Bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad etter 18.

Bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad etter 18. Kandidatnummer: 741 Leveringsfrist: 25 november 2016 Antall ord: 15728

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 Tema og Problemstilling... 1 1.2 Oppbygging og avgrensning av oppgaven... 2 1.3 Videre fremstilling... 2 2 ØKONOMISK STØNAD TIL LIVSOPPHOLD... 3 2.1 Utviklingen... 3 2.2 Gjeldende rett... 3 2.3 Begrepet livsopphold... 6 2.4 Lovens krav til forsvarlighet... 6 2.5 Formålet med bestemmelsen... 7 3 RETTSKILDEBILDET I SOSIALRETTEN... 8 3.1 Formell lov og lovforarbeider... 8 3.2 Grunnloven og internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter... 9 3.3 Andre rettskildefaktorer av betydning for adgangen til å stille vilkår... 10 3.4 Forholdet til andre rettsområder... 11 4 VILKÅR... 11 4.1 Alminnelig vilkårslære... 11 4.2 Den positive hjemmelen for vilkår.... 13 4.3 Lovens formål... 13 4.3.1 Lovens formål som betydning adgangen til å stille vilkår.... 13 4.3.2 Vurderingen... 14 4.4 Vurderingen etter sosialtjenesteloven 20 andre ledd.... 16 4.4.1 Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket... 17 4.4.2 Vilkårene må ikke være forholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker... 19 4.4.3 Vilkårene må ikke begrense handle- eller valgfriheten.... 22 4.4.4 Vilkårene må ikke være lovstridig... 23 4.5 Vilkår stilt som kontrollformål... 24 4.6 Nærmere om arbeid som vilkår... 27 4.7 Rettsikkerhet... 29 4.7.1 Grensene for skjønnsutøvelsen ved fastsettelse av vilkår... 30 4.7.2 Veiledningsplikt og brukermedvirkning... 31 4.7.3 Klage på vilkårsfastsettelse... 32 4.7.4 Brudd på fastsatte vilkår... 34 i

5 LOVENDRING... 36 5.1 Vilkår om aktivitetsplikt... 36 5.1.1 Prosessen frem mot lovvedtak... 38 5.1.2 Bakgrunnen for lovforslaget... 39 5.1.3 Innholdet av begrepet aktivitetsplikt... 39 5.1.4 Formålet med bestemmelsen... 41 5.2 Unntak fra plikten til å stille vilkår om aktivitet... 41 5.3 Mulige konsekvenser av endringen... 42 5.4 Rettsikkerhet... 44 6 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER... 45 KILDEREGISTER... 47 ii

1 Innledning 1.1 Tema og Problemstilling Oppgavens tema ligger innenfor området velferdsrett. Begrepet velferdsrett er vidt, men kjennetegnes ved at det omfatter alle rettsregler som er av betydning for den enkeltes velferd. 1 Norge blir betegnet som en velferdsstat. Med dette menes en statsdannelse som legger stor vekt på å trygge livsvilkårene for individene. 2 Ved fremveksten av velferdsstaten har det gradvis blitt til en omfangsrik lovgiving som søker å gi individet rettigheter. Tema for oppgaven ligger innenfor rettsområdet sosialrett, som er ett av flere rettsområder innenfor velferdsretten. Formålet med lovgivningen om fattighjelp, forsorgshjelp, sosialomsorg og sosialtjeneste har vært å lindre den rene økonomiske nød. 3 Vi er innenfor et rettsområde som er samfunnets siste sikkerhetsnett. På bakgrunnen av dette stilles det strenge krav til saksbehandlingen ved tildeling av økonomisk stønad, og ved fastsettelse av vilkår. Fastsettelse av vilkår reguleres ved Lov av 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningsloven (sosialtjenesteloven sotjl.) 20. Loven trådte i kraft 1. januar 2010. Bakgrunnen for loven var et ønske om å samle de sosiale tjenestene i samme lov. Det er nylig blitt bestemt å endre ordlyden i sosialtjenesteloven 20 som følge av et krav om aktivitetsplikt. Etter gjeldende rett har NAV betydelig frihet ved avgjørelsen om det skal stilles vilkår ved tildeling av økonomisk stønad. Denne kompetansen vil bli innskrenket når lovendringen trer i kraft. Problemstillingen for oppgaven er hvilken adgang NAV har til å stille vilkår etter sosialtjenesteloven 20 for vedtak om økonomisk stønad etter gjeldende rett og etter lovendring. Sosialtjenesteloven 20 andre ledd bruker skjønnsmessige ord som kan være vanskelig å forstå meningsinnholdet av. Andre ledd i bestemmelsen er ment som en presisering av den nærmere vurderingen. Orlyden er vag, slik at meningsinnholdet må presiseres nærmere gjennom andre rettskildefaktorer. 4 For den enkelte saksbehandler kan dette by på utfordringer. Vurderingen for hvilke konkrete vilkår som faller innenfor ordlyden i bestemmelsen, kan by på utfordringer i praksis. Oppgaven tar opp den nærmere grensedragningen etter sosialtjenesteloven 20 andre ledd. 1 Kjønstad (2012a) s. 29 2 ibid. 3 Ibid. s. 46 4 Jeg bruker begrepet rettskildefaktor i tråd med Eckhoff sin lære. Eckhoff (2000) s. 19 1

1.2 Oppbygging og avgrensning av oppgaven Oppgaven vil omhandle sosialtjenesteloven 20 som er den positive hjemmelen for å stille vilkår. Det vil bli gitt en rettsdogmatisk fremstilling av reglene utført etter vanlig juridisk metode. Jeg vil gi konkrete eksempler på vilkår som er mulig å stille etter sosialtjenesteloven 20. Dette blir gjort for å lettere illustrere hva som ligger bak vurderingene ved vilkårsfastsettelse. Jeg vil legge særlig vekt på de materielle vilkårene som kan stilles etter sosialtjenesteloven 20. Bestemmelsen er sammenfallende med alminnelige vilkårslæren. 5 Oppgaven avgrenses derfor mot en inngående drøftelse av de prosessuelle vilkårene ved tildeling av økonomisk stønad. De prosessuelle vilkårene stilles ofte som ledd i saksbehandlingen ved tildeling av økonomisk stønad. Dette vil blant annet være fremleggelse av dokumentasjon for å få en søknad innvilget. Jeg har i all hovedsak hentet mye av juridiske litteraturen fra Alice Kjellevold. Kjellevold skrev avhandlingen sin innenfor dette temaet, og er den som har skrevet mest utførlig om vilkårsbruk innen sosialretten. Av nyere litteratur har jeg hentet det meste fra Kjønstad og Syse sine velferdsrettbøker. Det er skrevet mye juridisk litteratur om vilkårslæren. Da oppgaven legger til rette for en presentasjon av den alminnelige vilkårslæren, har det vært nødvendig å begrense omfanget av litteraturen som er tatt med. 1.3 Videre fremstilling Det er innvilgelse av økonomisk stønad som ligger til grunn for vilkårsstillelse etter sosialtjenesteloven 20. Det vil av den grunn bli gitt en oversikt over økonomisk stønad til livsopphold, og hva som er hensynet bak hjelpen (kap.2). Det er lite rettspraksis innen sosialretten. De myke rettskildefaktorene vil derfor ha en sentral plass i oppgaven. 6 Jeg kommer av den grunn til å gi en presentasjon av rettskildefaktorene i et eget kapittel (kap.3). Etter dette vil det bli gitt en oversikt over grensene for hvilke materielle vilkår som kan stilles etter sosialtjenesteloven 20 ved vedtak om økonomisk stønad (kap. 4 og 5.) Oppgaven vil først og fremst omhandle gjeldene rett, men det vil også bli gitt oversikt over lovendringen. 5 Læren om adgangen til å stille vilkår for begunstigende vedtak. 6 Jeg bruker begrepet myke rettskildefakorer om faktorer som er ansett for å ha mindre vekt enn lovtekst, forarbeider og rettspraksis. 2

