Høringsuttalelse om BMU fra AHS v/dekan Innledning Det er gjennomført et godt og tillitsvekkende utredningsarbeid. En budsjettfordelingsmodell bør legge til rette for at høgskolen når strategiske mål, stimulere til aktivitet som genererer inntekter til høgskolen og dermed til underliggende enheter, sikre den løpende faglige og teknisk-administrative drift (hovedaktivitetene) på en forutsigbar måte, være forståelig /transparent slik at selve modellen og den konkrete anvendelsen kan diskuteres og vurderes av alle meningsberettigede, ikke skape stadige interne konfliktsituasjoner og / eller uproduktiv ressursbruk rundt fordeling av midler, være prinsipiell («prinsippmodell») og ikke styrt av hva man av ulike grunner har lagt seg på av utgiftsnivå, innføres gradvis når/hvis ny modell innebærer store endringer. Det foreliggende forslaget til ny budsjettfordelingsmodell tilfredsstiller eller kan tilfredsstille de fleste av disse kravene. Høringsuttalelsen fra AHS er ikke forelagt avdelingsstyret eller avdelingens ledergruppe eller administrasjon. Dette skyldes ferieavviklingen. Hovedsynspunkter/anbefalinger fra AHS AHS slutter seg til at basiskomponenten fordeles ut fra antall studieplasser finansiert fra KD, pr kategori pr avdeling. AHS slutter seg til at satsene tar utgangspunkt i KDs satser for finansiering innenfor hver utdanningskategori. AHS støtter alternativ 1; full implementering av prinsippmodellen. AHS støtter at dette innføres gradvis. Høringsutkastets forslag om å bruke KDs tildelinger til lønns- og priskompensasjon støttes. AHS støtter forslaget om en egen definert og synliggjort strategisk komponent, og at den finansieres gjennom avsetting av en andel av basisbevilgningen fra KD, i den grad det kreves avsettinger ut over disponering av avsetninger i balansen. HiSTs totale økonomiske ramme tilsier nøkternhet i fastsettingen av komponentens størrelse. Langsiktige strategiske avsetninger i balansen er fornuftig reduksjon av risiko både på virksomhetsnivå og avdelingsnivå, og de gir fleksibilitet og strategisk handlingsrom. AHS støtter ikke at alle satser for de ulike komponentene og for fordeling mellom komponentene i modellen skal være gjenstand for årlig revisjon. 1
Det bør gjøres en vurdering av om det vil være behov for en egen utstyrskomponent i budsjettfordelingsmodellen når/hvis basis etter hvert blir fordelt etter prinsippmodellen / likhetsmodellen, alternativ 1. Kapittel 3 Basiskomponenten AHS slutter seg til at basiskomponenten fordeles ut fra antall studieplasser finansiert fra KD, pr kategori pr avdeling. Vi har ingen kommentarer til hvordan man har beregnet seg fram til antall studieplasser ved den enkelte avdeling. Beregningene er komplekse. Vi har tillit til det utrednings- /beregningsarbeidet som er utført. Fordeling av basis til avdelingene ut fra studieplasser blir et særlig riktig prinsipp i en organisasjon hvor de store infrastrukturkostnadene knyttet til leie og drift av bygg ikke ligger i avdelingsbudsjettene, men hvor den desidert største del av avdelingsbudsjettene nettopp skal brukes til utdanning av et visst antall studenter. AHS slutter seg til at satsene tar utgangspunkt i KDs satser for finansiering innenfor hver utdanningskategori. Det er vanskelig å se for seg hva som skulle være alternativet. Det er helt åpenbart at disse satsene ikke ligger til grunn for tildelingen fra KD til høgskolene, men kun har vært benyttet ved tildeling av nye studieplasser i senere år. Det kan også hevdes at enkelte utdanninger er plassert i en for dårlig kategori, eksempelvis de utdanningene ved AHS som ligger i kategori F. Vårt hovedsynspunkt er likevel at vi mangler gode nok grunner til å operere med en annen kategoriinndeling enn departementet, når vi legger til grunn at det skal tenkes prinsipielt og ikke ut fra et utgiftsnivå som er en mer eller mindre god tilpasning til dagens fordelingsmodell. Høringsutkastet