Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og styring i jordbruket Seminar hos NILF 26. oktober 2010
Mål for undersøkelsen Å vurdere i hvilken grad Landbruks- og matdepartementets styring og forvaltning bidrar til et aktivt, variert og attraktivt jordbruk over hele landet som leverer mat og fellesgoder i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger 2
Problemstillinger 1. Status og utviklingstrekk i forhold til Stortingets mål 2. Landbruks- og matdepartementets styringsansvar 3. Landbruks- og matdepartementets ansvar for et hensiktsmessig virkemiddelapparat 3
Revisjonskriterier - sentrale kilder St.meld. nr. 19 (1999 2000) Om norsk landbruk og matproduksjon og Innst. S. nr. 167 (1999-2000) Landbruks- og matdepartementets budsjettproposisjoner og tilhørende innstillinger Stortingsproposisjoner fra jordbruksoppgjøret og tilhørende innstillinger Bevilgningsreglementet og reglement for økonomistyring i staten 4
Revisjonskriterier sentrale vedtak og forutsetninger fra Stortinget: Opprettholde et aktivt, variert og attraktivt landbruk over hele landet Variert bruksstruktur over hele landet og variasjon innen produksjoner Inntektsutvikling, sosiale vilkår og attraktive arbeidsplasser Opprettholde nasjonal matproduksjon Opprettholde selvforsyningsgrad Løpende produksjon og vern av jordressurser Lønnsomhet i de produksjonene det er naturlig å produsere i Norge Produksjon av fellesgoder Bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene Vern av verdifulle jordbruksarealer Kulturlandskap og biologisk mangfold Forurensning (erosjon og avrenning) 5
Revisjonskriterier krav til LMDs forvaltning: I henhold til standarder for god forvaltningsskikk skal Landbruks- og matdepartementet: Sikre at Stortingets mål for området blir operasjonalisert og formidlet på en hensiktsmessig måte Sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag Landbruks- og matdepartementet har ansvar for å utforme et hensiktsmessig virkemiddelapparat som bidrar til god måloppnåelse herunder: Utforme økonomiske virkemidler slik at samfunnsmålene nås på en mest mulig effektiv måte (målretting) Forenkle virkemiddelsystemet Utforme et hensiktsmessig kontrollapparat 6
Metode Innhenting og oppdatering av foreliggende data (SLF, SSB, NILF og Skog og landskap) Spørreundersøkelser til landbruksforetak, kommuner og fylkeslandbruksavdelinger Intervjuer med sentrale aktører Dokumentanalyse av budsjettproposisjoner og stortingsproposisjoner, tildelingsbrev og årsrapporter, utredninger, evalueringer og faglitteratur med mer 7
Sentrale funn og konklusjoner 8
Funn - problemstilling 1 Risiko knyttet til Stortingets mål om å opprettholde et aktivt, variert og attraktivt jordbruk over hele landet Markant reduksjon i antall jordbruksbedrifter siste ti årene i hovedsak blant de minste Vestlandet (utenom Rogaland), Nord-Norge, Agderfylkene og Telemark særlig utsatt Nedleggelser Framtidstro Andel leiejord Ubebodde landbrukseiendommer 9
Funn - problemstilling 1 Stortingets mål om å opprettholde matproduksjon er nådd Jordbrukets andel av matvarer som forbrukes i Norge har økt fra 43 prosent i 1999 til 49 prosent i 2008 (beregnet ut fra energibasis) I perioden 1999 2009 har det vært en særlig økning i den kraftfôrkrevende kjøttproduksjonen Kostnadene per produsert enhet har blitt betydelig redusert siden 1990 noe som spesielt skyldes redusert arbeidsforbruk 10
Funn - problemstilling 1 Stortingets mål for produksjon av fellesgoder er i varierende grad oppfylt Nedleggelser av gårdsbruk større utfordring i distriktene Mål om å halvere den årlige omdisponeringen av verdifulle jordbruksarealer innen 2010 ennå ikke nådd, og kvaliteten på arealene forringes Utfordringer knyttet til å ivareta mål for kulturlandskapet usikker måloppnåelse 11