Selv om det er den enkelte saksbehandler som fastsetter vilkår så vil begrepet NAV bli brukt om den enkelte saksbehandler som stiller vilkår. 7 Om ikke annet er sagt så vil tjenestemottaker bli brukt om den som mottar tjenester fra NAV. 8 2 Økonomisk stønad til livsopphold 2.1 Utviklingen Tidligere var det familien som skulle ta seg av nære slektninger. For de fattige som ikke hadde slektninger som kunne hjelpe med forsørgelse så hadde man en form for legordning. Dermed ble de som ble betegnet som fattige, flyttet fra gård til gård innen en bestemt krets. 9 Kirken drev frem til reformasjonen et betydningsfullt arbeid på dette området. Staten begynte å engasjere seg sterkt i fattigomsorgen, først etter reformasjonen. Dette skjedde på bakgrunn av kirkens tap av økonomisk makt. 10 Et viktig framskritt skjedde i 1845 da det ble vedtatt fattiglover. I 1948 ble fattiglovens navn endret til forsorgersvesenet. Dette ble gjort for å fjerne mindreverdighetstemplet som loven bar preg av. 11 Allerede ved sosialomsorgsloven av 1964 bygde loven på flere prinsipper som har betydning i dag. Spesielt prinsippet om at den økonomisk hjelpen skal være en rettighet. 2.2 Gjeldende rett Økonomisk stønad til livsopphold reguleres av sosialtjenesteloven 18 og 19. Bestemmelsene er en videreføring av tidligere sosialtjenestelov 5-1 og 5-2. 12 Uttalelser i forhold til tidligere lovgivning vil derfor fortsatt ha relevans for tolkningen. 13 Rettighetsbestemmelsen om økonomisk stønad er sosialtjenesteloven 18 første ledd. Bestemmelsens første ledd lyder som følger: «De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad.» 7 NAV er en forkortelse for Arbeids- og velferdsforvaltningen 8 Begrepet tjenestemottaker er i tråd med ordbruken i rundskrivet jf. Rundskrivet R35-00-A16 s. 10. 9 Kjønstad (2000) s. 22-23 10 ibid. 11 ibid. s. 23 12 Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) s. 45 13 jf. kap. 3 3

Dette er en klar rettighetsbestemmelse. Dette fremkommer ved at bestemmelsen bruker ordene «har krav på». De som oppfyller vilkårene i sosialtjenesteloven 18, har krav på økonomisk stønad. En naturlig forståelse av ordlyden er at alle andre muligheter skal være prøvd først. Tjenestemottaker skal ikke være i stand til å «(..) sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid.» eller «( ) ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter.» Denne forståelsen er også langt til grunn i forarbeidene til sosialtjenesteloven: «For det andre innebærer bestemmelsen at ytelsen er subsidiær. Med det menes at alle andre forsørgelsesmuligheter, som for eksempel arbeid, offentlige eller private trygde rettigheter, rett til privat forsørgelse eller underhold, eller realisasjon av formuesgoder, må være uttømt.» 14 Økonomisk stønad blir først en rettighet når den enkelte ikke kan gjøre gjeldende trygderettigheter eller andre økonomiske rettigheter. Dette er også kommet til uttrykk i rundskrivet til lov om sosiale tjenester i NAV (heretter forkortet rundskrivet.). 15 Det blir med andre ord en rettighet for de som faller utenfor trygderettens system, og som ikke har noen økonomiske midler. 16 Fra tidligere har vi også konvensjoner som er inkorporert gjennom Lov av 21. Mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven - mrl.). 17 Rettighetsbestemmelsene antas å være i samsvar med konvensjonene som er inkorporert. De vil kunne få en betydning for hvilke konkrete vilkår som kan stilles, og hva som skjer hvis tjenestemottaker ikke oppfyller vilkårene. I mai 2014 fikk vi inn flere bestemmelser om menneskerettigheter i Lov av 17. Mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov (Grunnloven Grl.). Flere av disse bestemmelsene vil kunne få betydning på velferdsrettens område. Et eksempel er Grl. 110 som gir et vern av den enkeltes livsopphold. Ordlyden er lik sosialtjenesteloven 18. Grunnloven 110 første ledd første punktum lyder: «Den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige» 14 Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) pkt. 3.3.1 s. 13 15 Rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsetaten. (Rundskrivet - R35-00-A16) Utarbeidet av Arbeids- og velferdsdirektoratet 22.06.2012. pkt. 4.18.1.2 16 Kjønstad (2000) s. 22 17 se også FNs menneskerettigshetserklæring av 1947. 4

Dette er en rettighetsbestemmelse. En naturlig forståelse av ordlyden er at den ikke er begrenset til å gjelde økonomisk stønad. Bestemmelsen vil derfor også omfatte trygdeytelser. Betydningen av bestemmelsen på velferdsrettens område er noe usikkert. Aslak Syse og Asbjørn Kjønstad har uttalt at «bestemmelsen er meget uforpliktende utformet. Det benyttes ikke engang ordet trygd eller sosialforsikring, men bare støtte fra det offentlige.» 18 Grunnloven er lex superior. Dette betyr at bestemmelser på velferdsrettens område som kommer i konflikt med Grunnloven, må settes til side eller tolkes innskrenkende. 19 For de som ikke oppfyller vilkårene i sosialtjenesteloven 18 er det en bestemmelse i 19. Bestemmelsen lyder som følger: «Kommunen kan i særlige tilfeller, selv om vilkårene i 18 ikke er tilstede, yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.» Bestemmelsen er ikke en rettighetsbestemmelse, men som Kjønstad uttaler, så er det ikke tilfeldig at bestemmelsen er tatt inn loven. 20 Spørsmålet er derfor hvilke utgifter som ligger innenfor ordlyden. Det et uttalt konkrete eksempler i rundskrivet på hvilke utgifter som kan tenkes å falle inn under ordlyden i sosialtjenesteloven 19. Dette vil kunne være «( ) ulike type kurs, spesielle fritidsaktiviteter, alternative behandlingsformer, ferie eller ferieaktiviteter til barn, unge eller familien, bil og førerkort og dekning av gjeld.» 21 Ut i fra dette kan det tas til inntekt for at det menes ekstrautgifter der tjenestemottakers behov er akutt og kortvarig. Det vil som Kjønstad hevder, kunne være åpenbart urimelig og ikke innvilge en søknad etter denne bestemmelsen. 22 Tjenestemottaker vil da kunne stå i en fare for å komme i en vanskelig økonomisk situasjon, ved avslag etter denne bestemmelsen. Det følger av sosialtjenesteloven 41 og rundskrivet at fylkesmannen kan vurdere om der er åpenbart urimelig og ikke innvilge stønad etter denne bestemmelsen. 23 Ordlyden i sosialtjenesteloven 20 er ikke begrenset til å bare gjelde for økonomisk stønad etter 18. Det vil derfor kunne stilles vilkår for økonomisk stønad som innvilges etter sosialtjenesteloven 19. Dette forfølges ikke videre. 18 Kjønstad (2014) 19 Boe (2010) pkt. 16.3 s. 404-405 20 Kjønstad (2012a) s. 449 21 Rundskrivet R35-00-A16 pkt. 4.19.1.2 22 Kjønstad (2012a) s. 451 23 Rundskrivet R35-00-A16 pkt. 4.19.1.4 5