opererer med tre ulike «metoder» for gjennomføring av «prinsippmodellen». Høringsutkastet presenterer argumenter for og mot alle de tre metodene, og vi ser ingen hensikt i å gjenta alle disse. AHS støtter alternativ 1; full implementering av prinsippmodellen. AHS støtter at dette innføres gradvis. Høringsutkastets forslag om å bruke KDs tildelinger til lønns- og priskompensasjon støttes. Endringen vil dermed gjennomføres over lang tid med alle muligheter for nødvendig organisasjonsutvikling/tilpasning. Vi har allerede skrevet at en budsjettfordelingsmodell bør være prinsipiell og ikke styrt av hva man av ulike grunner har lagt seg på av utgiftsnivå. Dagens faktiske utgiftsnivå og mindreforbruk / merforbruk vil likevel erfaringsmessig bli momenter i en modelldiskusjon. Derfor finner vi det riktig å gi en kort omtale av AHS-økonomien: Den økonomiske situasjonen ved AHS var en viktig grunn til at HiST kom under omstilling for få år siden. Den dårlige økonomiske situasjonen hang i stor grad sammen med at avdelingen fikk relativt store KD-initierte inntrekk av studieplasser ved tre av utdanningene uten noen form for dempningstiltak. Utgiftsnivået ble etter hvert tilpasset inntektsnivået samtidig som det ble tatt høyde for viktige strategiske satsninger i form av mastergradsutdanninger. Økt studiepoengsproduksjon gjennom større opptak og kutt i lønns- og driftskostnader gjennom rammestyring, som er blitt lojalt fulgt opp av studielederne, og gledelig tildeling fra HiST til masterstudieplasser gjør at vi pr i dag har en økonomi som på papiret ser sunn og god ut. Avdelingen har en buffer i form av et aggregert mindreforbruk som vi nå begynner å tære på. Den økonomiske rammestyringen har blant annet bestått i en stillingsrammestyring. Denne rammen har vært alt for trang i noen år nå. Vi vil øke denne rammen slik at vi kan tilby mer undervisning / veiledning og bedre praksisstudier. Dette vil skje gradvis og så kontrollert som mulig. Dagens faglige tilbud til studentene ved AHS bør absolutt styrkes, og vi må kunne møte kostnadskrevende krav som vil følge av stortingsmeldingen om utdanning for velferdstjenestene; Samspillsmeldingen. Det vil 2
dessuten kreve en bedre økonomi når masterutdanningene er i gang for fullt, når studieledere skal ha sin faglige oppgraderingstid etter endt(e) periode(r) osv. AHS støtter altså alternativ 1. Blant flere argumenter trekker vi først og fremst fram høringsnotatets argument om at «beregningen er transparent og logisk og lik for alle avdelinger». Det kan også være av betydning at modellen legger til rette for «flytting av kapasitet» og «samarbeid mellom avdelingene». I høringsnotatet anføres det som et korrekt motargument mot alternativene 2 og 3 at «prinsippene om likhet mellom avdelingene svekkes». Vi føyer til at dagens fordeling har eksistert over flere år, og at det derfor lenge har eksistert ulikheter / skjevheter som også kan tallfestes i form av aggregerte beløp. Dette er selvsagt noe som ligger i historien som et avsluttet kapittel, men det er etter vår mening et moment som problematiserer en gjennomføring av modeller som ikke en gang har som ambisjon å gradvis innføre likhet i framtida. Høringsutkastet anfører som et mulig motargument mot alternativ 1 at «endringene er nødvendigvis ikke i tråd med politisk fokus eller strategiske mål ved HiST». Vi legger til grunn at de helse- og sosialfaglige utdanningene ved AHS er like strategisk viktige for HiST som høgskolens øvrige utdanninger. Det politiske fokuset vil kunne variere, men stortingsmeldingen om utdanninger for velferdstjenestene samt ny lovgivning kan nevnes som indikatorer på at utdanningene er gjenstand for politisk oppmerksomhet. Befolkningens økte behov for velferdstjenester er godt kjent og dokumentert. Et annet motargument i høringsnotatet mot alternativ 1 handler om utstyrsinvesteringer. Vi viser i den forbindelse til et avsnitt mot slutten