Funn - problemstilling 1 Forts. mål for produksjon av fellesgoder Svakheter i måloppnåelsen når det gjelder å redusere forurensningen fra jordbruket til jord og vann behov for forsterket innsats dersom internasjonale forpliktelser skal imøtekommes Langt unna målet om 15 prosent økologisk produksjon innen 2015 og målet er nå på nytt forskjøvet 12
Riksrevisjonens konklusjon Vesentlige utfordringer knyttet til å nå målet om å opprettholde et aktivt og variert jordbruk over hele landet Behov for at mål for produksjon av fellesgoder blir bedre ivaretatt Det er Landbruks- og matdepartementets ansvar å klargjøre de faktiske prioriteringene og hva som kan være realistiske mål 13
Funn - problemstilling 2 Svakheter knyttet til Landbruks- og matdepartementets overordnende styringsansvar Departementet konkretiserer i liten grad de overordnede jordbrukspolitiske målene Konkretisering skjer i stor grad gjennom utforming av virkemidler under jordbruksavtalen Fylkesmenn og kommuner ser behov for at nasjonale mål fastsettes tydeligere gjennom styringsdialogen Er overordnede mål er konkretisert slik at det kommer klart nok fram hva som skal oppnås? 14
Funn - problemstilling 2 Mangelfulle systemer for å vurdere resultater opp mot Stortingets overordnede mål Departementets rapportering i hovedsak en bred og detaljert beskrivelse av utviklingstrekk og virkemiddelbruk i jordbruket Styringsinformasjonen inneholder i liten grad vurderinger av utviklingstrekk opp mot overordnede mål Uklar kobling mellom resultater og overordnede mål Mangel på fast sett av indikatorer knyttet til de overordnede målene gir risiko for mindre konsistent og sammenlignbar informasjon over tid 15
Riksrevisjonens konklusjon Riksrevisjonens peker på at det er departementets ansvar å klargjøre hva som er de politiske prioriteringene, og hva som kan være realistiske mål Det er behov for mer konkrete, avgrensede og etterprøvbare mål som grunnlag for styring og resultatmåling Resultatene som formidles fra departementet til Stortinget bør i større grad kobles til de overordnede målene og prioriteringer mellom mål synliggjøres. 16
Funn - problemstilling 3 Behov for forenkling av virkemiddelapparatet (tilskudd) Usikkert i hvilken grad det har skjedd en forenkling av tilskuddssystemet til tross for at dette har vært et mål Brukervennlighet overfor søkere ser ut til å ha blitt bedre Omfang og kompleksitet fortsatt en betydelig utfordring for forvaltningen Forsøk på å forenkle utlignes delvis ved at nye ordninger etableres 17
Funn - problemstilling 3 Behov for økt målretting og mer risikobasert kontroll av tilskudd Behov for økt målretting av eksisterende tilskudd rettet mot miljø- og distriktsmål (50 pst av tilskuddene er ment å virke spesifikt mot disse målene) Indikasjoner på at differansen mellom faktisk situasjon og mål i for liten grad er styrende for utforming og fordeling av tilskudd Det har skjedd forbedringer i departementets oppfølging av kontrollarbeidet hos fylkesmannen og kommunene. Fortsatt risiko for at dagens kontroll blir gjennomført slik at feil ikke blir avdekket 18
Riksrevisjonens konklusjon Departementet bør prioritere forenkling av virkemidlene i sitt videre arbeid Viktig at tilskuddsordninger utformes på bakgrunn av oppdatert kunnskap om hvor avviket mellom mål og resultater er størst RR forutsetter at departementet følger opp de tiltakene som allerede er etablert for å målrette tilskuddsordninger Landbruks- og matdepartementet bør gi arbeidet med å videreutvikle et mer risikobasert kontrollsystem økt prioritet 19