2.3 Begrepet livsopphold Begrepet livsopphold er kjent i trygdelovgivningen. Det er flere bestemmelser i Lov av 28. februar 1997 nr. 19 (ftrl.) som bruker begrepet livsopphold. 24 På sosialrettens område finner vi begrepet i sosialtjenesteloven 18. Kjønstad og Syse har definert begrepet livsopphold som «( ) individenes alminnelige behov som imøtekommes. Dette medfører at mottakeren må få tilstrekkelig stønad til å dekke utgifter til bolig, mat og klær av rimelig standard.» 25 Vurderingen for hva som inngår i et forsvarlig livsopphold er dynamisk. 26 Etter dagens standard er TV-lisens ansett for å være en del av livsoppholdet. 27 Tidligere var det ikke slik TV-lisens ble ansett for å ligge inn under begrepet. Innholdet i et forsvarlig livsopphold vil kunne være noe annet om 50 år enn hva det er i dag. Slik sett vil begrepet forandre seg i takt med samfunnsutviklingen, og synet på hva som skal inngå, vil endres. En dynamisk tolkning av begrepet livsopphold vil derfor være nødvendig. Ved vurderingen av hva som skal inngå i et livsopphold er det tjenestemottakerens nåværende situasjon som skal legges til grunn. Dette kan ikke leses direkte ut av lovteksten. Dette kommer til uttrykk i rundskrivet som uttaler at «[h]ensynene som ligger til grunn for vurderingen av hva som er et forsvarlig livsopphold for den enkelte skal begrunnes konkret og individuelt.» 28 For å ivareta dette hensynet gir staten ut årlig veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold. 29 2.4 Lovens krav til forsvarlighet En naturlig forståelse av sosialtjenesteloven 4 er at tjenestene må være forsvarlige. Lovteksten presiserer ikke nærmere hva som ligger i ordlyden «tjenestene må være forsvarlige.» Departementet har i forarbeidende presisert den nærmere vurderingen: «Departementet mener det i stor grad er opp til kommunen å vurdere hvordan forsvarlighetskravet skal sikres. Det er kommunen som er ansvarlig for at den er organisert på 24 se spesielt ftrl 8-2, 14-6 og 15-13 25 Kjønstad (2012a) s. 435 26 Rundskrivet R35-00-A16 pkt. 4.18.1.1 27 Rundskrivet R35-00-A16 pkt. 4.18.2.38 28 Rundskrivet R35-00-A16 pkt 4.18.1.1 29 se Rundskriv A-2/2015 Statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad 2016 6

en slik måte at tjenestene som ytes er forsvarlige, både når det gjelder tilgjengelighet, innhold og omfang.» 30 Tidligere sosialtjenestelov hadde ikke en egen bestemmelse om dette. Men det er lagt til grunn at det eksisterte et slikt krav selv om det ikke forelå noen positiv hjemmel. 31 Dette fremgår blant annet av Fusadommen 32. I dommen ble det langt til grunn en nedre grense for forsvarlighet. Dommen omhandlet gyldigheten av vedtak om hjemmehjelp og kontantstønad til en funksjonshemmet kvinne. Spørsmålet om omfanget av ytelsene sto sentralt. Om dette uttaler førstvoterende: «Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet om forvaltningsvedtaket til fredsstiller et visst minstekrav som må være forutsatt for slike ytelser.» 33 Dommen viser at det allerede her eksisterer et krav til forsvarlighet som kommunene ikke kan gå under. Den slo fast kommunens plikt til og ikke gå under et visst minstestandard med henvisning til dårlig kommuneøkonomi. Dommen var enstemmig, og er lagt til grunn i senere tid. Selv om utmålingen innebærer en noe skjønnsmessig vurdering, så gjelder det fortsatt et minstekrav ved utmålingen av ytelse. 2.5 Formålet med bestemmelsen Formålet bak bestemmelsen om økonomisk stønad er uttalt i sosialtjenesteloven 18 andre ledd. Den lyder som følger: «stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen.» Det sies ingenting om hva som skal til for å gjøre vedkommende selvhjulpen. Men det ligger i ordlyden at økonomisk stønad skal være en midlertidig løsning. Stønaden tar sikte på å være en hjelp med sikte på å få vedkommende til å forsørge seg selv. Hjelpen skal tilpasses den enkeltes behov. Det vil være hjelpebehovet og ikke årsaken som skal være avgjørende om tjenestemottaker får støtte. 34 Det kan for eksempel være snakk om 30 Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) s. 32 31 ibid 32 Rt. 1990 s. 874 33 s. 876 i dommen 34 Ot.prp. nr. 29 (1990-1991) s. 71 7

en tjenestemottaker som ikke har opparbeidet seg rettigheter gjennom folketrygdloven. Hvis vedkommende drikker opp de siste pengene han har igjen, så kan ikke NAV avslå en søknad om økonomisk stønad på bakgrunn av det. Hvis NAV er kjent med at vedkommende har dette problemet, så vil dette kunne påvirke hvilke vilkår som blir stilt. Den enkelte saksbehandler må vurdere hvert tilfelle, og gjøre en helhetsvurdering av den enkeltes behov ut i fra formålet med bestemmelsen om økonomisk stønad, og det øvrige formålet som er uttalt i sosialtjenesteloven 1. Det dynamiske elementet som ligger i formålet i 18 vil kunne påvirke hvilke konkrete vilkår som kan stilles etter sosialtjenesteloven 20 3 Rettskildebildet i sosialretten 3.1 Formell lov og lovforarbeider Kommunens adgang til å stille vilkår ved vedtak om økonomisk stønad fremgikk allerede ved lov av 5.juni 1964 nr. 5 om sosial omsorg, 3 (3), 2 ledd. Dette ble videreført i Lov av 13. Desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. 5-3. Den alminnelige vilkårslæren kom først til uttrykk i forarbeidene til Lov om sosiale tjenester 13.desember 1991 nr. 81. Adgangen til å stille vilkår kommer nå til uttrykk i sosialtjenesteloven 20 første ledd. Den positive hjemmelen for vilkår er den tyngste rettskildefaktoren for fastsettelse av vilkår. Det naturlige utgangspunkt er ordlyden slik den kommer til uttrykk i bestemmelsen. Hensynet til forutberegnelighet trekker også i retning av at det er lovteksten, slik som den naturlig kan forstås som har tyngst vekt. På den annen side inneholder lovteksten vage ord som må presiseres ved hjelp av andre rettskildefaktorer. I nåværende bestemmelse er det tatt inn at vilkårene ikke må være «uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker.» Bakgrunnen for dette, var at departementet ville lovfeste den alminnelige vilkårslæren. Det ble ansett som hensiktsmessig av pedagogiske grunner. 35 Det foreligger detaljerte forarbeider til nåværende bestemmelse og tidligere lovgivning. Det er lagt til grunn i forarbeidene til nåværende sosialtjenestelov at bestemmelsene er en videreføring av de tidligere bestemmelsene i tidligere lovgivning. Dette kommer ikke eksplisitt til uttrykk, men forarbeidende som foreligger til de nåværende bestemmelsene viser tilbake til forarbeidende til tidligere sosialtjenestelov. 36 35 Ot.prp.nr.103 (2008-2009) s. 35 36 ibid. s. 43-47 8