av høringsuttalelsen vår. Kapittel 4 Strategisk komponent Høringsnotatet gir en god beskrivelse av dagens situasjon. AHS støtter forslaget om en egen definert og synliggjort strategisk komponent, og at den finansieres gjennom avsetting av en andel av basisbevilgningen fra KD, i den grad det kreves avsettinger ut over disponering av avsetninger i balansen. HiSTs totale økonomiske ramme tilsier nøkternhet i fastsettingen av komponentens størrelse. Siden «strategi» er et honnørord, kan det være relevant å nevne at budsjettfordelingsmodellens resultatbaserte komponenter også kan sies å være strategiske. Eksempelvis er resultatbasert finansiering av studiepoengproduksjon og publisering uttrykk for at aktiviteten anses som strategisk viktig. Basisfinansiering av studieplasser er faktisk også uttrykk for strategiske vurderinger, og noen av dem særlig langsiktige, enten vurderingene er gjort politisk, i departement eller i høgskolen. Viktige stikkord er synlighet og forutsigbarhet. Ved HiST har vi opplevd uklarhet rundt størrelsen på strategiske midler og hva som egentlig har vært til fordeling. Vi har opplevd å søke midler uten å vite størrelsen på potten som skulle fordeles. Den foreslåtte modellen vil endre dette i positiv retning. Vi ser ingen ulemper ved synliggjøring av en strategisk komponent som prinsipp. Ulempene kan oppstå hvis de faktisk avsatte beløp blir for store i forhold til at høgskolen har en trang økonomi sett opp mot den store løpende aktiviteten. Et annet moment av vesentlig betydning er hvordan det vil bli tenkt rundt selve tildelingen til strategiske formål. Det vil være negativt hvis det blir lagt opp til krevende søknadsprosesser for å få tak i penger som HiST allerede «har i hus». De vitenskapelig tilsattes knappe tid til søknadsarbeid bør primært rettes mot innhenting av eksterne midler, og høyt kompetente saksbehandlere / utredere / ledere i den sentrale administrasjon bør kanalisere arbeidsressursene inn mot å understøtte økning av høgskolens inntekter framfor å bruke unødvendig mye tid på å fordele midler som allerede står til høgskolens disposisjon. Det kan også være negativt 3
hvis store strategiske midler skaper skjevfordelinger til gunst for enkelte organisatoriske enheter og ugunst for fellesskapet. De organisatoriske enhetene bør selv ha økonomi til å avsette midler til særlige strategiske formål. Høgskolens sentrale strategiske midler bør tilstrebes brukt til formål som kommer flere organisatoriske enheter til gode, og midlene bør stimulere til (eller kreve) samarbeid, slik at man får til noe mer og noe annet enn hva man ville ha fått til hver for seg. Dette står i motsetning til dagens satsingsområder ved HiST som egentlig er satsingsområder ved den enkelte avdeling. Omfordelingseffekten er liten, og spissformulert kan man si at man like gjerne kunne ha tildelt midlene til avdelingene uten noen søknadsprosedyre. Innenfor store prosjekter relatert til administrasjon, IKT og bygg er fellestankegangen naturlig nok sterkere. Strategiske tildelinger til faglig aktivitet er en vanskelig oppgave når det innebærer omfordelinger innenfor trange økonomiske rammer, og tildelingsarbeidet mister mye av sin mening hvis midlene tildeles aktivitet som den enkelte organisatoriske enhet også ville ha gjennomført hvis strategimidlene hadde vært mekanisk fordelt ved hjelp av de øvrige delene av budsjettfordelingsmodellen. Ved fastsetting av størrelsen på en strategikomponent er det viktig å være tydelig på hva som er faglig strategi, administrativ strategi (organisasjon, infrastruktur, campus osv) og avsetting til ulike formål som man ikke har tenkt på før behovet plutselig dukker opp. Det sistnevnte kan av og til noe ufortjent få betegnelsen strategiske formål, og i praksis delvis bli en ubenyttet buffer som genererer mindreforbruk. Det presiseres at denne mekanismen kan gjøre seg gjeldende på alle nivå i organisasjonen