på tiltak sikres tilstrekkelig kompetanse på sikt. I Bergen kommune er det i utgangspunktet ikke et stort behov for unntaksregler, og i de tilfeller det er nødvendig med unntak fra språkkravet for å få en stilling besatt, praktiseres det i dag en forpliktelse for den tilsatte om å gjennomføre norskopplæring på egen kostnad innen et år. Byrådet støtter departementets vurderinger i forhold til at en innføring av språkkrav ikke rammes av forbudet mot diskriminering, men kan begrunnes i barnehagens formål. 7