Tidligere forarbeider vil derfor ha betydning for tolkningen av bestemmelsene i nåværende lovgivning. 37 3.2 Grunnloven og internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter De siste tjue årene har vi fått ble bestemmelser som søker å gi individet minsterettigheter. Vernet av den enkelte har også kommet til uttrykk i Grunnloven og bindende konvensjoner. Mai 2014 fikk vi flere nye grunnlovsbestemmelser som vedgår menneskerettighetene. Alle de gamle, og nye bestemmelsene ble samlet i et nytt kapittel E i Grunnloven. «statens myndigheter skal sikre menneskerettighetene i Grunnloven, og slik de er nedfelt i bindende traktater.» jf. Grl. 92. Det ble tidligere hevdet av lovutvalget og departementet i forbindelse med vedtakelse av menneskerettsloven, at Norge oppfyller de krav konvensjonen fordrer på helse- og sosialområdet. 38 Regjeringsadvokaten mente imidlertid at en inkorporering av ØSK ville innebære en endring av rettstilstanden med store konsekvenser for ressursbruken innenfor velferdsretten. 39 Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 11 (1) er en generell bestemmelse. Konvensjonen er inkorporert gjennom Lov av 21. Mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven - mkl). ØSK Artikkel 11 (1) første punktum lyder som følger: «Konvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold.» Dette et minimum som statene har forpliktet seg til. Det er adgang til å gi større rettigheter enn det konvensjonsbestemmelsen gir uttrykk for. Staten ivaretar konvensjonsforpliktelsene blant annet ved å gi veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold, adgang til klage, og rettslig overprøving av vedtak. 40 Kjønstad og Syse mener lover innen velferdslovgivningen bidrar til å «( ) realisere menneskerettigheter som rett til sosial trygghet (ØSK art.9), rett til arbeid (ØSK art.6), og rett til en tilfredsstillende levestandard (ØSK art.9).» 41 Konvensjonen bærer preg av å være kollektiv, fordi den tar opp landenes 37 Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) s 15 38 NOU 1993:18 s. 125 og Ot.prp. nr 3 (1998-1999) s. 34 39 Ot.prp.nr. 3 (1998-1999) s. 34 40 Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) s. 13 41 Kjønstad (2012b) s. 351 9

forpliktelser ovenfor innbyggerne. Ved motstrid mellom konvensjonsbestemmelsene, og norsk formell lov, så går konvensjonsbestemmelsen foran. Dette følger av forrangbestemmelsen i mrl. 3. 3.3 Andre rettskildefaktorer av betydning for adgangen til å stille vilkår Det finnes beskjedent med rettspraksis som direkte omhandler sosialtjenesteloven 20. Derimot finnes det rettspraksis som omhandler den alminnelig vilkårslæren. Vilkårsbestemmelsen i sosialtjenesteloven 20 er en lovfesting av den alminnelige vilkårslæren. Rettspraksis på dette området vil kunne få betydning for tolkningen sosialtjenesteloven 20. Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet et rundskriv. 42 Det inneholder retningslinjer til underordnet forvaltningsorgan om hvordan loven skal forstås. Det bygger på lovtekst, forarbeider og forskrifter, og vil derfor kunne ha noe vekt. Noe av innholdet er en kodifisering av forvaltningspraksis, og vil derfor være retningsgivende ved en vurdering av sosialtjenesteloven 20. 43 Mange av de som arbeider i NAV er godt kjent med dette rundskrivet og bruker det daglig. Dette kan også før til at praksis i NAV er mer ensartet. Hensynet til likhet og ensartet praksis kan tale for å tillegge rundskrivet vekt, avhengig av det øvrige rettskildebildet. Sivilombudsmannens rolle er å sikre at forvaltningen ikke utøver urett mot den enkelte borger, eller bryter menneskerettighetene. 44 Han eller hun blir oppnevnt av Stortinget. 45. Eckhoff uttaler at den rettskildemessige relevansen av sivilombudsmannens uttalelser byr ikke på tvil, og ofte er uttalelsene godt begrunnet. 46 Da er spørsmålet hvilken vekt disse uttalelsene har. Sivilombudsmannen kommer gjerne med uttalelser i konkrete saker, slik at det kan være vanskelig å få et helhetsbilde. Kjønstad og Syse hevder at «muligheten til å øve innflytelse beror på hans eller hennes anseelse og evne til å overbevise.» 47 Men som det fremgår av forarbeidene er det «( ) en grunnleggende forutsetning for hele ordningen at både klageren og vedkommende forvaltningsmyndighet i alminnelighet vil godta og bøye seg for hans oppfatning» 48 42 Rundskrivet R35-00-A16 43 Kjønstad (2012a) s. 103 44 jf. formålsbestemmelsen i sivilombudsmannsloven 3 45 jf. Grl. 75 bokstav l 46 Eckhoff og Smith (2014) s. 37 47 Kjønstad (2012b) s. 106 48 Ot.prp. nr. 30 (1959-1960) merknad til 10 10