som har eget budsjett. Dette er ikke et argument mot langsiktige strategiske avsetninger i balansen slik det beskrives mot slutten i høringsnotatets pkt 4.1. Langsiktige strategiske avsetninger i balansen er fornuftig reduksjon av risiko både på virksomhetsnivå og avdelingsnivå, og de gir fleksibilitet og strategisk handlingsrom. Kapittel 5 Budsjettmodellen som helhet Kapitlet inneholder først en oppsummering av den foreslåtte modellen, og den slutter vi oss til med våre nevnte synspunkter på fordeling av basis og størrelsen og finansieringen av strategikomponenten. Vi må ta forbehold om at det ikke står helt klart for oss hva som eksakt ligger i begreper som fellesfunksjoner, fellestjenester og infrastruktur selv om disse er forsøkt definert i høringsnotatet. Kapitlet presenterer et forslag om fleksibilitet i fastsettingen av ulike satser. Hvis vi forstår dette riktig, så handler det i stor grad om en ønsket fleksibilitet for å sikre tilstrekkelig finansiering av fellesfunksjoner. I høringsnotatet framkommer det en oppfatning om at justering av satser vil gi «fleksibilitet og dynamikk for å møte og håndtere de framtidige utfordringer for høgskolen.» Vår oppfatning er at en slik fleksibilitet i realiteten vil være relativt liten pga behovet for forutsigbarhet i en virksomhet med stor og løpende utdanningsaktivitet. En budsjettfordelingsmodell som prinsipielt åpner for så stor fleksibilitet som det legges opp til i forslaget, vil skape grunnlag for stadig gjentatte budsjettdiskusjoner og interne konfliktsituasjoner rundt fordeling/omfordeling av midler, selv om disse midlene kan komme til å bli ganske små. Det er uansett ressurskrevende å legge opp til en ordning hvor det kontinuerlig må posisjoneres og årlig argumenteres for endringer og avvik fra en gjeldende norm. Vi mener også at forslaget skaper en illusjon om stor frihetsgrad. AHS støtter ikke at alle satser for de ulike komponentene og for fordeling mellom komponentene i modellen skal være gjenstand for årlig revisjon. 4
Vi tar ikke mål av oss til å foreslå en modell som i større grad enn i dag sikrer finansiering av behovsendring eller ønsket endring av ulike fellesfunksjoner / fellestjenester / fellesstrategier / infrastruktur etc, men antyder at de langsiktige avsetningene i balansen på virksomhetsnivå allerede pr i dag gir god fleksibilitet med tanke på finansiering av tjenester på virksomhetsnivå. Vi antyder også at det er mulig å etablere en modell hvor definerte fellesfunksjoner osv tildeles en fast prosentsats av basis. Dermed vil fellesfunksjonene øke og eventuelt minske i takt med høgskolens totale økonomi. En slik modell vil bli støttet av AHS. Vi har tidligere i høringsnotatet uttalt oss om fordeling av basis mellom avdelingene og støttet en fordeling ut fra departementets priskategorier. Vi mener at det ikke er mulig å lage en rettferdig budsjettfordelingsmodell ut fra en nåtidsanalyse og framtidig behovsanalyse. Det kan imidlertid være riktig å gjøre et unntak fra denne tenkningen, og det gjelder midler til teknisk utstyr. Vi føler oss ikke sikre på at departementets priskategorier fullt ut tar høyde for kostnader til utstyr ved høgskolens teknologiske utdanninger. Det bør gjøres en vurdering av om det vil være behov for en egen utstyrskomponent i budsjettfordelingsmodellen når/hvis basis etter hvert blir fordelt etter prinsippmodellen / likhetsmodellen, alternativ 1. Den foreslåtte fordeling av basis ut fra prinsippmodellens alternativ 1 kan kanskje anfektes noe av at noen studier ved høgskolen er sterkt teoribaserte (uten ferdighetstrening og praksis) og egner seg for sterkt kostnadsbesparende undervisning i store grupper. Vi velger å ikke ha noe synspunkt på dette forholdet og hvordan det eventuelt skal tas hensyn til, men presiserer at det vil være urimelig om dette skulle brukes som argument for et alternativ for basisfordelingen med negativ effekt for AHS. 5