På bakgrunnen av at sosialtjenesteloven er en videreføring fra tidligere lovgivning, så vil juridisk teori som omhandler tidligere lovgivning fortsatt kunne være relevant som en opplysningsfaktor. Derimot foreligger det en del teori som omhandler forvaltningens adgang til å stille vilkår ved begunstigende vedtak. Dette vil være relevant, da sosialtjenesteloven 20 er en lovfesting av alminnelig vilkårslære. 3.4 Forholdet til andre rettsområder I forhold til andre tradisjonelle rettsområder der rettspraksis spiller en betydelig rolle, er vi nå på et rettsområde der det ikke finnes stort av rettspraksis. Innenfor sosialretten kommer ikke problemstillingene opp i rettssystemet. Det er ofte ressurssvake mennesker som er helt avhengig av andre for å få ivaretatt sine rettigheter. Det vil som oftest være fylkesmannen eller sivilombudsmannen som har siste ord. Ut fra dette kan det argumenteres for at rettskildefaktorene som anses som myke etter rettskildelæren, får noe tyngre vekt på sosialrettens område. 4 Vilkår 4.1 Alminnelig vilkårslære Den alminnelige forvaltningsrettslige læren om adgangen til å fastsette tyngende tilleggsvilkår til et begunstigende vedtak, er drøftet ulikt av forskjellige forfattere. Backer beskriver vilkårslæren som «[e]n ulovfestet regel som gir adgang til å sette vilkår i forvaltningsvedtak uten at er nevnt i hjemmelsgrunnlaget.» 49 Selv om læren i tradisjonell utforming tar sikte på vilkår ved konsesjoner, så gjelder den også for vedtak om tildeling av ytelser. 50 «Et alminnelig akseptert rettslig utgangspunkt i teori og praksis i dag er at den skjønnsmessige kompetansen i den enkelte lov gir adgang til å fastsette vilkår for vedtak til partens gunst, uavhengig av om loven gir uttrykkelig hjemmel for å fastsette vilkår, eller ikke inneholder noen slik hjemmel.» 51 Eckhoff hevder at selv om adgangen til å stille vilkår er til stede så kan «( ) verken tolkningspraksis eller praksis begrunne at det settes hvilke som helst vilkår.» 52 Videre uttaler Eckhoff at «grensene for hva som kan godtas, er stort sett de samme 49 Backer (1986) s. 433 50 ibib. 51 Kjønstad (2000) 52 Eckhoff og Smith (2014) s. 414 11

her som når loven inneholder en generell vilkårshjemmel.» 53 Dette synet kom allerede til uttrykk på 60-tallet i Mimi Halvorsen-dommen. 54 I korthet dreide dommen seg om det var lovlig adgang til å sette som betingelse for konsesjon, at erververen avsto en del av eiendommen som tilskottsjord til en innenbygdsboende gårdbruker. Om dette spørsmålet uttaler førstvoterende: «( )det i tillatelsen kan settes slike betingelser «som finnes påkrevet av almene hensyn - - -». Etter lovens ordlyd gir den forvaltningen en temmelig vid fullmakt. Den kan dog ikke ta sikte på ethvert «alment formål», men det må være et formål som har sammenheng med lovens saksområde og som faller innenfor rammen av det formål loven har.» 55 Det er ulikheter mellom vilkårsfastsettelse mellom andre rettsområder og adgangen etter sosialtjenesteloven. Blant annet er vilkåret etter sosialtjenesteloven begrunnet med hensynet til tjenestemottaker. Et vilkår som er gitt på bakgrunn av en tillatelse, kan være begrunnet med hensynet til ivaretakelse av andre interesser, offentlige eller private. 56 Dette er kun et utgangspunkt. Forvaltningen kan noen ganger velge om de vil avslå eller innvilge en søknad, men da stille vilkår om de velger å innvilge en søknad. Dette er i teorien blitt sett på som et fra der mindre til det mer perspektiv. 57 På bakgrunn av dette må forvaltningen kunne stille vilkår for å gi en borger noe, som han eller hun i utgangspunktet ikke har krav på. 58 Etter sosialtjenesteloven er det snakk om vilkår for en ytelse som vedkommende har et rettskrav på. Det er med andre ord et helt annet hensyn som ligger bak for å stille vilkår etter sosialtjenesteloven 20. Her vil hensynet til rehabilitering og sosial trygghet ha tung vekt. 59 Fortsatt må det tas utgangspunkt i vilkårslæren ved vurderingen av hvilke konkrete vilkår som kan stilles. 53 ibid. 54 Rt. 1964 s. 209 55 Rt. 1964 s. 209 56 Kjønstand (2000) 57 Graver (2015) s. 262 58 ibid. 59 jf. drøftelse i pkt 4.3 12

4.2 Den positive hjemmelen for vilkår. Den positive hjemmelen for adgangen til å stille vilkår er sosialtjenesteloven 20 første ledd. Bestemmelsen lyder som følger: «Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad, herunder at mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen.» 60 Ordlyden gir forvaltningen positiv hjemmel til å stille arbeid som et vilkår. Den sier ikke noe om hvilke andre konkrete vilkår som kan stilles, men arbeid som vilkår kommer eksplisitt til uttrykk i lovteksten. Ordet «kan» gir NAV en mulighet, men ikke plikt til å stille vilkår. Sosialtjenesteloven 18 gir klienten rett på ytelse når vilkårene er oppfylt. 61 I forarbeidene er det klart forutsatt at det kan knyttes vilkår til tildelinger klienten har rettskrav på. 62 Kjellevold har uttrykt at «[v]i må altså forstå sosialtjenesteloven slik at den gir sosialtjenesten kompetanse til å knytte vilkår til en tildeling av økonomisk stønad, uavhengig av om klienten har et rettskrav på ytelse eller ikke, når vilkåret peker mot alternative måter å løse klienten forsørgelsesproblem på.» 63 Uttalelsen kan forstås som om at vilkåret må ha en funksjon. Det bør være et vilkår som kan gi hjelp til at tjenestemottaker på sikt skal kunne benytte seg av andre forsørgelsesmuligheter. Sosialtjenesteloven 20 andre ledd setter en materiell grense for hvilke vilkår som kan stilles. Ordlyden i andre ledd angir en konkretisering som skal ligge til grunn for vurderingen om hvilke vilkår det er adgang til å stille. NAV står ikke helt fritt med tanke på å stille vilkår. 4.3 Lovens formål 4.3.1 Lovens formål som betydning adgangen til å stille vilkår. Hvilken betydning lovens formål har for adgangen til å stille vilkår, kommer ikke eksplisitt til uttrykk i sosialtjenesteloven 20. Forarbeidene som foreligger til den nåværende bestemmelsen, henviser tilbake til merknadene i forarbeidene til tidligere sosialtjenestelov. Det foreligger ingen utførlig drøftelse i forarbeidene om hvilken betydning lovens formål har ved fastsettelse av vilkår. Det er uttalt i tidligere forarbeider at «de ikke må være i strid med 60 Bestemmelsen forstås som en lovfesting av den alminnelig vilkårslæren Jf. Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) 61 jf. drøftelse i pkt. 2.1 62 Ot.prp. nr.29 (1990-1991) s. 82 63 Kjønstad (2000) s. 157 13

annen lovgiving eller med intensjonene (min kursivering) i lov om sosiale tjenester.» 64 Dette må tolkes slik at formålet med loven setter begrensing for hvilke vilkår det er adgang til å stille. Formål som betydning for vilkårsfastsettelse har vært drøftet i juridisk teori i forhold til vilkårslæren. I en uttalelse fra en NOU fra bygningsretten er det uttalt at vilkårslæren «( ) går ut på at forvaltningen uten særskilt lovhjemmel har atskillig frihet til å stille vilkår for begunstigende vedtak som treffes med utgangspunkt i kompetanse etter fritt skjønn dersom vilkåret er i samsvar med formålet til vedkommende lov og ikke bygger på hensyn som anses som utenforliggende (krav om saklighet).» 65 Ved vilkårsfastsettelse etter sosialtjenesteloven 20 ligger det til grunn en vurdering som ikke er basert på helt fritt skjønn. Så lenge NAV er innenfor de materielle grensene andre ledd oppstiller, har NAV betydelig frihet ved vilkårsfastsettelse. Marianne Rasch tar i sin artikkel opp drøftelsen om vilkår etter lov av 27. Juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan-og bygningsloven pbl.). Plan- og bygningsloven inneholder flere positive hjemler for adgangen til å stille vilkår. 66 Rasch hevder i sin artikkel er at når det er kartlagt at hovedspørsmålet om hjemmelsgrunnlaget er på plass, så blir det et spørsmål om å kartlegge rekkevidden av vilkårsadgangen. 67 I forhold til adgangen for å stille vilkår etter plan- og bygningsloven uttaler Rasch at «[r]ekkevidden av vilkårsadgangen følger prinsippene i den forvaltningsrettslige vilkårslæren om at vilkåret må stå i saklig sammenheng med tillatelsen, og at det ikke må være uforholdsmessig tyngende.» 68 Ordbruken er mye den samme som etter sosialtjenesteloven. Synet om at lovens formål skal vektlegges ved vurdering om vilkårsfastsettelse kommer også til uttrykk i rundskrivet: «innholdet av en bestemmelse skal alltid forstås i overensstemmelse med lovens formål.» 69 Sosialtjenesteloven oppstiller andre hensyn enn plan- og bygningsloven ved vilkårsfastsettelse. 4.3.2 Vurderingen 64 Ot.prp. nr.29 pkt 5.8 65 NOU 2003:24 s. 161 66 se blant annet pbl. 19-2 67 Reusch (2014) pkt.5 68 ibid. pkt.6 69 Rundskrivet R35-00-A16 pkt. 1.1.1 14

Kravet om at vilkåret må ligge innenfor de hensyn loven skal ivareta, må vurderes i lys av lovens formålsbestemmelse i sosialtjenesteloven 1. Bestemmelsen lyder som følger: «Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og øknomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Loven skal bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer» Ordlyden i sosialtjenesteloven 1 er vid. Kjellevold påpeker at formålet om behandling og rehabilitering ikke er uttalt direkte i formålsbestemmelsen. Dette forutsettes ved at loven uttaler at «den enkelte skal få mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre» jf. sosialtjenesteloven 1 første ledd. Kjellevold skiller mellom det statiske og dynamiske aspektet ved formål. 70 Det statiske aspektet er trygghet for den som mottar økonomisk stønad. 71 Dette kommer nå eksplisitt til uttrykk i sosialtjenesteloven 1 første ledd første punktum. I forhold til trygghetsbegrepet uttaler Kjellevold at «trygghetskravet ikke bare innebærer at de objektive forholdene legges til grunn.» 72 Det innebærer også at den enkelte skal føle seg trygg mot overgrep fra det offentlige. 73. Det dynamiske aspektet kommer ikke eksplisitt til uttrykk i formålsbestemmelsen, men kommer indirekte til uttrykk ved at hovedformålet med sosialtjenesteloven er «( ) å gjøre den enkelte i stand til å sørg for seg selv og/eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.» 74 Rehabiliteringstanken kommer til uttrykk i sosialtjenesteloven 18 andre ledd. Et spørsmål i forhold til fastsettelse av vilkår, vil være om vilkåret er egnet til å fremme lovens formål. Selv om sosialtjensteneloven har gått gjennom en endring, så er ikke formålet ved loven endret. Her vil tidligere forarbeider fortsatt ha betydning for tolkningen. Det er uttalt i rundskrivet at «ved valg mellom tolkningsalternativer skal den løsningen som best fremmer lovens formål velges.» 75 70 Kjellevold (1995) s. 92-96 71 Kjellevold (1995) s. 93 72 ibid 73 ibid 74 Kjellevold (1995) s. 95 75 Rundskrivet R35-00-A16 pkt. 1.1.1 15

Ved å stille vilkår vil dette kunne påvirke en passiv klienttilværelse. Et vilkår vil ofte kreve en form for aktivitet fra tjenestemottaker. Vilkåret kan ta utgangspunkt i ett krav om å utføre en bestemt type jobb eller møte opp til samtaler. Tanken er at tjenestemottaker selv må gjøre en innsats for å komme seg ut av den passive tilværelsen. Ved tildeling av økonomisk stønad ligger det som nevnt et ønske rehabilitering. Det vil også ofte være tilfellet med vilkårsfastsettelse. Tjenestemottaker skal på sikt være i stand til å klare seg selv. Vilkårsstillelse etter sosialtjenesteloven 20 må legge til rette slik at formålet i sosialtjenesteloven 18 andre ledd blir oppfylt. 4.4 Vurderingen etter sosialtjenesteloven 20 andre ledd. Sosialtjenesteloven 20 andre ledd angir konkretiseringen for hvilke vurderinger som skal ligge til grunn for at NAV kan stille vilkår. Sosialtjenesteloven 20 andre ledd lyder som følger: «Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket. De må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i loven her eller andre lover» Av ordlyden fremgår det at det er tre vurderinger (vilkår) som må ligge til grunn for at NAV skal kunne stille vilkår. Det må være en nærhet mellom det vilkåret som stilles og vedtaket. Vilkåret kan ikke være for fjerntliggende i forhold til de hensyn vilkåret skal ivareta. Dette blir en saklighetsvurdering med utgangspunkt i lovens formål. Den andre vurderingen blir en forholdsmessighetsvurdering, der vurderingen tar utgangspunkt i det konkrete vilkåret og vurderer om det vil oppleves byrdefullt for tjenestemottaker. Den siste vurderingen ved fastsettelse av vilkår er at vilkåret ikke må være i strid med andre bestemmelser. Vurderingene som regnes opp i andre ledd er kumulative. Det vil si at NAV ved vurderingen ved fastsettelse av vilkår, må ta utgangspunkt i det konkrete vilkåret som stilles. Vilkåret må etter dette vurderes opp mot alle momentene som regnes opp i sosialtjenesteloven 20 andre ledd. 16

I forhold til de skjønnsmessige vurderingene har det vært vanlig å skille mellom et saklighetskrav og et forholdsmessighetskrav. Disse vurderingene kan lett flyte over i hverandre, da dette er to vurderinger som ofte faller sammen. 4.4.1 Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket Etter sosialtjenesteloven 20 andre ledd må vilkårene «ha nær sammenheng med vedtaket.» Det er ikke nærmere presisert i lovteksten hva som ligger i dette. Forarbeidene til tidligere sosialtjenestelov synes å legge vekt på sammenhengen mellom vilkåret som blir stilt og behovet som utløser retten til økonomisk stønad. 76 Det kan hevdes at dette er en uklar formulering. Mer oppklarende er Kjønstad og Syse som beskriver begrepet «nær sammenheng med vedtaket» som at vilkåret «( ) må antas å være med på å fremme formålet med hjelpen.» 77 Graver uttaler i forhold til vilkårslæren at det rent objektivt sett må være en saklig sammenheng mellom «ytelse» og «motytelse».» 78 I forhold til saklighetskravet kan vurderingen bli flytende mot utenforliggende hensyn etter myndighetsmisbrukslæren. Dette fordi saklighetskravet lett blir et spørsmål om det er tatt utenforliggende hensyn. Spørsmålet er hvordan grensene trekkes i praksis ved vurderingen om et vilkår har nær sammenheng med vedtaket. Rettspraksis illustrerer hvordan Høyesterett går frem når de vurderer saklighetskravet. 4.4.1.1 Rt. 2003 s. 1110 Denne dommen gjaldt et vedtak omlegging av strømnett i forbindelse med veiutbygging. Det ble satt som vilkår at elektriske ledninger skulle legges i kabelbaner langs veien for eiers egen regning som vilkår for tillatelsen. Spørsmålet for Høyesterett var om det var en saklig sammenheng mellom vilkåret som ble stilt og vedtaket. Om dette uttaler førstvoterende: «Det springende punkt her er om vilkåret har saklig sammenheng med tillatelsen. Dette gjør det nødvendig først å undersøke hvilke hensyn vilkåret om at ledningen skal legges i rør i grunnen, skal ivareta.» 79 76 ibid 77 Kjønstad (2012a) s. 452 78 Graver (2015) s. 267 79 Rt. 2008 s. 1110 (avsnitt 24) 17

Det ble videre i dommen tatt utgangspunkt i formålsparagrafen. Basert på dette ble det uttalt: «Når miljøhensyn og andre samfunnsinteresser uttrykkelig er nevnt som en overordnet målsetning for veistyresmaktene - i vår sak kommunen - mener jeg vilkåret om nedgraving av kablene i rør har den nødvendige saklige sammenheng med tillatelsen.» 80 Utgangspunktet i dommen var hensynet til kommunen. Dette fordi vedkommende hadde fått et gode, som kommunen hadde mulighet til å avslå. Kommunen valgte å innvilge tillatelsen, men da med vilkår om nedgraving av kablene i rør. Dette vilkåret ble satt for å ivareta miljøet, og samfunnsinteressene. Kommunen vil i dette tilfellet ha mulighet til å tilbakekalle tillatelsen hvis vedkommende protesterer på vilkåret. Så lenge vilkåret ikke er i strid med avveiningen etter vilkårslæren. Spørsmålet er derfor om vurderingen blir en annen når det er snakk om en ytelse som vedkommende har rettskrav på. I følge rundskrivet vil vurderingen «[o]m et vilkår har nær sammenheng med vedtaket, avhenge av den enkeltes behov, situasjon og forutsetninger.» 81 Av uttalelsen ser vi at det er ikke NAV som skal direkte tilgodesees. Dette er noe av det som skiller vilkårsfastsettelse ved sosialtjenesteloven og vilkår stilt innenfor rettsområder hvor forvaltningen har fritt skjønn. I dommen som referert ovenfor ble det tatt utgangspunkt i miljøhensyn og samfunnsinteresser. Høyesterett går på samme måte frem når det tas utgangspunkt i vurderingen etter vilkårslæren, med å vektlegge hensynet som loven skal ivareta, selm om det ofte er hensyn som ikke retter seg mot den som har fått et gode. Det kan hevdes at det ligger en samfunnsinteresse ved å stille vilkår ved økonomisk stønad, siden målet er å gjøre tjenestemottaker uavhengig av økonomis stønad. Dersom vilkåret bidrar til å gjøre tjenestemottaker selvhjulpen, så er dette ressursbesparende. Vilkåret blir fortsatt fastsatt med utgangspunkt i hva som er best for at tjenestemottaker, slik at samfunnsinteresser ikke vil være det uttalte og overordnede hensynet. Rundskrivet nevner flere eksempler på hva som vil kunne være et vilkår som gir en saklig sammenheng mellom vedtak og vilkår. 82 Her understrekes også at «vilkår ikke skal settes ut i 80 Rt. 2008 s. 1110 (asvnitt 31) 81 Rundskriv R35-00-A16 pkt. 4.20.2.4 82 se R35-00-A16 pkt. 4.20.2.4 18

fra rene straffebetraktninger.» 83 Selv om vilkåret vil kunne føles som en straff for tjenestemottaker, så skal ikke det være hensynet bak vilkåret. Det kan konkluderes med at formålsbestemmelsen vil ha stor betydning ved fastsettelse av vilkår. 4.4.2 Vilkårene må ikke være forholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker Det kan ikke stilles vilkår som er «uforholdsmessig byrdefulle» eller som «begrenser hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte» jf. sosialtjenesteloven 20 andre ledd. Uforholdsmessig byrdefulle ble tilføyd i nåværende bestemmelse, og er ikke en videreføring fra tidligere lovgivning. Det må ligge til grunn en forholdsmessighetsvurdering. Sagt på en annen måte så må det ved vurderingen være forholdsmessighet mellom byrden (vilkåret) som legges på en tjenestemottaker, mot det som oppnås med vilkåret. Begrepene er skjønnsmessige, og gir rom for tolkninger. Vilkårslæren setter en rettslig grense for vurderingen av om at vilkårene er uforholdsmessig tyngende sett i forhold til det som skal oppnås av positiv effekt. Ved å pålegge vilkår etter sosialtjenesteloven bør det være et ønske om å oppnå en større gevinst som har større betydning enn den ulempen tjenestemottaker blir påført. Graver hevder at der tre ting som må inngå forholdsmessighetsvurdering. For det første må «(..) det tiltak som forbys eller påbys være egnet til å realisere de formål inngrepet har.» Videre må det innebære «(..) et krav om tiltaket ikke må gå ut over det som er nødvendig i det enkelte tilfelle.» Til slutt er det et krav om at «(..) fordelene ved å foreta inngrepet overstiger ulempene.» 84 Spørsmålet er derfor hvilke konkrete vilkår som kan stilles etter en slik forholdsmessighetsvurdering Ved vilkår om arbeidsplikt er det uttalt at «[e]n vurdering av vilkårets tyngende karakter må være helt konkret, og i forhold til den enkelte klient.» 85 Utgangspunktet er også her, hensynet til tjenestemottaker. Kjønstad og Syse uttaler at «klientene kan ikke fratas sine rettigheter til et forsvarlig livsopphold gjennom tyngende vilkår som ikke tar utgangspunkt i lovens formål, og 83 Rundskriv R35-00-A16 pkt. 4.20.2.4 s. 41 84 Graver (2015) s. 128-129 85 Kjønstad (2000) s. 42 19

klientens konkrete situasjon.» 86 Rundskrivet nevner som eksempel at det ikke kan settes vilkår som allment er å anse som støtende eller integritetskrenkende. 87 Kjellevold nevner som et eksempel på dette at NAV ikke kan stille som vilkår at tjenestemottaker skal møte opp hos de hver dag for å dokumentere at han eller hun ikke jobber svart. 88 Rundskrivet nevner flere eksempler på vilkår som kan virke tyngende ut i fra den enkeltes livssituasjon. For eksempel vilkår om å flytte til en rimeligere bolig for å redusere utgifter. Dette er noe som kan virke svært tyngende hvis tjenestemottakerens har barn. 89 For en tjenestemottaker som har bodd i samme hus lenge med sine barn, kan det være tungt å flytte til en helt ny plass. Barna går kanskje i barnehage eller skole, og har hele vennekretsen sin i nærområdet. Et krav om å flytte, kan da ramme barna mest. Hensynet til barn er et uttalt formål etter sosialtjenesteloven 1 som sier at det skal tas hensyn til at «utsatte barn og unge får et helhelhetlig og samordnet tjenestetilbud(..).» hensynet må tillegges adskillelig vekt ved vurderingen om et eventuelt vilkår vil ramme barn. Et vilkår som rammer barn vil også kunne være i strid med barnekonvensjon artikkel 3. 90 Dette hensynet her vil nødvendigvis ikke ha samme vekt for en tjenestemottaker som bor alene. Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett og fremheves også i lovens forarbeider. 91 Konvensjon vil ved motstrid gå fremfor norsk rett jf. mrl 3. Hensynet til barnets beste kommer også til uttrykk i Grl. 104 andre ledd, men er mer generelt utformet. Sivilombudsmannen avga en uttalelse vedrørende «stønad til livsopphold under videregående opplæring for voksne barns behov.» 92 Selv om saken ikke handlet direkte om vilkårsfastsettelse, viser uttalelsen at barnets beste står sterkt. Sivilombudsmannen uttaler at forvaltningen plikter å vurdere en søknad om stønad til livsopphold fra en søker med omsorg for barn, med hensynet til barnets beste. I denne saken mente sivilombudsmannen at både NAV og fylkesmannen burde hatt mer fokus på dette. 93 86 Kjønstad (2012a) s. 452 87 Rundskriv R35-00-A16 pkt. 4.20.2.5 88 Kjellevold (1995) s. 103 89 Rundskriv R35-00-A16 pkt. 4.20.2.5 90 FNs konvensjon om barns rettigheter av. 20. November 1989 91 Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) s. 12-13 92 Sak:2012/3339 av 2.juli 2013 93 ibid 20

4.4.2.1 Rt. 2003 s. 764 I Rt. 2003 s. 764 gjaldt saken et spørsmål om vilkår for en dispensasjon fra en reguleringsplan kunne pålegges utbyggeren av en forretningseiendom. Det var snakk om et vilkår der utbygger måtte bekoste et sykkelveinett i tilknytning til en riksvei. Her hadde førstvoterende en drøftelse om et vilkår måtte anses som uforholdsmessig tyngende. I forhold til om vilkåret måtte anses som uforholdsmessig tyngende uttaler førstvoterende: «Jeg kan ikke se at vilkåret er uforholdsmessig tyngende. Det er ikke uvanlig å pålegge utbygger å dekke veier som blir nødvendige på grunn av utbyggingen. Dette er begrunnet i at private utbyggere ikke skal kunne tvinge frem omprioriteringer som er foretatt om bruk av offentlige veimidler mv. Videre er forholdet mellom en utbygging på ca. 100 millioner kroner og gang- og sykkelveien på 3-4 millioner kroner som i saken her, heller ikke slik at det trekker i favør av et utilbørlig tyngende vilkår (..).» 94 Førstvoterende gjør en helhetsvurdering med utgangspunkt i det at det som blir innvilget er større enn byrden det er for utbygger å påkoste gang og sykkelvei. Denne dommen gir et eksempel på at vilkåret må vurderes ut i fra en konkret situasjon. Hvordan gjøres denne vurderingen når vedkommende har ett rettskrav på ytelsen? 4.4.2.2 Rt. 2010 s.612 Spørsmålet i dommen var om et kommunalt sykehjem kunne skifte sengetøy, utføre kroppsvask, og skifte bandasjer på en pasient sin vilje. Problemstillingen var derfor om dette var et vilkår som måtte anses som et utilbørlig vilkår. Angående dette uttaler førstvoterende: «Det står for øvrig som helt klart for meg at gjennomføring av vask, skifting av sengetøy og sårstell ikke er urimelig byrdefullt for A. I denne forbindelse har det interesse at sykehjemmet har strukket seg svært langt for å legge forholdene til rette(..).» 95 Dommeren viser videre til en bestemmelse i forskrift for sykehjem der det står: 94 Rt. 2003 s. 764 (avsnitt 83) 95 Rt. 2010 s. 612 21

«beboerne skal ha adgang til å dyrke sine interesser og forme sin tilværelse som de ønsker i den utstrekning det er forenlig med den medisinske behandling, drift av boformen og av hensynet til andre beboere.» 96 Det forelå ingen positiv hjemmel om adgangen til å stille vilkår for sykehjemsplass, slik det gjør i sosialtjenesteloven 20. Når det ble tatt stilling til spørsmålet om mangel på positiv hjemmel uttaler førstvoterende: «Men også annet rettsgrunnlag kan gi hjemmel; herunder må man også på denne sektoren kunne stille vilkår ved ellers begunstigende vedtak, så langt disse har en saklig sammenheng med vedtaket og ikke er uforholdsmessig tyngende.» 97 Flertallet av dommerne brukte vilkårslæren som et sentralt argument for å tillate tvang for vask. Dette synspunktet har blitt sterkt kritisert i juridisk teori, i forhold til legalitetsprinsippet. 98 Kjellevold har drøftet denne problemstillingen. Hun uttaler at «det problematiske med avgjørelsen er altså ikke at resultatet nødvendigvis er så urimelig, men at Høyesteretts flertall i praksis bruker den ulovfestede vilkårslæren som «brekkstang» for å løse den fastlåste hjemmelssituasjonen.» Kjellevold stiller seg tvilende til om et slikt resultat ville står seg hvis det hadde blitt klagd inn for EMD. Østenstad hevner at der er «( ) meir interessant er då dei signal Høgsterett både fleirtall og mindretall sender om karakteren av forholdsmessighetsvurderinga etter vilkårslæra.» 99 Flertallet uttalte at «ved tilbud om sykehjemsplass vil søkerens reelle valgfrihet være høyst begrenset, og adgangen til å stille vilkår vil være forholdsvis snever.» 100 Mindretallet ser ut til å være enig om dette og utdyper: «avveiningen av hva som er uforholdsmessig tyngende vil måtte være preget av de særlige hensyn som foreligger for personer som er innlagt i institusjoner og ikke har noe annet reelt valg.» 101 Dommen er avsagt under dissens (3-2), og bør derfor tillegges mindre vekt. 4.4.3 Vilkårene må ikke begrense handle- eller valgfriheten. 96 Forskrift av 14. November 1988 nr. 932 for sykehjem m.v. 4-4 97 Rt. 2010 s. 612 (avsnitt 31) 98 Se bl.a. Njål Wang Andersen og Karl O. Wallevik, «huleboerdommen riktig diagnose, feil medisin?», i Lov og Rett 2011, s. 283-297 99 Søvig (red) (2014) s. 121 100 Rt. 2010 s. 612 (avsnitt 32) 101 ibid. (avsnitt 42) 22